Memoire Online - L'adoption des principes de prévention en droit de l'environnement au Burkina Faso et leur mise en oeuvre

UNIVERSITÉ DE LIMOGES FACULTÉ DE DROIT ET DES SCIENCES ÉCONOMIQUES DE LIMOGES PROGRAMME UNIVERSITÉ PAR SATELLITE AGENCE UNIVERSITAIRE DE LA FRANCOPHONIE (AUF)

MASTER 2 DROIT INTERNATIONAL ET COMPARÉ DE L'ENVIRONNEMENT Formation à distance, Campus Numérique « ENVIDROIT »

L'ADOPTION DES PRINCIPES DE PREVENTION EN DROIT DE L'ENVIRONNEMENT AU BURKINA FASO ET LEUR MISE EN OEUVRE

Mémoire présenté par Bètièrèyaône Joël SOMDA Sous la direction de M. Adon GNANGUI Maître de conférence en droit Université Polytechnique de Yamoussoukro Août 2011

Ø C.D.I/H.E.R : Centre de Documentation et d'Information Hydraulique et d'Equipement Rural

Introduction générale....................................................................................5

PARTIE I : RECEPTION DES PRINCIPES DE PREVENTION DANS L'ARSENAL JURIDIQUE ENVIRONNEMENTAL BURKINABE...............................................8

Chapitre I : Consécration législative des principes de prévention................................10

Chapitre II : Consécration institutionnelle des principes de prévention.........................21

PARTIE II : MISE EN OEUVRE DES PRINCIPES DE PREVENTION.....................34

Chapitre I : Consécration de la procédure d'étude et de la notice d'impact sur l'environnement..........................................................................................35

Chapitre II : Consécration de l'audit environnemental.............................................54

Conclusion générale...............................................................................................................63

INTRODUCTION GENERALE

Le 21^e siècle naissant est caractérisé par une dégradation sans précédent de l'environnement^1(*). Déjà, dès le début des années 1970, la communauté scientifique internationale avait, à travers la production du célèbre rapport du club de Rome intitulé « Halte à la croissance », attiré l'attention du monde entier sur les dangers de la révolution industrielle et technologique et de la course effrénée à la croissance économique. Depuis lors, ils n'ont cessé de tirer la sonnette d'alarme à l'endroit des gouvernements et de la communauté internationale sur les dangers de la dégradation de l'environnement, notamment les pollutions des eaux et de l'air, la dégradation des sols et des forêts, la disparition de certaines espèces animales ou végétales, la déforestation ou encore la diminution de la couche d'ozone stratosphérique.

Cette situation, accentuée par l'avènement des catastrophes écologiques d'origine humaine majeures^2(*), a entraîné peu à peu une prise de conscience généralisée de la nécessité de protéger l'environnement et d'éviter de détruire la souche commune, le principe de la vie dont dépendent tous les êtres vivants. Les ressources menaçant de s'épuiser, l'homme n'étant pas à même de les renouveler, il faut en discipliner l'usage pour éviter de les détruire. Dès lors, des stratégies, d'abord internationales, puis nationales ensuite, ont été initiées pour préserver les éléments essentiels de la nature.

Dès 1972 en effet, la Conférence des Nations Unies sur l'environnement humain, convoquée à l'initiative de l'Assemblée générale à Stockholm, a jeté les bases de ce qui deviendra progressivement le droit international de l'environnement. La Déclaration de Stockholm, adoptée à cette occasion, proclame en effet des principes généraux invitant les Etats à prendre des mesures de protection de l'environnement.

Conçue et fondée sur la notion de développement durable, la conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement, tenue à Rio de Janeiro au Brésil, consacre expressément les principes de prévention et de précaution. L'article 17 de la déclaration de Rio est en effet ainsi libellé : « Une étude d'impact sur l'environnement, en tant qu'instrument national, doit être entreprise dans le cas des activités envisagées qui risquent d'avoir des effets nocifs importants sur l'environnement et dépendent de la décision d'une autorité nationale compétente ». Quant au principe de précaution, il est proclamé dans le principe 15 de Rio qui dispose que « Pour protéger l'environnement, des mesures de précaution doivent être largement appliquées par les Etats selon leurs capacités. En cas de risques de dommages graves ou irréversibles, l'absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour remettre à plus tard l'adoption de mesures effectives visant à prévenir la dégradation de l'environnement »^3(*).

Les principes de prévention et de précaution font donc partie intégrante des grands principes du droit de l'environnement qui ont été dégagés pour servir de cadre à l'intérieur duquel doivent être enserrées les actions de protection de l'environnement.

La fonction préventive consiste, par la régulation des comportements humains, à prévenir les atteintes portées à l'environnement. La prévention des dommages est, en effet, d'une importance fondamentale en matière environnementale. Elle demeure la meilleure forme de protection en raison du caractère irréversible de certains dommages environnementaux, du caractère aléatoire de certaines réparations ou de leur coût relativement élevé. Le principe de précaution apparaît comme une forme d'application plus avancée du principe de prévention. Il est tout entier tourné vers le futur, compte tenu de son caractère anticipatif.

Le droit de l'environnement dont l'autonomie est aujourd'hui largement consacrée par la doctrine^4(*) s'avère l'instrument par excellence de mise en oeuvre des politiques environnementales adoptées au plan international pour promouvoir la protection de l'environnement.

Le droit de l'environnement n'a commencé à émerger véritablement au Burkina Faso qu'au milieu des années 1990, sous l'influence du mouvement écologique mondial ayant abouti à la conclusion des principaux instruments internationaux de protection de l'environnement. C'est au lendemain de la Conférence des Nations Unies sur l'Environnement et le Développement de Juin 1992 que le droit de l'environnement prendra son véritable essor au Burkina Faso. Lors des préparatifs de cette rencontre internationale d'envergure, le Burkina Faso s'est doté, dès 1991, de son premier Plan d'Action National pour l'Environnement (PANE) et, en 1994, de son premier Code de l'environnement dont l'ambition était d'une part de réglementer l'ensemble de l'environnement et des ressources naturelles et d'autre part de mettre en oeuvre les principales recommandations issues de la Conférence de Rio. Un nouveau code de l'environnement sera adopté en janvier 1997 par la loi No 005/97/ADP du 30 janvier 1997 portant Code de l'environnement au Burkina Faso, en remplacement de celui de 1994. Depuis lors, le droit de l'environnement a connu un développement prodigieux au Burkina Faso avec l'adoption de documents de politique ou de stratégies en matière environnementale ainsi que de nombreux textes visant soit la protection globale de l'environnement soit la protection de secteurs déterminés.

Comment ces différents instruments administratifs et juridiques ont-ils consacré les principes de prévention au plan national ? Comment ont-ils organisé leur mise en oeuvre ? Existe-t-il des obstacles à cette consécration ? Quels sont les outils majeurs de mise en oeuvre des principes de prévention au Burkina Faso ?

La réponse à ces différentes interrogations constituera l'ossature des développements qui suivront et qui s'articuleront autour de deux grandes parties.

La première partie sera consacrée à la réception des principes de prévention dans l'arsenal juridique environnemental burkinabé. Dans la deuxième partie, nous examinerons la traduction concrète des principes de prévention au plan interne à travers leur mise en oeuvre.

PARTIE I

RECEPTION DES PRINCIPES DE PREVENTION DANS L'ARSENAL JURIDIQUE ENVIRONNEMENTAL BURKINABE

L'arsenal juridique environnemental au Burkina Faso est constitué principalement de deux catégories d'instruments à savoir les instruments administratifs et les instruments normatifs.

Dans la première catégorie, on retrouve les documents de politique ou de stratégie en matière environnementale qui peuvent concerner soit la politique générale de l'environnement soit les politiques sectorielles environnementales. Le document de politique nationale en matière d'environnement^5(*) définit la politique nationale de l'Etat burkinabé en matière environnementale dans la perspective du développement durable. Quant aux documents de politique sectorielle, ils poursuivent les mêmes objectifs que le document de politique nationale à la différence toutefois qu'ils concernent un secteur spécifique de l'environnement. De nombreux documents de politique sectorielle ont été adoptés et concernent notamment la matière forestière^6(*), l'eau^7(*), la biodiversité^8(*), l'assainissement^9(*), l'éducation environnementale^10(*), la politique foncière rurale^11(*).

Relativement à la deuxième catégorie d'instruments à savoir les instruments normatifs, il s'agit de ceux provenant des textes juridiques officiels et qui contiennent des normes obligatoires pour leurs destinataires. Sont des ces instruments normatifs la constitution du 11 juin 1991 qui affirme dès son préambule la « nécessité absolue de protéger l'environnement », les lois dont certaines ont un caractère général^12(*) tandis que d'autres sont sectorielles^13(*).

Tous ces instruments consacrent chacun à sa manière les principes de prévention. Il importe donc d'étudier plus en détail la consécration législative (Chapitre I) et institutionnelle (Chapitre II) des principes de prévention.

Chapitre I

Le Burkina Faso ayant ratifié nombre de conventions internationales consacrant le principe de prévention, c'est en toute logique que celui-ci a été intégré dans l'ordonnancement juridique interne, d'abord à travers la loi portant Réorganisation Agraire et Foncière^14(*), puis par la loi n° 002/94/ADP du 19 janvier 1994 portant code de l'environnement. Toutefois, la consécration législative des principes de prévention demeure somme toute assez faible (Section I) pour plusieurs raisons dont certaines sont liées à la perception même des phénomènes environnementaux par les citoyens et d'autres à l'effectivité des textes environnementaux. Il importe alors que des mesures vigoureuses soient prises pour garantir une plus grande effectivité des principes de prévention (Section II).

Section I : La faible consécration législative des principes de prévention

Le droit burkinabé de l'environnement n'est pas considéré avec tout le sérieux qu'il mérite par ses principaux destinataires que sont les citoyens. Il souffre ainsi d'un cruel défaut d'enracinement culturel et apparaît dès lors comme un ensemble de règles en total déphasage avec les pratiques socioculturelles des populations. Cela dénote ainsi d'une faiblesse de la conscience écologique des citoyens (Paragraphe I). Mais aussi, la loi portant code de l'environnement, adoptée en 1997 avec pour objectif de fixer les principes fondamentaux de la protection de l'environnement, est très prolixe en renvois à des textes d'application pour donner effet à nombre de ses dispositions. Or, le droit burkinabé de l'environnement souffre d'une fâcheuse tendance à la lenteur dans l'adoption et l'application des textes réglementaires et la mise en oeuvre des principes de prévention ne déroge pas à cette règle (Paragraphe II).

Paragraphe I : La faiblesse de la conscience écologique des citoyens

Il n'existe pas au Burkina Faso une prise de conscience collective des graves menaces qui pèsent sur l'environnement et de la nécessité de prendre des mesures individuelles et collectives pour les prévenir ou pour arrêter les dégradations en cours. En effet, la protection de l'environnement ne constitue pas une préoccupation majeure pour l'immense majorité des burkinabé qui sont plus soucieux de leur survie quotidienne que de la qualité de l'environnement. En conséquence, les populations ne perçoivent pas suffisamment l'intérêt des règles de protection de l'environnement et la nécessité de s'y conformer. L'abandon anarchique des sachets plastiques dans les villes et les villages, les pollutions de l'air découlant des engins roulants (mobylettes et véhicules automobiles), le rejet incontrôlé des eaux usées et autres excréta issus des habitats ainsi que les déchets ménagers en sont l'illustration parfaite. Les mécanismes de prévention qu'ont érigé les règles environnementales n'ont pas encore engendré de changements notables de comportements chez la plupart des burkinabé qui continuent à voir dans les ressources naturelles plus un moyen de survie qu'un patrimoine à utiliser rationnellement dans l'intérêt des générations présentes et à venir. Cette vision procède sans doute d'une certaine représentation culturelle des ressources de l'environnement, celles-ci étant généralement considérées comme des biens appartenant à tout le monde et donc à personne, provoquant une certaine indifférence des citoyens devant les atteintes à l'environnement.

Le droit burkinabé de l'environnement s'inspire en effet des principes et mécanismes établis par des instruments internationaux de protection de l'environnement et, comme tel, apparaît comme un ensemble de règles en total déphasage avec les pratiques socioculturelles des citoyens. A titre d'illustration, les règles relatives à la protection des ressources naturelles, notamment de la faune et de la flore ne tiennent nullement compte des pratiques coutumières en la matière^15(*), pas plus qu'elles ne prennent en compte les besoins fondamentaux de la population locale pourtant confrontée à une situation de pauvreté qui l'oblige parfois à se rabattre sur les ressources naturelles pour survivre. De même, la règle de l'interdiction des feux de brousse ne tient pas compte des pratiques traditionnelles culturales de brulis ou de chasse qui sont parfois à la base de ces feux de brousse.

De manière générale, le droit de l'environnement burkinabé ne correspond pas à la vision des populations nationales dont la grande majorité reste encore analphabète et régie par des règles traditionnelles.

Paragraphe II : La lenteur dans l'adoption et l'application des textes réglementaires

La lenteur dans l'adoption des textes d'application est une situation générale pour tous les textes législatifs. Toutefois, la situation des textes en matière d'environnement est particulièrement caractéristique à cet égard. Au mieux, la mise en oeuvre efficace des mécanismes consacrés par le droit de l'environnement souffre d'une lenteur dans l'adoption et opérationnalisation des textes d'application sur le terrain (A), au pire, certains textes d'application se font toujours attendre (B).

A/ La lenteur dans l'adoption et l'opérationnalisation des textes d'application

L'adoption de certains textes d'application paraît tardive au regard de leur caractère stratégique pour la protection de l'environnement. Il en est ainsi en effet des études et notices d'impact sur l'environnement d'une part et des audits environnementaux d'autre part.

Concernant d'abord les études et notices d'impact sur l'environnement, malgré leur institution depuis 1994 par le code de l'environnement, les études d'impact sur l'environnement ont longtemps souffert de l'imprécision du cadre normatif. Le code de l'environnement de 1994 consacrait un chapitre entier aux modalités de l'étude d'impact de même qu'il créait un bureau d'étude de l'impact sur l'environnement (B.E.I) placé sous la tutelle du Ministre chargé de l'environnement. Malheureusement, Le décret devant fixer la composition et les conditions de fonctionnement de ce bureau n'a jamais été pris jusqu'à l'abrogation de la loi en 1997. La situation n'a guère été heureuse avec l'avènement du code de l'environnement de 1997. Celui-ci dispose en son article 17 que les activités susceptibles d'avoir des incidences significatives sur l'environnement sont soumises à l'avis préalable du Ministre chargé de l'environnement, avis établi sur la base d'une E.I.E ou d'une N.I.E. Les articles 20 et 23 prévoient qu'un texte doit préciser leur contenu ainsi que les ouvrages ou activités concernées. Malheureusement, ce texte d'application fondamental a connu une gestation lente et difficile car il est intervenu après quatre ans de vide juridique.

Relativement aux audits environnementaux ensuite dont l'intérêt stratégique en matière de lutte contre les pollutions et nuisances n'est plus à démontrer, le texte d'application n'a été adopté qu'en 2007, soit dix ans après l'adoption du code de l'environnement. Pourtant, le code de l'environnement n'accordait qu'une période de deux ans, à partir de la promulgation de la loi, à tout promoteur ou exploitant de grands travaux, ouvrages et aménagements déjà exécutés et ceux en cours de réalisation ou d'exploitation sans étude ou notice d'impact sur l'environnement, pour faire un audit environnemental à ses frais^16(*). Le décret d'application de cette disposition, prévu par l'article 101 du code de l'environnement, aurait dû constituer l'une des premières initiatives réglementaires en la matière. Le décret de 2007 sur les audits environnementaux accorde un délai de deux ans aux entreprises pour leur mise en conformité. Finalement, les établissements classés auront bénéficié de onze ans pour réaliser les audits environnementaux aux fins de respect des obligations environnementales en matière de pollutions et nuisances. Pendant toute cette période, aucune contrainte légale ne pesait sur eux en matière d'atténuation des conséquences négatives de leurs activités sur l'environnement et la santé humaine. Cette difficile gestation des textes d'application, préjudiciable à la protection de l'environnement, est tout simplement inconcevable. Certes, l'élaboration d'un texte de loi digne de ce nom n'est pas une sinécure surtout dans un domaine aussi complexe que celui de l'environnement. Mais tout de même, l'importance des mécanismes de prévention pour la préservation de l'environnement ne mérite pas qu'un texte de loi soit rendu inapplicable du fait de son inachèvement juridique et institutionnel. Une telle situation s'apparente à une négligence des problèmes environnementaux.

L'opérationnalisation des textes d'application s'entend de la prise de mesures d'application effective sur le terrain. L'absence d'opérationnalisation ou la faible opérationnalisation de certains textes constitue une source de retard dans l'effort national de protection de l'environnement au même titre que la lenteur dans la prise des textes d'application.

Malgré l'importance de l'opérationnalisation des textes d'application, l'analyse de la situation nationale révèle qu'il n'en est pas toujours ainsi. Des pans entiers du domaine de l'environnement sont concernés par ce phénomène. Dans les secteurs majeurs qui nécessitent le plus d'opérationnalisation, les progrès sont lents à venir. Ce sera ainsi le cas lorsque l'adoption de textes réglementaires d'organisation de structures ou d'institutions n'est pas suivie de la mise en place effective de ces dernières à travers la nomination des personnels adéquats chargées de les faire fonctionner. Ce sera aussi le cas lorsque l'adoption d'un texte réglementaire requiert des actions matérielles sur le terrain en terme de délimitation, de démarcation, de signalisation ou de toute action concrète. Plusieurs domaines de l'environnement peuvent illustrer le manque d'opérationnalisation des textes d'application.

Dans le domaine des ressources en eaux, la prise des textes d'application relatifs à la délimitation des périmètres de protection de l'eau destinée à la consommation^17(*), à la détermination des procédures de délimitation des limites des dépendances du domaine public de l'eau^18(*) ou encore à la détermination des périmètres de protection des plans et cours d'eau, nécessitent des actions matérielles sur le terrain.

En matière d'aménagement des zones pastorales ou encore de traçage des pistes à bétail, il est indéniable que l'adoption de textes réglementaires qui identifient et créent l'ensemble de ces espaces sur le territoire national doit être suivie par leur délimitation effective en vue de les soustraire des risques d'empiètement ou de colonisation progressive.

Dans le domaine forestier, les forêts classées ont, pendant longtemps, souffert de l'absence ou de l'insuffisance de délimitation, de démarcation et de signalisation à travers un système de bornage efficient. En effet, d'une part, ces activités de démarcation n'ont pas souvent couvert l'ensemble du domaine classé de l'Etat et d'autre part, même pour les forêts qui ont fait l'objet d'une délimitation, les pare-feux périmétraux qui définissent leurs limites ne sont pas entretenus, ce qui rend ces limites peu visibles sur le terrain et sert de prétexte pour les populations riveraines à des occupations illégales de certaines forêts^19(*).

Si certains textes ont connu un retard significatif dans leur adoption, d'autres par contre, aussi importants que ceux évoqués, sont en attente d'adoption.

Il faut toutefois se rendre à l'évidence que l'opérationnalisation des textes d'application n'est pas toujours une sinécure. Elle engendre parfois des coûts qui ne sont pas immédiatement à la disposition des administrations publiques et justifie parfois les retards constatés dans ce domaine. La mise en place d'une nouvelle structure à compétences environnementales (Agence, autorité ou commission) nécessite des moyens financiers pour assurer les coûts de fonctionnement. De même, la délimitation d'espaces à des fins diverses nécessitent beaucoup d'activités onéreuses allant des relevés topographiques à la réalisation d'infrastructures matérielles en passant par les balises et bornes. C'est ainsi que nombre d'activités d'opérationnalisation sont en attente de financement par des partenaires extérieurs.

B/ La non adoption de certains textes

Le rythme de parution des textes d'application du code de l'environnement s'avère insatisfaisant depuis son adoption en 1997. Plus de dix ans après son adoption, la moitié des textes d'application n'a pas encore été adoptée. Certains de ces textes d'application concourent à la mise en oeuvre des principes de prévention ou en sont leur traduction. Ils sont nombreux et variés mais l'on peut citer les plus significatifs.

D'abord, l'article 4 du code de l'environnement dispose que « La prévention et la gestion des catastrophes naturelles et artificielles font l'objet d'un décret pris en Conseil des Ministres, sur proposition conjointe des Ministres chargés de l'Action Sociale, de l'Administration du territoire et de l'Environnement, en concertation avec toutes les parties concernées ». Le texte d'application y relatif se fait toujours attendre.

Ensuite, l'article 10 du même texte institue au Burkina Faso un contrôle de la qualité de l'environnement, des produits et des denrées et laisse le soin à un texte réglementaire de fixer les normes de qualité exigées. Ce texte d'application fait toujours défaut.

D'autres textes d'application non encore adoptés mais qui concernent cependant des pans entiers de la préservation de l'environnement, sont relatifs aux domaines suivants :

§ La prévention et la gestion des catastrophes naturelles et artificielles (Article 4 du Code de l'environnement) ;

§ La détermination des normes de qualité des produits et denrées relativement à l'environnement (Article 10 du Code de l'environnement) ;

§ L'organisation, les modalités de fonctionnement et d'alimentation, ainsi que les conditions d'utilisation du fond d'intervention pour l'environnement (Article 12 du Code de l'environnement) ;

§ Les conditions de paiement de la dette écologique (Article 13 et 14 du Code de l'environnement) ;

§ Le cahier des charges général précisant les conditions d'élimination des déchets industriels des établissements classés ainsi que le cahier des charges sectoriels précisant les conditions matérielles et techniques de stockage, de traitement, de recyclage, de transport et d'élimination des déchets industriels et assimilés (Article 37 et 38 du Code de l'environnement) ;

§ La détermination des déchets dangereux et des conditions d'interdiction de leur transit, importation, achat, vente, transport, traitement, dépôt et stockage (Article 39 du Code de l'environnement) ;

§ La détermination des matières radioactives et appareils y relatifs soumis à autorisation d'introduction (Article 40 et 41 du Code de l'environnement) ;

§ La détermination des conditions de transport, de stockage et d'utilisation des pesticides et matières fertilisantes soumis à autorisation et homologation (Article 42, 43 et 44 du Code de l'environnement) ;

§ La détermination des conditions de construction, d'exploitation et d'utilisation aussi bien des immeubles que des établissements industriels, commerciaux, artisanaux et agricoles (Article 48 du Code de l'environnement) ;

§ Les conditions de construction et d'utilisation des véhicules à moteur (Article 48 du Code de l'environnement) ;

§ La désignation des autorités habilitées à délivrer les autorisations spéciales de rejet (Article 56 du Code de l'environnement) ;

§ La fixation du montant du taux de la taxe de délivrance des autorisations spéciales de rejet ainsi que les modalités de répartition entre l'Etat et les collectivités territoriales (Article 55 du Code de l'environnement) ;

§ La liste des sites, paysages et monuments à préserver (Article 57 du Code de l'environnement) ;

§ La réglementation et l'interdiction des nuisances diverses (Article 59 du Code de l'environnement) ;

§ La stratégie nationale d'aménagements paysagers (Article 61 du Code de l'environnement) ;

§ Les dispositions administratives pour constater les stocks de produits périmés ou obsolètes et leur destruction (Article 103 du Code de l'environnement) ;

Comme il est aisé de le constater, ces textes d'application déterminent les conditions de mise en oeuvre des dispositions du code de l'environnement dans des aspects particulièrement importants. Il s'agit de se prémunir contre les risques divers, mais également d'assurer une meilleure qualité de l'environnement par la lutte contre les pollutions et nuisances diverses.

Il est important de relever que certains textes d'application dont l'adoption relève de la compétence des autorités administratives locales, n'ont pas été pris non plus. Sont de ceux là par exemple les textes d'application relatifs aux plans de gestion des décharges des collectivités locales de même que la collecte, le stockage, le transport, le traitement et l'élimination des déchets urbains à l'échelon local^20(*).

Section II : Vers une plus grande effectivité des principes de prévention

Pour que les principes de prévention soient correctement promus au Burkina Faso, leur acceptation et leur application par les citoyens devraient être spontanées sans aucune contrainte étatique. Malheureusement, les comportements socioculturels quotidiens des citoyens sont la plupart du temps aux antipodes des règles environnementales. Dans un tel contexte, les autorités burkinabé devraient adopter un ensemble de politiques en direction des citoyens visant à leur faire comprendre le sens et l'intérêt des mesures contenues dans les règles environnementales et à se les approprier en y adaptant leur comportement. Ces politiques volontaristes iraient dans le sens de la promotion du droit de l'environnement de manière générale (Paragraphe I) mais aussi de l'application des textes environnementaux (Paragraphe II).

Paragraphe I : La promotion du droit de l'environnement

Les mesures visant la promotion du droit de l'environnement sont celles qui assurent, à terme, un changement de comportement chez les citoyens dans le sens d'un plus grand respect des règles environnementales. Ces mesures doivent donc viser d'une part la diffusion des règles en matière environnementale en vue de leur meilleure connaissance par les citoyens (A) et d'autre part l'éducation environnementale (B).

A/ La diffusion et l'application des règles en matière environnementale

Selon un adage bien connu en droit, « nul n'est censé ignorer la loi ». Néanmoins, s'il est fait obligation aux citoyens de connaître les lois qui les régissent, encore faut-il que la publicité des textes de lois soit assurée. En matière de droit de l'environnement, cette formalité est d'autant plus importante qu'il s'agit d'une matière complexe dont la simple diffusion, notamment par insertion des textes de lois y relatifs dans le Journal Officiel, ne saurait suffire à le rendre accessible. D'ailleurs, en pratique, l'insertion des textes juridiques dans le Journal Officiel n'est pas toujours assurée, de nombreux textes réglementaires^21(*) n'étant pas publiés au Journal Officiel, ce qui rend leur connaissance particulièrement difficile.

Eu égard à la complexité du droit de l'environnement et de ses mécanismes, sa vulgarisation va au-delà de la simple publication des instruments juridiques y relatifs. Accéder en effet à un texte de loi est une chose, en maîtriser les subtilités en est une autre. La vulgarisation du droit de l'environnement permet de porter à la connaissance des populations son contenu en leur expliquant non seulement les droits et obligations qu'il comporte mais aussi et surtout leur portée en termes de contribution au développement durable. Elle est essentielle pour assurer la promotion du droit de l'environnement, surtout dans le contexte du Burkina Faso marqué par l'ignorance, les pesanteurs socio-culturelles et la pauvreté qui sont autant de facteurs qui aggravent la dégradation de l'environnement. La vulgarisation permet ainsi de surmonter ces obstacles et d'amener progressivement les citoyens à devenir de véritables acteurs de la protection de l'environnement, hautement conscients de leur responsabilité environnementale et disposés à agir dans ce sens.

La diffusion des règles en matière environnementale va aussi de pair avec leur application. Ce volet incombe aux autorités administratives et judiciaires.

S'agissant des autorités administratives, la maîtrise des règles environnementales passe nécessairement par une réelle formation des agents administratifs concernés au droit de l'environnement. Ceci leur permettrait de bannir la tolérance administrative en matière environnementale que l'on constate et de comprendre la nécessité de faire appliquer la règle de droit aux fins d'une protection plus efficiente de l'environnement.

En ce qui concerne les autorités judiciaires^22(*), la promotion du droit de l'environnement passe par leur formation pour une meilleure connaissance de ce droit. La finalité recherchée est de familiariser ce personnel à la règle de droit en matière environnementale et de le persuader de la gravité des infractions environnementales qui, au-delà de leur nature d'infraction au sens du code pénal, ont ceci de particulier qu'elles compromettent la survie de la nation toute entière.

B/ L'éducation environnementale

Le droit de l'environnement se caractérise par une complexité croissante, avec comme conséquence que le citoyen est dans l'impossibilité de comprendre la règle de droit à laquelle il est censé se conformer. Les règles environnementales ne doivent pas être essentiellement théoriques, sans aucune emprise sur la réalité. Elles ne peuvent, en pratique, atteindre les objectifs qui leur sont assignés que si elles sont acceptées naturellement par les citoyens qui les appliquent spontanément. Il est évident que dans le domaine du droit en général et du droit de l'environnement en particulier, la réglementation est peu connue, voire totalement ignorée des populations. Or, pour que les citoyens acceptent et appliquent naturellement les règles environnementales, il ne suffit pas seulement qu'elles soient édictées et publiées, encore faut-il qu'elles soient comprises et acceptées par eux. Pour ce faire, il est indispensable de promouvoir auprès des citoyens un certain civisme en matière d'environnement. A cet égard, la mise au point d'un système d'éducation environnementale paraît indispensable pour permettre aux citoyens, surtout les plus jeunes, de connaître le contenu de la loi environnementale.

L'éducation environnementale constitue en effet un instrument essentiel de la vulgarisation du droit de l'environnement. C'est une autre variante de la sensibilisation des citoyens qui exclut le recours à la contrainte. Elle a pour objectif de permettre l'émergence d'une culture citoyenne de respect de la loi environnementale.

C'est dans ce registre qu'il faut inscrire le concept d'éco-citoyenneté que le Burkina Faso tente de promouvoir depuis quelques années. L'éco-citoyenneté peut être défini comme « le sens civique élevé d'un individu appartenant à un Etat donné vis-à-vis des exigences environnementales »^23(*). Il suppose une bonne connaissance de la loi par le citoyen mais aussi une prise de conscience de la portée écologique des actes qu'il pose au quotidien et un engagement à limiter leurs effets nuisibles sur l'environnement ou à sauvegarder les ressources naturelles. L'introduction d'un module sur l'environnement dans les programmes scolaires pourrait servir à cet effet.

Cependant, aussi importantes que soient ces mesures censées faire émerger une culture citoyenne de respect de la loi environnementale, elles ne seront pas complètes si elles ne vont pas de pair avec une stratégie d'application des textes environnementaux.

Paragraphe II : La stratégie d'application des textes environnementaux

Pour pallier la lenteur dans la prise et l'opérationnalisation des textes d'application en matière environnementale, une nouvelle pratique a été forgée dans l'administration burkinabé depuis quelques années déjà. Elle consiste en l'obligation d'élaborer les principaux textes réglementaires au moment de l'élaboration de la loi. En effet, l'examen d'un projet de loi par le gouvernement est conditionné par l'existence des principaux textes réglementaires permettant sa mise en oeuvre. Cette technique d'élaboration simultanée de la loi et de ses principaux textes d'application a l'avantage de présenter un processus unique et cohérent, permettant de profiter de la dynamique de la préparation de l'avant-projet de loi pour fixer les normes de mise en oeuvre de la loi.

Cependant, il existe encore des insuffisances et d'autres stratégies d'opérationnalisation des textes législatifs et réglementaires en matière environnementale pourraient être envisagées.

D'abord, pour une plus grande efficacité, la stratégie gouvernementale de suivi des textes législatifs devrait également s'étendre aux textes réglementaires, notamment les décrets qui nécessitent l'adoption d'autres textes réglementaires d'application que sont les arrêtés.

Ensuite, l'Assemblée Nationale, dont une des missions essentielle est de contrôler l'action du gouvernement, pourrait également élaborer une stratégie de mise en oeuvre des lois qu'elle adopte, en particulier celles relatives à la protection de l'environnement. L'obligation de présentation simultanée des projets de textes d'application en même temps que les projets de lois soumis l'Assemblée Nationale pourrait être complétée par les interpellations faites à l'endroit du gouvernement via les questions écrites et orales. Ces interpellations pourraient porter sur les mesures prises pour assurer l'application des lois adoptées par l'Assemblée Nationale, en particulier lorsque l'adoption d'un texte réglementaire organisant une structure ou une institution n'est pas immédiatement suivie de la mise en place effective de celle-ci ou encore lorsque l'adoption d'un texte réglementaire requiert des actions matérielles sur le terrain, en terme de délimitation, de démarcation, de signalisation ou de toute autre action concrète.

Enfin, l'Assemblée Nationale pourrait élaborer et publier une revue annuelle systématique de l'ensemble des textes qu'elle adopte. Cela pourrait constituer une mesure incitative à l'endroit du gouvernement pour des actions plus vigoureuses dans l'adoption des textes d'application des lois en matière d'environnement.

Chapitre II

Divers acteurs interviennent dans la mise en oeuvre des principes de prévention au Burkina Faso.

Pour bien comprendre la consécration institutionnelle des principes de prévention, il convient d'analyser la structure institutionnelle globale telle que l'a prévue le code de l'environnement.

D'une part en effet, le Ministère de l'environnement se voit attribuer une compétence générale en ce qui concerne toutes les questions relatives à la protection du milieu humain. Il forme, avec dans une moindre mesure les autres Ministères, l'ossature du dispositif de mise en oeuvre des principes de prévention. A leur action s'ajoute celle, plus discrète mais non négligeable des autorités locales (Section 1).

D'autre part, le code de l'environnement fait appel au principe de participation dans la mise en oeuvre des principes de prévention, ce qui justifie la place de choix réservée aux populations et aux associations dans certaines procédures (Section 2).

Section I : Rôle des pouvoirs publics dans la mise en oeuvre des principes de prévention

Les autorités centrales jouent un rôle de premier plan dans la mise en oeuvre des principes de prévention (Paragraphe 1). Mais dans le cadre du renforcement de la participation des collectivités locales dans la mise en oeuvre de la protection de l'environnement, les autorités locales jouent un rôle non négligeable (Paragraphe 2).

Paragraphe I : Les autorités centrales

Le code de l'environnement ainsi que de nombreux autres textes en matière de protection de l'environnement font des autorités ministérielles les organes supérieurs de mise en oeuvre des principes de prévention. L'analyse du rôle des autorités ministérielles dans la mise en oeuvre des principes de prévention fait apparaître une forte centralisation au profit du ministère chargé de l'environnement (A) qui ravit la vedette aux autres ministères (B).

A/ Un pouvoir discrétionnaire du ministre chargé de l'environnement

C'est dans la procédure d'E.I.E et d'audit environnemental que le pouvoir discrétionnaire du Ministre chargé de l'environnement est le plus marqué. Ses attributions y sont en effet multiples et variées.

D'abord, durant la phase préliminaire, le projet de termes de référence, élaboré par le promoteur, est transmis au Ministre de l'environnement et à celui chargé du secteur d'activité concerné. Mais si le projet sus-visé est transmis aux deux institutions, la décision de convoquer la réunion pour le cadrage de l'étude relève de l'appréciation souveraine de la première qui dispose néanmoins d'un délai maximum de quatorze jours ouvrables à compter de la date de réception des termes de référence pour ce qui concerne spécifiquement le domaine de l'étude d'impact^24(*).

Ensuite, lors de la procédure d'enquête publique en matière d'E.I.E, la désignation des enquêteurs relève de la compétence exclusive du Ministre chargé de l'environnement.

De plus, on observe encore la prééminence de cette institution en aval de la procédure tant dans le domaine de l'E.I.E que dans celui de l'audit environnemental car l'examen du rapport d'impact et du rapport d'audit lui incombe.

Enfin, même le terme bien flatteur d'avis utilisé dans les mécanismes de prévention de l'environnement ne suffit pas à dissimuler le caractère omnipotent et omniprésent du Ministère chargé de l'environnement. En matière d'audit environnemental, le Ministre chargé de l'environnement est seul habilité à examiner le rapport d'audit et à donner son avis sur la conformité et les performances environnementales de l'entreprise auditée. En matière d'E.I.E, seul le Ministre chargé de l'environnement peut donner l'ordre au Ministre chargé du secteur d'activité concerné d'autoriser le projet après examen du rapport d'impact puisque son avis est tout simplement « conforme et lie l'autorité chargée de délivrer l'autorisation »^25(*).

B/ Des attributions réduites au profit des autres Ministères

En matière de gestion durable des ressources aquifères et des écosystèmes aquatiques, la loi d'orientation relative à la gestion de l'eau rend le Ministre chargé de l'eau « garant institutionnel de la gestion intégrée des ressources en eau »^26(*). A ce titre, il délivre les autorisations et reçoit les déclarations en ce qui concerne les installations, ouvrages, travaux et activités qui, suivant leur nature, leur localisation ou leur importance, pourraient avoir de graves effets sur la ressource en eau et les écosystèmes aquatiques^27(*). Des mesures de prévention liées à des risques de pénuries d'eau peuvent être prises par le Ministre chargé de l'eau et consistant à réglementer ou interdire certaines utilisations de l'eau^28(*). Dans le domaine de la gestion de l'eau, l'article 39 de la loi d'orientation relative à la gestion de l'eau prévoit qu'en ce qui concerne la réalisation des installations, ouvrages, travaux et activités soumis à autorisation, celle-ci peut non seulement donner lieu à l'élaboration d'une étude d'impact permettant de déterminer leurs incidences sur l'eau et les écosystèmes aquatiques mais aussi et surtout, cette autorisation peut être refusée par le Ministre chargé de l'eau en cas d'absence ou d'insuffisance de l'étude d'impact.

D'une manière générale, la loi d'orientation relative à la gestion de l'eau confère au Ministre chargé de l'eau le pouvoir d'organiser les modalités d'une concertation permettant l'amélioration de la gestion de l'eau y compris dans le cadre des collectivités territoriales et des communautés villageoises.

En matière minière, le code minier oblige tout demandeur d'un titre minier ou d'une autorisation d'exploitation de carrière à fournir une notice ou mener une étude d'impact sur l'environnement assortie d'une enquête publique et d'un plan d'atténuation des impacts.

En ce qui concerne spécifiquement l'étude d'impact sur l'environnement, la configuration des activités pouvant être assujetties à E.I.E montre que toute autorité ministérielle peut en être partie prenante. Cependant, sur le terrain de l'intervention pratique, les attributions dévolues au Ministère chargé du secteur d'activité concerné par l'E.I.E se réduisent comme une peau de chagrin. En effet, toutes les fois où un processus décisionnel doit être enclenché, le Ministère chargé du secteur d'activité concerné est détrôné par son collègue de l'environnement. D'un autre coté, on s'aperçoit que la loi associe le Ministère chargé de l'environnement chaque fois qu'il est fait appel au Ministère chargé du secteur d'activité concerné par l'E.I.E. Pour tout dire, l'ombre du Ministère chargé de l'environnement plane sur tous les instruments de mise en oeuvre des principes de prévention.

Cela dit, une telle situation doit être considérée comme normale pour deux raisons essentielles. D'une part, elle procède de la volonté du code de l'environnement qui attribue au Ministère chargé de l'environnement une compétence générale en ce qui concerne toutes les questions relatives à la protection du milieu humain. D'autre part, elle réduit les risques de dérapages car les autres ministères sont souvent guidés davantage par des soucis d'ordre financier qui leur font perdre de vue les impératifs de protection de l'environnement.

Dans le souci de renforcer la participation des collectivités dans les actions de protection de l'environnement, les autorités locales ne sont pas en marge.

Paragraphe II : Les autorités décentralisées

Depuis l'adoption de la loi de 1997 portant Code de l'environnement en remplacement de celle de 1994, la participation des structures locales à l'action environnementale a été considérablement renforcée^29(*). L'on peut relever en effet que les collectivités décentralisées sont associées aux différentes phases de réalisation de l'E.I.E. Ce renforcement se constate aussi bien durant la phase de préfaisabilité (A) que pendant la réalisation de l'enquête publique (B).

A/ Pendant la phase de préfaisabilité

D'abord, la loi oblige le promoteur à informer par tout moyen approprié l'autorité administrative locale du lieu d'implantation des projets envisagés de la réalisation prochaine d'une E.I.E^30(*).

Ensuite, les autorités compétentes de la circonscription administrative et de la collectivité territoriale décentralisée doivent collaborer avec les autres acteurs pour l'information et la participation du public^31(*). Cette mission est remplie à travers les réunions de présentation du projet auxquelles participent activement les autorités locales.

Le décret ne précise pas expressément quelles sont les formes que peut revêtir la collaboration qu'elle institue entre les autorités locales et les autres acteurs du projet. Mais on peut présumer que les autorités locales doivent aider le promoteur à trouver les moyens appropriés pour informer les populations locales du déroulement de l'E.I.E en raison des difficultés que créent les barrières linguistiques. A l'égard des populations, les autorités locales doivent jouer un rôle de conscientisation en les amenant à s'impliquer dans la procédure de réalisation de l'E.I.E.

Mais c'est surtout à travers la procédure d'enquête publique que le rôle des autorités locales est davantage marqué.

B/ Au cours de la procédure d'enquête publique

Il n'est pas excessif de dire que la procédure d'enquête publique est marquée du sceau de l'autorité administrative locale. En effet, le ministère chargé de l'environnement, après réception du rapport d'E.I.E, lui transmet une copie et l'informe par la même occasion de l'ouverture d'une enquête publique. L'autorité administrative locale du lieu d'implantation joue le rôle d'intermédiaire entre le public et les autorités centrales en ce sens que d'une part, c'est elle qui se charge d'informer le public de l'ouverture de l'enquête publique et d'autre part, rend accessible le document d'E.I.E. Mieux, après la clôture de l'enquête publique, les autorités locales disposent d'un délai de cinq jours pour examiner le dossier d'E.I.E et formuler leur avis^32(*). Cela suppose qu'elles aient participé activement aux deux phases de réalisation de l'étude d'impact pour pouvoir faire des observations et suggestions objectives.

Enfin, le document final, contenant les conclusions des enquêteurs, est transmis à l'autorité administrative locale du lieu d'implantation. Cette opportunité leur permet de savoir si leurs suggestions et critiques ont été prises en compte.

Dans l'ensemble, l'intervention des pouvoirs publics dans la mise en oeuvre des principes de prévention s'effectue selon le canevas prévu par le code de l'environnement. Le décret portant champ d'application, contenu et procédure de l'étude et de la N.I.E a fait sienne cette philosophie générale en plaçant les autorités centrales au-dessus de toute la procédure. Le Ministère chargé de l'environnement, qui est le garant institutionnel de la protection de l'environnement se voit attribuer une place de choix. Mais cette prééminence du Ministère chargé de l'environnement dans la conduite de l'E.I.E, du reste normale, ne fait pas obstacle à l'intervention des autorités administratives locales.

Mais les pouvoirs publics ne sont pas les seuls acteurs dans la mise en oeuvre des principes de prévention, la société civile y joue sa partition, conformément au principe de participation.

Section II : Rôle de la société civile dans la mise en oeuvre des principes de prévention

L'étude de la place qu'occupe la société civile dans la mise en oeuvre des principes de prévention fait ressortir un constat : le décret portant champ d'application, contenu et procédure de l'étude et de la N.I.E s'efforce tout au long de ses dispositions d'associer autant que faire se peut la société civile conformément à l'esprit du code de l'environnement qui est le renforcement du principe de participation. L'on peut regrouper les différents acteurs de la société civile en deux catégories à savoir les acteurs personnes morales (Paragraphe I) et les acteurs personnes physiques (Paragraphe II).

Paragraphe I : Les acteurs personnes morales

L'intervention des acteurs personnes morales dans la mise en oeuvre de la procédure d'E.I.E fait apparaître deux difficultés majeures dans le contexte africain en général et burkinabé en particulier.

D'une part en effet, une véritable E.I.E implique en effet des recherches pluridisciplinaires qui peuvent porter sur des disciplines scientifiques très différentes. L'analyse de l'état initial des lieux et des impacts écologiques nécessite des écologues de profession. De même, une E.I.E contient des éléments d'ordre législatif tels la prise en compte des plans d'action du gouvernement et les diverses conventions internationales ayant trait à la protection de l'environnement, ce qui exige des juristes qualifiés. Dans les pays développés où les grandes entreprises et administrations disposent de services techniques ou de recherches performants, ils réalisent eux-mêmes leur étude d'impact et sous-traitent la partie de l'étude pour laquelle ils ne disposent pas de compétences. Les promoteurs africains se rabattent ainsi sur les bureaux d'étude spécialisés avec toutes les exigences que cela comporte souvent^33(*). Or, Il se pose précisément des problèmes inhérents à leur mode de désignation et à leur indépendance (A).

D'autre part, la réalisation de l'E.I.E est le lieu d'expression privilégié des ONG et associations de défense de l'environnement dont on sait cependant que leurs moyens d'action demeurent limités au Burkina Faso (B).

A/ La question de la désignation et de l'indépendance des bureaux d'étude spécialisés

En ce qui concerne tout d'abord la question de la désignation du bureau d'étude, il convient de rappeler que le décret sur les études et N.I.E^34(*) prévoit que la réalisation de l'étude ou de la notice d'impact sur l'environnement est assurée par le promoteur ou le mandataire de son choix. Le mandataire désigne toute personne à laquelle le promoteur a fait appel pour réaliser l'E.I.E. La loi n'impose pas de critères de compétence technique particulière pour le mandataire dont le choix est libre. Celui-ci n'est responsable ni vis-à-vis des tiers, ni à l'égard de l'administration, mais seulement devant le promoteur à qui il est lié par un contrat de consultance ou de recherche. Il engagerait ainsi sa responsabilité contractuelle vis-à-vis du promoteur s'il s'avérait qu'une E.I.E insatisfaisante était due à l'absence ou à l'insuffisance de compétences techniques en la matière. Le promoteur demeure, dans tous les cas, pénalement et civilement responsable des dommages écologiques causés par son ouvrage ou son activité ayant fait l'objet d'une E.I.E. Les prévisions de l'E.I.E n'exonèrent pas en effet le promoteur de sa responsabilité future. Tout préjudice causé à des tiers du fait de l'ouvrage ou de l'activité ayant fait l'objet d'E.I.E doit être réparé par le promoteur, indépendamment des résultats de l'E.I.E. C'est la raison pour laquelle le promoteur doit opérer le choix de son mandataire en connaissance de cause. En pratique, c'est presque toujours les bureaux d'étude privés qui se chargent de la réalisation de l'E.I.E sous la responsabilité du promoteur. Cette procédure de désignation est-elle efficace au regard des impératifs de protection de l'environnement ?

Avec un paysage économique marqué par le libéralisme à outrance, les E.I.E au Burkina Faso ne peuvent pas se perfectionner à travers un régime fondé, en substance, sur la libre conclusion d'un contrat passé entre le promoteur du projet soumis à E.I.E et l'auteur de l'étude. Dans un tel contexte en effet, les considérations économiques l'emportent sur les exigences de qualité. C'est pourquoi, le législateur burkinabé devrait contribuer à asseoir un régime assurant l'indépendance et l'impartialité des auteurs d'E.I.E pour aboutir, à la longue, à formuler une véritable déontologie des auteurs d'études. Ce sont les pouvoirs publics qui prescrivent l'E.I.E, il leur appartient d'en préciser l'objet et les modalités de réalisation, c'est également à eux qu'il revient de désigner ou, à tout le moins, de marquer leur accord sur la désignation des auteurs de l'étude.

La pratique étrangère des E.I.E montre qu'une certaine rigueur peut être appliquée aux bureaux d'étude afin de les contraindre à réaliser des E.I.E sérieuses.

C'est le cas de la réglementation wallonne des E.I.E^35(*) qui institue à la charge des auteurs d'E.I.E une demande d'agrément auprès du Ministre régional chargé de l'environnement. Mieux, le système wallon assimile ces auteurs d'étude à des personnes chargées d'un service public avec toutes les conséquences qui s'y attachent^36(*).

La réalisation des études d'incidences en région flamande est confiée à un collège d'experts dont la composition tient compte du caractère pluridisciplinaire de l'étude. L'administration contrôle la composition proposée par l'initiateur et l'étude ne peut démarrer que si le collège est jugé correctement composé.

C'est le même souci de recherche de l'efficacité qui a conduit la France à introduire une nouvelle exigence, à savoir la dénomination complète du ou des auteurs de l'étude, à travers le décret du 25 février 1993.

S'agissant ensuite du problème de l'indépendance des bureaux d'étude, nonobstant les mesures d'ordre déontologiques imposées par le décret sur les études et notices d'impact sur l'environnement, il n'existe pas de garanties suffisantes en ce qui concerne l'indépendance de l'auteur de l'étude. La situation juridique de ce dernier est marquée par une sorte de double allégeance. En effet, le bureau d'étude privé, choisi et rémunéré par le maître de l'ouvrage, doit néanmoins faire preuve d'une certaine indépendance et apporter aux autorités publiques des informations fiables. Dans un tel contexte, des possibilités d'arrangements de toutes natures entre le promoteur et le bureau d'étude ne sont pas à écarter. L'argument de l'existence d'un contrôle administratif ne fait pas le poids parce qu'en Afrique, la frontière entre l'administratif et le politique n'est souvent pas étanche. Toutefois, on peut espérer qu'avec l'avènement d'une législation sur les études d'impact, les juges exerceront un contrôle juridictionnel étroit sur le contenu et la qualité de l'E.I.E.

L'intervention dans la procédure de l'étude d'impact d'une autre catégorie de personnes morales ne va pas sans soulever certaines difficultés qu'il convient d'examiner.

B/ Le rôle limité des ONG et associations de défense de l'environnement

Les ONG et associations écologiques jouent un rôle primordial dans la procédure de l'E.I.E. elles interviennent lors des deux phases de réalisation de l'étude à savoir la période d'élaboration et la phase de l'enquête publique.

Tout d'abord, pendant la phase de réalisation de l'étude d'impact, le décret portant champ d'application, contenu et procédure de l'étude et de la N.I.E prévoit la convocation de réunions au cours desquels le projet est présenté aux populations, aux O.N.G et associations écologiques pour leur permettre de formuler leurs suggestions et critiques par rapport à sa réalisation.

Ensuite, lors du déroulement de la procédure d'enquête publique, l'intervention des O.N.G et associations écologiques s'effectuent à deux niveaux. D'une part, le décret leur garantit l'accès à l'intégralité du document d'étude d'impact. Elles ont donc toute la latitude de formuler leurs appréciations et de faire les critiques qu'elles jugent utiles. D'autre part, dans les sept jours qui suivent l'expiration du délai de trente jours de l'enquête publique, non seulement les enquêteurs se tiennent à la disposition de toute personne y compris les O.N.G et associations écologiques mais également ces dernières peuvent, de leur propre initiative, demander à être reçues.

Il apparaît donc que les O.N.G et associations écologiques jouent un rôle primordial en matière d'E.I.E. Mais en pratique, celles-ci peuvent-elles remplir cette mission ?

L'efficacité de la procédure d'enquête publique en effet est tributaire de deux éléments à savoir d'une part l'existence d'associations puissantes pouvant influer sur la décision d'autorisation, et d'autre part une volonté du gouvernement de tenir compte des suggestions et contre-propositions formulées. Mais la première condition est la plus importante parce que sa satisfaction entraîne celle de la seconde^37(*).

Or, en Afrique en général et au Burkina Faso en particulier, les O.N.G et associations écologiques ne constituent pas un lobby puissant tel qu'on en rencontre en Europe. Il y a certes au Burkina certaines structures associatives^38(*) qui s'efforcent de mener des actions concrètes pour une protection efficiente de l'environnement, mais leur pouvoir est sans commune mesure avec ceux des écologistes en France ou de Green Peace dans le monde. Quoi de plus normale donc que la prise en considération des suggestions et critiques des O.N.G et associations écologiques dans la réalisation de l'E.I.E soit, pour une grande part, tributaire de la bonne volonté des autorités centrales.

Plusieurs raisons peuvent expliquer le rôle limité des O.N.G et associations écologiques au Burkina Faso.

Il y a d'abord leur jeunesse qui fait qu'elles cherchent toujours à s'affirmer^39(*).

Il y a ensuite leur sphère d'activité qui se limite essentiellement à la capitale.

Mais l'explication la plus prédominante demeure le vide juridique qui a longtemps prévalu en matière d'E.I.E. Dans ce sens, on est en droit de s'attendre à un rôle plus accru des O.N.G et associations écologiques à l'avenir puisque ces dernières connaissent dorénavant les prérogatives qui leur sont attribuées.

Toutefois, il est important de souligner l'incapacité juridique des associations burkinabé, conformément au droit burkinabé, à ester en justice pour la défense de l'intérêt public écologique. Celle-ci ne peuvent qu'accompagner juridiquement les victimes de dommages écologiques ayant subi des préjudices personnels devant les instances juridictionnelles. Elles ne peuvent engager des actions pour leur propre compte que pour les préjudices directs et personnels qu'elles ont subis. La négation de ce droit aux associations environnementales qui est du reste critiquable, constitue l'une des causes de la faible saisine des instances judiciaires et administratives. Pourtant, l'inaction de ces instances face aux infractions environnementales aurait pu être vaincue si les associations pouvaient usiter cette voie car cela leur aurait permis de mettre en mouvement l'action publique toutes les fois où il y a commission d'une infraction environnementale. L'expérience dans de nombreux pays démontre, à suffisance, que la saisine de la justice par les organisations de la société civile au nom de l'intérêt général dans le but de formuler des réclamations relatives aux atteintes graves à l'environnement constitue un facteur essentiel de développement du contentieux de l'environnement et, partant, un moyen privilégié de mise en oeuvre du droit de l'environnement. En n'accordant pas aux associations de défense de l'environnement le droit de se constituer partie civile devant les juridictions répressives au nom de l'intérêt général, le législateur burkinabé prive le droit de l'environnement burkinabé d'un moyen important de sa mise en oeuvre.

Paragraphe II : Les acteurs personnes physiques

Au sein des acteurs personnes physiques se retrouvent essentiellement les individus (A) et les populations locales dont la participation est plus que problématique (B).

A/ Les individus acteurs ou promoteurs

Les individus interviennent dans la procédure d'E.I.E de deux manières. Ils jouent un rôle actif lors des deux phases de réalisation de l'étude d'impact mais ils peuvent aussi se placer en situation de promoteur.

Les apports individuels dans la réalisation de l'étude d'impact s'analysent de la même manière que ceux des O.N.G et associations. Là aussi, il faut distinguer les deux phases traditionnelles à savoir la phase de réalisation de l'étude proprement dite et la phase de l'enquête publique.

Dans la première phase, les apports individuels peuvent se matérialiser par la participation aux réunions de présentation du projet mais surtout par la possibilité de consignation, dans un registre ouvert à cet effet, des observations et suggestions formulées par rapport au projet.

Pendant le déroulement de l'enquête publique, tout individu peut avoir accès à l'intégralité du document d'étude d'impact^40(*). De plus, dans les sept jours qui suivent l'expiration du délai de 30 jours de l'enquête publique, toute personne peut demander à être reçue par les enquêteurs et ces derniers doivent faire droit à une telle demande^41(*). L'audience peut même être publique, ce qui peut permettre l'instauration d'un débat franc. Comme on peut le constater, en tant qu'acteurs dans la réalisation de l'E.I.E, le rôle des individus est facilité par les dispositions du décret. En revanche, les choses se compliquent un peu lorsque ceux-ci interviennent en tant que promoteurs.

En effet, selon l'article 22 du code de l'environnement, « les frais inhérents à la réalisation de l'Etude ou de la Notice d'Impact sur l'Environnement sont entièrement à la charge du promoteur ». En situation de promoteur individuel, la question du coût de l'E.I.E prend de l'importance. Quels sont donc les aspects qui peuvent rendre onéreuse l'étude d'impact dans le contexte de notre pays ? Il y a par exemple le recours aux bureaux d'étude privés qui cherchent avant tout du profit, ce qui est du reste normal. Il y a aussi la possibilité que le décret^42(*) offre au promoteur de commettre des experts choisis par lui pour suivre l'enquête publique. Seulement, s'il y a un domaine où le coût des prestations demeure encore exorbitant dans notre pays comme partout ailleurs dans le monde, c'est bien celui de l'expertise, si onéreuse qu'elle a toujours été l'apanage des nantis. Cela est d'autant plus vrai pour l'étude d'impact que l'enquête publique est ouverte pendant trente jours^43(*).

Toutefois, ces considérations méritent d'être relativisées pour deux raisons essentielles.

Primo, logiquement, une personne physique ou morale qui est en mesure d'exercer des activités lucratives peut raisonnablement supporter le coût d'une E.I.E.

Secundo, l'impératif de protection de l'environnement mérite que l'on y mette le prix.

C'est dans cette même optique que le décret associe le plus grand nombre d'acteurs possible dans la réalisation de l'E.I.E, notamment les premiers bénéficiaires du projet que sont les populations locales.

B/ L'ineffectivité de la participation des populations locales

D'une manière générale, les règles de droit édictées par les pouvoirs publics sont ignorées par la grande majorité de la population qui reste analphabète et n'a pas accès au droit étatique, lequel est rédigé pour l'essentiel dans un langage qu'elle ignore.

La matière environnementale n'échappe pas à ce principe. Les règles en matière environnementale sont en effet très peu connues des burkinabé, pas seulement de la grande majorité analphabète de la population, mais également de cette minorité instruite. Dans la mesure où les normes environnementales sont essentiellement contenues dans des documents écrits et de surcroit libellés en français, c'est-à-dire dans une langue qui n'est pas accessible à la grande majorité de la population, il est évident qu'elles demeurent d'accès difficile pour celle-ci.

Malheureusement, le décret sur les études et N.I.E n'a pas tenu compte de cet état de fait dans ses dispositions consacrées à la participation des populations locales dans la réalisation de l'E.I.E.

En effet, les modes de participation principaux, sinon uniques que prévoit le décret portant champ d'application, contenu et procédure de l'étude et de la N.I.E sont constitués par la presse, la radio et les réunions. Ces trois véhicules de l'information remplissent plus ou moins leur fonction dans la perspective des E.I.E réalisées dans les centres urbains. En revanche, nous n'en sommes pas si sûrs pour ce qui est des E.I.E réalisées dans les contrées lointaines du pays. Dans ces dernières en effet, ces modes de participation sont tout simplement inadaptés.

C'est à peine si les populations locales sont au courant du déroulement d'une E.I.E. La mise à la disposition du public d'un registre pour recueillir ses critiques et suggestions est en soi très noble. Mais encore faut-il que le public cible sache lire ! Les considérations relatives à l'utilisation de la presse et de la radio comme moyen pour informer les populations du déroulement d'une E.I.E se passent de commentaires. Cette situation pose le problème de la permanence des barrières linguistiques.

Les barrières linguistiques constituent en effet, à n'en pas douter, un frein à la participation des populations locales à l'étude d'impact. La circulation de l'information est indispensable durant toutes les étapes de réalisation de l'E.I.E. Elle renforce la confiance des populations locales qui sont les premiers acteurs du projet. Or, il est à craindre qu'avec les procédés prévus par le décret, on aboutisse précisément à l'effet inverse, les barrières linguistiques provoquant une circulation en sens unique de l'information. En présence d'une telle situation, une crise de confiance peut s'instaurer entre les populations locales et les promoteurs.

Outre les barrières linguistiques, il existe d'autres contraintes nombreuses et variées. En la matière, les exemples sont légion mais nous ne citerons que le cas de certaines valeurs locales souvent rébarbatives et énormément contraignantes. Celles-ci ne sont effectivement pas en reste et sont liées au sacré avec toutes ses implications.

Pour pallier ces difficultés, il faudrait, selon les circonstances, privilégier tel ou tel moyen. En particulier, l'accent devra être mis sur l'utilisation des langues vernaculaires. Les autorités locales devront jouer à cet effet un rôle primordial.

PARTIE II

Le droit de l'environnement ne se fonde pas seulement sur des principes pour réaliser son objectif principal de protection de l'environnement et de promotion du développement durable. Il se sert également de techniques, d'instruments ou d'outils pour parvenir à ses fins. Ces techniques, instruments ou outils sont, de nos jours, d'application dans tous les Etats qui les adaptent à leur situation particulière. Il en est ainsi au Burkina Faso où ils sont consacrés par divers textes et font intervenir, à un niveau ou à un autre, tous les acteurs de la gouvernance environnementale à savoir l'Etat et les collectivités locales, le secteur privé et la société civile.

S'agissant des principes de prévention et de précaution, ils trouvent leur origine dans l'idée générale selon laquelle il vaut mieux prévenir les dommages à l'environnement plutôt que de les réparer. Le principe de précaution, de manière plus spécifique, « repose sur l'idée selon laquelle l'absence de certitude scientifique sur une question d'environnement donnée ne doit pas conduire à différer l'adoption de mesures visant à prévoir, prévenir ou atténuer les causes de la dégradation de l'environnement et à en limiter les effets néfastes »^44(*) Cependant, dans l'arsenal juridique environnemental burkinabè, le principe de précaution n'est pas consacré en tant que principe général du droit de l'environnement en ce sens que nulle part il n'y est fait mention dans le code de l'environnement. On le retrouve néanmoins à l'article 7 du décret sur les études et notice d'impact sur l'environnement qui précise que l'EIE doit comporter un contenu minimum dont « une indication des lacunes relatives aux connaissances ainsi que des incertitudes rencontrées dans la mise au point de l'information nécessaire ».

La mise en oeuvre du principe de prévention fait appel à quatre instruments juridiques parmi lesquels deux font l'objet de textes règlementaires organisant de manière précise leurs modalités de réalisation. Pour cette raison, sans occulter l'autorisation préalable et la lutte à la source contre les pollutions, cette deuxième partie sera consacrée à l'étude des deux principaux instruments que sont respectivement l'étude d'impact sur l'environnement et la notice d'impact sur l'environnement (Chapitre I) et l'audit environnemental (Chapitre II).

Chapitre I

La procédure d'Etude d'Impact sur l'Environnement (E.I.E) est un instrument de mise en oeuvre du principe de prévention. Elle a pour but de prévenir les atteintes portées à l'environnement contrairement à certains autres principes qui ont pour but la réparation de ces atteintes^45(*). Compte tenu du caractère irréversible des dommages écologiques et du coût généralement élevé des opérations de restauration des écosystèmes endommagés, la prévention apparaît comme la mieux indiquée.

Ce sont d'abord les pays anglo-saxons et singulièrement les Etats-Unis d'Amérique qui ont vu naître les études d'impact sur l'environnement. En effet, la loi nationale sur la politique de l'environnement de 1969 aux Etats-Unis a prévu en son article 102, un rapport d'impact préalable à tout projet de loi ou toute action fédérale importante de nature à affecter sensiblement la qualité de l'environnement : c'est la procédure dite de l' «impact statement »^46(*).

Inventée et perfectionnée aux Etats-Unis, la procédure d'étude d'impact a gagné par la suite l'Europe. Là, la France fut le premier pays a imposé cette exigence^47(*) par le truchement de la loi du 10 juillet 1976 sur la protection de la nature. Il a fallu attendre la directive communautaire du 27 juin 1985^48(*) pour que les autres états de la communauté se dotent d'une telle procédure.

Mais le fait marquant de la généralisation du principe des E.I.E a été sans conteste sa consécration internationale par la Déclaration de Rio^49(*).

De nos jours, l'E.I.E. est devenue un instrument essentiel de l'action en faveur de l'environnement dans de nombreux Etats du monde. La consécration internationale aidant, le point de chute de l'expansion du principe des études d'impact a été sa réception par les droits africains de l'environnement. Nombre de codes africains de l'environnement consacrent un effet explicitement la procédure de l'E.I.E^50(*).

Le Burkina-Faso, dans sa volonté de renforcer son armada de mesures en faveur de la protection de l'environnement, s'est approprié la procédure d'E.I.E, d'abord à travers la loi portant Réorganisation Agraire et Foncière^51(*) puis par la loi n° 002/94/ADP du 19 janvier 1994 portant code de l'environnement. Cette dernière consacrait un chapitre entier aux modalités de l'étude d'impact de même qu'elle créait un bureau d'étude de l'impact sur l'environnement (B.E.I) placé sous la tutelle du Ministre chargé de l'environnement. Le décret devant fixer la composition et les conditions de fonctionnement de ce bureau n'a jamais été pris jusqu'à l'abrogation de la loi en 1997.

C'est dorénavant la loi n° 005/97/ADP du 30 janvier 1997 portant Code de l'environnement qui est en vigueur^52(*). Celle-ci dispose en son article 17 que les activités susceptibles d'avoir des incidences significatives sur l'environnement sont soumises à l'avis préalable du ministre chargé de l'environnement, avis établi sur la base d'une E.I.E ou d'une Notice d'Impact sur l'Environnement (N.I.E). Il importe alors au préalable de définir la notion d'E.I.E ainsi que sa sphère d'applicabilité (Section I) et d'en cerner ensuite le contenu (Section II).

Section I : Définition et sphère d'applicabilité de L'E.I.E

Paragraphe I : Définition de l'E.I.E

La notion d'Etude d'Impact sur l'Environnement suscite plusieurs interrogations : s'agit-il d'une institution autonome ou au contraire d'un élément de l'élaboration de la décision administrative ? De quelle étude et de quels impacts s'agit-il ?

Selon DENOIX DE SAINT-MARC, l'étude d'impact est « L'étude à laquelle il doit être procédé avant d'entreprendre certains projets d'ouvrage ou d'aménagements publics ou privés dans le but d'apprécier l'incidence de ces derniers sur l'environnement »^53(*). Pour MICHEL PRIEUR, « il s'agit d'étudier l'insertion du projet dans son environnement en examinant les effets directs et indirects, immédiats et lointains, individuels et collectifs »^54(*).

L'étude d'impact s'entend donc d'une étude effectuée sur un projet quelconque afin de déterminer ses incidences positives ou négatives sur l'environnement, le but ultime étant d'éclairer les décideurs publics ou privés dans la prise de décision. Vue sous cet angle, l'étude d'impact doit être distinguée de certaines catégories d'E.I.E. non moins importantes.

D'une part, l'étude d'impact doit être distinguée de la mini notice d'impact (mini-N.I.E.), de la notice d'impact (N.I.E.) et d'autre part de l'audit environnemental.

S'agissant tout d'abord des mini-N.I.E, il convient de signaler qu'elles sont inconnues du droit burkinabé des études d'impact. Celles-ci ont été consacrées par la loi française du 10 juillet 1976^55(*) sur la protection de la nature. Cette loi soumet les travaux publics ou privés, les projets d'aménagement et les documents d'urbanisme au respect des préoccupations environnementales^56(*). Il ne s'agit donc nullement d'entreprendre une étude quelconque sur un projet mais de prendre en compte l'environnement dans les procédures administratives.

Quant aux N.I.E, elles constituent une autre variante de la prévention des atteintes à l'environnement. La notice d'impact peut être définie comme « un rapport succinct indiquant dans quelle mesure un projet respecte l'environnement »^57(*). La notice d'impact s'applique à certaines catégories de travaux qui, par leur petite dimension, ne peuvent pas être soumises à E.I.E. Elle s'analyse donc comme une étude d'impact allégée.

Entre mini-N.I.E, N.I.E et E.I.E, la différence fondamentale réside non dans leur nature mais dans le degré d'approfondissement de l'appréciation ou de l'évaluation de l'impact environnemental d'un projet^58(*). Nonobstant la dichotomie qui existe entre la mini-N.I.E, N.I.E et E.I.E, elles se rapprochent en ce qu'elles consistent toutes les trois en une évaluation environnementale.

En ce qui concerne l'audit environnemental, dans son mécanisme, il ne s'écarte pas des audits financiers tels qu'ils s'effectuent dans les entreprises. Il s'agit en effet « d'apprécier à un moment donné l'impact que l'existence d'une entreprise, d'un ouvrage ou de tout ou partie d'une activité est susceptible de produire sur l'environnement »^59(*).

Comparé à l'audit environnemental, l'E.I.E correspond à une démarche environnementale conséquente car, conformément au dicton populaire, il est souvent plus facile de prévenir que de guérir surtout dans un domaine aussi complexe que celui de l'environnement.

Paragraphe II : Champ d'application de l'E.I.E

La croissance de l'activité économique aux Etats-Unis avec son cortège de travaux et d'aménagements de grande envergure source de pollution a été le leitmotiv de l'instauration du principe des E.I.E. L'objectif majeur était une protection plus efficiente de l'environnement à travers la prise en compte des facteurs environnementaux dans la réalisation des projets de développement. Pour atteindre cet objectif, il faut déterminer ceux des ouvrages ou aménagements qui doivent être assujettis à l'E.I.E. C'est le problème fondamental que pose la question de la sphère d'applicabilité de l'E.I.E, celle de son champ d'application matériel. Si l'E.I.E ne doit s'appliquer qu'à une catégorie déterminée d'activités, il est logique qu'un contenu particulier lui soit imposé pour tenir compte des impératifs de protection de l'environnement. Comme le relève MAURICE KAMTO, « l'étude d'impact est coûteuse et ne saurait être engagée de manière fantaisiste »^60(*). C'est pourquoi la question du champ d'application de l'E.I.E a été sans aucun doute un sujet de préoccupation pour les rédacteurs du décret portant champ d'application, contenu et procédure relative à l'étude et à la N.I.E, à en juger la minutie avec laquelle la question a été traitée. Le résultat est que la couverture des E.I.E et N.I.E est suffisamment large (A). Néanmoins, on peut observer que le décret n'a pas suffisamment pris en compte certains aspects (B).

A/ Un champ d'application suffisamment large

Traditionnellement, trois méthodes différentes peuvent être utilisées pour la détermination des ouvrages ou activités assujettis à l'étude ou à la N.I.E : le système d'étude préliminaire^61(*), le système de listes^62(*) (positives ou négatives) et le système mixte^63(*). Le décret sur les études et N.I.E combine le système de listes positives et de listes négatives car autant certaines activités sont assujetties à l'étude ou à la N.I.E, autant d'autres en sont dispensées.

Pour ratisser large, la nouvelle loi a choisi une répartition des travaux, aménagements ou ouvrages par secteurs d'activités. Les domaines respectifs de l'E.I.E (1) et de la N.I.E (2) font l'objet d'une extension considérable.

Aussi bien pour l'E.I.E que pour la N.I.E, la nomenclature des travaux, ouvrages, aménagements et activités concernés figure à l'annexe 1 du décret. Celui-ci fait preuve d'originalité en faisant une répartition par secteurs d'activité. Chaque secteur d'activité est divisé en trois catégories A, B, et C. En règle générale, les critères utilisés sont multiples et vont du risque environnemental de l'activité à l'envergure du projet en passant par la fragilité de la zone ou la raison économique du projet. Le décret semble avoir jeté son dévolu sur les deux premiers critères. Pour savoir si un ouvrage ou activité est assujetti à l'E.I.E, il suffit de se reporter à la nomenclature figurant dans la catégorie A.

Outre les secteurs traditionnels tels ceux de l'eau, des mines et de la géologie, de l'urbanisme et des travaux publics, de nouveaux domaines font leur entrée. Il s'agit d'une part de la défense nationale avec l'assujettissement des camps militaires, champs de tirs et poudrières à l'E.I.E et d'autre part, du secteur de l'agriculture, la culture du coton étant dorénavant assujettie à l'E.I.E. Cela mérite une attention particulière car nonobstant la noblesse d'une telle disposition, sa faisabilité est quelque peu problématique. Réaliser une E.I.E n'est pas une sinécure et les agriculteurs modernes à eux seuls ne peuvent pas le faire, encore moins nos braves paysans. A moins que les autorités ne prennent des mesures particulières, on ne voit pas trop comment la mise en oeuvre de cette disposition peut se réaliser.

Le décret sur les études et N.I.E définit la N.I.E comme une E.I.E simplifiées mais répondant tout de même aux mêmes préoccupations que l'E.I.E et comportant des indications sérieuses de nature à permettre une appréciation globale des incidences environnementales d'un projet ou programme de développement.

Les ouvrages et activités soumis à la N.I.E sont rangés dans la catégorie B et également par secteur d'activités comme c'est le cas pour l'E.I.E. La caractéristique commune aux activités assujetties à la N.I.E est qu'elles ont un effet plus ou moins limité sur l'environnement. Parmi ces activités, une seule figure dans la rubrique « justice » à savoir la construction de centres pénitenciers et est exclusivement soumise à une N.I.E.

A titre de droit comparé, en France, c'est le décret d'application de la loi du 10 juillet 1976 sur la protection de la nature intervenue le 12 octobre 1977 qui a institué le mécanisme des notices d'impact. Celles-ci n'étant absolument pas prévues par la loi susvisée, leur institution a été controversée et le dernier mot est revenu au juge administratif qui a admis leur légalité.

Si dans l'ensemble, le décret ratisse large dans la détermination des ouvrages ou activités soumis à étude ou à N.I.E, il est à noter que cette couverture est tout de même relative.

B/ Un champ d'application cependant limité

La couverture est doublement relative. Non seulement elle ne couvre pas de manière exhaustive tous les plans et programmes (1) mais également, elle fait une impasse sur les législations (2).

Les plans ou programmes font désormais l'objet d'évaluation environnementale dans la plupart des droits nationaux. On constate d'ailleurs en Europe une tendance à la généralisation de cette catégorie d'E.I.E.

Cela constitue une extension du domaine de l'étude d'impact voire une certaine sophistication du système somme toute salutaire de sorte que le Burkina Faso n'a pas échappé à ce courant novateur.

En effet, l'article 20 du code de l'environnement range les documents de planification parmi les plans pouvant être soumis à l'étude ou à la N.I.E. Mais le décret portant champ d'application, contenu et procédure de l'étude et de la N.I.E ne cite que le SDAU^64(*) comme document de planification assujetti non à une E.I.E mais à une N.I.E. Il passe donc sous silence les autres documents de planification que sont le S.N.A.T^65(*), le S.R.A.T^66(*) et le S.P.A.T^67(*) dans la réalité, on doit considérer que ceux-ci sont également assujettis à la N.I.E puisque le code de l'environnement a posé le principe général de la soumission des documents de planifications à l'étude ou à la N.I.E. En ce qui concerne les plans, le décret assujetti le P.O.S^68(*) à la N.I.E.

La situation des législations est moins heureuse en ce sens que nulle part dans le décret il n'y est fait mention. Deux raisons peuvent justifier cet état de fait.

Primo, on peut présumer d'une part que, ayant à l'idée l'expérience française, les rédacteurs du code de l'environnement n'ont pas estimé opportun de mentionner les législations. En effet, la décision de l'Assemblée Nationale Française d'adjoindre aux lois qui y sont discutées un bilan écologique n'a pas eu l'effet escompté. MICHEL PRIEUR fait remarquer que cette disposition est rarement appliquée et risque donc de tomber en désuétude^69(*). D'autre part, cette situation peut tout simplement procéder d'une ignorance de leur part.

Secundo et cette observation découle de la première, les rédacteurs du décret burkinabé sur les études et N.I.E ont joué la carte de la prudence puisque le code de l'environnement lui-même ne fait pas référence aux législations. Il ne pouvait donc pas en être autrement au risque pour le législateur décrétal d'excéder ses pouvoirs.

Cependant, il est indéniable que le Burkina Faso a manqué là une belle occasion de responsabiliser davantage ses élus dans le vote des lois car en exigeant un bilan écologique des projets de lois, une telle disposition aurait eu le mérite d'améliorer l'information des députés sur les lois discutées à l'Assemblée Nationale et susceptibles d'avoir un impact sur la nature.

Section II : Contenu de l'E.I.E

Selon l'article 7 du décret portant champ d'application, contenu et procédure de l'étude et de la N.I.E, « Le contenu de l'étude d'impact sur l'Environnement doit être en relation avec l'importance des travaux, ouvrages et aménagements projetés avec leurs impacts prévisibles sur l'environnement et la population ».

La législation burkinabé exige que le rapport d'étude d'impact s'articule autour de sept rubriques. De ces sept rubriques, certaines s'appliquent à toutes les catégories d'E.I.E (Paragraphe I) tandis que des exigences spécifiques s'attachent à d'autres catégories d'E.I.E (Paragraphe II).

Paragraphe I : Les prescriptions substantielles communes à toutes les E.I.E

Toute E.I.E doit d'une part faire ressortir les effets directs et indirects de l'ouvrage ou de l'activité envisagé sur l'environnement (A), d'autre part, contenir l'exposé des mesures visant à réduire les risques envisagés (B).

A/ Identification des effets directs et indirects du projet

Il s'agit d'abord de l'analyse de l'état initial du site et de son environnement. Cette analyse n'est pas circonscrite à l'espace directement prévu pour l'ouvrage mais s'étend sur l'ensemble de la zone susceptible d'être affectée.

Ensuite, suit la présentation du projet, sa localisation ainsi que la justification du choix des techniques et des moyens de production.

C'est alors seulement qu'intervient l'analyse des effets sur l'environnement. Ces effets sont plus variés. Il y a d'une part, les effets sur l'environnement naturel à savoir sites et paysages, faune, flore, milieu naturel, équilibres biologiques, eaux, sols, air, climat. Il y a d'autre part, les effets sur l'environnement physique : bruit, vibrations, odeurs, émissions lumineuses et de façon générale, les effets sur l'hygiène, la sécurité et la salubrité publique. Le décret sur les études et N.I.E institue le principe de précaution dans la détermination des effets sur l'environnement en exigeant une indication sur les lacunes ayant trait aux connaissances et aux incertitudes rencontrées^70(*).

Enfin, lorsque le rapport d'impact contient trop de termes spécialisés pour pouvoir être compris du lecteur moyennement cultivé, l'auteur de l'étude doit prendre le soin de rédiger un résumé non technique. Les termes ou expressions faisant partie du jargon scientifique en seront bannis.

La procédure de l'E.I.E ne peut jouer pleinement son rôle de protection de l'environnement que si la phase d'identification des effets environnementaux est suivie de mesures visant à éliminer ou dans une moindre mesure à réduire les risques envisagés.

B/ Le plan de gestion environnementale

Le décret portant champ d'application, contenu et procédure de l'étude et de la N.I.E^71(*) regroupe sous l'expression « Plan de Gestion Environnementale » les mesures de réduction ou de compensation des impacts sur l'environnement dues à l'activité projetée. Les mesures de réduction des risques s'analysent comme le complément logique de l'analyse des effets sur l'environnement. Le maître d'ouvrage doit présenter dans le rapport d'impact sur l'environnement l'ensemble des dispositions qu'il va prendre pour supprimer, réduire et si possible compenser les conséquences dommageables du projet sur l'environnement.

Les mesures de compensation méritent une attention particulière en ce sens que, si l'idée est intéressante, elle paraît tout de même dangereuse. La compensation aboutit en effet à une sorte de marchandage qui consiste à offrir aux populations concernées une contrepartie financière ou non permettant de faire accepter psychologiquement le projet. C'est pourquoi, selon MICHEL PRIEUR, « le procédé s'analyse plutôt comme un moyen d'acheter le droit de polluer ou de détruire un écosystème »^72(*).

Pour une protection plus efficiente de l'environnement, la possibilité de recours à la compensation doit être encadrée : d'une part, elle ne doit être prévue que pour certains risques ; d'autre part, ces risques doivent être appréciés au cas par cas.

Malgré ces observations, le P.G.E garde toute son importance d'autant plus que l'administration s'en sert pour imposer au promoteur des normes ou règles spéciales à l'occasion de l'autorisation administrative.

Partant du fait que les problèmes environnementaux sont extrêmement complexes et ne sont pas l'apanage d'un seul Etat, certaines E.I.E se voient imposer un contenu particulier.

Paragraphe II : Les exigences spécifiques à certaines E.I.E

Les phénomènes environnementaux, comme l'affirme si bien un auteur, « sont par excellence ceux qui transcendent le cadre étriqué des Etats »^73(*). C'est pourquoi, une protection plus efficiente de l'environnement doit exiger une concertation entre Etats sur le plan international. Cet aspect n'a pas été suffisamment pris en compte par le décret sur les études et N.I.E (A). De même, les projets soumis à E.I.E sont par hypothèse ceux qui suscitent des conflits d'intérêt actuels ou en germe. Dès lors, eu égard au caractère sensible de certains domaines, l'exigence d'un plan type semble plutôt inopportune (B).

A/ La non prise en compte de la dimension internationale de l'environnement

D'une part, l'élimination de certaines catégories d'impact exige une action conjuguée entre deux, voire, plusieurs Etats. A titre d'illustration, considérons un fleuve ou un cours d'eau international. En cas de pollution survenue dans ce cours d'eau, les actions de restauration de l'environnement nécessiteront forcément la coopération entre les Etats concernés.

D'autre part, les processus d'intégration conduisent les Etats à tenir compte de la dimension internationale de la protection de l'environnement dans l'E.I.E. C'est ainsi qu'en Europe, les Etats membres de l'Union Européenne ont institué une E.I.E communautaire^74(*).

Contrairement à l'ancien code de l'environnement burkinabé de 1994 qui semblait limiter la protection internationale de l'environnement à l'interdiction pour les Etats de causer des dommages à l'environnement d'autres Etats^75(*), celui de 1997 institue une concertation entre Etats, conformément au droit international^76(*). En effet, l'article 27 dispose que « la gestion des problèmes environnementaux à caractère transfrontière se fait en concertation avec le (s) Etat (s) concerné (s) dans le respect des normes internationales en la matière ».

Cependant, il est assez curieux de remarquer que nonobstant les avancées notables du code de l'environnement en ce qui concerne la dimension internationale de la protection de l'environnement, le décret sur les études et N.I.E^77(*) reprend presque dans les mêmes termes les énoncés du code de 1994 à savoir la prise en compte de l'environnement des Etats voisins dans l'identification des effets environnementaux. De surcroît, il en fait une faculté contrairement aux énoncés du code de l'environnement^78(*). Mais peut-on se contenter d'une simple prise en compte en présence d'effets extrêmement dangereux ? Il est évident qu'en pareille situation, une simple prise en compte ne suffit pas et il eût été plus satisfaisant pour le décret d'instituer, à l'instar du code de l'environnement, une concertation entre Etats.

Cette même logique doit être suivie pour les E.I.E s'appliquant à des domaines sensibles de sorte que l'on se pose des questions sur l'opportunité d'un plan type.

B/ De l'inopportunité d'un plan type

Le décret sur les études et N.I.E impose une certaine forme au rapport d'impact sur l'environnement. Celui-ci doit en effet être présenté selon un plan type annexé au décret. Quel est l'intérêt d'un plan type ? Est-il adapté à toutes les E.I.E ?

L'exigence d'un plan type aboutit à imposer la même structuration à tous les rapports d'impact sur l'environnement quel que soit le domaine considéré. Cette rigidité ne milite pas en faveur de l'efficacité tant fond et forme sont intimement liés. Or, certaines catégories d'E.I.E, du fait de leur spécificité, devraient se voir imposer une structuration particulière.

Il s'agit d'abord de l'E.I.E des installations classées qui, compte tenu de leur spécificité, devraient se voir appliquer un régime particulier. N'est-il pas en effet choquant que l'E.I.E d'un établissement dangereux, insalubre ou incommode ait une structure analogue à l'E.I.E d'un barrage ou d'un canal ? Ces considérations valent tout aussi bien pour les mines et carrières, les enjeux n'étant pas les mêmes que pour une E.I.E habituelle.

Il s'agit ensuite de l'E.I.E applicable à des activités nécessitant des opérations fractionnées. L'exigence d'un plan type aboutit à faire une impasse sur le régime juridique applicable à cette catégorie d'E.I.E. Mais dans une perspective environnementaliste, l'E.I.E devrait être exigée pour chaque phase de l'opération si les travaux sont échelonnés dans le temps.

Section III : Procédure de l'E.I.E

L'élaboration d'une E.I.E est un processus qui met en exergue une diversité d'acteurs intervenant à des degrés divers. Elle requiert un travail multidisciplinaire dans lequel la coordination entre les différents acteurs est essentielle. Dans le cadre de cette étude, il sera davantage question des aspects juridiques, notamment de la procédure telle qu'elle a été prévue par le décret sur les études et N.I.E.

Cela dit, on distingue deux grandes étapes dans la conduite d'une E.I.E : il y a d'une part la phase d'élaboration de l'étude (Paragraphe I) et d'autre part la phase des effets de l'étude (Paragraphe II).

Paragraphe I : La phase d'élaboration de l'étude

L'élaboration d'une E.I.E nécessite d'abord la résolution d'un certain nombre de problèmes préalables. Nous avons choisi d'appeler cette étape les préliminaires (A) en ce sens qu'elle prépare le terrain à la réalisation de l'E.I.E proprement dite (B) qui est la pierre angulaire de toute la procédure.

A/ Les préliminaires

Ils comprennent deux phases. D'abord, l'élaboration du projet de termes de références qui est transmis au Ministre chargé de l'environnement et au Ministre chargé du secteur d'activité concerné pour le cadrage de l'étude.

Une fois levé le préalable de savoir si le projet est soumis à une E.I.E ou à une N.I.E, le promoteur élabore le projet de termes de référence^79(*). Les termes de références sont les éléments sur lesquels l'accent doit être mis tout au long de la réalisation de l'E.I.E^80(*). La réglementation burkinabé impose que la proposition des termes de référence ait un contenu minimum^81(*). On doit y trouver en premier lieu une description sommaire de l'avant-projet (APS) ou de l'étude de préfaisabilité (EPF). En second lieu, une description de l'environnement du projet avec des indications sur les interrelations entre ses composantes. Ensuite, la délimitation du champ de l'étude suivie de l'établissement d'un ordre de priorité parmi les impacts potentiels du projet. Enfin, le projet de termes de référence doit faire une large place au plan de consultation du public.

Le projet de termes de référence sert, en dernière instance, au cadrage de l'étude.

Le cadrage de l'étude commence avec la transmission par le promoteur du projet de termes de référence au Ministre chargé de l'environnement et à celui chargé du secteur d'activité concerné. Obligation est faite au promoteur d'en informer l'autorité administrative locale et la population du lieu d'implantation des projets envisagés.

Le cadrage est effectué au cours d'une réunion organisée par le Ministre chargé de l'environnement en présence de son collègue chargé du secteur d'activité concerné et du promoteur^82(*).

Il consiste concrètement d'une part à identifier les éléments de l'environnement susceptibles d'être affectés par le projet et d'autre part à vérifier que les modalités d'information et de participation du public sont bien définies^83(*).

Les résultats du cadrage, qui se présentent sous forme de directives ou de cahier des charges, sont transmis au promoteur.

Dans certains cas, le cadrage peut être simplifié ou simplement remplacé par des directives élaborées à l'avance par le Ministère chargé de l'environnement. Mais le décret est muet sur les catégories de projet concernées.

Les prescriptions du cahier des charges doivent guider constamment le promoteur durant toute la phase de réalisation de l'E.I.E.

B/ La réalisation de l'étude

La réalisation de l'étude ou de la N.I.E, selon l'article 13 du décret, est assurée par le promoteur ou le mandataire de son choix. Se trouve donc résolue la question de l'autorité compétente pour mener l'étude. Celle-ci est astreinte à des exigences d'ordre déontologique.

Traditionnellement, l'autorité ayant en charge la réalisation de l'étude d'impact varie suivant les systèmes. Aux Etats-Unis par exemple, c'est l'organisme public chargé d'autoriser le projet qui est compétent pour réaliser l'étude d'impact. Ce système, qui a pour lui l'avantage de l'objectivité, pêche néanmoins par sa fragilité. En effet, outre la longueur et la lenteur de l'étude, il laisse une porte ouverte aux contestations du promoteur.

Conformément à l'article 21 du code de l'environnement, le décret sur les études et N.I.E^84(*) prévoit que la réalisation de l'étude ou de la N.I.E est assurée par le promoteur ou le mandataire de son choix. En pratique, ce sera presque toujours les bureaux d'étude privés qui vont se charger de la réalisation de l'E.I.E sous la responsabilité du promoteur.

Ce système s'inspire de la procédure française des E.I.E puisqu'en France, l'étude d'impact est menée sous la responsabilité du maître d'ouvrage ou du pétitionnaire. Mais la doctrine française a critiqué ce système en arguant du fait qu'il est inefficace, l'auteur de l'étude étant à la fois juge et partie. Toutefois, on peut observer que cette critique est de nos jours quelque peu dépassée en raison de l'appréciation rigoureuse des juges français sur le contenu de l'étude d'impact. En revanche, la critique garde toute son importance dans notre pays où le contrôle juridictionnel n'existe pas encore.

Quelle que soit la structure chargée de la réalisation de l'étude d'impact, la législation burkinabé s'efforce de poser des exigences qui s'apparentent à des mesures d'ordre déontologique.

Une bonne E.I.E est largement tributaire de la philosophie d'ensemble qui guide l'autorité compétente tout au long de la réalisation de l'étude, notamment la prise en compte des prescriptions du cahier des charges. Pour atteindre cet objectif, la réglementation burkinabé exige que les méthodes employées au cours de la réalisation de l'E.I.E, aussi diverses soient-elles, se fondent sur l'équité, la rentabilité et l'efficacité. Elles doivent en outre être complètes, sélectives, comparatives et objectives^85(*).

L'approche doit d'abord être complète c'est-à-dire envisager le concept d'environnement dans toute sa complexité. Ensuite, elle doit être sélective en faisant des choix rationnels au niveau des impacts à retenir. Le caractère comparatif de l'approche globale a trait à la distinction à opérer entre d'une part les changements environnementaux qu'engendrerait le projet et d'autre part ceux qui se produiraient de toute façon en l'absence de l'ouvrage projeté. Enfin, l'approche globale doit se fonder sur l'objectivité. Par objectivité, il faut entendre « des mesures et des prédictions non biaisées, exemptes d'influences politiques et externes »^86(*).

La question que l'on se pose est celle de savoir si tous les bureaux d'étude peuvent obéir à ces critères. La nécessité d'instituer un agrément à la charge de l'auteur de l'étude prend là encore tout son sens car l'exigence d'un agrément réduirait au maximum les risques d'E.I.E fantaisistes.

L'étude d'impact, une fois achevée, produit des effets de même qu'elle est soumise à un contrôle administratif et juridictionnel.

Paragraphe II : Phase des effets et du contrôle de l'E.I.E

Les études d'impact ont longtemps été effectuées au Burkina Faso sans aucune base légale. Ce vide juridique a été préjudiciable au contrôle juridictionnel (B). Mais évoquons d'abord les effets de l'E.I.E (A).

A/ Les effets de l'E.I.E

Il n'existe pas à proprement parler d'effets de l'E.I.E. Celle-ci permet d'aboutir à une décision mieux réfléchie. Deux hypothèses peuvent être envisagées : la première hypothèse est celle d'un veto de l'administration tandis que dans la seconde hypothèse, l'autorisation accordée par l'administration est assortie de prescriptions techniques obligatoires.

L'E.I.E joue donc un rôle déterminant dans la prise de décision de même qu'elle aboutit dans la majeure partie des cas, sinon même toujours, à l'instauration de mesures de suivi environnemental.

La procédure d'E.I.E fait partie du dossier au vu duquel la décision finale doit être prise, c'est-à-dire la décision d'accorder ou non l'autorisation administrative.

Selon l'article 6 du décret, « l'étude et la Notice d'Impact sur l'Environnement font partie intégrante d'un processus décisionnel global (...) ». C'est donc dire que l'E.I.E permet à l'autorité administrative de prendre une décision d'autorisation en connaissance de cause. Deux cas sont à envisager.

Si l'administration, après examen du R.I.E, ne trouve pas à redire sur le contenu de celui-ci, elle peut décider d'accorder l'autorisation administrative sans aucune autre formalité. Mais elle peut aussi accompagner l'autorisation de normes ou de règles spéciales que le pétitionnaire devra respecter.

Par contre, la seconde hypothèse, la moins heureuse, est celle d'un refus de l'administration d'accorder l'autorisation administrative. Mais la législation burkinabé^87(*) prévoit que la motivation qui doit accompagner le refus de l'autorisation comporte les conditions que doit remplir le promoteur en vue d'un réexamen de son dossier. Mais il serait intéressant qu'en lieu et place des conditions pures et simples, la motivation accompagnant le refus de l'autorisation contienne les observations globales pour une issue favorable. Toutes les parties gagneraient en temps et en argent.

Au-delà de la facilitation dans l'octroi des autorisations, l'E.I.E est un instrument qui permet d'aider l'administration à instituer des mesures de suivi environnemental.

Le plan de Gestion Environnementale (P.G.E) trouve son sens avec l'institution du suivi environnemental. Ce dernier consiste à s'assurer que les mesures contenues dans le P.G.E sont effectivement appliquées par le promoteur. Par ailleurs, nous avons déjà évoqué le fait que l'autorisation accordée par l'autorité administrative peut être assortie de prescriptions techniques obligatoires ou de recommandations particulières. C'est le suivi environnemental qui permettra de vérifier que toutes ces exigences sont respectées.

Le suivi environnemental institué par la législation burkinabé ne résout pas le problème du régime juridique des mesures contenues dans le P.G.E. Sont-elles de véritables obligations juridiques ou de simples proclamations d'intention ? En d'autres termes, qu'adviendrait-il si l'autorité chargée du suivi environnemental constate des irrégularités ? Selon la doctrine française, ces mesures ne sont que de simples proclamations d'intention qui ne se transforment en obligations juridiques que dans la mesure où l'administration les intègre dans une décision administrative. Reste à savoir le sort des mesures promises dans le rapport d'impact mais non reprises dans l'autorisation. Toujours selon cette doctrine, ces mesures font partie en principe du dossier au vu duquel la décision finale a été prise, elles engagent donc moralement le pétitionnaire mais les tiers ne peuvent exiger que ces mesures soient imposées.

Quelles sont les sanctions qui peuvent advenir après la réalisation de l'E.I.E ?

B/ Le contrôle administratif et juridictionnel des E.I.E

Un droit sans sanction, remarquait un auteur, est hélas, un droit sans efficacité^88(*). Les sanctions peuvent être regroupées en deux catégories à savoir les sanctions administratives (1) et les sanctions juridictionnelles (2).

La principale sanction administrative que prévoit le code se déduit de son article 82 et consiste en la suspension des activités qui auraient été entreprises sans avis préalable du Ministre chargé de l'environnement, avis établi sur la base d'une étude ou d'une notice d'impact sur l'environnement. Dans une telle situation, le code de l'environnement donne la compétence aux services du Ministère chargé de l'environnement de procéder à la suspension desdites activités.

Un autre type de sanction administrative qui se déduit de l'article 17 du code de l'environnement est la situation dans laquelle le Ministre chargé de l'environnement, après examen du rapport d'étude d'impact, donne un avis négatif au Ministre chargé d'autoriser le projet. En effet, l'avis donné par le Ministre chargé de l'environnement au Ministre chargé d'autoriser le projet est un avis conforme. En d'autres termes, ce dernier a l'obligation de se conformer à l'avis du premier.

A la différence des sanctions administratives, les sanctions juridictionnelles occupent une place de choix dans le code de l'environnement.

D'une part, le code de l'environnement^89(*) institue une pénalité de cent mille francs (100 000) CFA par jour à la charge des personnes qui entreprennent des activités sans se soumettre au suivi et à l'appréciation du CONEDD^90(*).

D'autre part, le tribunal peut ordonner la suspension des activités entreprises en cas d'absence d'E.I.E^91(*). Il peut en outre ordonner la publication de la condamnation ou la remise en état et l'assainissement des lieux s'il y a lieu, sans préjudice des réparations civiles^92(*).

Par ailleurs, le code de l'environnement a accordé un délai de deux ans, à compter de sa date de promulgation, à tout promoteur ayant des ouvrages déjà exécutés ou en cours de réalisation sans étude ou N.I.E, pour réaliser un audit d'environnement^93(*). Les peines prévues à l'encontre des contrevenants sont constituées d'un emprisonnement de six ans à un an et d'une amende de un million à cinq millions de francs (1 000 000 à 5 000 000 frs) ou de l'une de ces deux peines seulement.

La seule fausse note qu'il convient de relever est le fait que le code de l'environnement a passé sous silence la situation d'insuffisance d'E.I.E. Quelle différence y a-t-il entre une absence et une insuffisance d'E.I.E ?

Selon BONELLO (Y.H) et FEDIDA (J.M), la distinction doit s'opérer non à partir de la forme que revêt le document mais à partir du contenu^94(*). Pour la jurisprudence française, « sera jugée insuffisante l'étude qui ne procède pas de manière sérieuse, et compte tenu de l'importance de la nature de l'ouvrage, à l'analyse de chacun des éléments d'information prévus par le décret du 12 octobre 1977^95(*) et sera regardée comme inexistante l'étude qui ne comporte, même de façon sommaire, aucun de ces éléments d'information »^96(*).

En résumé, l'E.I.E apparaît comme un outil performant d'évaluation de l'environnement. Lorsqu'elle est bien menée, elle permet d'apprécier l'impact des activités de développement socio-économiques sur l'environnement et partant, de prévenir les atteintes à l'environnement. Malheureusement, au Burkina Faso, de nombreuses activités entrant dans le champ d'application de l'E.I.E n'ont pas bénéficié de l'apport de cet outil majeur pour la simple raison que ces activités ont été réalisées à une période où l'E.I.E n'était pas encore légalement instituée. C'est pourquoi, l'audit environnemental peut s'avérer d'une utilité certaine pour atténuer les effets négatifs de ces activités sur l'environnement.

Chapitre II

L'audit environnemental s'inscrit dans la perspective d'une évaluation a posteriori de l'impact environnemental d'un ouvrage ou d'une activité. Il est régi au Burkina Faso par le Décret N° 2007-409/PRES/PM/MECV/MAHRH/MID/MCE/MATD du 03 juillet 2007 portant modalités de réalisation de l'audit environnemental. Qu'entend-on par audit environnemental, quels sont ses fondements juridiques et son contenu ? Les réponses à ces interrogations feront l'objet de la première section de ce chapitre. Puis nous examinerons ensuite les conditions de validité de l'audit environnemental.

Section I : Définition, fondements juridiques et contenu de l'audit environnemental

La définition, les fondements juridiques et le contenu de l'audit environnemental seront successivement examinés.

Paragraphe I : Définition et fondements juridiques de l'audit environnemental

A/ Définition de l'audit environnemental

L'audit environnemental, selon Corinne LEPAGE JESSUA sert à « apprécier à un moment donné l'impact que l'existence d'une entreprise, d'un ouvrage ou de tout ou partie d'une activité est susceptible de produire sur l'environnement »^97(*).

L'article 5 du décret portant modalités de réalisation de l'audit environnemental le définit quant à lui comme un « Processus de vérification systématique et documenté permettant d'obtenir et d'évaluer, d'une manière objective, des preuves d'audit afin de déterminer si les activités, évènements, conditions, systèmes de gestion relatifs à l'environnement ou les informations y afférentes, sont en conformité avec les critères de l'audit ».

Cette définition est insatisfaisante en ce sens qu'elle pose comme critère d'un bon audit le respect des critères de l'audit lui-même sans faire référence au respect des préoccupations d'environnement qui est l'objectif recherché dans un audit environnemental.

En effet, en réalisant un audit environnemental, il s'agit moins de respecter les critères de l'audit que d'analyser les effets que l'entreprise ou l'ouvrage audité produit sur l'environnement. Il eût fallu, pour les rédacteurs du décret, insister dès la définition des concepts sur la relation qui existe entre les activités de l'entreprise ou de l'ouvrage audité et leurs effets sur l'environnement car c'est précisément de cela qu'il s'agit dans la réalisation de l'audit environnemental.

Ainsi, l'audit environnemental peut être défini comme un outil de gestion pour les entreprises soucieuses de respecter les préoccupations d'environnement et qui consiste à évaluer périodiquement les installations et les équipements afin de diagnostiquer leurs effets sur l'environnement, le but ultime étant de parvenir à des améliorations.

B/ Fondements juridiques de l'audit environnemental

L'audit environnemental est un instrument d'évaluation ponctuelle ou systématique de l'impact sur l'environnement de certaines activités déjà existantes. A l'instar de l'E.I.E, il permet une évaluation des dommages écologiques. Toutefois, alors que l'E.I.E est un instrument de prévention de ces dommages, l'audit environnemental apparaît comme un outil de gestion des dommages environnementaux.

L'audit environnemental est une exigence de l'article 100 du code de l'environnement qui soumet tout promoteur ou exploitant de grands travaux, ouvrages et aménagements déjà exécutés et ceux en cours de réalisation ou d'exploitation sans E.I.E ou N.I.E, à un audit environnemental. Ses conditions et ses modalités de réalisation ont été précisées par voie réglementaire en 2007 par le décret portant modalités de réalisation de l'audit environnemental.

L'objectif de l'audit environnemental est, aux termes des dispositions de l'article 2 du décret, « d'évaluer et de contrôler la conformité et les performances environnementales de l'entreprise » afin notamment d'assurer la conformité de ses activités aux dispositions environnementales légales en vigueur et d'évaluer l'impact de l'activité sur l'environnement. Contrairement à l'E.I.E, l'audit environnemental ne vise pas à prévenir les dommages qu'une activité future peut faire courir à l'environnement. Bien au contraire, il vise à évaluer les conséquences environnementales négatives d'une activité déjà en cours afin de proposer des mesures d'atténuation pour le respect de la législation en vigueur. Il s'analyse alors comme un outil de gestion permanent de la qualité environnementale de l'entreprise.

L'audit environnemental, dans une perspective environnementaliste conséquente, peut se révéler de peu de secours lorsque les dommages causés à l'environnement sont irréversibles ou irréparables. C'est pourquoi, il a été critiqué par certains spécialistes du droit de l'environnement. Pour MAURICE KAMTO par exemple, l'évaluation que constitue l'audit d'environnement « évoque la situation d'un pyromane qui joue au pompier »^98(*).

Paragraphe II : Contenu de l'audit environnemental

L'objectif de l'audit environnemental est d'évaluer et de contrôler la conformité et les performances environnementales de l'entreprise en évaluant surtout l'impact de ses activités sur l'environnement. Dans la mesure où l'initiative de l'audit peut émaner de l'administration, celle-ci doit veiller au respect des normes et standards internationaux et exiger des mesures correctives en cas de besoin. C'est donc en toute logique que le décret portant modalités de réalisation de l'audit environnemental a institué un contenu type à l'audit environnemental (B). Mais au préalable, il convient d'étudier son champ d'application (A).

A/ Le champ d'application de l'audit environnemental

L'article 4 du décret portant modalités de réalisation de l'audit environnemental soumet à l'audit environnemental les promoteurs ou exploitants de grands travaux, ouvrages et aménagements déjà exécutés et ceux en cours de réalisation ou d'exploitation n'ayant pas fait l'objet d'étude ou de notice d'impact sur l'environnement. Cette disposition est quelque peu vague et imprécise de sorte qu'il faut se référer au décret sur les études et notices d'impact sur l'environnement pour mieux cerner le champ d'application de l'audit environnemental. Celui-ci a procédé en effet à une répartition des travaux, aménagements ou ouvrages par secteurs d'activités en procédant à une nomenclature pour déterminer lesquels de ces travaux, aménagements ou ouvrages sont soumis à E.I.E ou à N.I.E.

Ainsi, pour savoir si un ouvrage ou une activité est assujetti à l'audit environnemental, il suffit de vérifier s'il est soumis à l'E.I.E ou à la N.I.E en se reportant à la nomenclature figurant dans la catégorie A et B annexée au décret.

Une lecture combinée de cette nomenclature montre que le champ d'application de l'audit environnemental est extrêmement large et concerne d'une part les secteurs que l'on pourrait qualifier de traditionnels tels ceux de l'eau, des mines et de la géologie, de l'urbanisme et des travaux publics. D'autre part, des domaines nouveaux font leur entrée notamment celui de la défense nationale avec la construction des camps militaires, champs de tirs et poudrières, celui de l'agriculture avec la culture du coton. Avec la décision des autorités burkinabé d'introduire la culture du coton transgénique dont on est loin de maîtriser les effets à long terme sur l'environnement, assujettir la culture du coton à l'audit environnemental en cas d'absence d'une E.I.E est une décision à saluer même si en pratique son application pourrait se heurter à de nombreuses contraintes surtout financières^99(*).

B/ Le contenu type de l'audit environnemental

S'il est vrai que les dispositions de l'article 6 du décret portant modalités de réalisation de l'audit environnemental imposent une phase de préparation, de réalisation, d'élaboration et enfin de suivi de l'audit environnemental, c'est véritablement l'article 9 du décret qui décrit de manière exhaustive le contenu type de l'audit environnemental. On y trouve en effet neuf rubriques obligatoires parmi lesquelles trois paraissent fondamentales :

· L'analyse des impacts négatifs et positifs, directs et indirects sur le site et

son environnement et sur les composantes de l'environnement susceptibles d'être affectés par les activités de l'entreprise ;

· Les mesures réalisées et prévues par le promoteur pour supprimer, réduire

ou compenser les impacts négatifs de l'activité ainsi que l'estimation des coûts des mesures correspondantes ;

puisse procéder à l'amélioration de son système de gestion de l'environnement.

Les autres rubriques se résument en une brève description du rapport d'audit suivie d'une présentation de l'organisme audité, des membres de l'équipe d'audit ainsi que la période et les critères de l'audit.

Section II : Conditions de validité de l'audit environnemental

Les conditions de validité de l'audit environnemental sont doubles. Les unes tiennent à la procédure d'élaboration de l'audit lui-même (Paragraphe I) tandis que les autres sont relatives aux obligations de l'auditeur et de l'audité (Paragraphe II).

Paragraphe I : Conditions tenant à la procédure d'élaboration de l'audit environnemental

Nous examinerons sous cette rubrique deux points à savoir d'une part l'initiative de l'audit (A) et d'autre part sa procédure d'élaboration à proprement parler (B).

A/ L'initiative de l'audit environnemental

L'audit environnemental peut être déclenché soit par l'entreprise concernée soit par les structures étatiques en charge de la protection de l'environnement (article 3 du décret).

L'initiative peut être d'abord prise par l'entreprise privée dans le cadre des obligations qui pèsent sur elle en matière de respect des préoccupations d'environnement. En effet, le code de l'environnement accorde un délai de deux ans à tous les établissements classés exploités sans E.I.E ou N.I.E pour réaliser un audit environnemental. Mais au-delà de cette obligation, les entreprises sont de plus en plus invitées à procéder à des audits environnementaux dans le cadre de leur système de management environnemental. Il est aujourd'hui reconnu en effet au plan international que les entreprises doivent apporter leur contribution au développement durable. C'est pourquoi, elles sont fortement encouragées à se doter d'une politique environnementale pour contribuer à la réalisation du développement durable. La politique environnementale de l'entreprise doit reposer sur un système de management environnemental dont l'une des composantes majeures est l'audit environnemental. Dans cette perspective, indépendamment de l'audit environnemental initial imposé par la réglementation en vigueur, l'audit environnemental doit être conçu comme un outil permanent qui contribue à la réalisation de la politique environnementale de l'entreprise. C'est pourquoi, en l'absence d'un système de bilans environnementaux périodiques obligatoires au Burkina Faso, l'entreprise devrait elle-même se contraindre à recourir de manière systématique à l'audit environnemental, toutes les fois qu'il y a des doutes sur la conformité de ses activités avec la législation environnementale ou pour auto-évaluer sa contribution au développement durable.

Outre son déclenchement par l'entreprise concernée elle-même, l'initiative de l'audit environnemental peut être également prise par l'administration compétente dans le cadre de sa mission d'application des normes et standards environnementaux. En effet, les autorités administratives, dans le cadre de l'exercice de leurs pouvoirs de police, peuvent prescrire à un établissement classé, source de pollutions et de nuisances et n'ayant pas fait l'objet d'un audit environnemental pour une raison quelconque, d'y procéder dans les meilleures délais et, le cas échéant, de prendre les mesures correctives nécessaires. Les autorités administratives peuvent, au-delà de l'audit environnemental initial, exercer ces prérogatives toutes les fois que cela s'avère nécessaire pour la préservation de l'environnement.

B/ L'élaboration de l'audit environnemental

Quel que soit l'initiateur de l'audit environnemental, il revient à l'entreprise concernée de proposer, en vue du cadrage, un projet de termes de référence de l'audit environnemental. Cette étape marque le début de la réalisation de l'audit environnemental (1) qui se poursuit avec l'examen du rapport d'audit (2) et s'achève par son suivi (3).

L'article 11 du décret portant modalités de réalisation de l'audit environnemental prévoit que le promoteur élabore un projet de termes de référence qu'il transmet au Ministre chargé de l'environnement pour le cadrage de l'étude. La même disposition ajoute qu'il transmet une copie au Ministre chargé du secteur d'activité pour information.

La réglementation burkinabé impose que la proposition de termes de référence ait un contenu minimum^100(*). On doit y trouver en premier lieu une description sommaire des objectifs de l'audit. Doivent figurer ensuite l'établissement du champ de l'audit qui décrit l'étendue et fixe les limites de l'audit. En troisième lieu, l'élaboration d'une liste de questionnaires et l'établissement des priorités. Enfin, le projet de termes de référence doit comporter les critères de l'audit ainsi que les profils des auditeurs. Dans un souci de démocratie participative, les objectifs et l'étendue de l'audit doivent être agrées par la direction et le personnel de l'entreprise de même qu'il est interdit aux membres de l'équipe chargé de l'audit environnemental de s'impliquer dans les activités de l'entreprise^101(*). Le projet de termes de référence sert, en dernière instance, au cadrage de l'étude.

Celui-ci intervient en effet dès la transmission par le promoteur du projet de termes de référence au Ministère chargé de l'environnement et à celui chargé du secteur d'activité concerné. Le cadrage de l'étude à proprement parler est effectué au cours d'une réunion organisée par le Ministre chargé de l'environnement en présence de son collègue chargé du secteur d'activité concerné et du promoteur^102(*).

Toutefois, il est à noter que les dispositions du décret concernant le cadrage de l'étude demeurent lacunaires. En effet, contrairement au décret sur les études et notices d'impact sur l'environnement, celui portant modalités de réalisation de l'audit environnemental n'a pas précisé en quoi consiste le cadrage de l'étude^103(*) pas plus qu'elle n'a déterminé suivant quelle forme doivent se présenter les résultats du cadrage.

Le rapport d'audit, une fois achevée, est transmis au Ministre chargé de l'environnement pour examen et avis.

Le Ministre chargé de l'environnement dispose d'un délai de trente (30) jours ouvrables à compter de la date de réception du rapport d'audit pour l'examiner et donner son avis sur la conformité et les performances environnementales de l'entreprise^104(*). Cet avis est constaté par un arrêté ministériel. Il est considéré comme favorable passé le délai de trente (30) jours sans réaction du Ministre de l'environnement.

Les dispositions relatives à l'examen du rapport d'audit sont toutes aussi lacunaires que celles concernant le cadrage de l'étude. Ces insuffisances peuvent se résumer en deux points.

D'une part, les préoccupations qui doivent guider le Ministre chargé de l'environnement lors de l'examen du rapport d'audit n'ont pas été précisées. Le rapport d'audit étant un outil qui aide à la prise de décision, il eût été plus judicieux que Ministre chargé de l'environnement s'assure que le promoteur, dans la réalisation de l'audit, a fait une exacte application des connaissances scientifiques conformément aux directives et aux normes de références applicables au type d'ouvrage audité et que surtout les mesures proposées pour supprimer, réduire et compenser les impacts négatifs de l'activité sur l'environnement sont estimables et quantifiables.

D'autre part, le texte ne précise pas si le Ministre chargé de l'environnement peut demander un complément d'information au promoteur. Une telle précision n'aurait pas été de trop dans une perspective efficace de protection de l'environnement.

L'audit environnemental est un outil d'aide à la décision en matière d'amélioration des performances environnementales d'une entreprise. Une fois réalisé et approuvé par le Ministre chargé de l'environnement, il doit être mis en oeuvre. C'est pourquoi, le décret portant modalité de réalisation de l'audit environnemental a institué un double suivi de son application consistant en un suivi interne et un suivi externe^105(*).

Le suivi interne est mis en oeuvre par l'entreprise auditée elle-même tandis que le second l'est par les structures administratives chargées de la gestion de l'environnement. Le suivi externe consiste en un contrôle et une vérification périodique par l'administration de l'application des mesures et recommandations prescrites par le rapport d'audit, ainsi que l'évaluation du niveau d'exécution desdites mesures. L'article 17 du décret précise que l'opérationnalisation du suivi externe de l'audit incombe au Ministère chargé de l'environnement, en collaboration avec les ministères concernés.

Paragraphe II : Conditions tenant aux obligations de l'auditeur et de l'audité

A/ Conditions tenant aux obligations de l'auditeur

L'auditeur environnemental, aux termes des dispositions de l'article 5 du décret portant modalités de réalisation de l'audit environnemental, est la «personne qualifiée pour réaliser des audits environnementaux ». Certaines des obligations auxquelles est astreint l'auditeur environnemental sont d'ordre général tandis que les autres sont spécifiques et concernent les actes mêmes de l'audit.

En ce qui concerne tout d'abord l'obligation d'ordre général, l'auditeur environnemental est tenu au respect du secret professionnel et s'expose à des poursuites judiciaires en cas de manquement à cette obligation^106(*).

Relativement aux obligations spécifiques, l'article 21 du décret portant modalité de réalisation de l'audit environnemental impose quatre obligations à l'auditeur environnemental. Celui-ci doit planifier et exécuter les tâches entrant dans le cadre de l'audit avec objectivité et efficacité. Il doit réunir et analyser les preuves d'audit. Les deux dernières obligations concernent la préparation des documents de travail et la rédaction du rapport d'audit.

B/ Conditions tenant aux obligations de l'audité

Précisons d'emblée que le décret portant modalités de réalisation de l'audit environnemental définit l'audité comme étant l'organisme ou le promoteur qui fait la demande de l'audit^107(*). Les obligations imposées à l'audité par le décret sont de nature organisationnelle et financière.

S'agissant des premières, l'article 18 du décret met à la charge de l'audité le devoir d'informer le personnel de la structure concernée par l'audit des objectifs, du champ de l'audit ainsi que sa période. Ensuite, l'audité doit désigner des membres de son personnel dont la compétence est avérée pour accompagner l'équipe d'audit. Enfin, la phase de réalisation de l'audit environnemental étant celle de la réunion des preuves d'audit, le décret oblige d'une part l'audité à permettre aux auditeurs d'accéder aux installations et de consulter tous documents pertinents et d'autre part à disposer de toute information utile.

Concernant les obligations financières mises à la charge de l'audité, elles concernent la prise en charge des actes accomplis lors des différentes étapes de réalisation de l'audit. En effet, l'article 19 du décret met à la charge de l'audité les frais inhérents à la réalisation de l'audit environnemental ainsi que ceux liés à l'instruction du dossier d'audit, y compris la visite de site, l'analyse du rapport ainsi que le suivi de l'application des recommandations.

CONCLUSION GENERALE

L'étude de l'arsenal juridique environnemental burkinabè révèle que deux instruments majeurs ont été consacrés à la mise en oeuvre des principes de prévention : il s'agit d'une part de l'étude d'impact et de la notice d'impact sur l'environnement et d'autre part de l'audit environnemental. La mise en oeuvre de ces deux instruments fait apparaître plusieurs constats qu'il convient de relever.

Tout d'abord, le décret portant champ d'application, contenu et procédure de l'étude et de la N.I.E, outre le fait qu'il est d'introduction récente, comporte certaines insuffisances que quatre ans d'élaboration devraient en principe contribuer à combler. Il est à craindre par exemple que les E.I.E s'effectuent à l'insu du public en raison de l'inadaptation des modes de participation de celui-ci. Toutefois, il est à noter que nombre de ces lacunes sont imputables au Code de l'Environnement lui-même dont certains acteurs de la protection de l'environnement n'ont pas manqué de relever les imperfections^108(*). Le constat n'est guère reluisant en ce qui concerne les audits environnementaux dont le texte d'application n'a été adopté qu'en 2007, soit dix ans après l'adoption du code de l'environnement^109(*).

Ensuite, un élément fondamental qu'il est impérieux de relever est le rôle primordial que devra jouer le juge. Le perfectionnement de ces deux instruments majeurs de protection de l'environnement en dépend étroitement. Comme le font remarquer bien à propos BONELLO (Y.H) et FEDIDA (J.M), « l'environnement est le miroir de la complexité de la vie ; les catégories traditionnelles du droit se seraient révélées impuissantes (sans l'aide féconde du juge) à prendre en compte tous les éléments de cette architecture complexe et mouvante »^110(*).

Par ailleurs, la procédure d'E.I.E elle-même, relativement bien connue ailleurs, l'est moins dans notre pays. Mais cette situation n'est pas l'apanage du Burkina Faso seulement car une étude comparative des Codes de l'Environnement de quelques pays africains fait apparaître que la réception du principe des études d'impact dans ces pays s'est opérée dans un passé récent et pratiquement à la même époque. Il va sans dire que cette situation se répercute sur sa mise en oeuvre qui s'effectue non sans difficultés. Cet état de fait s'explique en grande partie par deux raisons principales.

Primo, l'Afrique a longtemps considéré les problèmes environnementaux comme l'apanage des pays développés. En effet, les pays en développement étaient hostiles à la question de la dégradation de l'environnement et n'y voyaient qu'un problème d'industrialisation, préoccupés qu'ils étaient par leurs problèmes de famine, de sécheresse, en un mot, de développement. C'est donc le plus naturellement du monde que les pays en développement ont tardivement accueilli la procédure des E.I.E.

Secundo, la réception du principe des études d'impact par les législations africaines s'est opérée sans grande conviction. Cette réception timide s'est traduite par des dispositions légales lacunaires entraînant de fait une application on ne peut plus difficile du Code de l'environnement dans ces pays. Tout ceci montre, à l'analyse, que de la même façon que l'Afrique s'est vite empressée d'enfiler le boubou combien prestigieux mais onéreux de la démocratie, c'est moins le désir de protection de l'environnement que pour des exigences de pur conformisme que les pays en développement se sont dotés d'une législation des E.I.E. Assurément, « la pratique des études d'impact en est encore à ses balbutiements en Afrique »^111(*).

Toutes ces considérations portent un coup dur à la promotion des E.I.E au Burkina Faso mais ces propos méritent tout de même d'être relativisés pour deux raisons essentielles.

La première est que les difficultés de « décollage » que connaissent actuellement les études d'impact doivent être considérées comme normales et propres à toute institution jeune qui cherche à s'affirmer. Avec un cadre normatif balisé, une pratique continue fera le reste. En France, des expressions du genre « le Conseil d'Etat donne systématiquement tort à ceux qui se plaignent de l'insuffisance de l'étude d'impact »^112(*) entendues aux premières heures de l'instauration de la procédure d'E.I.E traduisaient sans doute la méfiance des citoyens vis-à-vis de celle-ci. Mais cette méfiance s'est un peu estompée peu à peu au fur et à mesure que s'est généralisée la pratique des E.I.E

Deuxièmement, l'avènement des procédures d'intégration milite en faveur d'un développement prodigieux des E.I.E à l'avenir. En effet, l'existence d'un droit unifié en matière comptable et en droit des affaires laisse penser que ces avancées notables pourraient également s'opérer en droit de l'environnement. Ainsi, devrait-on s'acheminer vers l'instauration d'une procédure d'E.I.E communautaire.

Pour couronner le tout enfin, la pratique des EIE et des audits environnementaux s'inscrit dans un contexte généralisé de faible effectivité du droit de l'environnement de manière générale au Burkina Faso. Pourtant, nous l'avons déjà évoqué, la faible effectivité du droit de l'environnement au Burkina Faso n'est pas insurmontable. Il existe, en effet, une kyrielle de mesures permettant d'améliorer l'effectivité de ce droit, pour peu qu'il y ait une volonté politique ferme de rendre possible la diffusion et l'application de ces textes d'une part et d'autre part de définir une stratégie pour leur application effective afin de les rendre opérationnelle. C'est à ce prix que les principes de prévention seront à même d'assurer une protection durable de l'environnement au Burkina Faso.

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Ø Loi N° 014/96/ADP du 23 mai 1996, portant Réorganisation Agraire et Foncière, promulguée par le décret N° 96-208/ORES du 24 juin 1996, J.O.BF. du 8 août 1996, P. 1663.

Ø Loi N° 005/97/ADP du 30 janvier 1997, portant Code de l'environnement, promulguée par décret N° 97-110/PRES du 17 mars 1997, J.O.BF., Spécial N° 4 du 25 avril 1997, P. 2.

Ø Loi N° 003-2011/AN du 05 avril 2011, portant Code Forestier, promulguée par décret N°2011-346/PRES du 10 juin 2011.

Ø Décret N° 97-054/PRES/PM/MEF du 6 février 1997, portant conditions et modalités d'application de la Réorganisation Agraire et Foncière au Burkina Faso, J.O.BF du 13 mars 1997, P. 603.

Ø Loi N° 022-2005/AN du 17 mai 2005 portant code de l'hygiène publique au Burkina Faso.

Ø Décret N° 98-337/PRES/PM/MEE du 30 juillet 1998, portant organisation, attribution et fonctionnement du Conseil National pour la Gestion de l'Environnement (CONAGESE), J.O.BF., du 27 juillet au 24 septembre 1998, P. 5720.

Ø Décret N° 2001-342/PRES/PM/MEE du 17 juillet 2001 portant champ d'application, contenu et procédure de l'étude et de la Notice d'Impact sur l'Environnement (J.O.BF, 02 août 2001, p.1362).

Ø Décret N° 2007-409/PRES/PM/MECV/MAHRH/MID/MCE/MATD du 03 juillet 2007 portant modalité de réalisation de l'audit environnemental (J.O.BF, 19 juillet 2007, p.1060).

Ø Décret N° 2002-542/PRES/PM/MECV du 27 novembre 2002 portant attributions, organisation et fonctionnement du Conseil National pour l'Environnement et le Développement Durable (CONEDD) (J.O.BF, 19 décembre 2002, p.2057).

Ø Loi française N° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature, Dalloz Sirey, 1976, législation, P.308.

Ø Décret français N° 77-1141 du 12 octobre 1977, portant modalités d'application de la loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature.

Ø Directive communautaire N° 85-337, C.E.E du 27 juin 1985, J.O.C.E, N° L 175 du 5 juillet 1985.

Ø CE, 9 juillet 1982, Ministre de l'industrie c/ Comité départemental de défense, A.J.D.A, 1982, P. 600.

Liste des principales abréviations........................................................................2

Sommaire...................................................................................................4

Introduction générale....................................................................................5

PARTIE I : RECEPTION DES PRINCIPES DE PREVENTION DANS L'ARSENAL JURIDIQUE ENVIRONNEMENTAL BURKINABE...............................................8

CHAPITRE I : CONSECRATION LEGISLATIVE DES PRINCIPES DE PREVENTION..........................................................................................................................10

Section 1: La faible consécration législative des principes de prévention.............................10

Paragraphe 1 : La faiblesse de la conscience écologique des citoyens...........................10

Paragraphe II : La lenteur dans l'adoption et l'application des textes réglementaires..........12

A/ La lenteur dans l'adoption et l'opérationnalisation des textes d'application.........12

1/ La lenteur dans l'adoption des textes d'application.............................12

2/ La lenteur dans l'opérationnalisation des textes d'application................13

B/ La non adoption de certains textes.........................................................15

Section II : Vers une plus grande effectivité des principes de prévention........................17

Paragraphe I : La promotion du droit de l'environnement........................................17

A/ La diffusion et l'application des règles en matière environnementale................17

B/ L'éducation environnementale.............................................................18

Paragraphe II : La stratégie d'application des textes environnementaux........................19

CHAPITRE II : CONSECRATION INSTITUTIONNELLE DES PRINCIPES DE PREVENTION..........................................................................................21

Section I : Rôle des pouvoirs publics dans la mise en oeuvre des principes de prévention..................................................................................................21

Paragraphe I : Les autorités centrales................................................................21

A/ Un pouvoir discrétionnaire du Ministre chargé de l'environnement..................22

B/ Des attributions réduites au profit des autres Ministères................................22

Paragraphe II : Les autorités décentralisées.........................................................24

A/ Pendant la phase de préfaisabilité.........................................................24

B/ Au cours de la procédure d'enquête publique.......................................25

Section II : Rôle de la société civile dans la mise en oeuvre des principes de prévention..................................................................................................................................26

Paragraphe I : Les acteurs personnes morales......................................................26

A/ La question de la désignation et de l'indépendance des bureaux d'étude spécialisés..................................................................................................27

B/ Le rôle limité des ONG et associations de défense de l'environnement............29

Paragraphe II : Les acteurs personnes physiques...................................................31

A/ Les individus acteurs ou promoteurs...................................................31

B/ L'ineffectivité de la participation des populations locales..........................32

PARTIE II : MISE EN OEUVRE DES PRINCIPES DE PREVENTION........................34

CHAPITRE I : CONSECRATION DE LA PROCEDURE D'ETUDE ET DE LA NOTICE D'IMPACT SUR L'ENVIRONNEMENT............................................................35

Section I : Définition et sphère d'applicabilité de L'E.I.E.......................................................36

Paragraphe I : Définition de l'E.I.E..................................................................36

Paragraphe II : Champ d'application de l'E.I.E....................................................38

A/ Un champ d'application suffisamment large.............................................38

1/ Le domaine de l'E.I.E....................................................................................39

2/ Le domaine de la N.I.E..................................................................................39

B/ Un champ d'application cependant limité................................................40

1/ Les plans ou programmes...........................................................40

2/ Les législations.......................................................................41

Section II : Contenu de l'E.I.E.........................................................................41

Paragraphe I : Les prescriptions substantielles communes à toutes les E.I.E..................42

A/ Identification des effets directs et indirects du projet.........................42

B/ Le plan de gestion environnementale............................................43

Paragraphe II : Les exigences spécifiques à certaines E.I.E......................................44

A/ La non prise en compte de la dimension internationale de l'environnement........................................................................................................................44

B/ De l'inopportunité d'un plan type................................................45

Section III : Procédure de l'E.I.E......................................................................46

Paragraphe I : La phase d'élaboration de l'étude...................................................46

A/ Les préliminaires.............................................................................46

1/ L'élaboration des termes de référence.............................................46

2/ Le cadrage de l'étude...............................................................47

B/ La réalisation de l'étude.....................................................................48

1/ L'autorité compétente pour mener l'étude.......................................48

2/ Les exigences d'ordre déontologique.............................................48

Paragraphe II : La phase des effets et du contrôle de l'E.I.E.....................................49

A/ Les effets de l'E.I.E..........................................................................49

1/ Rôle de l'E.I.E dans la prise de décision.......................................................50

2/ Le suivi environnemental...........................................................50

B/ Le contrôle administratif et juridictionnel des E.I.E.....................................51

1/ Les sanctions administratives......................................................51

2/ Les sanctions juridictionnelles.....................................................52

CHAPITRE II : CONSECRATION DE L'AUDIT ENVIRONNEMENTAL..................54

Section I : Définition, fondements juridiques et contenu de l'audit environnemental..........................................................................................54

Paragraphe I : Définition et fondements juridiques de l'audit environnemental...............54

A/ Définition de l'audit environnemental....................................................54

B/ Fondements juridiques de l'audit environnemental.....................................55

Paragraphe II : Contenu de l'audit environnemental..............................................56

A/ Le champ d'application de l'audit environnemental....................................56

B/ Le contenu type de l'audit environnemental.............................................57

Section II : Conditions de validité de l'audit environnemental....................................58

Paragraphe I : Conditions tenant à la procédure d'élaboration et au suivi de l'audit environnemental..........................................................................................58

A/ L'initiative de l'audit environnemental...................................................58

B/ L'élaboration de l'audit environnemental................................................59

1/ L'élaboration des termes de référence et le cadrage de l'étude...............59

2/ L'examen du rapport d'audit.......................................................60

3/ Le suivi de l'audit environnemental...............................................61

Paragraphe II : Conditions tenant aux obligations de l'auditeur et de l'audité.................61

A/ Conditions tenant aux obligations de l'audite............................................62

B/ Conditions tenant aux obligations de l'audité............................................62

Conclusion générale....................................................................................63

* ¹ V. à ce sujet, MARTINE REMOND-GOUILLOUD, Du droit de détruire : essai sur le droit de l'environnement, Paris, P.U.F, 1989, P.49 et S ; Sur la même question, MATHIEU (J.L), La Protection internationale de l'environnement, Paris, P.U.F, Coll. Que sais-je ? 1991, P.12 et S.

* ² Au cours des années 1970 et 1980, de nombreuses catastrophes écologiques ont en effet révolté la conscience de l'humanité. Il s'agit par exemple de l'accident du pétrolier libérien Torrey-Canyon qui avait déversé en 1967 plus de 123 000 tonnes de pétrole aux larges des côtes françaises et britanniques ; l'accident de l'usine Seveso en Italie en 1976 ; l'échouage du pétrolier Amoco-Cadiz sur les côtes françaises en 1978 avec le déversement de plus de 250 000 tonnes de pétrole ; l'accident de l'Usine Union Carbide à Bhopal en Inde en 1984 faisant plus de 2500 victimes ; l'explosion du réacteur nucléaire de Tchernobyl en URSS en 1986 qui a entraîné l'irradiation de plusieurs milliers de personnes et la contamination de l'environnement de plusieurs pays voisins, etc.

* ³ Il convient de préciser que les principes de prévention et de précaution se trouvent implicitement consacrés par d'autres instruments juridiques internationaux et régionaux de protection de l'environnement. C'est le cas notamment de la Convention sur la diversité biologique (Point 8 du préambule), la Convention de Montego bay sur le droit de la mer (article 206), la Convention-cadre sur les changements climatiques (article 3 al.3 et 4), la Convention pour la protection du milieu marin de l'Atlantique du Nord-est (article 2 paragraphe 2), l'Accord sur l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires (article 5 paragraphe 7) adopté à Marrakech en avril 1994.

* ⁴ Voir à ce sujet PRIEUR (M), Droit de l'environnement, 3^e éd., Paris, Dalloz, 1996, P. 9-10 ; KAMTO (M), Droit de l'environnement en Afrique, Universités francophones, 1996 P. 21.

* ⁵ Décret No 2007-160/PRES/PM/MECV/MFB du 30 mars 2007 portant adoption du document de politique nationale en matière d'environnement.

* ⁷ Décret No 98/365/PRES/PM/MEE du 10 septembre 1998 portant politique et stratégies en matière d'eau.

* ⁸ Ministère de l'environnement et de l'eau, Stratégie nationale et plan d'action du Burkina Faso en matière de diversité biologique.

* ¹¹ Décret No 2007-610/PRES/PM/MAHRH du 04 octobre 2007 portant adoption de la politique nationale de sécurisation foncière en milieux rurale.

* ¹² Loi No 014/96/ADP du 23 mai 1996 portant réorganisation agraire et foncière au Burkina Faso ; Loi No 005/97/ADP du 30 janvier 1997 portant code de l'environnement au Burkina Faso.

* ¹³ Zatu No AN VII-16FP-PRES du 22 novembre 1989 portant Code de la santé animale ; Loi No 23-94/ADP du 19 mai 1994 portant code de la santé publique ; Loi No 003-2011/AN du 05 avril 2011 portant Code forestier ; Loi No 002-2001/AN du 08 février 2001 portant loi d'orientation relative à la gestion de l'eau au Burkina Faso ; Loi No 034-2002/AN du 14 novembre 2002 portant loi d'orientation relative au pastoralisme ; Loi No 022-2005/AN du 24 mai 2005 portant Code de l'hygiène publique au Burkina Faso ; Loi No 005-2006/AN du17mars 2006 portant régime de sécurité en matière de biotechnologie au Burkina Faso ; Loi No 010-2006/AN du 31 mars 2006 portant réglementation des semences végétales au Burkina Faso ; Loi No 010-2005/AN du 26 avril 2005 portant sur la sûreté nucléaire et la protection contre les rayonnements ionisants ; Loi No 41-97/ADP du 08 novembre 1996 instituant un contrôle des pesticides au Burkina Faso ; Loi No 026-2007/AN du 20 novembre 2007instituant un contrôle des engrais au Burkina Faso ; Loi No 031-2003/AN du 08 mai 2003 portant Code minier au Burkina Faso.

* ¹⁴ Art. 555 - 557. Cette loi date dans sa forme actuelle de la loi 014/96/ADP du 23 mai 1996 portant Réorganisation Agraire et Foncière au Burkina-Faso.

* ¹⁵ Alors même que certaines pratiques coutumières considérées comme rébarbatives sont pourtant favorables à la protection de l'environnement et des ressources naturelles à l'image du statut sacré reconnu à certaines forêts, montagnes ou rivières ou encore à certains animaux tels que les serpents ou les caïmans.

* ¹⁷ Décret No 2004-581/PRES/PM/MAHRH/MFB du 15 décembre 2004 portant définition et procédures de délimitation des périmètres de protection d'eau destinés à la consommation humaine.

* ¹⁸ Décret No 2004-193/PRES/PM/MAHRH/MFB du 04 avril 2005 portant procédures de détermination des limites des dépendances du domaine public de l'eau.

* ¹⁹ Ministère de l'Environnement et du Cadre de Vie, Situation des forêts classées du Burkina Faso et plan de réhabilitation, Octobre 2007.

* ²² L'expression autorités judiciaires doit être entendue ici au sens large pour englober non seulement les magistrats, mais aussi les Officiers de police judiciaire.

* ²³ GARANE (A) et ZAKANE (V), Droit de l'environnement burkinabé, Ouagadougou, Presses africaines, coll. Précis de droit burkinabé, 2008, P. 763.

* ²⁴ Art. 11 du décret sur les Etudes et Notices d'Impact sur l'Environnement.

* ²⁵ Art. 28 al.2 du décret sur les Etudes et Notices d'Impact sur l'Environnement

* ²⁹ V. dans ce sens, GARANE (A), Le Code de l'environnement de 1997 : quelle contribution au droit de l'environnement au Burkina Faso in Annales de l'Université de Ouagadougou, série A, Vol. 12, 2000, P.24 et S.

* ³⁵ V. DIANE DEON, « Le statut juridique de l'auteur de l'étude », in Evaluation des incidences sur l'environnement : un progrès juridique ?, Bruxelles, 1991, P. 138 et S.

* ³⁶ Telle l'application des principes généraux qui caractérisent le régime juridique du service public en général

* ³⁷ S'il existe en effet des associations puissantes pouvant influer sur la décision d'autorisation, la question de la volonté du gouvernement de prendre en compte les suggestions et contre-propositions formulées ne se pose pa.s

* ³⁸ C'est le cas notamment de l'Union Internationale pour la Conservation de la Nature (U.I.C.N), l'Association des Amis de la Nature (NATURAMA), la Société Burkinabé du Droit de l'Environnement (S.B.D.E) dont l'article 3 des statuts dispose qu'elle se propose de mobiliser les ressources intellectuelles, financières et matérielles de ses membres et partenaires en vue de renforcer les bases d'un développement à travers une gestion durable de l'environnement.

* ³⁹ Cette explication n'est cependant pas valable en ce qui concerne l'U.I.C.N et NATURAMA, V. dans ce sens, SAWADOGO (J.P.), La protection de l'environnement, aquatique, végétal et faunique au Burkina Faso, mémoire, FDSP, Ouagadougou, 1992, P. 108 et S.

* ⁴⁴ GARANE (A) et ZAKANE (V), Droit de l'environnement burkinabé, op. cit. P. 75.

* ⁴⁶ V. L'étude d'impact écologique selon la loi du 10 juillet 1976 sur la protection de la nature et son décret d'application, par CHRISTIAN HUGLO et CORINE LEPAGE JESSUA in Gazette du palais, 1978, P.526 et 527.

* ⁴⁷ V. MORAND-DEVILLIER (J.), Droit de l'Environnement, Paris, éd. ESTEM, 1996, P.20.

* ⁴⁸ Directive n° 85-337 du 27 juin 1985, J.O.C.E. n° L 175 du 05 juillet 1985.

* ⁴⁹ La conférence des Nations -Unies sur l'Environnement et le Développement s'est tenue à Rio en juin 1992.

Selon le principe 17 de la Déclaration de Rio, « Une Etude d'Impact sur l'Environnement en tant qu'instrument national doit être entreprise dans le cas des activités envisagées qui risquent d'avoir des effets nocifs importants sur l'environnement et dépendent de la décision d'une autorité nationale compétente ».

* ⁵⁰ Voir les exemples cités par KAMTO (M)., Droit de l'environnement en Afrique, op. cit., P. 99-102 en ce qui concerne l'Algérie, la Gambie, la Guinée, Madagascar, l'Île Maurice, le Togo, la Tunisie, la Côte d'Ivoire et le Cameroun.

* ⁵¹ Art. 555 - 557. Cette loi date dans sa forme actuelle de la loi 014/96/ADP du 23 mai 1996 portant Réorganisation Agraire et Foncière au Burkina-Faso.

* ⁵³ M. DENOIX DE SAINT-MARC cité par KAMTO (M)., Droit de l'environnement en Afrique, op. cit. P. 95.

* ⁵⁴ PRIEUR (M)., Droit de l'environnement, 3^e éd., Paris, Dalloz, 1996, P. 71.

* ⁵⁹ CORINE LEPAGE JESSUA, Audit d'environnement, Paris, Dunod, 1992, P. 25.

* ⁶¹ Il consiste à soumettre à l'E.I.E les ouvrages ou activités qui ont un impact important ou significatif sur l'environnement et à procéder à une étude sur la nécessité de l'E.I.E en cas de doute.

* ⁶² Ce système permet, à partir d'une liste, de déterminer les ouvrages ou activités assujettis ou non à E.I.E selon que la liste est positive ou négative.

* ⁶³ Le système mixte consiste, à partir d'une liste de travaux ou d'ouvrages, à soumettre ou au contraire à exonérer certains de l'E.I.E en fonction de l'existence ou non d'effets sur l'environnement.

* ⁷⁰ Alors même que le code de l'environnement n'a pas explicitement institué le principe de précaution.

* ⁷³ GARANE (A)., Le cadre juridique de la protection de l'environnement au Burkina Faso, in Annuaire Africain de Droit International, vol. 4, P. 176

* ⁷⁴ C'est la directive communautaire n° 85-337 du 27 juin 1985 entrée en vigueur depuis 1988 qui a institué l'étude d'impact communautaire. V. J.O.C.E, n° L 175 du juillet 1985.

* ⁷⁵ L'article 7 faisait en effet état d'une « indication sur les risques pour l'environnement d'un Etat voisin résultant de l'activité proposée ou aux autres solutions possibles ».

* ⁷⁶ V. GARANE (A)., Le code de l'environnement de 1997 : quelle contribution au droit de l'environnement au Burkina Faso in Annales de l'Université de Ouagadougou, série A, Vol. 12, 2000, P. 27 et s.

* ⁷⁸ Le décret sur les études et notices d'impact utilise en effet l'expression « le cas échéant ».

* ⁸⁰ V. MBENGUE A., E.I.E : définition, formation, session de formation continue en E.I.E, Cotonou, 13 au 7 mai 1996, C.D.I.-H.E.R., Ouagadougou, P.9.

* ⁸⁸ Préface de FARTHOUAT (J.R) in BONELLO (Y.H) et FEDIDA (J.M), Le contentieux de l'environnement, Paris, P.U.F, Coll. Que sais-je ?, 1994, P. 2.

* ⁹⁰ Le Conseil National pour l'Environnement et le Développement Durable (CONEDD) est régi par le décret No 2002-542/PM/MECV du 27 novembre 2002. Il remplace le Conseil National pour la Gestion de l'Environnement (CONAGESE) qui avait été institué par un décret du 30 juillet 1998.

* ⁹⁴ BONELLO (Y.H) et FEDIDA (J.M), Le contentieux de l'environnement op. cit. , P. 54

* ⁹⁵ CE, 9 juillet 1982, Ministre de l'industrie c/ Comité départemental de défense, A.J.D.A., 1982, P. 600.

* ⁹⁶ CE, sect., 29 juillet 1983, Commune de Roquevaire, A.J.D.A., 1988, P. 551.

* ⁹⁹ Réaliser une E.I.E n'est pas en effet une sinécure et les agriculteurs modernes à eux seuls ne peuvent pas le faire, encore moins nos braves paysans.

* ¹⁰⁰ Art. 11 du décret portant modalités de réalisation de l'audit environnemental

* ¹⁰¹ Art. 12 et 13 du décret portant modalités de réalisation de l'audit environnemental

* ¹⁰² Art. 14 du décret portant modalités de réalisation de l'audit environnemental

* ¹⁰³ L'art. 12 du décret sur les études et N.I.E précise en effet que le cadrage consiste concrètement à identifier les éléments de l'environnement susceptibles d'être affectés par le projet et d'autre part à vérifier que les modalités d'information et de participation du public sont bien définies.

* ¹⁰⁴ Art. 16 du décret portant modalités de réalisation de l'audit environnemental

* ¹⁰⁵ Art. 10 et 17 du décret portant modalités de réalisation de l'audit environnemental

* ¹⁰⁶ Art. 22 du décret portant modalités de réalisation de l'audit environnemental

* ¹⁰⁷ Art. 5 du décret portant modalités de réalisation de l'audit environnemental

* ¹⁰⁸ V. par exemple, GARANE (A), Le code de l'environnement de 1997, op. cit,.P. 15 à 58.

* ¹¹⁰ BONELLO (Y.H) et FEDIDA (J.M), Le contentieux de l'environnement, op. cit,.P.9.