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UNIVERSITE D'ANVERS
INSTITUT DE POLITIQUE ET DE GESTION DU
DEVELOPPEMENT
LPA DE LA MROBLEMATIQUE ISE EN CEUVRE DU
PAR LES COLLECTIVITDSRP ES LOCALES AU
BENIN
Laurence Herédia Cica Mathilda DADJO
Mémoire de fin d'études présentée
pour l'obtention du grade de Master en Gouvernance et Développement
Superviseur: Prof. Dr. Nadia MOLENAERTS
Année académique 2003-2004
REMERCIEMENTS
Mes vifs et sincères remerciements a:
· tous mes frères et scrurs, cEstuter, £inda,
Micutaë(, Moreno, .qsfloe(ie et Tonagnon, pour (es sacrifices
cutaque jour so(idairement consentis;
· mademoise((e 5imone O7)f4~~f4&f4 pour son
amitié sincère et son soutien;
· monsieur (des BOO.qsflE pour son soutien
mora(et affectif;
· monsieur (orent .7-1O7)55O7) pour (e précieux aide
apporté (ors des recutercutes;
· monsieur cutar(es .qsflf4CCEM Bf4 C'1( pour sa
disponi6i(ité et ses consei(s éc(airés;
· tout (e corps enseignant et au personne( administratif de
('(cPçcD, pour (es efforts fournis dans (e cadre de notreformation;
· tous mes camarades de promotion pour (e cuteminement
cuta(eureux que nous avons ensem6(e suiv
Je vous prie tous de trouver ici ('expression de ma profonde
gratitude.
DEDICACES
% papa,
a maman,
et a tous ceu, qui m'aiment.
LISTE DES ACRONYMES ET ABREVIATIONS
AID : Agence Internationale de Développement
CCIB : Chambre de Commerce et d'Industrie du Bénin
CDCC : Conseil Départemental de Coordination et de
Concertation
CLSP : Cadre Stratégique de Lutte contre la
Pauvreté
CNDLP : Commission Nationale de Lutte contre la
Pauvreté
DSRP : Document de Stratégie de Réduction de la
Pauvreté
FMI : Fonds Monétaire International
MFE : Ministère des Finances et de l'Economie
NLTPS : Etudes Nationales de Perspectives a Long Terme
ONG : Organisation Non Gouvernementale
OSC : Organisation de la Société Civile
PAS : Programme d'Ajustement Structurel
PDC : Programme de Développement Communal
PDM : Programme de Développement Municipal
PNUD : Programme des Nations Unies pour le
Développement
PPTE : Pays Pauvres Très Endettés
PRODECOM : Projet d'appui au démarrage des communes
SNV : Service Néerlandais pour le Développement
UNB : Université Nationale du Bénin
UNESCO : Organisation des Nations Unies pour l'Education la
Science et la Culture.
ECDPM : Centre Européen de Gestion des Politiques de
Développement
LISTE DES TABLEAUX ET DIAGRAMMES
Diagramme1 : Schéma d'insertion des PDC dans les
grandes orientations nationales. 46 Tableau 1 : Classification des élus
par niveau
d'instruction.............................................51
Tableau 2 : Catégorisation des élus selon les
activités professionnelles ........................52
Tableau 3 : Part des dotations en capital des collectivités dans
l'ensemble du budget. 58
LISTE DES ANNEXES
Annexe1: Profil pays du
Bénin............................................................................................1
Annexe 2: Liste des personnes
rencontrées.......................................................................3
Annexe 3 : Organisation institutionnelle de la décentralisation au
Bénin.......................4 Annexe 4 :
Compétences des collectivités locales au Bénin
............................................5 Annexe 5 : Carte
administrative du
Bénin.........................................................................6
TABLE DES MATIERES
Remerciements.....................................................................................................................i
Dédicaces.............................................................................................................................ii
Liste des acronymes et
abréviations..................................................................................iii
Liste des tableaux et diagrammes
.....................................................................................iv
Tabledes
matières................................................................................................................v
Avantpropos
.....................................................................................................................vii
Introduction.........................................................................................................................1
CH1 DECENTRALISATION ET LUTTE CONTRE LA PAUVRETE,
DEFINITIONS
ET LIENS ENTRE LES
CONCEPTS..................................................................................4
1.1 La lutte contre la pauvreté a travers les
DSRP...................................................4
1.1.1 L'évolution du concept de
pauvreté................................................................4
1.1.2 La nouvelle approche de lutte contre la
pauvreté : le DSRP..........................5
1.2 L'importance de la décentralisation dans le
processus DSRP............................7
1.2.1 La décentralisation comme outil de lutte
contre la pauvreté .........................7
1.2.2 Quelle décentralisation pour une
réduction effective de la pauvreté7........10
Ch 2 LES OBJECTIFS DE LA DECENTRALISATION AU
BENIN..........................14
2.1 Les fondements et les objectifs de la
décentralisation au Bénin......................14
2.1.1 Les fondements de la décentralisation
..........................................................14
2.1.2 Les objectifs de la
décentralisation...............................................................16
2.2 Les collectivités locales et la lutte contre
la pauvreté........................................18
2.2.1 Le mandat des collectivités locales au
Bénin................................................19
2.2.2 Les collectivités locales dans la mise en
oeuvre des stratégies de lutte
contrela
pauvreté.......................................................................................................21
Ch 3 L'ORGANISATION INSTITUTIONNELLE DE
LA
DECENTRALISATION AU
BENIN..................................................................................24
3.1 Le processus de prise de décision au niveau
local............................................24
3.1.1 La participation des citoyens au processus de
prise de décision................25
3.1.2 L'autonomie
décisionnelle............................................................................28
3.2 Les ressources
locales........................................................................................30
3.2.1 La décentralisation
financière......................................................................30
3.2.2 La prise en compte des
potentialités............................................................32
Ch 4 L'APPROPRIATION DU DOCUMENT DE STRATEGIE DE
REDUCTION
DE LA PAUWRETE PAR LES COLLECTIWITES
LOCALES...........................................36
4.1 Le processus d'élaboration du DSRP au
Bénin.............................................37
4.1.1 Le cadre
institutionnel..................................................................................37
4.1.2 Examen du processus
participatif................................................................39
4.2 L'appropriation du DSRP par les collectivités
locales.....................................42
4.2.1 Sensibilisation/implication des
collectivités locales dans la mise en
cuvre
duDSRP.....................................................................................................................43
4.2.2 Evaluation de l'appropriation a travers le plan de
développement
communal..................................................................................................................45
Ch 5 LES CAPACITES INSTITUIONNELLES DES COLLECTIWITES
LOCALES. 50
5.1 Les capacités locales de gestion
........................................................................50
5.1.1 Les ressources
humaines...............................................................................50
5.1.2 La problématique du transfert de
compétences..........................................54
5.2 Le financement de la lutte contre la pauvreté
au niveau local .........................57
5.2.1 Le transfert de ressources vers les
collectivités locales................................57
5.2.2 La problématique des transferts de
ressources...........................................59
CONCLUSION...................................................................................................................64
Bibliographie.....................................................................................................................66
Annexes..............................................................................................................................70
AvANT PROPOS
L'adoption de l'approche du document de stratégie de
réduction de la pauvreté (DSRP) comme moyen de lutte contre la
pauvreté suscite actuellement une grande polémique au sein des
acteurs du développement qui lui reprochent entre autre sa trop grande
similitude avec les politiques d'ajustements structurels et la
sévérité des conditions qui entourent son soutien par les
institutions de Bretton Wood.
Nous tenons a préciser, bien que consciente des limites
du DSRP et des critiques qui y sont apportées, que l'objectif de ce
travail n'est pas de nous interroger sur la pertinence de ce processus. Nous ne
chercherons pas non plus a apprécier la qualité du document
béninois ni l'efficacité qui pourrait être celles des
stratégies définies.
Notre travail porte en effet exclusivement sur une analyse
critique du processus d'élaboration et de mise en uvre du DSRP avec
comme point focal l'implication des collectivités
décentralisées dans le système. Nous laissons donc le soin
aux personnes dotées d'une formation plus appropriée en la
matière et qui sont mieux outillées que nous pour juger de la
qualité et de la pertinence des stratégies adoptées.
Par ailleurs, compte tenu du temps limité dont nous
avons disposé pour notre recherche, nous n'avons pu faire une
enquête systématique auprès de toutes les
collectivités locales. Nous nous sommes donc contenté de faire un
sondage d'opinion a l'aide d'entretiens qualitatifs avec certains élus
locaux et les responsables de diverses structures impliquées dans la
mise en uvre de la décentralisation ou du DSRP (au total 17
personnes).
Enfin, l'une des limites a nos recherches se situe dans la
jeunesse tant du processus du DSRP que de celui de la décentralisation
au Bénin. Il n'existe donc pas une longue pratique en la matière
et les insuffisances que nous relèverons pourront être de ce fait
facilement imputables a cette jeunesse. Toutefois notre étude aura
l'intérêt d'attirer très tot l'attention sur les
difficultés et les blocages avérés ou potentiels a
l'implication des collectivités locales dans la mise en uvre du DSRP au
Bénin.
RESUME
La décentralisation est un mode d'organisation qui
consacre le transfert du pouvoir d'un gouvernement central vers une
autorité locale et ce dans divers domaines (administration, politique,
finances, économie). Parmi les vertus de ce système on cite
notamment la promotion de la lutte contre la pauvreté. Ceci parceque les
entités décentralisées peuvent assurer la transmission
vers le gouvernement central et les partenaires au développement des
besoins spécifiques des communautés, a coordination et la
mobilisation des ressources locales.
C'est pourquoi le concept DSRP se base sur la
décentralisation pour assurer l'enracinement du processus participatif
et l'appropriation par les populations des programmes et politiques
définies dans ce cadre. Le processus participatif étant l'un des
éléments essentiels de distinction ente les Programme
d'Ajustement Structurels et l'approche DSRP, la décentralisation est
presque élevé aux rangs des prè-conditions a
l'élaboration et a la mise en uvre des documents stratégiques de
réduction de la pa uvreté.
Le Bénin classé parmi les pays pauvres
très endettés s'est engagé depuis 2000 dans le processus
DSRP dans le sillage duquel elle a procédé a une réforme
décentralisatrice. Ce qui a aboutit a l'adoption du DSRP 2003-2005 en
décembre 2002 et l'instauration de 77 entités
décentralisées en mars 2003. Tout ceci, en comptant sur ces
derniers pour la promotion de la lutte contre la pauvreté et
particulièrement la mise en uvre du DSRP.
Toutefois, l'efficience de la relation entre
décentralisation et lutte contre la pauvreté dépends d'un
certains nombre de facteurs relatifs aux objectifs et a la qualité de la
décentralisation. A ces conditions déterminées par une
abondante littérature s'ajoute dans le cas béninois la
problématique de l'appropriation du DSRP par les collectivités
locales et de leurs capacités a mettre en uvre des politiques allant
dans ce sens.
Au Bénin, l'amélioration des services sociaux de
base est l'un des principaux objectifs de la décentralisation. Les
collectivités locales ont été dotés de
compétences conséquentes en la matière et sont
désignées comme acteurs premiers dans la mise en uvre du DSRP.
Toutefois, l'organisation institutionnelle de la décentralisation dans
le pays ne satisfait pas pleinement aux conditions devant activer la relation
entre cette réforme et la lutte contre la pauvreté. Ainsi, on
relève entre autres une absence d'autonomie réelle des communes
eu égard aux faibles moyens financiers dont ils
disposent et un fort degré d'interventionnisme de
l'état dans la gestion des affaires locales.
Particulièrement en ce qui concerne
l'implémentation du DSRP par les entités locales, le premier
obstacle tient au défaut d'appropriation politique et d'implication des
autorités locales dans ce processus qui a été
engagé avent leur installation. Malgré ceci, les contraintes
légales et les intérêts stratégiques aidant,
celles-ci ont tant bien que mal aligné leurs plans de
développement communaux sur les stratégies définies dans
le document. Par ailleurs, les entités locales souffrent en
général d'une insuffisance de capacités institutionnelles
qui tient autant a des problèmes de gestions (ressources humaines,
transfert de compétences) qu'à un manque de moyens financiers. Et
ce d'abord a cause de l'ineffectivité des transferts de
compétences et ressources; et surtout en raison de ce que les
entités décentralisées ne bénéficient point
des dotations budgétaires prévues pour l'implémentation du
DSRP.
Pour l'heure, la mise en uvre du DSRP au Bénin demeure
une action organisée au niveau du gouvernement central et
exécuté par les ministères sectoriels. Un travail de
lobbying et de négociations de longue haleine attendent donc les
élus locaux car tout laisse croire que l'Etat béninois n'est pas
prêt a rende effectif la décentralisation dont dépend la
mise en uvre par les entités locales du DSRP.
INTRODUCTION
Après deux décennies d'ajustements structurels,
qui se sont soldés par une croissance économique mitigée
et un accroissement des inégalités, la Banque Mondiale et le
Fonds Monétaire International (FMI) ont lancé en 1999 une
initiative conjointe de réorientation de leurs stratégies d'aide
au développement. Sous la pression de l'opinion publique, l'alternative
qui fut adoptée replace la lutte contre la pauvreté au c ur de
leur approche. La nouvelle démarche consiste en l'élaboration par
chaque pays d'une stratégie de lutte contre la pauvreté au cours
d'un processus participatif incluant l'ensemble des acteurs sociaux aussi bien
a son élaboration qu'à sa mise en
uvre et a son suivi. Cette stratégie est
présentée dans un document unique de politique économique
: le Document Stratégique de Réduction de la Pauvreté
(DSRP).
Encore appelé cadre stratégique de
réduction de la pauvreté (CLSP) ou PRSP en anglais (Poverty
Reduction Strategy Paper), le concept du DSRP a été lancé
dans le cadre de l'lnitiative de réduction de la dette des Pays Pauvres
Très Endettés (PPTE.)
L'objectif central de l'lnitiative PPTE étant de
renforcer le lien entre remise de dette et réduction de la
pauvreté, et donc d'inciter les gouvernements concernés a
affecter les fonds dégagés dans le cadre de PPTE a la lutte
contre la pauvreté, les DSRP sont appelés a devenir un instrument
de large portée qui servirait de référence pour
l'attribution d'une grande part de l'aide internationale au
développement.
Tous les pays a bas revenus désireux de
bénéficier d'un allégement de dette dans le cadre de
l'initiative PPTE doivent ainsi élaborer une stratégie de lutte
contre la pauvreté formalisée dans un DSRP. La mise en uvre et le
succès des politiques de réduction de la pauvreté
constituent une condition de l'allègement de la dette qui est en
méme temps sensé dégager les moyens financiers
nécessaires a leur application (CLING eta!, 2002 :169).
Le Bénin, classé parmi les pays pauvres
très endetté1 a bénéficié de
l'initiative d'allègement de dette et a donc été
appelé a élaborer et mettre en uvre une stratégie de
réduction de la pauvreté. En méme temps que
l'élaboration du DSRP, le Bénin s'est engagé dans un
processus de décentralisation. La décentralisation est
1IDH 0,420 en 1999, avec 30% de la population vivant
en dessous du seuil de la pauvreté et une dette extérieure de
1087,2 milliard de FCFA en 2002 (PNUD, 2003 a).
d'ailleurs perçue comme une réforme tenant une
grande place dans les stratégies de lutte contre la pauvreté, en
ce sens qu'elle est l'un des moyens les plus efficaces pour faire participer
les populations aux politiques de lutte contre la pauvreté
prévues dans le DSRP. Dans cette logique, les collectivités
décentralisées, seront les interlocuteurs et les acteurs
institutionnels premiers dans le cadre de la lutte contre la
pauvreté.
Ainsi, les collectivités locales au même titre
que les autres acteurs devront être étroitement impliquées
dans l'élaboration et la mise en uvre du DSRP, afin de garantir
l'adéquation des politiques avec les réalités locales. De
plus, avec la décentralisation, c'est aux élus locaux que revient
en premier lieu la responsabilité de l'amélioration de la
qualité des services sociaux de base. Il est donc important qu'ils
inscrivent leurs actions dans la stratégie générale de
lutte contre la pauvreté avec pour objectif d'atteindre au niveau des
communes les résultats souhaités par le DSRP.
Mais, au Bénin, le DSRP a été
élaboré avant la mise en place des collectivités
décentralisées. La stratégie actuelle a été
en effet une initiative et un produit de l'administration centrale. La question
se pose alors de savoir si, dans la perspective de la décentralisation,
l'Etat béninois a prévu des mécanismes organisant la mise
en
uvre des DSRP notamment au niveau des collectivités
locales, mais aussi de savoir si les autorités locales actuelles se
sentiront tenues par la mise en uvre des programmes sectoriels prévus
par le DSRP.
Pour harmoniser leurs actions avec les stratégies de
réduction de la pauvreté il faut en effet que les
collectivités locales s'approprient le contenu du DSRP. Par ailleurs,
elles doivent disposer d'une capacité institutionnelle suffisante pour
lutter efficacement contre la pauvreté.
L'objectif du présent travail est d'évaluer dans
quelles mesures les collectivités locales béninoises sont
capables d'entreprendre des actions de lutte contre la pauvreté et plus
spécifiquement de mettre en uvre les stratégies définies
dans le DSRP.
Pour ce faire, nous analyserons d'abord le role dévolu
aux collectivités locales dans la lutte contre la pauvreté au
Bénin. Cette analyse s'effectuera d'abords a travers l'étude des
mécanismes de la décentralisation et de la place
réservée aux collectivités locales dans la mise en uvre du
DSRP.
Ensuite, nous nous intéresserons aux conditions
nécessaires pour la mise en uvre
efficiente des stratégies de
réduction de la pauvreté par les collectivités locales.
Il
s'agit notamment des nécessités d'appropriation,
et de disponibilité de capacités institutionnelles indispensables
a leur mise en uvre.
Mais avant tout, nous nous attèlerons a expliciter,
grace a une revue de littérature, les relations qui existent entre les
politiques décentralisatrices et la lutte contre la pauvreté.
Cette étude préalable nous permettra de retenir un certain nombre
de critères objectifs a l'aune desquels nous pourrons procéder a
une analyse critique. Notre analyse sera également soutenue par des
entretiens qualitatifs réalisés avec certains élus locaux
et des responsables des structures impliquées dans la
décentralisation et la mise en uvre du DSRP au Bénin.
Chapitre 1
CH 1 DECENTRALISATION ET LUTTE CONTRE LA PAUVRETE,
DEFINITIONS ET LIENS ENTRE LES CONCEPTS.
Pendant la dernière décennie, la
communauté internationale a fait preuve d'un regain
d'intérêt sur la question de la pauvreté dans le monde. Des
différentes réflexions sur cette problématique, il est
ressorti une nouvelle approche de lutte contre la pauvreté
initiée dans le cadre de l'aide aux pays pauvres très
endettés. Cette nouvelle conception se traduit par l'élaboration
des documents de stratégie de lutte contre la pauvreté que les
pays concernés sont appelés a mettre en uvre. La mise
en uvre de l'approche DSRP a nécessité certaines
réformes institutionnelles au
niveau du mode de gestion des Etats. La décentralisation
est l'une des plus
importantes réformes prescrite dans ce cadre.
En effet, la mise en uvre des DSRP et les réformes
décentralisatrices vont actuellement la main dans la main. La
décentralisation apparaIt presque comme une conditionnalité des
stratégies de lutte contre la pauvreté. Il est donc important
dans le
cadre du présent travail d'éclaircir les liens qui
existent entre la mise en uvre des
DSRP et la lutte contre la
pauvreté.
1.1 LA LUTTE CONTRE LA PAUVRETE A TRAVERS LES DSRP.
La démarche actuelle de lutte contre la pauvreté
adoptée par les institutions internationales et particulièrement
la Banque Mondiale, résulte d'une évolution dans la
définition de la pauvreté au plan international. De cette
évolution ont émergé de nouvelles considérations a
prendre en compte en matière de lutte contre la pauvreté qui se
traduisent dans les nouveaux mécanismes de lutte contre la
pauvreté dont font partie les DSRP.
1.1.1 L'évolution du concept de pauvreté.
Le concept de la pauvreté ne fait pas l'objet d'une
définition unique dans l'abondante littérature consacrée a
ce sujet. Toutefois, ces dernières années, la notion de
pauvreté a connu une nette évolution. Ainsi, passant de la simple
notion de
manque de revenu, la pauvreté est désormais
considérée comme un phénomène multidimensionnel qui
englobe autant l'insuffisance de revenus, la non satisfaction des besoins
essentiels que la privation des capacités fonctionnelles essentielles de
la vie.
Ces différentes dimensions de la pauvreté
permettent de définir plusieurs types de pauvreté qui ont chacun
leur instrument de mesure. Ainsi, selon qu'on insiste sur l'une ou l'autre des
dimensions, nous pouvons distinguer la pauvreté monétaire, la
pauvreté générale ou encore la pauvreté humaine
(KANKWENDA et a!. 1999 : 68, PNUD, 1997 :17-19).
Au-delà de ces différentes approches, divers
travaux ont tenté de clarifier et d'unifier le concept de
pauvreté. Ainsi, au sommet mondial sur le développement tenu en
mars 1995 a Copenhague il a été établi que: la
pauvreté se manifeste sous diverses formes : absence de revenu et de
ressources productives suffisantes pour assurer des moyens d'existence viables
; faim et malnutrition ; mauvaise santé, analphabétisme;
morbidité et mortalité accrues du fait des maladies ;
environnement insalubres ; discrimination sociale et exclusion . La
pauvreté résulte ainsi de phénomènes
économiques, politiques et sociaux qui interagissent et souvent se
potentialisent, aggravant ainsi le dénuement dans lequel vivent les
pauvres (Banque Mondiale, 2001 :1).
De ce fait, pour réduire la pauvreté il est
nécessaire d'élaborer des stratégies qui améliorent
les conditions de vie des citoyens. Ceci peut être fait a travers
l'augmentation de revenu, la suppression de toutes les contraintes qui
empéchent les personnes d'avoir une vie productive, la
possibilité offerte aux individus de participer pleinement a la vie de
la société. Mais il est aussi indispensable d'améliorer
l'environnement dans lequel les populations opèrent et de leur fournir
l'accès a des services sociaux de qualité.
Le concept DSRP a essayé d'intégrer ces
différentes dimensions dans son approche de lutte contre la
pauvreté.
1.1.2 La nouvelle approche de lutte contre la
pauvreté : le DSRP
L'une des causes identifiées de l'échec du
programme d'ajustement structurel comme outil de lutte contre la
pauvreté serait la non prise en compte de toutes les dimensions de la
pauvreté. En effet, les programmes d'ajustement structurels
étaient uniquement centrés sur les aspects économiques de
la pauvreté. Par ailleurs, compte tenu de la relativité
désormais reconnue de la pauvreté, il s'avère
nécessaire de
centrer les politiques de lutte contre ce
phénomène autour des citoyens qui sont seuls habilités a
définir les différentes dimensions de la pauvreté
auxquelles ils sont
confrontés. De ce fait, le concept DSRP est
créé en réponse aux revendications de plus en plus
croissantes de centrage des politiques de développement autour des
citoyens (NAUDEL, 2002 : 248). En quelques mots, le processus de DSRP doit
être basé
sur une analyse en profondeur des causes et
déterminants de la pauvreté dans les pays concernés. Ceci,
afin de choisir un ensemble d'actions prioritaires a réaliser pour
réduire effectivement la pauvreté. Ces stratégies
devraient être suivies en référence a
quelques indicateurs clés de résultats. Le
Bénin a fait sienne cette approche de la lutte contre la pauvreté
dans son document de stratégie de réduction de la
pauvreté. La stratégie qui y est développée a
l'avantage de mettre en exergue les différents segments sur lesquels
pourrait s'appuyer la lutte contre la pauvreté au Bénin
(BENIN,
2002a). L'un des grands axes de cette stratégie est
l'accélération de la décentralisation.
Outre les réformes importantes apportées aux
principes d'attribution et de gestion de
l'aide au développement, le
DSRP et les stratégies qu'il intègre sont basés sur les
principes fondamentaux suivants:
- Appropriation, participation et responsabilité : les
stratégies de réduction de la pauvreté doivent être
définies au cours d'un processus participatif impliquant la
société civile et le secteur privé du pays
concerné, mené sous la direction du gouvernement national, lequel
en est donc responsable. L'appropriation nationale des politiques de
développement est sans doute l'effet le plus important attendu de
l'introduction du DSRP. L'hypothèse sous-jacente est que la
participation favorisera l'appropriation, qui a son tour favorisera la
performance des stratégies elles-mêmes et des fonds
alloués;
- Orientation vers les résultats : les
stratégies sont basées sur une analyse en profondeur de la
pauvreté, doivent identifier les résultats attendus et les moyens
nécessaires pour les atteindre, les indicateurs de résultats et
de processus adaptés pour le suivi;
- Vision globale et a long terme : les analyses et
stratégies doivent prendre en compte la nature multidimensionnelle de la
pauvreté et les délais nécessaires pour y
remédier;
- Prioritisation : des priorités doivent être
choisies afin de concevoir des politiques réalisables et de les financer
de manière adéquate;
- Partenariat : le processus est censé être
basé sur le dialogue et le partenariat entre les différents
acteurs en jeu : gouvernement, société civile et
communauté internationale
(ce qui devrait impliquer la coordination des bailleurs de
fonds, et donc réduire les coOts de transaction et améliorer
l'efficience de l'aide) (PAUL E., 2002).
L'élaboration des DSRP nécessite donc une
connaissance approfondie des causes et déterminants de la
pauvreté et une approche participative incluant tous les citoyens dans
la prise de décision. Dans ce cadre, les entités locales que sont
les collectivités décentralisées apparaissent avec les
organisations de la société civile comme les institutions les
plus aptes a fournir les informations les plus justes en ce qui concerne les
besoins et priorités des populations.
La décentralisation parait a cet effet comme le
meilleur moyen pour enraciner le processus participatif et l'appropriation par
les populations des programmes et politiques nationaux surtout en
matière de lutte contre la pauvreté.
1.2 L'IMPORTANCE DE LA DECENTRALISATION DANS LE
PROCESSUS
DSRP
L'une des premieres étapes de la lutte contre la
pauvreté est actuellement la définition et l'identification par
les populations concernées elles-mêmes des causes et
déterminants de la pauvreté dans leur milieu. Ainsi, les
stratégies doivent être définies au cours d'un processus
participatif impliquant les communautés a la base aussi bien au stade de
la conception que dans la mise en uvre des politiques arrêtées. En
effet, la réduction de la pauvreté a plus de chance d'aboutir si
les populations pour lesquelles les politiques sont élaborées se
l'approprient et participent effectivement a leur mise en uvre (PNUD, 2002 :
5). L'un des meilleurs moyens pour assurer et stimuler la participation des
populations a la définition des politiques nationales est le
rapprochement de l'Etat du citoyen a travers la décentralisation
démocratique.
1.2.1 La décentralisation comme outil de lutte
contre la pauvreté
De manière générale, la
décentralisation est un mode d'organisation du pouvoir qui fait
référence au transfert du pouvoir d'un gouvernement central vers
une autorité locale. Mais derriere cette définition
générale, le processus de décentralisation est complexe et
peut prendre plusieurs forme suivant le mode de transfert du pouvoir, la nature
des pouvoirs transférés et le mode de désignation des
autorités locales qui bénéficient de ce transfert.
Ainsi, la décentralisation peut être
administrative, politique, fiscale ou encore économique (World Bank,
2000; BOKO, 2002). Ces formes de décentralisation peuvent être
observées séparément ou simultanément suivant les
pays. Dans la pratique, une décentralisation efficiente doit contenir un
ensemble d'éléments issus des quatre types de
décentralisation précédemment identifiés. (BOKO,
2002 : 5).
Cette combinaison des quatre types de décentralisation
est appelée décentralisation démocratique et jugée
comme le meilleur moyen pour assurer et stimuler l'appropriation des politiques
de développement par les citoyens a travers leur participation a
l'élaboration et a la définition de celles-ci. Elle apparaIt
comme un outil de réduction de la pauvreté. Le gouvernement du
Niger affirme a cet effet que F Les collectivités locales constituent un
outil irremplaçable dans la lutte contre la pauvreté a travers
leur rOle d'orientation des investissements permettant l'accès aux
services de base aux populations les plus démunies, car connaissant
mieux que quiconque le terrain et capables de susciter l'adhésion des
populations sans laquelle tout investissement reste vain)) (NIGER, 2003 :
5).
De plus, le rapprochement de l'administration du citoyen
génère une plus grande confiance en instaurant une relation de
responsabilité sanction entre les citoyens et l'Etat par le biais des
leaders locaux, des entrepreneurs et des organisations de la
société civile (Banque Mondiale, 1997: 125 et s).
Particulièrement en ce qui concerne la lutte contre la
pauvreté, le rapprochement de l'administration des populations et la
participation de celles-ci devraient contribuer a une meilleure perception des
demandes sociales, a l'amélioration des prestations des services publics
dans les secteurs sociaux considérés comme parties
intégrantes de la lutte contre la pauvreté (Banque mondiale, 2001
:125 -126).
Ainsi, théoriquement, la décentralisation
crée un espace de participation des citoyens au processus de
développement local, impulse la mobilisation des ressources locales et
en assure une allocation efficiente. De cette manière, elle promeut une
gouvernance locale qui contribue a une plus grande effectivité des
stratégies de réduction de la pauvreté (BOSSUYT et al.,
2000:1).
Le Bénin dans sa constitution de 1990 a opté
pour la démocratisation et la libéralisation économique
mais s'est aussi engagé dans la voie de la décentralisation
politique et administrative consacrée par les articles 150 a 153 de
cette constitution. En plus de la déconcentration des services
administratifs, il est créé des collectivités
locales décentralisées, dotées de
personnalité juridique, d'autonomie décisionnelle et
financière. Elles sont gérées par des conseils élus
et sont appelées a assurer le développement harmonieux de leurs
territoires sous la tutelle de l'Etat. Cinq lois ont été
adoptées pour préciser les modalités de fonctionnement et
d'implémentation de la décentralisation2.
Au Bénin, la décentralisation est
appelée a concrétiser l'appropriation et la participation des
communautés aux politiques de réduction de la pauvreté et
offre l'opportunité de renforcer les capacités des acteurs
sociaux pour jouer le role central qui leur incombe dans ce processus de lutte
contre la pauvreté (PNUD, 2003b:106). Le DSRP précise que le
gouvernement béninois entend faire de la décentralisation un
outil efficace de lutte contre la pauvreté parce qu'elle institue une
nouvelle conception des populations qui ne sont plus perçues comme de
simples bénéficiaires de services con cues en dehors d'elles,
mais comme des acteurs qui entreprennent et qui décident par
eux-mêmes de ce qui convient le mieux a leur bien-être et exercent
un contrOle rapproché sur leurs élus (BENIN, 2002 a). Le
principal objectif visé a travers la décentralisation au
Bénin est donc la création de conditions favorables a l'exercice
de la gouvernance locale aux fins d'une amélioration des conditions de
vie des populations.
Ainsi, la décentralisation parait a la fois comme un
objectif et un outil de lutte contre la pauvreté. Toutefois, s'il est
possible d'établir une relation positive entre la
décentralisation et la lutte contre la pauvreté, la premiere ne
constitue pas une solution magique pour atteindre les objectifs de la seconde.
Plusieurs études ont essayé d'identifier les conditions dans
lesquelles la décentralisation peut effectivement contribuer a la
réduction de la pauvreté.
2 - loi n°97-028 du 15 janvier 1999 portant organisation de
l'administration territoriale en République du Bénin
- loi n°97-029du 15 janvier 1999 portant organisation des
communes en République du Bénin
- loi n°98-005 du 15 janvier 1999 portant organisation des
communes a statut particulier
- loi n°98-006 du 09 mars 2000 portant régime
électoral, communal et municipal en république du Bénin
- loi n°98-007 du 15 janvier 1999 portant régime
financier des communes en république du Bénin
1.2.2 Quelle décentralisation pour une
réduction effective de la pauvreté?
L'efficience de la relation entre décentralisation et
réduction de la pauvreté dépend de plusieurs facteurs
relatifs notamment a la qualité de la décentralisation et aux
conditions de sa mise en uvre. Certaines analyses théoriques et des
études a partir d'expériences de décentralisation ont donc
été menées par divers auteurs et institutions pour
identifier les conditions dans lesquelles une décentralisation peut
effectivement servir a la réduction de la pauvreté.
L'une des premières études systématiques
effectuées dans ce cadre (BOSSUYT, 2000) a identifié comme
conditions:
- la participation effective des populations concernées
a la prise de décisions concernant la détermination des
priorités et l'allocation des budgets
- l'élaboration d'une stratégie de mobilisation
de ressources et la fourniture de services sociaux de base indispensables pour
la lutte contre la pauvreté;
- mise en place part, l'Etat central d'une stratégie
d'implication qui promeut la participation des populations a la base dans les
structures politiques qui n'ont pas un contrôle direct sur les ressources
devant servir au développement;
- la lutte contre la pauvreté est un objectif
stratégique de la décentralisation et que le fonctionnement de
ses différentes structures soit conçu et orienté pour
atteindre cet objectif;
- élaboration des stratégies de lutte contre la
pauvreté en fonction des potentialités des collectivités
décentralisées a améliorer les conditions de vie des
pauvres et des marginalisés (BOSSUYT, 2000 : 2-3).
Dans son rapport sur le développement 2000/2001, la
Banque Mondiale s'est également intéressée a la question
et reprend la nécessité de la participation des pauvres
(empowerment) a laquelle elle ajoute:
- la responsabilisation des gouvernements locaux
vis-à-vis de leurs citoyens (accountability) (Banque Mondiale, 2001
:125);
- conception de la décentralisation doit être
conçue de manière a ce que les collectivités
décentralisées disposent d'une large autonomie
décisionnelle et financière;
- soutien des actions des collectivités locales par le
gouvernement central qui doit jouer un r0le de coordination et d'orientation en
ce qui concerne les objectifs de développement et les politiques
macroéconomiques au plan national;
- participation citoyenne au niveau des institution
décentralisées pour qu'elles répondent mieux aux besoins
des plus pauvres (Banque Mondiale, 2001 : 126- 128).
Les études des expériences de
décentralisation pour la lutte contre la pauvreté se sont faits
dans les pays les plus pauvres tant en Amérique latine, en Asie qu'en
Afrique. A partir des expériences des collectivités locales au
Brésil et en Inde (Kerala), Heller a également
élaboré une liste de pré-conditions qui sont:
- une grande capacité de l'Etat central;
- une société civile très
développée et une force politique organisée avec
un
parti politique a forte caractéristique de mouvement social
(HELLER, 2001).
A ces trois éléments, Véreld,
complétant avec des études portant sur le Mali ajoute sept
conditions qui sont:
- l'autonomie administrative, l'autonomie financière;
- le transfert des compétences et des ressources;
- des médias libres et actifs;
- la participation et l'information des citoyens;
- l'approche genre;
- la réforme foncière;
- l'éducation (VERELD, 2003).
Enfin, le PNUD prenant en compte tous ces travaux a
établi trois séries de conditions, relatives a la
conceptualisation, a l'organisation et a l'implémentation de la
décentralisation (PNUD, 2002). Pour ce qui est de la conceptualisation,
l'étude met l'accent sur le fait que:
- la décentralisation doit aller de pair avec un effort
de mobilisation et de renforcement des capacités de la
société civile et des institutions locales, (PNUD, 2002 : 7);
- une décentralisation fiscale effective doit être
organisée pour donner aux
collectivités locales les moyens
d'assumer leurs r0les;
- Enfin, il est nécessaire de définir de bonnes
politiques de développement pour accroItre les revenus et assurer la
gestion saine et efficiente des ressources des collectivités locales.
(PNUD, 2002 : 23 et s.).
En ce qui concerne les structures et l'organisation, il est
indispensable que:
- les dispositions constitutionnelles et législatives
définissent clairement les roles et fonctions des différents
acteurs ainsi que les limites de leurs autonomies respectives. (PNUD, 2002 :
5);
- la décentralisation soit asymétrique compte
tenu des différences de capacités
et de potentialités
des entités locales;
- le partenariat public/privé soit organisé
pour étendre et augmenter les
capacités des structures de bas
niveau;
- des collaborations intersectorielles et des
intégrations horizontales et verticales entre les différentes
structures nationales a divers niveaux s'instaurent pour optimiser
l'utilisation des ressources nationales.
Quant aux conditions d'implémentation, le principal
défi est la mise en place de système d'implication des
communautés locales dans la lutte contre la pauvreté sans
dessaisir l'Etat central de son rOle de définition des politiques
macroéconomiques nationales.
A partir de ces différentes considérations, nous
retenons que pour servir efficacement la lutte contre la pauvreté:
1- La décentralisation doit avoir comme objectif
stratégique la lutte contre la
pauvreté (BOSS UYT, 2000).
· les fondements et objectifs de la décentralisation
doivent être orientés vers la lutte contre la pauvreté;
· les collectivités locales doivent, a partir de
leurs attributions, tenir un rOle prépondérant dans la lutte
contre la pauvreté. Ainsi, ils doivent avoir un mandat conséquent
et être fortement impliqués dans la mise en uvre du DS R P.
2- L'organisation institutionnelle de la
décentralisation doit par ailleurs donner aux collectivités les
moyens de jouer leur rOle dans la lutte contre la pauvreté. Ainsi:
· le processus de prise de décision
doit permettre une participation citoyenne de la part des populations afin de
mieux répondre a leurs besoins (Banque Mondiale, 2001 ; HELLER, 2001 ;
PNUD, 2002 ; VERELD, 2003);
· les collectivités
décentralisées doivent avoir les ressources locales
nécessaires a la mise en uvre de leurs politiques (PNUD, 2002; Banque
Mondiale, 2001 ; VERELD, 2003).
Dans les chapitres suivants Nous nous emploierons donc a la
vérification de l'existence de ces différentes conditions au
niveau des communes béninoises. Toutefois, ces conditions permettent
uniquement de vérifier si la décentralisation peut effectivement
jouer son role d'instrument de lutte contre la pauvreté. Or, dans le
présent travail, nous nous intéressons plus
particulièrement a la question de la mise en uvre des stratégies
de réduction de la pauvreté par les collectivités
décentralisées. Aussi, en dehors de leur potentialité
générale a lutter contre la pauvreté, il faudra que les
collectivités locales s'approprient le DSRP et soient en mesure
d'élaborer et d'exécuter des programmes allant dans ce sens.
L'appropriation est particulièrement importante
compté tenu du fait que les collectivités locales n'existaient
pas sous leur forme actuelle pendant l'élaboration du DSRP qui a
été adopté avant l'installation des élus locaux.
Nos entretiens avec les différents acteurs porteront donc
essentiellement sur la question de l'appropriation par lés élus
locaux et sur la problématique des capacités institutionnelles en
matière de lutte contre la pauvreté. Cela nous permettra de faire
le point de la situation actuelle et d'amorcer des analyses prospectives en
tenant compte des nouvelles dispositions prises ou envisagées en la
matière par les différentes parties.
Les deux derniers chapitres seront donc consacrés a
l'étude de l'appropriation et a l'analyse des conditions actuelles
d'exécution du DSRP au niveau local.
Chapitre 2
CH 2 LES OBJECTIFS DE LA DECENTRALISATION AU BENIN
En optant pour la démocratisation de son système
politique en 1990, le Bénin a également opté pour une
démocratisation de la gestion des affaires publiques accompagnée
d'un processus de décentralisation qui a abouti aux premières
élections communales et municipales en décembre 2003. L'adoption
de ce nouveau mode de gestion des affaires publiques constitue une rupture avec
la forte tradition centralisatrice des régimes politiques que le pays a
connu depuis son indépendance. Cela laisse supposer que les politiques
béninois s'attendent a obtenir avec la décentralisation des
retombées dont l'ampleur mérite le dépassement de leur
frilosité habituelle devant toute forme de transfert de pouvoir a des
entités autonomes.
Aussi pour déterminer si la lutte contre la figure au
nombre de ces attentes, il faut en analyser les fondements et objectifs ainsi
que la place réservée aux collectivités locales dans la
lutte contre la pauvreté.
2.1 LES FONDEMENTS ET LES OBJECTIFS DE LA
DECENTRALISATION AU BENIN
Au début des années 90, le Bénin,
après 17 ans de marxisme-léninisme était aux prises avec
une crise politique aggravée par une situation socio économique
désastreuse. Après 40 années de centralisme dans la
gestion des affaires publiques, le décollage socio-économique,
politique et culturel tant attendu après les indépendances
n'était pas encore amorcé. Le choix de la démocratie
libérale et de l'économie de marché par les constituants
béninois de cette époque était donc a la fois un moyen de
sortie de crise et de relance du processus de développement du pays. La
prescription de la décentralisation relève également de ce
double objectif qui en imprègne les principes et objectifs.
2.1.1 Les fondements de la décentralisation
La décentralisation de l'administration territoriale est
au Bénin un principe constitutionnel adopté a la
Conférence des Forces Vives de la Nation de février 1990.
Les principes de cette réforme ont été
définis a la table ronde sur les états généraux de
l'administration. Ces principes ont servi de cadre a l'élaboration des
cinq lois organisant actuellement la décentralisation.
2.1.1.1 Historique de la décentralisation
Les récentes lois sur la décentralisation au
Bénin ne constituent pas la première expérience du pays en
la matière. Depuis l'époque de la colonisation une amorce de
décentralisation avait été esquissée. Après
les indépendances en 1961, une nouvelle loi créa également
des collectivités territoriales autonomes appelées communes mais
celles-ci restèrent des circonscriptions administratives dirigées
par un représentant du pouvoir.
L'orientation marxiste-léniniste adoptée par le
gouvernement révolutionnaire en 1975 se traduisait par une profonde
réforme de l'administration a relents décentralisateurs. Mais
malgré la vulgarisation de loi3 instituant une double
autorité administrative et financière, le transfert des pouvoirs
au bénéfice des conseils élus ne fut jamais effectif. La
gestion des collectivités locales était donc étroitement
contrôlée et dirigée par le gouvernement central.
Les délégués a la Conférence des
Forces Vives de la Nation en Février 1990 ont décidé de
rompre avec cette tendance centralisatrice et ont adopté le principe de
la décentralisation administrative comme système d'administration
au Bénin. Ainsi, la constitution du 11 décembre 1990 consacre le
principe de la libre administration des collectivités locales par des
conseils élus.
Aussi, il fut organisé en Janvier 1993 a Cotonou les
états généraux de l'administration territoriale dont les
travaux ont abouti a la définition du cadre général et des
grands principes de la décentralisation béninoise.
2.1.1.2 Lesprincipes de la décentralisation au
Bénin
Les principes définis lors des états
généraux de l'administration territoriale ont tracé le
cadre et l'esprit de la décentralisation au Bénin. Ces principes
ont été complétés par cinq lois sur la
décentralisation. Le contenu de ces lois peut se synthétiser en
neuf principes que sont:
1. couplage de la décentralisation avec une
déconcentration. Ceci avec un seul niveau de décentralisation :
la commune et un seul niveau de
3loi 0 31-009 du 10 octobre 19810
déconcentration : le département. Ainsi, il est
créé 77 communes réparties dans12 départements;
2. administration libre des collectivités
décentralisées par des conseils élus au suffrage universel
direct;
3. la création des communes de droit commun et des
communes a statut particulier que sont les trois principales villes : Cotonou,
Porto-Novo et Parakou;
4. attribution aux collectivités locales de
compétences propres et de compétences qui leur sont
déléguées par l' Etat;
5. organisation de l'autonomie budgétaire des
communes;
6. instauration de tutelle administrative sur les communes par
les services déconcentrés de l'administration centrale;
7. obligation pour l'Etat de soutenir les collectivités
locales en ressources humaines, financières et matérielles;
8. organisation de la solidarité intercommunale;
9. mobilisation de ressources locales par les communes qui
peuvent établir une coopération décentralisée avec
des partenaires nationaux ou étrangers (PNUD, 2001 :28).
Un respect effectif de ces principes permettrait d'instaurer
au bénin une véritable décentralisation
démocratique devant permettre le développement harmonieux de tous
les territoires. Dans les chapitres suivants, nous nous emploierons donc a
vérifier dans quelles mesures les dispositions législatives et
les pratiques actuelles assurent le respect de ces principes.
2.1.2 Les objectifs de la décentralisation.
La décentralisation au Bénin est conçue
comme faisant partie intégrante du processus de démocratisation
engagé en 1990. Elle est une réponse institutionnelle a une
demande de démocratie de proximité. Dans ce cadre elle a pour
enjeux principaux la promotion de la démocratie a la base et le
développement local.
2.1.2.1 La démocratie locale.
((La notion de démocratie locale dans le concept de la
décentralisation est, avant tout l'idée d'un système de
gestion politique du territoire qui, pour s'accomplir, doit favoriser la
définition par les populations des solutions aux problèmes de
leur cadre de vie)) (NACH MBACK, 2001 : 32-33). S'inscrivant dans cette
logique, l'article 2 de la loi n°
97-029 du 15 Janvier 1999 stipule que la commune constitue le
cadre institutionnel pour l'exercice de la démocratie : Elle est
l'expression de la décentralisation et le lieu privilégié
de la participation des citoyens a la gestion des affaires publiques locales
.
La décentralisation est donc une réponse au
besoin de démocratisation des années 90 et est perçue
comme un approfondissement du processus démocratique jusqu'au niveau
local. Les objectifs visés par la décentralisation pour la
promotion de la démocratie a la base sont:
· la participation des citoyens a la gestion des affaires
publiques au niveau local;
· la prise en charge par les populations de leurs
responsabilités en matière de gouvernance;
· La mise en valeur du potentiel de chaque localité
en vue de son développement (PNUD, 2001 : 38).
Pour ce faire, l'organisation institutionnelle de la
décentralisation permet le rapprochement de l'administration des biens
publics du citoyen, par le biais du transfert de certains pouvoirs aux
entités locales a divers niveaux. La participation des populations aux
affaires locales est assurée par leur implication dans le choix de leurs
dirigeants et l'instauration d'organes délibérants ou
consultatifs a divers niveaux (voir annexe 2: organisation institutionnelle de
la décentralisation) au Bénin. Grace au principe de la
transparence dans la gestion des affaires locales, les populations pourront
participer a l'instauration d'une gouvernance locale. Enfin, la loi organise la
prise en compte des priorités de développement local dans la
politique nationale en instituant les plans de développement communaux
sur lesquels doivent reposer en grande partie les stratégies nationales
de développement (PNUD, 2003 b: 107-109).
2.1.2.2 Le développement local.
Le Bénin a fait le choix de la décentralisation
dans une période oU le pays était confronté, non seulement
a une crise politique mais également a une grave crise
économique. Au Bénin, comme dans la plupart des pays d'Afrique
francophone, la décentralisation est perçue comme une solution au
désengagement de l'Etat et la prise en charge du développement
par les communautés a la base, selon une conception autogestionnaire
(NACH MBACK, 2003 :32). En ce sens, avec le rapprochement de l'Etat du citoyen
assure une appropriation des politiques de
développement par ces derniers. La Banque Mondiale
affirme a cet effet que les programmes publics donnent de meilleurs
résultats lorsqu'ils sont exécutés avec la participation
des bénéficiaires et lorsqu'ils exploitent le potentiel
associatif de la collectivité (Banque Mondiale, 1997:11).
La décentralisation permet donc d'adapter les services
sociaux aux préférences locales grace a la participation des
citoyens, ce qui impulse au niveau local une dynamique de développement
endogène. De plus, elle stimule l'investissement privé grace a la
mise en place de cadres de développement économiques solides au
niveau local, ce qui assure des recettes supplémentaires et la
croissance économique locale.
La loi sur la décentralisation au Bénin dispose
que la collectivité territoriale concourt avec l'Etat au
développement économique, social, sanitaire, culturel et
scientifique ainsi qu'à la protection de l'environnement et a
l'amélioration du cadre de vie . Les collectivités locales
constituent la pierre angulaire du développement a la base. Le plan
d'orientation 1998- 2002 du Bénin précise que la
décentralisation doit permettre:
· une émergence de nouveaux espaces politiques en
vue d'une cogestion des affaires publiques au niveau local;
· une amélioration de la satisfaction des besoins
fondamentaux et de la prod uctivité;
· une revalorisation des espaces locaux;
· une nouvelle perspective de conception du
développement local pensée par rapport aux
spécificités locales et centrée sur un terroir
spécifique donné (République du Bénin, 1998
cité par PNUD, 2001 :55).
2.2 LES COLLECTIVITES LOCALES ET LA LUTTE CONTRE LA
PAUVRETE.
Dans les textes, la lutte contre la pauvreté ne figure
pas explicitement ni comme objectif de la décentralisation, ni comme
role des collectivités locales. Toutefois, une analyse des mandats des
collectivités locales et de la place qui leur est dévolue dans la
mise en uvre du DSRP révèle que les communes au Bénin sont
des acteurs premiers de la lutte contre la pauvreté.
2.2.1 Le mandat des collectivités locales au
Bénin.
La loi 97- 029 du 15 janvier 1999 portant organisation des
communes en République du Bénin accorde aux communes un mandat
relativement étendu en matière de développement
socio-économique. Bien qu'il n'y figure aucune responsabilité en
matière de lutte contre la pauvreté, les collectivités
locales se sont vues confier un certain nombre de responsabilités
éminemment pertinentes en la matière.
2.2.1.1 Les compétences des collectivités
locales.
Les collectivités locales au Bénin ont des
compétences propres et des compétences qui leurs sont
déléguées par l'Etat (voir annexe 4: Compétences
des collectivités locales).
Ainsi, elles devront assurer intégralement
l'aménagement du territoire, de l'habitat et l'urbanisme, le
développement des infrastructures, de l'équipement et des
transports. Elles sont appelées a garantir la protection de
l'environnement, l'hygiène et la salubrité du cadre de vie des
populations dont ils ont la charge. Elles assurent également
l'entière charge des enseignements maternel et primaire. Enfin, elles se
doivent d'organiser les services marchands, l'orientation et la promotion des
investissements économiques et la coopération.
Par ailleurs, elles partagent avec l'Etat central la
responsabilité du développement dans les domaines de
l'enseignement, de l'éducation et de l'alphabétisation. Il en est
de même pour l'organisation de la santé, de l'action sociale et
culturelle.
Enfin, l'Etat délègue aux collectivités
décentralisées les fonctions régaliennes que sont
l'administration de l'état civil et des opérations de
recensement, la police administrative, la défense nationale et civile,
l'organisation des opérations de désignation des membres du
conseil de village et de quartier de ville.
Ces divers domaines de compétence des communes les
amènent a définir des politiques et a mener des actions qui
rentrent directement dans le cadre de la lutte contre la pauvreté.
2.2.1.2 Les actions des collectivités dans le cadre de
la lutte contre lapauvreté
Comme mentionné plus haut, la pauvreté est un
phénomène multidimensionnel causé par des facteurs tant
économiques, politiques, que sociaux (Banque Mondiale, 2001 : 1). De ce
fait, réduire la pauvreté nécessite la mise en uvre de
stratégies améliorant le bien-être des citoyens.
Il s'agit d'améliorer l'accès des populations
aux services sociaux de base que sont l'enseignement, la santé,
l'environnement social, mais également de permettre aux individus de
participer pleinement a la vie de la société (augmenter leurs
capacités productives). En reconnaissant les collectivités comme
moteurs de la démocratie locale, le législateur béninois
en fait donc un instrument de lutte contre la pauvreté dans sa dimension
politique.
Par ailleurs, il ressort de l'analyse des compétences
citées ci-dessus que les communes doivent mener des actions entrant
directement dans le cadre de l'amélioration des services sociaux de base
dont elles sont actuellement les premiers responsables.
Concrètement, il appartient aux communes de
développer des initiatives spécifiques dans les domaines de
l'hygiène, de la santé publique et de la protection de
l'environnement. Elles contribuent par là a l'amélioration de
l'accès des populations a des services efficaces de santé et a
leur bien-être. Elles devront donc assurer la fourniture et la
distribution de l'eau potable, les services d'assainissement et la
salubrité publique mais également la construction,
l'équipement et l'entretien des centres de santé et de promotion
sociale.
De méme, chaque commune devra engager des politiques
d'investissement dans l'enseignement, l'alphabétisation et
l'éducation des adultes pour favoriser et promouvoir l'éducation.
Elle doit a cet effet assurer la construction, l'équipement et
l'entretien des établissements de l'enseignement primaire et maternel de
méme que la promotion des langues nationales4.
Enfin, la commune intervient dans la promotion des bases
productives de l'économie a travers l'exploitation du patrimoine
domanial qui lui revient, le développement des infrastructures locales,
l'habitat, les biens publics collectifs, la gestion des services publics locaux
et des marchés. Pour ce faire, elle assure la réalisation et
l'entretien des routes, marchés, gares routières, abattoirs,
éclairage public etc. Elle contribue ainsi a accroItre les
opportunités de création d'emplois durables et des revenus.
Autant d'actions qui participent a la réduction de la
pauvreté.
4 Article 82 et suivants de la loi 97-029 du 15 janvier 1999.
2.2.2 Les collectivités locales dans la mise en oeuvre
des stratégies de lutte contre la pauvreté.
Le r0le prépondérant des collectivités
locales dans la mise en uvre des stratégies de lutte contre la
pauvreté a une double origine. D'abord, il découle du diagnostic
et des axes d'interventions retenus par le DSRP. Ensuite, s'inscrivant dans la
théorie générale des processus DSRP, les décideurs
béninois ont consacré la commune comme principale actrice de la
mise en uvre des stratégies de réduction de la pa
uvreté.
2.2.2.1 Le contenu du DSRP béninois.
Le Bénin s'est engagé dans le processus
d'élaboration de son document de stratégie de réduction de
la pauvreté (DSRP) depuis décembre 1999. La version
préliminaire dudit document a été préparée
par le gouvernement et soumise aux conseils d'administration de la Banque
Mondiale et du Fonds Monétaire International (FMI) en juillet 2000. La
version définitive, adoptée en février 2003 a
été jugée par les experts de l'AID et du FMI comme un
document définissant un cadre adéquat pour la stratégie de
réduction de la pauvreté au plan national.
Le diagnostic de la pauvreté ayant servi de fondement
a l'élaboration des politiques identifie entre autres causes et
déterminants de la pauvreté dans leurs localités les
facteurs ci-après:
· le faible développement des activités
génératrices de revenu;
· l'enclavement de certaines localités de
production;
· l'accès difficile a l'eau potable et auxsoins de
santé primaire;
· l'ensablement et l'appauvrissement des cours d'eau;
· l'analphabétisme et la déperdition
scolaire;
· la dégradation de l'environnement
(sécheresse, baisse de la fertilité des sols,
surpãturages, inondation, érosion c0tière);
· la mauvaise gestion des projets de développement
et des fonds communautaires (BENIN, 2002 a:15-16).
Il est a remarquer que les compétences des communes
s'étendent sur des domaines qui les amènent a entreprendre des
actions ayant un impact direct sur ces facteurs identifiés comme
déterminants de la pauvreté au Bénin.
De ce diagnostic il a été défini quatre
grands axes de réduction de la pauvreté ont été
retenus dans le DSRP du Bénin:
· Renforcement du cadre macroéconomique a moyen
terme,
· Développement du capital humain et gestion de
l'environnement,
· Renforcement de la bonne gouvernance et des
capacités institutionnelles,
· Promotion de l'emploi durable et renforcement des
capacités des pauvres a participer au processus de décision et de
production.
2.2.2.2 Le role des collectivités
décentralisées dans la mise en oeuvre du DSRP.
Dans le nouveau processus DSRP, les collectivités
décentralisées sont censées être des acteurs
premiers non seulement dans l'élaboration, mais également dans la
mise en uvre des stratégies définies.
De manière générale, la mise en uvre des
différents volets des stratégies de lutte contre la
pauvreté est assurée par les structures de l'administration ayant
en charge le volet concerné, ceci sous la coordination du ministre,
président de la commission nationale pour le développement et la
lutte contre la pauvreté (CNDLP). Plus précisément, la
mise en uvre des actions et programmes retenus dans la stratégie
relèvera des compétences des ministères,
départements ou collectivités locales concernés.
Il en découle pour toutes les collectivités
décentralisées la responsabilité de la mise en
uvre des stratégies relevant de leurs domaines de
compétence sur les territoires dont ils ont la charge. Or, comme
constaté plus haut, les collectivités locales ont d'assez
importantes responsabilités dans les domaines identifiés comme
les plus pertinents pour la lutte contre la pauvreté au Bénin.
Elles sont donc appelées a élaborer et a mettre en uvre des
politiques sectorielles appropriées, conformément aux axes
d'interventions définies par le DSRP.
Outre les actions concernant le renforcement du cadre
macroéconomique, les collectivités territoriales devront
s'impliquer activement dans la réalisation des objectifs définis
par le trois autres axes. D'abord, les domaines d'intervention choisis pour le
développement du capital humain et la gestion de l'environnement
relèvent tous de la compétence des communes et
municipalités. Pour atteindre cet objectif, des stratégies ont en
effet été préconisées dans les domaines suivants :
éducation,
alphabétisation, santé, eau potable,
assainissement et environnement, électrification rurale,
aménagement de pistes de desserte rurale, nutrition et
sécurité alimentaire.
Ensuite, la promotion de la bonne gouvernance et des
capacités institutionnelles concerne directement les
collectivités locales a la fois en tant qu'acteurs et objets des
politiques sectorielles; la lutte contre la corruption, la réforme
administrative, la décentralisation et la consolidation de la
démocratie sont en effet les actions retenues dans ce cadre.
Enfin, la promotion de l'emploi durable et de la
capacité des pauvres a participer au processus de décision et de
production fait appel aux compétences des collectivités en
matière de développement local, de protection sociale et
d'aménagement du territoire.
Cependant, il est important de noter, bien que les
collectivités locales aient été désignées
comme acteurs de la mise en uvre du DSRP, qu'elles n'ont pas été
associées a l'élaboration du Document.
En effet la réforme décentralisatrice du
Bénin n'a connu son aboutissement qu'en mars 2003, date de
l'organisation des premières élections locales. Le DSRP
adopté en février 2003 est donc antérieur a l'installation
des collectivités locales en tant qu'entités
décentralisées de l'Etat.
Les collectivités décentralisées n'ayant
donc pas participé sous leur forme actuelle a l'élaboration du
DSRP, il est nécessaire qu'un processus d'appropriation de ces
politiques soit mis en uvre pour assurer leur participation effective a
l'exécution des stratégies prévues. C'est pourquoi nous
reviendrons plus loin sur la question de l'appropriation par les
collectivités locales du document de stratégie de
réduction de la pauvreté.
Avec la décentralisation et le processus du DSRP, la
lutte contre la pauvreté au Bénin ne saurait plus être
organisée sans une participation active des collectivités
locales. Les municipalités et communes béninoises sont
appelées a devenir des instruments incontournables de lutte contre la
pauvreté. Le succès d'une telle entreprise serait grandement
facilité par une organisation institutionnelle appropriée de la
décentralisation.
Chapitre 3
CH 3 L'ORGANISATION INSTITUTIONNELLE DE LA
DECENTRALISATION AU BENIN.
Au Bénin, bien que la lutte contre la pauvreté
ne soit pas expressément mentionnée comme objectif de la
décentralisation, les communes et municipalités de par leurs
compétences sont placées au c ur de cette lutte. Ce role dans la
lutte contre la pauvreté a été renforcé par la
place réservée aux collectivités
décentralisées dans le mécanisme de mise en uvre du
DSRP.
Mais pour que ces collectivités puissent effectivement
être des instruments de lutte contre la pauvreté, il faut que
l'organisation institutionnelle de la décentralisation leur en donne les
moyens nécessaires. En nous référant au chapitre
préliminaire, nous pouvons affirmer a cet effet que la lutte contre la
pauvreté par les collectivités locales dépend du processus
et de l'autonomie de prise de décision au niveau des structures locales
de décision. Mais les collectivités territoriales doivent
également disposer d'une autonomie financière suffisante et
être traitées en fonction de leurs capacités qui peuvent
varier d'une commune a une autre. Un autre élément important pour
assurer l'efficacité des collectivités locales est la
qualité des ressources humaines dont ils disposent. Cette
épineuse question sera abordée avec plus de détails dans
le chapitre consacré a l'évaluation des capacités
institutionnelles.
3.1 LE PROCESSUS DE PRISE DE DECISION AU NIVEAU
LOCAL
L'importance du processus de prise de décision dans la
lutte contre la pauvreté relève du fait que le succès et
la pertinence des actions dépendent de leur ancrage dans les
réalités locales et la prise en compte des perceptions et besoins
des populations concernées. Pour cela, il faut une participation des
citoyens a la prise de décision au niveau des collectivités.
L'endogénéité des actions de lutte contre la
pauvreté ne peut être en effet garantie que par une participation
effective des populations a la prise de décision.
Par ailleurs, les collectivités locales doivent disposer
de l'autonomie décisionnelle nécessaire pour traduire en plan
d'action la volonté de leurs citoyens.
3.1.1 La participation des citoyens au processus de prise
de decision.
Au Bénin, la participation des populations a la prise
de décision se fait grace au système d'élection de leurs
représentants au niveau des conseils locaux. Ces derniers sont
censés traduire pendant les conseils, les désirs et besoins des
populations qu'ils représentent.
Mais encore faut-il que les élus locaux et les
fonctionnaires des administrations locales soient responsables et comptables de
leurs actions devant la population.
3.1.1.1 Le système de rep résentation au niveau
local.
La décentralisation vise la création d'un cadre
d'exercice de la démocratie a la base et la promotion d'une
véritable citoyenneté a travers un rapprochement des organes de
décision de la base qui désigne ses représentants par des
élections (PNUD, 2003 b: 108). Le rapprochement du citoyen au
Bénin est organisé en trois échelons : le niveau
départemental, le niveau communal et le niveau infra communal.
Au niveau départemental, le conseil de concertation et
de coordination est compétent pour délibérer sur les
questions principales de développement telles que le schéma
directeur d'aménagement territorial, les projets de développement
etc. Ce conseil a a sa tête le préfet représentant de
l'Etat et regroupe les maires des communes, leurs adjoints, et des
représentants de diverses catégories socio
professionnelles5. Ces trois représentants sont tous
élus dans leurs structures respectives et constituent avec les maires un
échantillon assez représentatif de la population. Mais en
réalité, le conseil départemental de concertation et de
coordination (CDCC) demeure un simple organe de consultation car ses
décisions n'engagent point le préfet. Tous les pouvoirs au niveau
départemental demeurent donc concentrés dans les mains du
préfet dont les compétences n'ont de limite que celles
prévues par la loi6.
Au niveau communal, l'organe délibérant est le
conseil communal ; celui-ci est composé de membres élus dont le
nombre varie suivant l'importance de la population de la commune. C'est ce
conseil qui élit en son sein le Maire, chef de l'exécutif de la
commune.
5 Un représentant de l'union départementale des
producteurs, un représentant de la chambre consulaire
départementale et un représentant de la fédération
départementale des associations des parents d'élèves.
6~rticles 16 a 20 de la loi 97-028 portant
organisation du 15 janvier 1999.
La commune est divisée en circonscriptions
administratives locales placées sous l'autorité de la mairie. Il
s'agit des arrondissements, eux-mémes subdivisés en quartiers de
ville ou en villages selon que l'on soit en milieu urbain ou rural. Leurs
organes délibérants sont respectivement le conseil
d'arrondissement et le conseil de quartier ou de village dont les membres sont
également élus et désignés démocratiquement.
Ces conseils jouent un role consultatif et font des propositions sur toutes les
affaires concernant leur territoire, en particulier sur les questions relatives
au développement et a la bonne administration de leurs
entités.
Il existe donc un système de représentation qui
permet la participation des citoyens a travers leur implication dans le choix
de leurs dirigeants surtout au niveau communal. Toutefois, le système de
désignation des membres de ces conseils comporte encore de graves
insuffisances tant au niveau de la représentativité des
différentes couches de la population, de la société civile
que de l'approche genre. Dans le rapport 2003 sur le développement
humain au Bénin il est constaté que:
F Le mode des élections comporte encore des lacunes
profondes en ce sens qu'il ne favorise pas l'émergence par la voie des
urnes d'une représentativité effective et équitable de
toutes les couches de la population . Il ne permet pas non plus la promotion
des leaders d'opinion, des intellectuels communautaires, des personnes
ressources locales bien avisées des questions de
développement.
On peut constater notamment que le niveau de la
représentativité de la société civile est encore
faible. Seul le Conseil départemental de concertation et de coordination
compte trois représentants de la société civile. Au niveau
de l'arrondissement, du village ou du quartier de ville qui constituent les
unités de base pour l'organisation de la vie communautaire, aucune
représentation de la société civile n'est prévue
par la loi; ce qui peut émousser la participation dynamique des
communautés existantes qui ont déjà capitalisé une
certaine expérience en matière de développement local
(PNUD, 2003b: 108-109).
Par ailleurs, une analyse approfondie des compétences,
du mode de fonctionnement et de prise de décision au niveau des
organismes infra communaux révèle que leur caractère
d'organes propre a la gestion décentralisée n'est qu'une
apparence. Elles ne sont en réalité que des relais administratifs
des conseils communaux ou municipaux et fonctionnent comme des structures
d'administration locale déconcentrées (LALEYE, 2003 : 89).
Le système de décentralisation au Bénin
comporte encore de forts relents centralisateurs qui ne permettent pas encore
une participation effective de toute la population a la prise de
décision. Et ce, malgré l'organisation d'élections pour la
désignation des représentants locaux. Ceci risque de conduire a
une capture du processus de décision par une élite locale.
3.1.1.2 Responsabilité et comptabilité.
Pour que le système de représentation permette
la prise en compte effective des besoins des populations, il faut
également que les élus locaux et les fonctionnaires des
administrations locales rendent compte de leurs actions devant la population.
De même la population doit disposer d'un moyen de sanction des
élus locaux qui n'auraient pas bien défendu leur cause.
Le vote démocratique semble le seul moyen dont
disposent les populations pour sanctionner leurs élus locaux en cas de
défaillance. Ces derniers sont liés par les engagements pris
envers leur électorat et se doivent donc de respecter les choix
dictés par les besoins des populations et de promouvoir des programmes
en leur faveur.
Mais encore faut-il que les populations soient
informées sur les principaux aspects de l'administration de la
collectivité afin de pouvoir juger les actions de leurs
représentants. Au Bénin, le principe de la transparence dans la
gestion de la collectivité contient une obligation légale
d'information des citoyens sur les activités de la
commune7.
Théoriquement, les dispositions légales
garantissent donc la disponibilité et l'accessibilité pour tous
des informations sur la gestion de la commune. Mais dans la pratique,
l'effectivité de ce principe n'est pas assurée quand on sait que
la majorité de la population béninoise est analphabète et
que la langue officielle de travail est le français.
Quant a la responsabilisation et a l'imputabilité des
actes des élus locaux et des fonctionnaires communaux, elles ne peuvent
être effectives que si les citoyens disposent de moyens de recours et de
mise en accusation de leurs élus locaux. A cet
7 La loi prévoit l'ouverture au public des
délibérations et actes des conseils communaux ainsi que la
publication des documents budgétaires par l'autorité de tutelle.
Il en est de même des conseils d'arrondissement, de village et de
quartier de ville dont les réunions doivent se tenir en lieux publics.
De plus, tous les actes communaux peuvent être consultés sur place
et tout citoyen dispose du droit d'en faire copie. Article 34 de la loi 97029
du 15 janvier 1999.
effet, les textes sur la décentralisation
prévoient le recours des citoyens devant l'autorité de tutelle
pour inexécution par l'autorité locale des tâches qui lui
sont dévolues8. Tout citoyen ayant subit un préjudice
du fait de la commune ou de ses agents peut également ester en justice
contre elle. Mais encore faut-il que le citoyen ordinaire soit parfaitement au
courant de la délimitation des compétences entre l'Etat et les
communes afin de pouvoir situer les responsabilités et agir en
conséquence.
De plus, la justice paraIt particulièrement
inaccessible aux couches les plus pauvres, les moins éduquées et
les plus illettrées de la population qui ignorent largement leurs droits
et ne disposent pas des moyens financiers nécessaires pour les
défendre.
3.1.2 L'autonomie décisionnelle.
Afin de traduire en actes et en programmes la satisfaction
des besoins exprimés par leurs populations, les communes doivent
disposer d'une autonomie décisionnelle suffisante. L'étendue de
cette autonomie dépend de la délimitation des compétences
entre les collectivités locales et l'Etat central mais également
de l'organisation de la tutelle.
3.1.2.1 La délimitation des compétences.
La loi reconnaIt a la commune deux types de
compétences; des compétences qui lui sont propres en tant que
collectivité territoriale et des compétences qui lui sont
déléguées par l'Etat.
Toutefois, elle ne précise pas clairement les limites
des compétences dans ces domaines par rapport a celles de l'Etat. Les
dispositions législatives stipulent juste que la commune exerce toutes
ces compétences aux stratégies sectorielles,
réglementaires et normes nationales en vigueur. Il en résulte une
imprécision quant a la délimitation des compétences entre
les communes et l'Etat.
De méme, il est très difficile a la lecture des
dispositions législatives de discerner les compétences qui sont
propres a la commune, celles qu'elle partage avec l'Etat et celles qui lui sont
déléguées par l'Etat. Ainsi, les domaines
énumérés par le programme pour le développement
municipal comme faisant objet de répartition de compétences entre
les collectivités locales et l'Etat (PDM, 2000 :5), sont
considérés comme domaines de compétence propre des
communes par le PNUD (PNUD, 2001 :32).
8~~ticle 161 et 162 loi O 97-029 du 15
janvier 1999.
Face aux diverses interprétations auxquelles donne
lieu ce flou juridique, le dernier rapport du PNUD sur le développement
humain après avoir constaté le fait s'est juste contenté
d'énumérer les principaux domaines dans lesquels les
collectivités territoriales ont des pouvoirs (PNUD, 2003b: 106).
Cette absence de classification peut empiéter
sérieusement sur l'autonomie décisionnelle des
collectivités décentralisées. D'autant plus que le
Bénin a une longue tradition de centralisme qui rend les fonctionnaires
réticents a tout transfert de pouvoir vers le bas. Ce qui risque
d'être favorable aux responsables de l'administration centrale dans leurs
stratégies pour limiter dans les faits l'autonomie des
collectivités locales (NACH MBACK, 2003 : 424).
3.1.2.2 L'organisation de la tutelle.
La tutelle administrative sert a maintenir l'unité et
la cohésion nationales, il s'agit d'un contrôle administratif
exercé par l'autorité centrale sur les actes des
collectivités décentralisées. Au Bénin,
l'autorité de tutelle des collectivités locales est le chef des
services déconcentrés du territoire dont relève la commune
: le Préfet. La tutelle sur les communes est assurée par les
chefs des 12 circonscriptions administratives et départementales du
pays.
Le pouvoir de tutelle sur la commune comporte trois
principales fonctions. Elle consiste d'abord pour l'Etat a porter assistance
aux communes, a soutenir leurs actions et a veiller a l'harmonisation de leurs
actions avec celles de l'Etat. Elle consiste également au contrôle
de légalité des actes pris par les responsables communaux que
sont le conseil communal et le maire. Enfin, l'autorité de tutelle
exerce un contrôle sur le budget de la commune. Le contrôle de
tutelle s'exerce par approbation, par annulation ou par substitution de la
décision des autorités communales. La législation a
établi une liste exhaustive des matières dans lesquelles les
décisions des autorités locales ne peuvent entrer en vigueur
qu'après approbation du Préfet (voir annexe 4).
Les matières dans lesquelles l'exercice des
compétences des collectivités locales est soumis a un
contrôle administratif a priori couvrent l'essentiel des transferts de
pouvoir dont bénéficient les collectivités locales,
puisque les questions budgétaires, fiscales, de services urbains et de
gestion du personnel sont au c)ur même de l'autonomie locale (NACH MBACK,
2003 : 426).
Il existe ainsi très peu de matières sur
lesquelles les décisions des autorités locales sont
exécutées de plein droit. Mais ces délibérations
doivent également être transmises a
l'autorité de tutelle et ne deviendront
exécutoires que 15 jours après leur transmission, délai
qui est réduit a 8 jours en cas d'urgence déclarée.
L'autorité de tutelle dispose également d'un pouvoir d'inspection
des services de la commune et peut prononcer la suspension du conseil
communal.
L'étendue de la tutelle administrative compromet ainsi
l'autonomie locale et ralentit les actions des collectivités locales. La
plupart des décisions sont encore placées sous le contrôle
des autorités centrales, ce qui confine les collectivités
décentralisées dans une grande dépendance
administrative.
3.2 LES RESSOURCES LOCALES.
Les collectivités locales doivent pouvoir mobiliser
les ressources indispensables pour jouer leurs rôles et mettre en uvre
les décisions qu'elles auraient prises. L'autonomie décisionnelle
doit donc s'accompagner d'une autonomie financière. Toutefois, l'Etat
doit tenir compte des différences de capacité et de
potentialité des communes afin de leur offrir le soutien
nécessaire.
3.2.1 La décentralisation financière.
En matière de décentralisation
financière, le législateur béninois a utilisé
plusieurs modalités de transfert de ressources. Ainsi, les
collectivités locales ont une fiscalité locale diversifiée
de méme que l'autorité de mobiliser d'autres ressources par
emprunt ou par le biais des produits de leurs investissements.
3.2.1.1 La décentralisationfiscale.
La décentralisation fiscale au Bénin se traduit
dans la pratique par l'instauration d'une fiscalité locale et le
transfert d'une partie des recettes fiscales nationales aux communes.
Pour ce qui est de la fiscalité locale, la loi
reconnaIt aux communes le droit de percevoir certains impôts et taxes sur
leurs territoires. La création des impôts reste du domaine de la
loi et il appartient au conseil local d'en fixer le taux par rapport a la
limite du plafond déterminé par la Loi de finance.
Malgré l'importance numérique des divers taxes,
impôts et redevances9, il faut noter que la mobilisation des
ressources fiscales communales n'est pas encore efficiente au Bénin.
D'abord parce que l'assiette fiscale communale est encore difficile a
appréhender malgré les potentialités des
collectivités locales, et surtout parce que dans la majorité des
communes, le patrimoine local imposable reste du domaine de l'économie
non structurée (PNUD, 2003 b: 112).
Les ristournes sur fiscalité nationale dont
bénéficient les collectivités locales portent sur la taxe
touristique prélevée par l'Etat, la taxe sur les véhicules
a moteur, la taxe sur la valeur ajoutée perçue par la douane et
la taxe sur l'exploitation des carrières et mines. La loi ne
précise ni les modalités de transfert de ces ristournes, ni la
proportion réservée a ux collectivités locales.
Il s'agit là d'une des insuffisances de la
décentralisation fiscale qui, ajoutée a l'ineffectivité
des transferts de compétences en matière fiscale ne permet pas
aux communes d'établir leurs budgets de fonctionnement de manière
autonome. De plus les seules ressources fiscales ne peuvent suffire aux
communes pour assumer leur mission de développement local.
3.2.1.2 Les ressources non fiscales des collectivités
locales
Elles portent de manière générale sur
les recettes de l'exploitation du patrimoine communal et des services publics.
Les communes peuvent recevoir de l'Etat des subventions ou dotations
d'investissement et d'équipement. Elles bénéficient
également des dons et legs et reçoivent des subventions des
partenaires au développement. Le recours a l'emprunt est aussi permis
pour le financement de leurs infrastructures et équipements.
Par ailleurs, pour renforcer les moyens de fonctionnement des
communes et leur capacité d'investissement il a été
prévu la création d'un fonds de solidarité inter3
communale et d'une institution de financement des collectivités
locales10.
Le fonds de solidarité intercommunale devra servir a
promouvoir un développement équilibré des communes. Le
financement de ce fonds est assuré par des transferts intercommunaux
(péréquation horizontale), par les apports de l'Etat
(péréquation
9 Les taxes patentes et licences de communaux portent sur
diverses activités telles la propriété foncière,
les transports, les équipements, les spectacles et divertissements, les
débits de boisson et la publicité. Par ailleurs une nouvelle taxe
appelée taxe sur le développement local a été
instituée au bénéfice des collectivités locales.
10 Article 56 de la loi 98-007 du 15 janvier 1999.
verticale) et par des apports des partenaires au
développement. Mais les modalités de fonctionnement de ce fonds
n'ont pas encore été clairement définies.
L'institution de financement des collectivités locales
devra fonctionner comme une institution bancaire accordant des prêts a
faible taux d'intérêt pour le financement des opérations
d'investissement des communes.
Enfin, les communes peuvent avoir recours a la
coopération décentralisée avec d'autres Etats dans la
recherche de ressources pour le financement de leurs actions de
développement11.
Ainsi la loi prévoit une décentralisation
financière qui jusqu'à ce jour n'est pas encore pleinement
effective, de plus, l'autonomie financière réelle des communes
est remise en cause par l'insuffisance des ressources financières
locales qui les amène a recourir a diverses sources de financement
étroitement contrôlées et réglementées par
l'Etat central12.
3.2.2 La prise en compte des différences de
potentialité.
Les niveaux de développement sont
généralement très inégaux dans la plupart des pays
en développement et se traduisent par des disparités
marquées entre régions, ou entre zones urbaines et rurales. Au
risque d'accentuer les disparités régionales, le cadre
institutionnel de la décentralisation doit prendre en compte ces
différences de potentialité dans l'attribution des
compétences aux collectivités. De plus, quelles que soient leurs
capacités, les collectivités locales ont toutes besoin du soutien
de l'Etat pour mieux accomplir leurs tâches.
3.2.2.1 La décentralisation asymétrique.
La prise en compte des différences de capacités
et de ressources des collectivités amène a une
différenciation des fonctions et roles des collectivités locales
: c'est la décentralisation asymétrique (PNUD, 2002 : 5).
Au Bénin, la prise en compte des disparités
entre les différentes communes s'est traduite par la création de
trois communes a statut particulier, a Cotonou, Porto-Novo et Parakou qui sont
les trois plus grandes villes du pays. Les facteurs pris en compte pour cette
décentralisation asymétrique sont la taille et l'autosuffisance
budgétaire
11 ~rticle 57 de la loi 98-007 du 15 janvier 1999 et article 108
de la loi 97-029 du 15 janvier 1999.
12 Les modalités de fonctionnement et de gestion des
prêts du fonds de solidarité et de l'institution de financement
des communes sont fixées par l'Etat ainsi que celles de la
coopération décentralisée.
des collectivités locales. Concrètement, la
différence entre les communes a statut particulier et les autres
communes se traduit par une augmentation des attributions du maire et des
compétences propres de la commune.
Ce système permet uniquement d'octroyer plus de
compétences et donc plus d'autonomie aux collectivités locales
qui ont les moyens de les assumer. Mais la décentralisation
asymétrique devrait également permettre de venir en aide de
manière spécifique aux collectivités les moins nanties, et
la création des trois communes a statut particulier ne prend donc pas
encore en compte toute la diversité des situations des
collectivités locales. En effet, a l'intérieur du groupe des
collectivités locale ordinaires)> il existe encore une très
grande variabilité en terme de population, d'étendue et surtout
de ressources. Le système de péréquation horizontale du
fonds de solidarité intercommunale aurait favorisé une meilleure
prise en compte de ces disparités spécifiques dans le cadre de la
décentralisation (PNUD, 2003 b:104).
Les communes les plus démunies ont donc plus quejamais
besoin du soutien de l'Etat afin d'assumer leurs fonctions.
3.2.2.2 Le soutien de l'Etat central.
Le soutien de l'Etat aux collectivités
décentralisées est un principe constitutionnel consacré
par l'article 153 de la constitution du 11 décembre 1990 en ces termes :
F l'Etat doit veiller au développement harmonieux de toutes les
collectivités territoriales sur la base de la solidarité
nationale, des potentialités régionales et de l'équilibre
interrégional )>.
Ainsi, la prévoit que dans l'exercice de leurs
compétences, les communes peuvent solliciter les concours des services
techniques de l'Etat13. Sur le plan financier, le soutien de l'Etat
passe par ses dotations, sa contribution au fonds de solidarité
intercommunale et a l'institution de financement des communes14. Par
ailleurs, sur le plan institutionnel, il a été crée deux
structures de soutien a la mise en uvre de la décentralisation et aux
collectivités locales ; la mission de décentralisation et la
maison des collectivités locales.
La mission de décentralisation placée sous
l'autorité du ministre chargé de l'administration territoriale a
pour role de proposer au gouvernement une stratégie
13Article 108 de la loi 97-029 du 15 janvier 1999.
14Article 56 de la loi 98-007 du 15 janvier 1999.
globale pour la mise en uvre efficace, la gestion dynamique
et réaliste des réformes de l'administration territoriale. La
maison des collectivités locales quant a elle est chargée
d'apporter un appui aux collectivités locales par la mise au point
d'outils d'aide a la décision et l'animation d'un réseau de
conseil et d'assistance aux communes.
Ces deux structures initient plus d'activités que la
direction générale de l'administration territoriale
chargée du suivi et de l'accompagnement des collectivités
territoriales mais également de la formation technique et du recyclage
des agents des collectivités territoriales.
Enfin, une disposition spéciale prévoit pendant
une période de trois ans a partir de la mise en place des communes un
soutien budgétaire de l'Etat aux communes dont les ressources
financières se révèleraient insuffisantes pour
l'équilibre de leur budget de fonctionnement15. Jusqu'en
2005, les collectivités locales bénéficieront donc de cet
appui de l'Etat mais il n'est pas sUr qu'au bout de ces trois années les
collectivités les plus pauvres soient effectivement en mesure de prendre
intégralement en charge leur propre fonctionnement.
Des analyses faites qui précèdent il
résulte que, le processus de décentralisation est encore a ses
débuts et comporte encore des limites notamment en ce qui concerne:
· la clarification des r0les et compétences entre
l'Etat et les collectivités locales;
· le niveau d'interventionnisme de l'Etat;
· l'autonomie réelle des communes eu égard
aux faibles moyens financiers dont disposent la plu part des communes;
· la participation effective des citoyens a la prise de
décision;
· le transfert effectif des compétences aux
autorités locales.
Malgré ces insuffisances, les collectivités
décentralisées sont appelées a jouer un r0le important
dans la lutte contre la pauvreté notamment en ce qui concerne la mise
en
uvre des stratégies de réduction de la
pauvreté. Pour une réussite de la lutte contre la
pauvreté, les communes et municipalités béninoises devront
donc malgré leurs handicaps s'investir dans la mise en uvre de ces
stratégies définies au niveau national.
15 L'Etat se doit d'assurer le bon fonctionnement de toutes les
communes par des subventions et crédits spéciaux inscrits
annuellement au budget national. Article 184 de la loi 97-029 du 15 janvier
1999.
75
Chapitre 4
CH 4 L'APPROPRIATION DU DOCUMENT DE STRATEGIE DE
REDUCTION DE LA PAUVRETE PAR LES COLLECTIVITES LOCALES.
Selon la Banque Mondiale, les cadres stratégiques de
réduction de la pauvreté doivent être définis avec
la participation des représentants des couches les plus pauvres que sont
la société civile, les associations de développement ainsi
que les gouvernements locaux. De ce fait, le DSRP est un document
élaboré de manière commune par tous les acteurs du
développement local ; il est donc la propriété collective
de ces différents acteurs au nombre desquels figurent en bonne place les
collectivités locales.
Il paraIt alors un peu ambigu de parler d'appropriation du
DSRP national par les collectivités locales dans la mesure oU
l'appropriation se fait par rapport a un programme qui au départ
n'était pas le vôtre. Mais le fait est que, dans le cas
béninois, le DSRP n'a pas été élaboré avec
la participation des collectivités locales simplement parce que comme
mentionné plus haut, ces entités n'existaient pas pendant le
processus d'élaboration du document. C'est ce qui justifie la
nécessité de mise en uvre d'un processus d'appropriation du DSRP
par les collectivités locales du Bénin. Ce chapitre sera donc
consacré aux conditions d'appropriation du DSRP par les gouvernements
locaux. Toutefois, les populations a la base ont été
représentées par les structures déconcentrées de
l'Etat et les organisations de la société civile lors de
l'élaboration du DSRP. Il serait donc intéressant de questionner
au préalable le processus d'élaboration afin de déterminer
si les représentants des couches vulnérables ont pu influencer et
contrôler le choix des priorités. Une participation effective de
ces représentants constituerait en effet un facteur déterminant
dans l'appropriation par les collectivités locales car les
priorités définies dans le DSRP coIncideraient dans ce cas avec
leurs principales préoccupations.
4.1 LE PROCESSUS D'ELABORATION DU DSRP AU BENIN.
Après nous être intéressés au cadre
institutionnel de l'élaboration du DSRP, nous allons procéder a
un examen du processus participatif.
4.1.1 Le cadre institutionne
Le processus d'élaboration de la stratégie de
réduction de la pauvreté au Bénin selon la formule en
faveur des PPTE a été lent en comparaison avec d'autres pays
d'Afrique et d'ailleurs. Après une lutte acharnée entre le
Ministère du plan et celui des finances pour la détermination de
la structure qui mènerait le processus, il a été mis en
place la Commission Nationale pour le Développement et la lutte contre
la Pauvreté (CNDLP).
4.1.1.1 La Commission Nationale pour le Développement et
la Lutte contre la Pauvreté.
La conception et le contrôle du processus DSRP sont
coordonnés au sein d'une structure, ayant a sa tête la CNDLP. La
CNDLP a été créée par décret
présidentiel du 2 novembre 2000, sur proposition du Ministre d'Etat
chargé du plan. La CNDLP est présidée conjointement par le
Ministre du Plan (Président) et le Ministre des Finances et de
l'Economie (Vice-président). Les membres du comité: sont tous les
autres Ministres (17 en décembre 2000), le chef de la cellule
macroéconomique de la Présidence, l'Université nationale
du Bénin et les représentants de la société civile
et du secteur privé tels la Chambre de Commerce et d'lndustrie du
Bénin (CCIB), les syndicats et associations de femmes, les
agriculteurs.
Les organes exécutifs de la commission sont le
comité technique et le secrétariat technique. Le comité
technique comprend des personnes de huit Ministères (Plan, Finance et
Economie, Développement rural, Industrie, Education, Santé
publique, lntérieur, Protection sociale et de la famille), de la CCIB et
de l'UNB. Ce comité est chargé de rendre opérationnelles
les orientations données par la commission.
Le secrétariat technique ou secrétariat
permanent est composé d'un secrétaire technique, d'un assistant
et de quelques membres de personnel. Il est chargé de la gestion
journalière. Celui-ci a été le réel moteur du DSRP.
Cependant, BIERSCHENK et a! (2001) déplorent que tous les membres du
secrétariat ne semblent pas impliqués activement dans la
préparation du DSRP et que certains comprennent difficilement l'anglais
alors que la majorité des débats et des guides en la
matière sont dans cette
langue. De plus, le secrétariat technique a
été installé au sein du MFE, et son équipe est
composée de tout le personnel ayant travaillé au sein du
secrétariat permanent du PAS, auxquels ont été
ajoutés quatre consultants spécialement engagés a cet
effet. Le secrétaire permanent de la CNDLP n'est de ce fait que le
secrétaire technique du Programme d'Ajustement Structurel.
Enfin, l'une des plus grandes insuffisances de la CNDLP est
l'absence en son sein de représentants du Parlement et des structures
déconcentrées de l'Administration territoriale. Ainsi, il est
reproché a la CNDLP une représentativité incomplète
des différentes tranches de la population et sa trop grande accointance
avec l'ancien organisme de gestion du PAS (PAUL, E., 2002).
Toutefois, la CNDLP a été la cheville
ouvrière pour la mise en uvre du processus
d'élaboration du
DSRP tel que prescrit par la loi.
Il est important de noter qu' après
l'élaboration du DSRP, l'organisation de la mise en
uvre du DSRP a été modifiée par un
nouveau décret16 portant attribution, composition et
fonctionnement de la CNDLP. Désormais, la CNDLP est dirigée par
une assemblée plénière composée de tous les membres
de la commission. A celle-ci s'ajoutent le comité ministériel, le
secrétariat permanent, l'observatoire du changement social et les
comités départementaux. Les deux dernières structures sont
chargées du suivi-évaluation du DSRP respectivement aux niveaux
national et départemental. Ce nouvel arrété a
également occulté l'importance des collectivités locales
puisqu'elles ne sont représentées qu'au niveau des comités
départementaux. De plus, il n'a pas prévu la création des
comités communaux de suivi tels que prévus dans le DSRP.
4.1.1.2 Leprocessus d'élaboration du document.
Le processus d'élaboration du DSRP a commencé
au Bénin en novembrel999, par un atelier technique rassemblant les
agences gouvernementales concernées: le FMI, la Banque Mondiale et les
autres partenaires au développement. La version préliminaire du
document a d'abord été élaborée par le gouvernement
et adoptée par le conseil d'administration de la Banque Mondiale et du
FMI. Le document intérimaire existait donc avant la création et
l'installation de la CNDLP en novembre 2000.
13D~~ret nb2OO4GO82 du 21 février
2004.
La CNDLP a alors conduit le processus d'élaboration du
DSRP définitif conformément au schéma adopté en
conseil des ministres le 17 janvier 2001. Les grandes étapes de ce
processus peuvent se résumer comme suit:
· organisation des séances de sensibilisation sur
la nouvelle orientation de la politique de développement en faveur des
décideurs, des fonctionnaires de l'administration et des
représentants des différentes composantes de la
société civile;
· réalisation de cinq études
thématiques pour disposer d'une base scientifique permettant d'asseoir
la stratégie. Elles proposent un cadre institutionnel pou mettre en uvre
la DSRP;
· organisations de concertations départementales
et centrales avec des groupes structurés (gouvernement, association de
femmes, acteurs privés et publics des secteurs de la santé et de
l'éducation, personnel de l'administration territoriale et
décentralisée);
· examen du plan du DSRP, définition des
objectifs et des politiques, choix des priorités prenant en compte
l'évaluation des facteurs coUt-efficacité et les résultats
des concertations;
· rédaction du projet du DSRP;
· adoption et validation du DSRP.
ldéalement, ce processus devrait permettre la
définition d'une stratégie de réduction de la
pauvreté basée sur un diagnostic correct des facteurs de
pauvreté avec la participation effective et la prise en compte des
préoccupations de la population. C'est pourquoi, nous allons interroger
le processus participatif utilisé lors des différentes
concertations afin de déterminer dans quelle mesure on pourra affirmer
que le DSRP répond aux préoccupations des plus pauvres. De la
qualité et de l'effectivité du processus participatif
dépend en effet, comme mentionné plus haut, l'appropriation des
politiques définies dans le DSRP par les gouvernements locaux
actuels.
4.1.2 Le processus participatif
Par rapport aux modalités de participation
prônées par la Banque Mondiale, le processus participatif
instauré dans le cadre de l'élaboration du DSRP au Bénin
comporte quelques limites qu'il importe de relever.
4.1.2.1 Portée du processus participatifselon la
Banque Mondiale.
Selon la Banque Mondiale, dans sa publication sur les
stratégies de réduction de la pauvreté, la participation
se définit comme le processus par lequel les acteurs influencent et
contrôlent le choix des priorités, l'élaboration des
politiques/programmes, l'allocation des ressources et/ou la
mise en uvre des
programmes (TIKARE et a!, 2001). Les groupes suivants sont
suggérés pour participer
au processus:
· le grand public en particulier les groupes
vulnérables,
· les institutions étatiques, y compris le
parlement, le gouvernement central et les gouvernements locaux,
· les organisations de la société civile
comme les ONG, les organisations communautaires ou de base, les syndicats, les
institutions académiques;
· le secteur privé;
· les bailleurs de fonds aussi bien nationaux
qu'internationaux.
Sur la base de ce qui précède, on peut affirmer
que la Banque Mondiale envisage pour les DSRP, un processus de participation
profonde pour lequel les participants doivent être capables d'influencer
et de contrôler la formulation des politiques /programmes,
l'établissement des agendas, l'élaboration des budgets et leur
mise en
uvre. Ainsi, pour la Banque Mondiale, le processus devrait
être largement participatif et inclusif prenant en compte non seulement
les personnes marginalisées mais aussi les organisations
représentatives et les institutions faItières.
De façon idéale, on peut dire que la
définition donnée par la Banque Mondiale de la participation est
conforme au processus requis pour une implication profonde et large des
différentes catégories de la société. Cependant,
une étude réalisée par Frances STEWART et Michael WANG en
mars 2003 a révélé que la contribution de la
société civile n'est pas significative dans la plupart des pays
bénéficiaires.
De manière générale, l'examen des
différents processus participatifs s'est révélé peu
convainquant. On note en effet que les processus de DSRP ont été
caractérisés principalement par des structures ad' hoc et
pratiquement aucune institutionnalisation de la participation, les formes de
participation utilisées relevant surtout de consultations, moins souvent
de collaboration et rarement de prises de décisions
(EBERLEI, 2001). Le processus participatif béninois a
également souffert de cette insuffisance générale
notée au niveau des DSRP.
4.1.2.2 Les limites au processus
participatifbéninois.
Au Bénin, le processus DSRP a fait preuve d'un relatif
effort en matière de participation sur le terrain, d'autant plus que la
consultation de la société civile pour
lYélaboration des politiques était inexistante dans le
pays (PAUL, E., 2002).
En fait, comme décrit plus haut, divers acteurs ont
été consultés ; des représentants de la
société civile, du secteur privé et des ministères
sectoriels. Toutefois, les séminaires départementaux se sont
beaucoup plus apparentés a des séances d'informations qu'à
une réelle concertation entre les différents acteurs.
Il est a remarquer que la plupart des participants a ces
séminaires départementaux ont reçu leurs invitations et
les documents appropriés moins d'une semaine avant, voire a la veille
des séminaires. On doit manifestement en conclure que les
représentants des OSC n'ont pu ni consulter leur base, ni
préparer sérieusement les séminaires comme l'approche
participative l'avait laissé entendre (BIERSCHENK et a!. 2001). De plus,
les séminaires se sont entièrement déroulés en
français sans traduction dans les langues locales alors que la majeure
partie de la population béninoise ne maItrise pas cette langue.
De nombreux griefs ont été ainsi soulevés a
l'encontre de la crédibilité du processus participatif. Elisabeth
PAUL a retenu notamment que:
· au niveau national, les ministères sectoriels
n'ont guère reçu de soutien de la part de la CNDLP pour
l'élaboration de leur document propre; le Parlement n'a pas
été impliqué formellement, a peine a-t-il
été informé du processus et consulté sur
l'avant-projet de document final;
· la société civile et le secteur
privé n'ont été impliqués qu'au niveau national et
non sectoriel. En outre, vu la virtualité )> de nombreuses ONG
béninoises et la forte interrelation entre les sphères politique,
civile et privée au Bénin, ladite société civile
n'est guère crédible comme contrepoids effectif au gouvernement
dans le débat sur les politiques de réduction de la
pauvreté (PIROTTE, 2002; BIERSCHENK eta!, 2001);
· la composition des séminaires
départementaux était loin d'être idéale, ce qui a
fait que les élus locaux et les pauvres eux-mêmes n'ont
qu'à peine été
consultés. La décentralisation, qui aurait
permis une meilleure représentation locale, n'etait hélas pas
encore effective. Ainsi donc, les résultats des consultations
participatives ne sont pas considérés comme de haute
qualité technique, vu que les séminaires n'ont touché
qu'une faible partie de la population et que le processus participatif semble
s'être réduit a une simple validation ex-post;
· la couverture médiatique du processus a
été très limitée;
· de toute façon, il apparaIt qu'il n'existe
guère de capacités réelles en dehors
du gouvernement pour débattre d'une question aussi
importante que la
pauvreté, ni au niveau du Parlement, ni des partis
politiques, ni de ladite
société civile;
· enfin, la participation dans le processus de DSRP
semble n'avoir touché que des acteurs institutionnels et non des acteurs
primaires (méme au cours des séminaires départementaux) et
n'avoir été qu'une action ponctuelle (un passage obligé)
et non un processus dans la durée, ce qui lui ôte beaucoup de
crédibilité (PAUL E., 2002).
Particulièrement en ce qui concerne l'appropriation
par les collectivités locales, la principale limite résulte dans
le fait que les consultations départementales n'ont pas
été précédées de séminaires au niveau
des 77 sous-préfectures du Bénin. Or les limites territoriales
des collectivités locales actuelles correspondent a celles des
souspréfectures préexistantes.
De la non-implication des différents acteurs au niveau
le plus bas (la sous-préfecture), résulte actuellement
l'inexistence au niveau des collectivités locales, de personnes autant
de la société civile que de l'administration ayant directement
été impliquées dans l'élaboration du DSRP. Une
telle participation aurait favorisé l'appropriation par les
collectivités locales car une partie des leaders locaux aurait tenu a
l'implémentation des politiques.
4.2 L'APPROPRIATION DU DSRP PAR LES COLLECTIVITES
LOCALES
Les collectivités locales n'ayant pas participé
a l'élaboration du DSRP, il faudrait impulser l'appropriation du
programme a travers un processus d'information et d'implication dans la mise en
uvre des stratégies.
Toutefois, une réelle appropriation du DSRP par les
collectivités locales se lirait a travers leurs programmes d'action ou
plans de développement communautaires qui dans ce cas contiendraient des
programmes conformes aux stratégies du DSRP.
4.2.1 La sensibilisation/implication des
collectivités locales dans la mise en oeuvre du DSRP.
Une implication efficiente des collectivités locales
dans la mise en uvre du DSRP nécessite au préalable
l'organisation d'un processus d'information-sensibilisation sur son contenu.
Pour la mise en uvre des stratégies du DSRP, des
actions de vulgarisation sont prévues. Le document énonce a cet
effet que la mise en uvre efficace du DSRP repose sur un certain nombre
d'exigences dont l'une essentielle est sa bonne connaissance et son
appropriation par tous les acteurs identifiés dans le document (BENIN
2002a).
A cet effet, il a été prévu la mise en
uvre d'une politique de vulgarisation aux
niveaux national,
départemental et communal.
Cette politique consiste au niveau communal en l'organisation
d'une série d'ateliers de formation sur les programmes, leurs objectifs
et les responsabilités des structures départementales. Le
document recommande également la mise en uvre de toutes autres actions
pertinentes pour mobiliser les différents acteurs autour des objectifs
du DS R P.
Mais, jusqu'à ce jour, aucune action de
sensibilisation en direction des responsables communaux ne semble avoir
été engagée par les responsables du DSRP.
La CNDLP ne dispose d'aucune stratégie de
sensibilisation spécifiquement destinée aux collectivités
locales. Cette attitude relève de la méfiance
générale que les gouvernements africains éprouvent a
l'égard des institutions locales. Actuellement il existe en effet
très peu d'informations concernant les modalités de mise en uvre
du DSRP. Hormis les membres de la CNDLP, aucun des responsables
concernés tant au niveau des organismes chargés de la
décentralisation qu'au niveau des élus locaux, ne dispose
d'informations concrètes concernant les modalités de leur
participation a la mise en uvre du document (entretiens personnels).
Une telle situation ne favorise donc pas l'appropriation du
DSRP par les collectivités décentralisées, surtout que de
manière générale, le processus a été
limité a un
groupe de cadres de haut niveau en contact avec la
communauté internationale (PAUL, E., 2002).
Les élus locaux interrogés sur la question de
leur appropriation du DSRP ont tous fait preuve d'une certaine
indifférence a l'égard du contenu du document. Rares
étaient ceux qui avaient déjà eu sous la main un
exemplaire du document qui jusqu'à ce jour n'a pas encore
été édité pour publication. Il s'agit uniquement
des responsables des communes ayant déjà leur plan de
développement communal (entretiens personnels).
Cette indifférence des communes serait due au fait que
la mise en uvre du DSRP n'aurait pas véritablement
démarré. Les responsables du Ministère du Plan
interrogés a ce sujet ont expliqué que pour l'année 2003,
le processus du DSRP a été limité exclusivement a un
certain nombre de ministères17. Ce sont donc uniquement les
ministères concernés qui ont eu a être informés et
sensibilisés sur la mise en uvre du DS R P.
Un autre argument tient au jeune age des collectivités
locales qui du fait de leur récente installation n'ont pu être
impliquées dans le processus passé. Mais même dans le
nouveau plan de sensibilisation nationale sur le DSRP qui doit démarrer
a la fin du mois d'aoUt 2004, la programmation a été
limitée exclusivement au niveau départemental (entretiens
personnels).
Cela dénote d'un certain désintéressement
de la CNDLP du role éventuel des collectivités locales car
malgré leur jeune age, ils ont déjà
bénéficié de plusieurs programmes IEC concernant divers
domaines de leurs attributions.
A l'heure actuelle, la seule implication des communes dans la
mise en uvre du DSRP consiste en leur représentation au niveau des
comités départementaux de suivi mis en place a cet effet. Ces
comités n'étant pas encore opérationnels malgré
leur création depuis le 14 aoUt 200318, on n'est pas en
mesure de juger du degré d'implication et de participation des
élus locaux. Une réelle participation des communes a ce
comité faciliterait grandement leur appropriation du processus car ce
comité est l'organe exécutif des stratégies au niveau
départemental. Il assure également l'évaluation des
politiques et actions publiques de lutte contre la pauvreté.
17Ministère de la justice, ministère
de la santé publique, ministère de l'environnement',
ministère de l'enseignement primaire et secondaire, ministère de
l'enseignement technique et professionnel, ministère des transports,
ministère de l'industrie, du commerce et de la promotion des petites et
moyennes entreprises
18Par arrêté interministériel
n°27/MCPPD/MFE/MISD/DC/SGM/DGPP/DESP du 14 aoüt 2003.
L'institution la plus habilitée a assurer
l'appropriation du DSRP par les communes, le comité communal, n'a
malheureusement pas été prise en compte dans l'organisation
actuelle de la CNDLP. Ce comité, uniquement composé d'élus
locaux et de responsables administratifs de la commune était
censé faire la revue et la collecte d'informations relatives aux actions
de lutte contre la pauvreté.
Pour le moment, l'observatoire du changement social promet
s'atteler dans les prochains mois a l'opérationnalisation des
comités départementaux de suivi (entretiens personnels).
4.2.2 L'évaluation de l'appropriation a travers le plan
de développement communa l
Malgré l'absence d'une appropriation politique
réelle du DSRP par les collectivités locales, celles-ci seront
amenées a faire des interventions dans le cadre de la lutte contre la
pauvreté.
Analysons a présent dans quelle mesure les
collectivités locales ont respecté le principe d'harmonie entre
leurs programmes d'action et les grandes orientations nationales contenues dans
le DSRP.
4.2.2.1 L'harmonisation despolitiques communales avec les
grandes orientations nationales
Selon l'article 108 de la loi 97029 du 15/01/1999, l'une des
modalités d'exercice des compétences communales est leur
harmonisation avec les grandes orientations nationales. Les communes ont donc
l'obligation d'agir en conformité avec les stratégies
sectorielles, les réglementations et normes nationales en vigueur.
Le DSRP étant considéré comme un
document d'orientation nationale, les communes se voient dans l'obligation
légale de suivre ses directives ou au moins de veiller a ce que leurs
programmes ne contrarient pas ses objectifs.
Le plan de développement communal doit donc
s'insérer dans les priorités nationales et régionales. Les
principaux documents de référence a cet effet sont:
· les études nationales de perspectives a long
terme (NLTPS),
· le document de stratégie de réduction de
la pauvreté,
· le programme d'action du gouvernement;
· les stratégies de
développement sectoriel (Mission de décentralisation 2003c
:16-17).
Chaque commune devrait donc s'inspirer de ces documents pour
élaborer son plan de développement tout en tenant compte de ses
potentialités, de sa vocation et de ses ambitions. L'insertion du plan
de développement communal dans la planification nationale et
régionale devra s'opérersuivant le schéma
ci-après.
Diagramme1 : Schéma d'insertion des PDC dans les grandes
orientations nationales.
DSRP
2003-2005
Capacités internes
Faiblesses
Forces
PAG
2001-2006
Association des populations et
ambitions des
autorités communales
Plan de développement régional
(Niveau
départemental)
PLAN DE DEVELOPPEMENT
COMMUNAL
Vision Bénin 2025
(2000-2025)
Autres programmes
thématiques
Autres Programmes
sectoriels
Opportunités
Environnement
Menaces
Source : Guide pour la planification du développement
communal, Mission de décentralisation,
novembre 2003.
Ainsi donc, les communes sont tenues de prendre en compte les
orientations du DSRP pour l'élaboration de leur cadre stratégique
de développement.
Pour ce faire, le conseil départemental de
concertation et de coordination est obligatoirement consulté sur les
programmes de développement de la commune et sur la mise en
cohérence de ceux-ci avec les orientations nationales.
Pour assurer le respect de cette disposition, la loi soumet
le plan de développement communal a l'approbation de l'autorité
de tutelle pour le contrôle de la légalité. Ce n'est
qu'après ce contrôle et l'approbation du préfet que le plan
acquiert existence légale et devient exécutoire19.
19Article 142, 143 et 144 de la loi 97-029 du 15
janvier 1999.
Spécifiquement en ce qui concerne le DSRP, il est
important de noter que le CDCC est membre du comité départemental
de suivi. Cette disposition permettra de mettre un accent particulier sur la
mise en cohérence avec les objectifs du DSRP.
Mais pour le moment, ni le CDCC ni les comités
départementaux de suivi ne sont opérationnels. Pourtant,
certaines communes et municipalités ont déjà
élaboré et fait approuver leur plan de développement. Nous
allons donc étudier le contenu de ces plans communaux afin de voir dans
quelle mesure ils intègrent les orientations du DS R P.
4.2.2.2 Evaluation de l'appropriation par rapport au contenu des
plans de développement communal (PDC).
Sur les 77 communes, seulement 10 disposent a l'heure
actuelle d'un plan de développement communal. Cette situation est due a
des difficultés institutionnelles sur lesquelles nous allons revenir
dans le prochain chapitre.
Pour l'élaboration de leurs plans communaux de
développement, les collectivités locales, ont fait appel a des
cabinets de consultants ; ces derniers ont tenu a respecter le plan d'insertion
du PDC dans les orientations nationales. Sur les dix plans de
développement locaux déjà élaborés en aoUt
2002, nous avons pu en obtenir six20. Parmi ceux-ci, trois ont
été élaborés avant l'adoption du DSRP et
l'installation des nouveaux maires. Dans chacun de ces plans, les visions
nationales a partir desquelles ont été élaborées
des visions communales étaient essentiellement le NLTPS et le programme
d'action du gouvernement (PAG). Ces visions communales ont servi en dernier
lieu a la détermination des différentes actions du PDC.
Ici, les rédacteurs des PDC ont donc veillé a la
cohérence entre leurs programmes et les objectifs définis par les
Etudes Nationales de Perspectives a Long Terme (NLTPS ; Bénin 2025,
Alafia). Cela ne contredit en rien le DSRP puisque comme le rappelle la Mission
de Décentralisation, le NLTPS a servi de référence a
l'élaboration du Document de Stratégie de Réduction de la
Pauvreté (Mission de décentralisation 2003c, 17).
Quant aux communes qui ont élaboré leurs plans
de développement a partir de l'année 2003 (Lokossa,
Glazoué) elles ont toutes expressément fait
référence au DSRP après le NLTPS pour l'intégration
de leurs objectifs dans les grandes orientations
201l s'agit des communes de BaniKoara,
Dogbo, Glazoué, Kandi, Kérou et LoKossa.
nationales. La SNV qui soutient actuellement 30 communes
béninoises dans l'élaboration des PDC affirme qu'il est
expressément tenu compte des orientations du DSRP dans les
différents programmes. Les communes de Sèmè-Kpodji et de
Porto-Novo qui élaborent actuellement leur PDC se réfèrent
également aux orientations du DS R P.
Ainsi, les actions définies dans les PDC rentrent de
manière générale dans la logique du DSRP. Toutefois dans
aucun des PDC il n'a été défini des objectifs
stratégiques dont le but déclaré serait la contribution a
l'atteinte des résultats attendus par le DSRP.
Malgré cela, la majorité des actions et
programmes contenus dans les PDC peut facilement être classée sous
les différents axes d'interventions définies par le DSRP. Ainsi,
la promotion et la diversification de la production agricole, le
développement de l'hydraulique, la couverture sanitaire et la promotion
de la femme sont entre autres divers objectifs inscrits a la fois dans le DSRP
et dans plusieurs PDC.
Cela démontre que le DSRP a fait un diagnostic assez
exact des causes et déterminants de la pauvreté au Bénin.
C'est pourquoi, les PDC sans avoir cherché de manière
précise a atteindre les objectifs du DSRP sont arrivés a
définir des politiques qui correspondent a maints égards aux
actions prévues par le DSRP.
S'il n'y a pas eu une adhésion formelle ou politique
des élus locaux aux stratégies du DSRP, dans la pratique leurs
actions tendent vers la réalisation de ses objectifs.
On peut donc conclure qu'il n'y a pas eu un processus
d'appropriation du contenu du DSRP par les collectivités locales mais
que les obligations légales les ont conduit a prendre en compte les
orientations du DSRP dans l'élaboration de leurs PDC. Cette prise en
compte est également influencée par le fait que le DSRP a
été adopté par les bailleurs de fonds qui en font
désormais leur cadre stratégique d'aide. Les communes sont donc
conscientes qu'elles ont intérét a s'inscrire dans la méme
logique pour pouvoir bénéficier des subventions
internationales.
Il nous reste donc a savoir si les communes ont actuellement les
capacités institutionnelles nécessaires a la mise en application
de ces plans.
Chapitre 5
CH 5 LES CAPACITES INSTITUIONNELLES
DES
COLLECTIVITES LOCALES
La mise en uvre du DSRP par les collectivités locales
nécessite d'une part une appropriation correcte du document par les
élus locaux et suppose d'autre part que les communes soient
dotées de bonnes capacités de gestion et des ressources
financières suffisantes. Plus spécifiquement dans le cadre du
DSRP, elles doivent bénéficier des aides budgétaires
destinées a cet effet.
5.1 LES CAPACITES LOCALES DE GESTION
Les communes ont besoin de ressources humaines et de moyens
logistiques afin de mener a bien leur mission. Dans la majorité des
communes béninoises, l'une ou l'autre de ces ressources est
déficiente, ce qui handicape sérieusement la qualité de
gestion de communes.
5.1.1 Les ressources humaines.
L'une des principales sources des difficultés de
gestion au niveau local se situe au niveau du déficit en ressources
humaines. Celles-ci sont constituées du personnel administratif et
technique travaillant pour la commune et des élus locaux qui doivent
diriger la mise en uvre des stratégies.
5.1.1.1 Les capacités des ébus b~caux
Une étude menée en 2003 par le PNUD (BEDIYE et
a!., 2003) révèle que les élus locaux ont un niveau
d'instruction très faible. Comme le montre le tableau 1, près de
30 % d'entre eux sont sans diplôme et seulement 26 % ont un niveau
universitaire. Ceci représente un handicap important surtout lorsqu'on
sait que la décentralisation est a sa toute première
expérience. En tant que premiers élus locaux ils sont donc
appelés a mettre en place toute une organisation institutionnelle et
structurelle de gestion des communes. Le défaut d'instruction rend donc
particulièrement difficile la tâche des élus locaux dont
certains ne maItrisent pas actuellement l'étendue de leurs
responsabilités nile statut de la commune au sein de l'Etat.
Tableau 1 : Classification des élus par niveau
d'instruction
Départements
|
Niveau (%)
|
|
Moyen (BEPC+)
|
Faible (CEPE)
|
Bas (sans diplôme)
|
Alibori
|
21
|
24
|
16
|
37
|
Atacora
|
30
|
46
|
10
|
27
|
Atlantique
|
31
|
27
|
22
|
19
|
Borgou
|
22
|
31
|
13
|
32
|
Collines
|
28
|
28
|
12
|
22
|
Couffo
|
21
|
32
|
11
|
34
|
Donga
|
34
|
36
|
06
|
23
|
Littoral
|
41
|
32
|
11
|
34
|
Mono
|
25
|
44
|
07
|
23
|
Ouémé
|
26
|
36
|
09
|
35
|
Plateau
|
22
|
22
|
09
|
47
|
Zou
|
27
|
27
|
14
|
30
|
Moyenne nationale
|
26
|
32
|
12
|
30
|
|
Source : BEDIYE eta! (2003).
Par ailleurs, les statistiques présentées plus
haut sont des moyennes établies au plan national qui cachent de grandes
disparités. Ainsi, il y a une grande concentration d'élus locaux
de niveau d'instruction élevé dans certaines communes comme le
Littoral et l'Atlantique qui affichent respectivement 41% et 31% d'élus
locaux ayant un niveau universitaire. Cela implique donc que dans certains
autres départements, le pourcentage d'élus locaux sans
diplôme ou avec un faible niveau est largement supérieur à
la moyenne nationale. Le département du Plateau fait partie de
ceux-là avec plus de 47% d'élus locaux sans diplômes. Les
chiffres dont nous disposons ne couvrant que le niveau départemental (il
existe 12 départements au Bénin pour 77communes), il est
évident que les disparités sont encore plus grandes au niveau
communal surtout quand on prend en compte le fait qu'il y a toujours plus
d'intellectuel dans les milieu urbain que dans les milieux ruraux. La
méme étude menée par rapport aux activités
professionnelles révèle que 42% des élus n'ont pas de
profession reconnue par l'Etat. Ce sont généralement des
élus sans diplôme scolaire. Toutefois la présence
d'agriculteurs, d'instituteurs et d'enseignants du secondaire est très
importante.
Tableau 2 : Catégorisation des élus selon les
activités professionnelles
Départe ents
|
Activités professionnelles (%)
|
|
Ingénieur
|
Ad inistrateur
|
Professeur
|
Instituteur
|
Agriculteur
|
Co erçant
|
Forces ar ées
|
Autres
|
Alibori
|
1
|
0
|
1
|
09
|
08
|
37
|
07
|
2,1
|
34
|
Atacora
|
0
|
0,8
|
0
|
08
|
17
|
16
|
0,8
|
9
|
55
|
Atlantique
|
0,7
|
05
|
04
|
10
|
07
|
13
|
11
|
4
|
46
|
Borgou
|
0
|
01
|
04
|
11
|
16
|
24
|
07
|
3,1
|
36
|
Collines
|
02
|
02
|
04
|
09
|
14
|
14
|
04
|
1,1
|
48
|
Cou44o
|
0
|
01
|
03
|
07
|
19
|
19
|
11
|
0,9
|
38
|
Donga
|
0
|
05
|
03
|
11
|
21
|
11
|
08
|
3,3
|
39
|
Littoral
|
0
|
03
|
09
|
09
|
03
|
0
|
16
|
4,4
|
58
|
Mono
|
01
|
01
|
07
|
05
|
25
|
10
|
08
|
2,4
|
43
|
Oué é
|
0,7
|
03
|
02
|
12
|
12
|
10
|
16
|
2,1
|
32
|
Plateau
|
0
|
02
|
01
|
11
|
19
|
12
|
24
|
0,0
|
29
|
Zou
|
0,8
|
06
|
01
|
08
|
13
|
14
|
12
|
2,1
|
43
|
Moyenne Nationale
|
0,6
|
03
|
03
|
10,4
|
15
|
16
|
10
|
2,6
|
39,42
|
|
Source : BEDIYE eta! (2003).
Cette catégorisation des élus locaux n'est que le
reflet de la situation nationale car le taux d'analphabétisme au
Bénin est de 70%.
La catégorisation professionnelle de élus
locaux a montré qu'une forte proportion d'entre eux à un bas
niveau et exercent des petits métiers. Ceci a un impact important sur
l'exercice de leur fonction car les élus locaux dans leur ensemble ne
connaissent pas les roles qu'ils doivent jouer aux postes qu'ils occupent. Ils
ne connaissent pas non plus les relations qu'ils doivent développer les
uns envers les autres et avec les services déconcentrés de
l'Etat. Cette ignorance est source de conflits d'attribution qui ne facilitent
pas l'exercice serein des fonctions communales (BEDIYE et a!., 2003).
Toutefois, les élus ont de très grandes
ambitions pour leurs communes et ceci dans divers domaines. Mais ils n'ont pas
toujours les capacités intellectuelles pour traduire ces ambitions en
programmes et projets de développement.
La situation serait meilleure s'ils disposaient d'un personnel
qualifié, capable de traduire leurs visions politiques en programmes
concrets.
5.1.1.2 Le deficit depersonnel communal
Le faible niveau d'instruction des élus locaux ne
serait pas dommageable en soi si ceux-ci disposaient d'un personnel communal de
qualité. Or, il existe là également un déficit
aussi bien qualitatif que quantitatif.
Les communes béninoises ont hérité du
personnel des anciennes sous préfectures et elles ont le droit de faire
de nouveaux recrutements d'agents sur leurs budgets propres. Mais compte tenu
de leur récente installation et des difficultés
budgétaires qu'elles rencontrent, peu de communes ont réellement
recruté de nouveaux agents pour étoffer leur personnel.
C'est donc presque exclusivement le personnel des anciennes
sous préfectures qui est actuellement employé dans les communes.
Or une étude de la Maison des Collectivités Locales en 2000 a
montré que l'état des ressources humaines au niveau des futures
collectivités locales est peu reluisant. Ce personnel souffre en effet
de déficits aux plans quantitatif et qualitatif, mais fait
également l'objet d'une mauvaise gestion.
L'effectif total du personnel communal pour les 77 communes du
Bénin est de 4066 agents très inégalement répartis
sur l'ensemble du territoire national. L'exemple le plus illustratif de cette
disparité est celui de la commune de Cotonou qui a elle seule compte
plus de 1000 agents soit près de 25% du total national.
Au niveau qualitatif, on peut constater au sein du personnel
communal une forte prépondérance d'agents appartenant a une
catégorie peu ou pas qualifié (51,82% en catégorie D et
11,6% en catégorie E). Il y a donc une prépondérance des
agents ayant vocation a occuper des emplois correspondant a des tâches
d'exécution courante (catégorie D) ou ne nécessitant pas
de qualification particulière (catégorie E) au détriment
des agents ayant vocation a occuper des emplois correspondant a des fonctions
de direction, de contrôle (catégorie A, 4,76%),
d'élaboration et d'application a haut niveau (catégorie B, 2,04%)
ou méme a des tâches d'exécution spécialisées
(catégorie C, 4,01%).
Les services des communes béninoises sont donc
systématiquement sous encadrés a l'exception des grandes villes
(Cotonou, Porto-Novo, Parakou) qui disposent d'un assez fort taux de personnel
d'un bon niveau technique. Méme les villes moyennes ne disposent
qu'exceptionnellement de cadre de niveau licence. En moyenne, moins de 5% du
personnel des communes est éligible a la catégorie des cadres.
Mais comme le souligne NACH MBACK (2003 :441), le personnel de la
catégorie des cadres ne signifie pas non plus personnel qualifié.
Le critère, ici, tient essentiellement compte du niveau d'étude
ou de formation de l'agent, sans que ces études ou cette formation ne
répondent forcément a un profil
spécifique en matière d'ingénierie administrative ou
technique.
Ainsi, l'enjeu des ressources humaines communales se
réduit parfois a la simple question de savoir oU trouver un personnel
minimum capable d'appuyer les nouveaux élus locaux pour assurer le
démarrage des communes (NACH MBACK, 2003: 440). Si l'on ajoute a cela le
faible niveau d'instruction des élus locaux décrit plus haut la
carence en ressources humaines des collectivités locales prend des
dimensions dramatiques.
Les collectivités locales ont de ce fait
d'énormes difficultés pour élaborer des plans de
développement communautaire conséquents. Il est encore plus
délicat de leur demander l'élaboration de stratégies
sectorielles rentrant dans le cadre de politiques spécifiques de lutte
contre la pauvreté.
De ce fait, elles font massivement appel a des consultants et
a des structures de soutien a la décentralisation pour
l'élaboration des stratégies. Mais pour leur mise en )uvre il
leur faut nécessairement disposer de personnel qualifié. Le
renforcement des capacités a travers la formation professionnelle
s'impose donc aux collectivités locales afin qu'elles soient
dotées d'un personnel a la hauteur de leurs responsabilités.
5.1.2 La problématique du transfert de
compétences
Une autre limite aux capacités locales de gestion est
la question du transfert effectif des compétences pour que les
collectivités locales puissent disposer des moyens logistiques
nécessaires a la gestion des communes. La cession de ces moyens est
subordonnée au transfert de compétences.
5.1.2.1 Le retard dans les transferts de
compétences
A l'heure actuelle, très peu des compétences
nouvelles recommandées ont été réellement
transférées aux collectivités locales. Si
théoriquement, la loi demande le transfert des compétences, ce ne
sont que les compétences exercées par les anciennes sous
préfectures qui sont effectivement transférées aux
communes. Or, les sous préfectures étant simplement des
administrations de commandement placées sous l'autorité des
préfets, on se rend bien compte que les communes n'ont pas encore
l'autonomie décisionnelle édicté par le principe de la
décentralisation béninoise.
Les ministères sectoriels et les administrations
déconcentrées hésitent a se dessaisir de leurs
prérogatives au bénéfice des communes. De ce fait, les
maires n'ont pas réellement la maItrise de la gestion de leur
localité. Il leur est donc difficile de mettre en uvre des programmes de
lutte contre la pauvreté dans des domaines dont ils n'ont pas encore la
gestion.
Par ailleurs ce défaut de transfert prive les communes
des moyens logistiques et techniques qui leur auraient été
transmis en méme temps que l'exercice des compétences (entretiens
personnels). Cela constitue donc un frein majeur a une lutte efficace contre la
pauvreté par les collectivités locales. Pour le directeur de la
Maison des Collectivités Locales, il ne s'agit que de
l'inévitable résistance au changement. Il y a
nécessairement une période de latence qui permet aux
différents acteurs de prendre la mesure des changements politiques
institutionnels et relationnels que la décentralisation induit dans
divers secteurs d'activité (Issa Démolé Moko, interview
accordé au Municipal, n° 067-070 décembre 2003: 6-7). Le
représentant du PDM interrogé a cet effet estime qu'il est
indispensable d'organiser des séances de sensibilisation en direction
des cadres de l'administration centrale pour qu'ils soient plus
réceptifs aux changements de la décentralisation.
Actuellement, il a été mis sur pied une
commission paritaire composée des représentants des
ministères et des communes pour déterminer les modalités
pratiques de transfert des compétences. Il est demandé a chaque
ministère de faire le point des compétences que la loi
transfère et d'établir un chronogramme de transfert effectif des
compétences (entretiens personnels).
Toutefois, il existe encore des blocages au niveau des cadres
qui ne veulent pas se départir de leurs anciennes prérogatives.
Seul le ministère de l'environnement a amorcé la phase de
transfert effectif des compétences.
Les communes devront organiser un lobbying et entrer en
négociations avec l'exécutif qui doit leur céder tout ou
partie des compétences a court, moyen et long terme. En effet, on
imagine mal comment elles pourront gérer leurs communes quand par
exemple les crédits de construction d'écoles, de centres de
santé, de routes (qui relèvent des compétences des
communes) sont inscrits dans les budgets des ministères oU se combinent
toutes les pesanteurs pour bloquer le transfert.
5.1.2.2 Les moyens logistiques
Le défaut de transfert de compétences
décrit plus haut entraIne au niveau des collectivités locales un
manque crucial de moyens logistiques. Les communes ayant hérité
pour l'heure uniquement des biens des sous préfectures se trouvent
particulièrement démunis. A part les trois communes a statut
particulier et quelques communes urbaines importantes les autres communes sont
entièrement dépourvues de matériels de travail et
d'équipements techniques.
Dans la majorité des communes, la mairie ne dispose en
général que d'une seule ligne téléphonique. Quant
aux fournitures et équipements de bureau, ce sont les communes
privilégiées qui peuvent s'enorgueillir de posséder par
exemple un microordinateur. L'essentiel se résumant simplement a
quelques tables et chaises et a des machines a écrire mécaniques.
En ce qui concerne les voitures et les équipements nécessaires
pour assurer la voirie et l'entretien des routes, ils ne sont disponibles que
dans les communes urbaines. Les autres communes doivent en cas de besoin faire
appel a la préfecture ou aux différentes directions
départementales concernées, la loi prévoyant le soutien et
l'assistance technique des services de l'administration centrale aux communes.
Mais comme le fait remarquer l'un des élus communaux interviewés,
les communes relevant d'un même département peuvent être
assez nombreuses et les cadres de ces administrations font preuve d'un manque
de bonne foi pour répondre a leurs sollicitations (entretiens
personnels).
Les ministères doivent donc suivre l'exemple de leur
confrère du MEHU en rapprochant les services publics des communes. Il
faudra alors procéder a un redéploiement de leurs services vers
les entités déconcentrées et les doter de moyens
techniques supplémentaires. Ainsi, ils pourront jouer efficacement leur
role d'assistance aux collectivités locales.
Toutefois, les communes pour s'assurer une autonomie
effective devront se doter d'un minimum de moyens logistiques. Mais pour cela
il faut qu'elles puissent entrer en pleine possession de l'exercice de leurs
compétences. C'est seulement dans ces conditions qu'elles pourront
planifier de manière conséquente leurs programmes
d'investissement et de développement.
L'insuffisance des capacités locales de gestion
constitue un handicap non négligeable pour la mise en uvre des
stratégies de lutte contre la pauvreté encore
aurait-il fallut que les communes disposent des moyens
financiers nécessaires a la mise en uvre desdites stratégies.
5.2 LE FINANCEMENT DE LA LUTTE CONTRE LA PAUVRETE AU
NIVEAU LOCAL
La mise en uvre des différents programmes
définis dans le DSRP se fait grace a des dotations budgétaires
aux ministères et institutions concernées. Les axes
stratégiques et priorités qui sont contenus dans les budgets
programmes font l'objet d'attention particulières pour les
programmations des dépenses (BENIN, 2002a: 70). Les communes ayant
défini des programmes rentrant dans le cadre du DSRP devraient donc a
cet égard bénéficierdu soutien de l'Etat.
5.2.1 Le transfert de ressources vers les
collectivités locales
Dans le cadre de la mise en uvre du DSRP, il est prévu
des transferts budgétaires en direction des communes et d'autres modes
de financement de la lutte contre la pauvreté au niveau local.
5.2.1.1 Part du budget de l'Etat effectivement
transféré aux collectivités locales
De 2001 a 2003, en terme de dépenses en capital, des
dotations ont été inscrites dans les budgets au profit des
collectivités locales. Mais peu de ressources ont été
effectivement transférées. Les faibles taux d'exécution
constatés en 2002 et surtout en 2003 s'expliqueraient selon la CNDLP par
le fait que la décentralisation pose encore des problèmes de
transfert de compétences et de renforcement des capacités.
Dans tous les cas les ressources transférées
sont largement en dessous des besoins des collectivités dans un
schéma de lutte contre la pauvreté oU le développement a
la base est une priorité. Les parts de dépense en capital dans le
budget général affectées aux collectivités sont
faibles aussi bien pour les prévisions que pour les réalisations.
Le tableau 3 montre que moins de 1% des fonds sont affectés aux
collectivités locales que ce soit en dotations ou en engagements.
Tableau 3 : Part des dotations en capital des
collectivités dans l'ensemble du budget.
Années
|
Dotations totales
en capital du
budget (en
millions
FCFA)
|
Dotations en
capital des
collectivités
(en
millions
FCFA)
|
Part des
collectivités
dans
dotations
en
capital (%)
|
Engagements
totaux en capital
du budget (en
millions
FCFA)
|
Engagements
en capital des
collectivités
(en
million
FCFA)
|
Part des
collectivités
dans
les
engagements
en capital (%)
|
2001
|
160 860
|
1050
|
0,65
|
128 011
|
329
|
0,26
|
2002
|
175 628
|
1 134
|
0,65
|
118 739
|
151
|
0,13
|
2003
|
169 827
|
915
|
0,54
|
123 281
|
10
|
0,01
|
|
Source: Rapports d'exécution du Budget
Général de l'Etat 2001, 2002 et 2003.MFE
Des dispositions sont donc nécessaires pour
améliorer non seulement le taux d'exécution mais aussi la part de
dotation des collectivités locales.
Les maires affirment par ailleurs que les communes n'ont
jusqu'ici que des subventions d'équilibre prévu pour leur budget
de fonctionnement et qui existaient déjà du temps des sous
préfectures. Les subventions pour les investissements nécessaires
a la lutte contre la pauvreté et méme au développement en
général demeurent les grands absents.
Les lignes budgétaires prévues pour le
financement de la lutte contre la pauvreté vont pour le moment
uniquement en direction des ministères sectoriels. Ceci, bien que les
compétences reconnues aux communes couvrent largement les domaines
prioritaires identifiés pour la période 2003-2004. Il s'agit
principalement du secteur éducatif, de la santé, des
infrastructures routières, de l'environnement et de l'appui a la gestion
urbaine. Autant de secteurs oU dorénavant les principaux responsables
sont les communes.
Pour l'année 2004, il a été
accordé une fois de plus uniquement une subvention spéciale
d'équilibre destinée a porter le montant du budget de chaque
commune a 40.000.000 de francs CFA au moins21.
Ceci laisse entrevoir que le chemin est encore long avant que
les collectivités ne puissent bénéficier de dotations
budgétaires suffisantes pour financer les programmes de lutte contre la
pauvreté.
21 Arrêté n°934/MFE/DC/SGM/DA/DGB/DGCTI du 20
juillet 2004 portant octroi de subventions spéciales d'équilibre
aux communes.
5.2.1.2 Les autres sources definancement de lutte contre
lapauvreté.
En dehors des dotations budgétaires, l'Etat
béninois met en uvre un programme national appelé programme de
développement communautaire. Plusieurs projets ont été
initiés dans ce cadre pour promouvoir le développement a la base
et renforcer les capacités des populations afin qu'elles participent a
la préparation de la prise de décision et au processus de
développement de leurs localités. Il s'agit de l'un des rares
programmes conçus spécifiquement en direction des communes dans
le cadre de la lutte contre la pauvreté. Ces projets sont
répartis sur l'ensemble du territoire national. Toutes les communes du
Bénin sont donc couvertes par un programme de développement
communautaire (CNDLP, 2004). Nous ne disposons malheureusement
pas des données suffisantes pour mesurer l'importance et
l'efficacité de ces
programmes au niveau communal.
Par ailleurs, pour ce qui est du financement de la lutte
contre la pauvreté, le DSRP prévoit également la promotion
de services financiers décentralisés. Actuellement, selon les
calculs de la cellule de microfinance, le taux de pénétration des
services financiers décentralisés a atteint 26.3% en 2003 (CNDLP,
2004 : 5). Ainsi, un peu plus du quart de la population économiquement
pauvre a accès et bénéficie des services d'épargne
et de crédit auprès des institutions de microfinance. Ce taux est
encore très faible au regard des objectifs définis dans le DSRP.
Pour apporter un meilleur soutien aux collectivités locales, il faudra
mettre en place le Fonds de soutien aux services financiers
décentralisés afin d'accroItre leurs capacités
d'intervention. Ceci permettra, a défaut de soutien direct aux communes,
d'augmenter le volume des activités économiques au niveau local,
ce qui, a long terme, sera source de ressources supplémentaires pour les
communes.
Enfin, aucune des structures de financement des
collectivités locales prévues par la loi n'est encore
fonctionnelle.
Cette insuffisance de soutien financier a la lutte contre la
pauvreté par les communes rentre dans le cadre de la
problématique générale de transfert de ressources sur
laquelle il serait intéressant de revenir.
5.2.2 La problématique du transfert de
ressources
Les modalités de transfert de compétence
doivent être clairement définies afin que les collectivités
locales bénéficient pleinement des appuis financiers dans le
cadre de la lutte contre la pauvreté.
5.2.2.1 Les modalités de transfert de
ressourcesfinancières aux communes
La législation béninoise ne préconise
pas le transfert concomitant des compétences et des ressources. L'Etat a
la latitude de décider de l'allocation de dotations ou de subventions et
d'en décider du montant et des critères de répartition
(PDM, 2003 : 66). Pour le moment, c'est uniquement les modalités
d'avances de trésorerie aux communes qui ont été
fixées. Ainsi, l'Etat va consentir des avances aux communes dans deux
cas:
· insuffisance momentanée de la trésorerie
communale;
· obligation de faire face a une dépense
exceptionnelle survenue au cours d'un exercice dans des circonstances
imprévisibles au moment de la préparation du budget de la
commune22.
Les avances de trésorerie aux communes ne pourront donc
pas être utilisées dans le cadre de la mise en uvre de programmes
de lutte contre la pauvreté. On ne peut pas intégrer des actions
programmées de lutte contre la pauvreté dans les deux cas
cités plus haut. Il s'agit en effet exclusivement de préts
remboursables sur deux ans pour des dépenses indispensables et urgentes
ou imprévues. De plus, il est exclu que les avances de trésorerie
soient sollicitées pour des déficits
budgétaires23. Cela suppose que les avances de
trésorerie ne sont pas destinées a couvrir des investissements
budgétaires nécessaires a la lutte contre la pauvreté.
Pour l'heure, les collectivités devront faire recours
aux subventions que l'Etat prévoit accorder aux collectivités
locales.
Dans le budget, les subventions étatiques se limitent
exclusivement a celles qui existaient du temps des sous préfectures. Il
s'agit de la subvention aux communes en remplacement des taxes civiques et de
la subvention d'équilibre du budget de fonctionnement.
Au total, les 77 communes se partageront 7 milliards de FCFA
de subvention, soit l'équivalent du budget de la municipalité de
Cotonou pour l'exercice 2001. De plus les termes de répartition de ces
subventions ne sont pas encore connus. Et si l'on tient compte des
critères démographiques et des niveaux d'équipement, on se
rend compte que pour certaines communes, la dotation de l'Etat ne
représentera presque
22~rt~c~es 4 et 5 du décret
nb2000G413 du 15 octobre 2001.
23 ~rtjc~es 7 et suivant du décret nb2000G413
du 15 octobre 2001.
rien dans leurs recettes budgétaires (PDM, 2003 : 67).
Par ailleurs, on constate bien que les subventions prévues rentrent
presque exclusivement dans le cadre des budgets de fonctionnement. Le
problème de transfert de ressources pour les investissements est donc
étroitement lié a celui du transfert des compétences. Car
tant que les compétences ne seront pas effectivement
transférées, les fonds prévus pour la lutte contre la
pauvreté iront toujours aux ministères sectoriels. L'un des
enjeux majeurs de l'implication des collectivités locales dans la mise
en uvre du DSRP se situe donc au niveau du transfert effectif des
compétences et des ressources y afférentes.
5.2.2.2 Quelques perspectives pour un transfert des
compétences et des ressources dans le cadre de la lutte contre la
pauvreté
Le blocage du transfert des ressources et de
l'effectivité de la gestion des
compétences par les communes est diversement
apprécié. Tous les maires condamnent le gouvernement et les
partisans de l'opposition se demandent s'ils ne font pas les frais de leurs
choix politiques. Au ministère des finances on stigmatise la
fragilité des administrations locales et le manque de sérieux des
maires (entretiens personnels).
Une étude réalisée a ce sujet par le
ministre des finances sur ce qu'il adviendrait des ressources
transférées aurait aboutit a la conclusion que 60% des ressources
seront détournées ou mal gérées dans les
administrations locales (LOKO : 2003) dont on a dénoncé par
ailleurs le manque de cadres compétents. Pour le directeur de la Maison
des Collectivités Locales, l'argument qui consiste a dire que les
communes ne disposent pas des compétences techniques est valable. Mais
ce handicap peut être surmonté grace a la possibilité de
gestion déléguée prévue par la loi.
Dans tous les cas, toutes les parties sont conscientes qu'il
faudra trouver une solution concertée au transfert de compétences
et de ressources. Le pouvoir central et les collectivités locales
doivent définir ensemble les modalités de mise en uvre des
transferts au niveau local.
Le Ministère des Finances a récemment
créé a cet effet une commission paritaire sur les transferts des
compétences et des ressources. Cette commission doit procéder a
une étude sur les différentes ressources et compétences a
transférer et faire une proposition de chronogramme et de
modalité d'exécution de ces transferts. Cette proposition sera
alors soumise a l'approbation des maires et du gouvernement (entretiens
personnels).
Mais, en ce qui concerne de manière spécifique
les subventions dans le cadre de la lutte contre la pauvreté, aucune
disposition n'est prise et la CNDLP n'a pas déterminé les
modalités d'attribution des subventions.
A ce sujet, le DSRP a prévu que les appuis
budgétaires se feront de manière sectorielle. Mais il n'existe
aucune précision concernant la distribution entre les différents
acteurs intervenant dans le secteur. Faudra-t-il pour chaque secteur
déterminer la part qui revient aux collectivités locales et celle
qui revient aux ministères?
Pour le moment, les arbitrages intersectoriels se font entre
les ministères avec une clé de répartition qui tient
compte de la masse des activités a réaliser. Les bailleurs de
fonds quant a eux ont la possibilité de faire un appui budgétaire
simple portant sur l'ensemble du processus DSRP ou des appui ciblés en
fonction de leurs domaines d'intérêt (entretien personnels avec
les membres du CNDLP).
Une seconde option serait de laisser aux ministères le
choix de déterminer les montants qu'ils alloueront aux
collectivités locales. Mais cette dernière solution contribuera a
accroItre la dépendance des communes par rapport au gouvernement
central.
A notre avis, la meilleure solution serait de mettre en place
un système de péréquation qui tienne compte de
l'étendue des compétences de chaque acteur dans le secteur
concerné. Une fois qu'on aurait ainsi déterminé la part
qui revient aux collectivités locales, il faudra dans un second temps
assurer l'arbitrage entre les différentes collectivités
locales.
Il s'agit donc de déterminer les conditions
d'éligibilité des communes a ces appuis budgétaires et les
clés de répartitions des subventions. Les critères pouvant
être utilisés dans ce cas concerneront notamment le poids
démographique, le niveau d'équipement dans le domaine
considéré, la qualité du programme proposé par
secteur.
Mais, compte tenu de la forte tradition centralisatrice de
l'administration béninoise, les communes devront s'organiser en un
lobbying efficace pour entreprendre des négociations avec l'Etat afin de
faire avancer le dossier.
L'Association Nationale des Communes créée en
novembre 2003 pourrait servir de cheville ouvrière dans la recherche de
solution a la question. Mais ces principaux
responsables sont alliés a la mouvance
présidentielle, ce qui semble limiter leurs capacités de
revendication auprès du gouvernement (entretiens personnels).
Pourtant l'ensemble des bailleurs de fonds qui soutiennent le
processus DSRP et qui ont la possibilité d'influencer les actions du
gouvernement pourraient constituer un autre allié important. Pour ce,
les communes devront très tot s'organiser et proposer l'une des
modalités de transfert qui les arrange le plus et essayer
d'acquérir a leur cause les différents décideurs
impliqués dans la lutte contre la pauvreté au Bénin.
CONCLUSION
Les collectivités locales sont appelées a
devenir les principaux acteurs de la lutte contre la pauvreté au
Bénin. Ceci transparaIt autant a travers les objectifs de la
décentralisation (gouvernance locale, amélioration des services
sociaux de base) que dans le mandat et les compétences de celles-ci.
Toutefois, l'organisation institutionnelle de la décentralisation
présente certaines insuffisances notamment en ce qui concerne le
degré d'autonomie décisionnelle et financière des
entités décentralisées. Ce qui diminue l'aptitude des
collectivités locales a entreprendre des actions de lutte contre la
pauvreté.
Particulièrement en ce qui concerne le DSRP, elles sont
actuellement dans l'incapacité d'assurer l'implémentation des
stratégies définies par celui-ci. Cette situation est du a la
fois a un défaut d'implication des entités locales dans le
processus DSRP et a une insuffisance des capacités institutionnelles au
niveau local.
En effet, la prise en compte des orientations du document dans
les plans de développement locaux n'est pas le fruit d'une appropriation
réelle du DSRP par les autorités locales. Cela résulte
d'une obligation légale d'harmonisation de ces plans avec les grandes
orientations nationales et du soutient apporté par leurs partenaires
potentielles aux stratégies définies dans le document. Sinon,
aucune action visant l'appropriation voir l'implication des
collectivités locales dans le processus DSRP n'a été
entreprise a ce jour.
Par ailleurs, les entités décentralisées
souffrent actuellement d'un manque de capacités institutionnelles qui
compromet l'exécution de tout programme de lutte contre la
pauvreté. Cette insuffisance se caractérise par un déficit
qualitatif et quantitatif en ressources humaine et un défaut de moyens
technique te logistiques qui résultent d'un défaut de transfert
de compétences et des ressources y afférents. A ceci s'ajoute le
fait que les collectivités locales ne bénéficient pas
encore des appuis budgétaires prévus dans le cadre de
l'implémentation du DSRP.
Dix huit mois après l'installation des nouvelles
autorités locales au Bénin, la mise en )uvre du DSRP par les
collectivités locales n'est pas encore amorcée. Cette situation
est du autant a l'état d'avancement de la décentralisation qu'aux
réticences du gouvernement central quant a l'implication des
collectivités locales au processus
DSRP. Car, la mise en uvre du DSRP au niveau local
dépend de l'effectivité de la décentralisation.
Pour assurer l'implémentation du DSRP par les
entités locales béninoises, il faudra d'une part lutter pour que
la décentralisation devienne une réalité grace au
transfert effectif des compétences et ressources concomitantes de l'Etat
central vers les collectivités locales. D'autre part, il est
nécessaire que celles-ci soient associées a la coordination et a
la gestion des actions de lutte contre la pauvreté au niveau national.
Une représentation des entités décentralisées au
niveau de la commission nationale pour le développement et la lutte
contre la pauvreté serait une action importante dans ce sens.
L'une des voies pour atteindre ces objectifs est la
constitution par les entités décentralisés d'un lobbying
efficace pour négocier avec le gouvernement central les modalités
des transferts de compétences et de ressources et leur implication
effectives dans les prises de décisions au niveau national surtout en ce
qui concerne la lutte contre la pauvreté. Mais encore faudrait-il qu'ils
surmontent leurs différends politiques afin de se présenter en un
bloc uni face au gouvernement central.
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Ressources Internet utilisées
www.ecdIDm.org
www.worldbank.org
www.beninensis.net
www.gouv.bj
www.IDdm-net.org
www.undID.org
ANNEXES
Annexel : ProfiL pays du Bénin
Annexe 2: Liste des personnes rencontrées.
1- ABOU MoussiLiatou: Experte en programmation participative,
PRODECOM
2- AGBOTA Ambroise: Expert NationaL en charge des conditions de
vie et de La pauvreté, Observatoi re des Changements Sociaux.
3- AHOHOUNKPANZON MicheL, ConseiLLer en PoLitiques, PNUD
Bénin.
4- AKPATA Joseph: Maire de La commune d'Ifangni, 1er
Vice-président de L'Association NationaLe des Communes du
Bénin.
5- ALLAGNON Ignace, Adjoint au secrétaire permanent de La
CNDLP.
6- DEHA Antoine: Coordinateur projet Mise en pLace d'un
mécanisme de suivi de La gouvernance LocaLe au Bénin >, projet
PNUD/ANCB/MISD.
7- GBEDAN Mathias : Maire de La commune de Sèmè
Kpodji.
8- GBEDIGA Raymond : Secrétaire généraL
adjoint, Mairi e de Porto Novo.
9- HOUESSOU Akodjigbé RaouL : Maire de La commune de
Lokossa.
10- HOUSSOU FLorent ComLan: Secrétaire
GénéraL Adjoint, ministère chargé du pLan.
11- IGUE Oscar, Directeur du Département Communication,
Informationet Assistance, Mission de décentraLisation.
2ème
12- METOGNON Benjamin Houngnimabou: Adjoint au maire, Mairi e de
Porto-
Novo.
13- NACH MBACK CharLes : Chargé de mission appui aux
poLitiques nationaLes de décentraLisation, PDM.
14- ODJUGBE Justine : Coordinatrice de L'Observatoire des
Changements Sociaux.
15- SASSE FLorentin: ConseiLLer technique a La gestion des
ressources humaines, Maison des coLLectivités LocaLes.
16- WEINSOU CLaude Guy: ConseiLLer senior en pLanification,
SNV.
Annexe 3 : Organisation institutionneLLe de La
décentraLisation au Bénin.
Département
Autorité de tutelle
Conseil municipal ou
communal (Elus au su11rage
universel
direct et secret)
Organe délibérant
Le budget communal
Le plan de développement communal
Le développement économique, social, sanitaire,
culturel et scientifique La protection de l'environnement L'amélioration
du cadre de vie La coopération intercommunale La coopération
décentralisée
E
L E
C T
I O
N S
L
O
C A
L E S
Chef d'arrondissement
Confirmé par
arrêté du
maire
Conseil de village ou de
quartier de ville
d é s
i g
n a ti
o
n
é
l e
c t
i o n s
Arrondissements
Subdivision administrative des
communes sans
personnalité
juridique ni autonomie
financière
Villages ou quartiers de
ville
Subdivision administrative
de
base sans autonomie
Désignation
Elections
Commune
Unique niveau de décentralisation
Chef de village ou de quartier
de ville
Conseil d'arrondissement
Composé des chefs de
village
et de quartier
Maire et adjoints Organe exécutif
Exécution des délibérations du conseil
municipal
Représentation de la commune Elaboration et
exécution du budget Direction des services communaux Recrutement et
gestion du personnel Gestion des biens de la commune Direction de la police
administrative Protection civile
Officier d'état civil
Officier de police judiciaire
e m b
r e
s
Electorat
Annexe 4: Compétences des coLLectivités
LocaLes au Bénin
|
Domaines
|
Compétences
|
Compétences
soumises au contrôle de tutelle a priori
|
1. Gestion administrative
|
Budgets
Personnel communal
Gestion des biens publics
communaux
Coopération décentralisée
|
- gestion des propriétés
communales
- budgets
- gestion du personnel
communal
- mission a l'étranger des
maires et ses adjoints
|
2. aménagement du territoire foncier et urbanism
|
Schémas directeurs de
l'aménagement de la
commune
Plans d'urbanisme et habitat Autorisation d'occuper
|
- Elaboration des
documents d'urbanisme
- Dénomination des rues,
places et édifices
publiques
|
3. Environnemen t et gestion des ressources naturelles
|
Fourniture et distribution d'eau
potable
Gestion et protection des ressources naturelles:
forêts, faunes et espaces verts, sols
Gestion et traitement des déchets ménagers et
industriels
Hygiène et salubrité
|
|
4. Développemen t économique et planification
|
Plan de développement local services marchands
Investissements économiques Interventionnisme
économique Impôts et taxes
|
- marchés publics
- modalités de mise en
cuvre des impôts
- emprunts avances et
prêts
|
5. Infrastructure s, équipements et transport
|
Marchés, gares, embacardères
abattoirs
Pompes funèbre cimetière Eclairage public
Télécommunication locale hydraulique
Infrastructures radiophoniques
et
télévisuelles
Transport public, police de
circulation, voirie
|
|
6. Services sociaux de base
|
|
Santé
Enseignement primaire et maternel Actions sociales
|
|
|
|
7. cultures loisirs et sports
|
Infrastructures culturelles et
sportives
Tourisme, musées et artisanat Animation locale
|
|
Annexe 5 : carte administrative du Bénin
Source: Ministère de l'intérieur, de la
sécurité et de la décentralisation
| 
