Processus d'élaboration des projets dans l'Administration Camerounaise : Le cas du Ministère de l'Environnement et de la Protection de la Nature (MINEP)

UNIVERSITE CATHOLIQUE D'AFRIQUE CENTRALE
Institut Catholique de Yaoundé
Faculté de Sciences Sociales et de Gestion

MEMOIRE PRESENTE EN VUE DE L'OBTENTION DU

MASTER EN SCIENCES SOCIALES

OPTION : DEVELOPPEMENT ET MANAGEMENT DES PROJETS

THEME : ANALYSE DU PROCESSUS D'ELABORATION DES PROJETS DANS
L'ADMINISTRATION PUBLIQUE CAMEROUNAISE :
cas du Ministère de l'Environnement et de la Protection de la Nature

Par Charles MENYE

Licencié en sciences sociales

Sous la direction du Docteur Ludovic LADO

Enseignant permanent à l'Université Catholique d'Afrique Centrale

Février 2009

REMERCIEMENTS

Ce mémoire n'aurait pas vu le jour sans la participation de certaines personnes qui me sont proches. Mes pensées vont respectivement :

o au Docteur Ludovic LADO pour sa disponibilité et sa compréhension,

o au Docteur Claude Ernest KIAMBA sans qui ce travail n'aurait sûrement pas débuté,

o au Professeur Séverin Cécile ABEGA pour avoir développé mon esprit d'ouverture,

o à tous les enseignants de la faculté de Sciences Sociales et de Gestion, pour leurs enseignements, encouragements et conseils,

o à Serge Hervé ONDOUA, Ange GANSOP, LIMA MAHOP, employés du Ministère de l'Environnement et de la Protection de la Nature pour leur accueil et leur sincérité,

o à mes amis Vivien GWETT, Davy NZEKWA, Marie Laure ZANG, Roger MOUANGA, Manuel Julien TEFACK ESSONO, Patrick SELEMA et Alice NOULA, pour leur soutien indéfectible et leur disponibilité,

o à la promotion Séverin Cécile ABEGA : « les
GOMBISTES » pour la solidarité dont ils font preuve.

A mon Père, ma Mère, mes Frères et mes Soeurs, pour leur
soutien matériel et moral.

SOMMAIRE

INTRODUCTION GENERALE - 10 -

1IERE PARTIE : NOTION DE PROJET ET PRESENTATION DU MINISTERE DE L'ENVIRONNEMENT ET DE LA PROTECTION DE LA NATURE - 19 -

CHAPITRE 1: NOTION DE PROJET - 20 -

I) DEFINITION ET TYPOLOGIE DE PROJET - 20 -

II) NOTIONS DE GESTION DE PROJETS, DE GESTION DE CYCLE DE PROJETS, DE MANAGEMENT DE PROJETS ET DE BUREAUCRATIE - 25 -

III) CONDUITE ET DECOUPAGE D'UN PROJET - 35 -

CHAPITRE 2 : ELABORATION DES PROJETS AU MINISTERE DE L'ENVIRONNEMENT ET DE LA PROTECTION DE LA NATURE (MINEP) - 38 -

I) HISTORIQUE - 38 -

II) MISSIONS ET STRUCTURE ORGANISATIONNELLE DU MINEP - 42 -

III) PROCESSUS D'ELABORATION D'UN PROJET ET EXEMPLE - 52 -

2EME PARTIE : EVALUATION DU PEP - ENTRE THEORIE ET PRATIQUE - 61 -

CHAPITRE 3 : LE PROCESSUS D'ELABORATION DES PROJETS AU MINEP - 62 -

I) DE LA PROGRAMMATION A L'IDENTIFICATION - 62 -

II) FORMULATION/ETUDE DE FAISABILITE - 72 -

III) STRUCTURE ET PROCESSUS D'ELABORATION DES PROJETS - 77 -

CHAPITRE 4 : LES VOIES D'AMELIORATION DU PEP AU MINEP - 83 -

I. LES DIFFICULTES STRUCTURELLES A SURMONTER - 83 -

II. RECENTRAGE DE LA COORDINATION INTER-ACTEURS DU PEP - 88 -

CONCLUSION GENERALE - 95 -

BIBLIOGRAPHIE - 97 -

ANNEXES - 100 -

TABLE DES MATIERES - 101 -

LISTE DES ACRONYMES

AFITEP : Association Francophone de Management de Projet

APREN : Appui à la Protection et à la Régénération de l'Environnement et des Ressources Naturelles

BIP : Budget d'Investissement Public

BM : Banque Mondiale

BTP : Bâtiment Travaux Publics

CE : Commission Européenne

CNUED : Conférence des Nations Unies sur l'Environnement et le Développement Comité MAB : Comité permanent de l'Homme et de la Biosphère

CT : Conseiller Technique

DAG : La Direction des Affaires Générales

DDPE : Direction du Développement des Politiques Environnementales

DEPC : Division des Etudes, des Projets et de la Coopération

DNC : Direction des Normes et du Contrôle

DSCPRN : Direction du Suivi de la Conservation et de la Promotion des Ressources Naturelles

DSDR : Document stratégie de Réduction de la Pauvreté

DSDR : Document stratégique de développement rural

DSRP : Document Stratégique de Réduction de la Pauvreté

FDCC : Fonds de Coopération Canado - Camerounais

GCP : Gestion du Cycle de Projet

GPEC : Gestion Prévisionnelle des Emplois et des Compétences

GTZ : Coopération technique Allemande

IG : Inspecteur Général

MCP : Matrice de Conception d'un Projet

MINAS : Ministère des Affaires Sociales

MINCULTURE : Ministère de la Culture

MINDAF : Ministère des Domaines et des Affaires Foncières MINEE : Ministère de l'Eau et de l'Energie

MINEF : Ministère de l'Environnement et des Forêts

MINEP : Ministère de l'Environnement et de la Protection de la Nature

MINPAT : Ministère du Plan et de l'Aménagement du Territoire MINSANTE : Ministère de la Santé

NMP : Nouveau Management Public

ONG : Organisation Non Gouvernementale

ONUDI : Organisation des Nations Unies pour le Développement Industriel

OSC : organisations de la société civile

PAN/GIRE : Plan National de Gestion Intégré des Ressources en Eau

PEP : Processus d'Elaboration des Projets

PNGE : Plan National de Gestion de l'Environnement

PNUD : Programme des Nations Unies pour le Développement

PRGIE : Programme Régional de Gestion de l'Information Environnementale en Afrique

Centrale

PSFE : Programme Sectoriel Forêt et Environnement PTA : programme de travail annuel

SG : Secrétaire Général

WWF: World Wild Fund

LISTE DES TABLEAUX, GRAPHIQUES ET ENCADRES

Encadre 1: Proposition de plan de rapport de projets

Graphique 1: Répartition des enquêtés MINEP par catégorie

Graphique 2 : Répartition des employés des services déconcentrés par régions Graphique 3 : Répartition des employés des services centraux par catégorie Graphique 4 : Evolution du Budget du MINEP

Graphique 5 : Circuit de communication entre les responsables de projets Tableau 1: Comparaison des administrations de types wébérienne et NMP Tableau 2 : Dotation budgétaire selon le type du MINEP (2005=2007)

GLOSSAIRE

Appui budgétaire

Ressources externes issues de la coopération bilatérale ou multilatérale. Il s'agit de financements obtenus dans le cadre de la signature des conventions et accords internationaux. L'appui budgétaire est différent des ressources contenues dans le budget de l'état.

Comite de Pilotage

Organe chargé de l'orientation, du suivi transversal, de la programmation et du contrôle des activités d'un projet /programme/convention qui est placé auprès du ministre.

Consultant

Toute personne pouvant intervenir pour jouer le rôle de conseil, d'évaluation lors de l'élaboration et/ou de l'exécution du projet. Son expérience, sa sensibilité professionnelle, ses qualités humaines et sa finesse de jugement sont autant de facteurs déterminants pour la réussite d'un projet.

Facilitateur de projet

Assistant qui joue le rôle de responsable réel du projet. Son rôle est de faire circuler l'information, débloquer les différentes situations et de jouer le rôle en conseil aux différents intervenants.

Fonds de contrepartie

Fonds exigés à un Etat pour pouvoir bénéficier d'un financement auprès des organisations internationales ou généralement les financements extérieurs.

L'évaluation

Appréciation qualitative et quantitative du niveau d'exécution d'un projet, d'une action ou d'une situation projetée, courante ou achevée.

Le contrôle

Activité de vérification par laquelle on s'assure la conformité de la réalisation d'une action avec la planification qui a été faite au préalable.

Le suivi

Activité d'enregistrement continu des informations relatives à l'emploi des ressources, l'atteinte des objectifs et la réalisation des effets d'une action donnée.

Maître d'oeuvre

Celui qui se propose d'offrir ses services techniques pour réaliser un ouvrage, un projet ou un programme. Il peut s'agir d'une société, d'un cabinet d'expertise ou d'un bureau d'étude technique (BET).

Maître d'ouvrage

Celui qui commande ou supporte la réalisation de l'ouvrage. Par exemple le MINEP commande la construction des bureaux supplémentaires. Le MINEP est dont le maître d'ouvrage.

Planification

Moment ou les séquences chronologiques où sont réalisées toutes les opérations qui, concourent à la réalisation du produit final du projet.

Point Focal

Personne chargée de jouer l'interface entre une organisation et la tutelle, généralement désignée par cette dernière dans le but de coordonner les activités d'un projet.

INTRODUCTION GENERALE

« Les sociétés modernes sont des sociétés à projets » A. ASQUIN, C. FALCOZ, T. PICQ

L'Association Francophone de Management de Projet (AFITEP) définit le projet comme étant un « Ensemble d'actions à réaliser avec des ressources données, pour satisfaire un objectif défini, dans le cadre d'une mission précise, et pour la réalisation desquelles on a identifié non seulement un début, mais aussi une fin ». A la lumière de cette définition, le concept de projet est lié à quatre mots clés: objectifs - activités - résultats - délais. De façon générique, il répond au découpage suivant : phase préparatoire, phase de réalisation, phase de fin de projet. Ces trois phases sont également connues sous l'appellation « 3C » : Cadrer, Conduire, Conclure. Ceci revient à dire que le projet est d'abord conçu, ensuite, exécuté et enfin évalué.

La conception met en exergue la ligne directrice du projet et repose sur un processus qui permet d'identifier les problèmes à résoudre et les moyens à mettre en oeuvre pour les résoudre. On parle de Processus d'Elaboration du Projet (PEP). Il peut se décomposer en deux moments : l'identification et la formulation. Selon la nature de l'organisation et ses pratiques internes, le PEP varie.

Au Cameroun, comme dans les autres pays, le secteur public, a pour rôle d'assurer l'intérêt général. Mais, il fait face, à des contraintes liées à la diversité des corps de l'Etat, à la persistance des pratiques bureaucratiques en confrontation avec les innovations managériales et les facteurs socioculturels. Ces contraintes influencent la qualité des services rendus. Les approches de gestion qui assurent la performance à l'aide de composants stratégiques tels que le potentiel humain et les processus,

deviennent des outils que les managers des services publics doivent mettre en oeuvre pour améliorer leur efficacité. Des méthodes traditionnellement employées dans le secteur privé se sont répandues dans la sphère publique. Pour LAMARZELLE (2008), cette évolution suppose de savoir déterminer des objectifs, de construire des stratégies et des plans d'actions adaptés aux enjeux visés par la politique publique.

Lors du Séminaire Régional sur l'Amélioration de la Performance et de la Productivité du secteur public en Afrique qui s'est tenu à Tripoli en 2005, Benjamin AMAMA, ex=ministre camerounais de la fonction publique et de la réforme administrative a soulevé (dans un exposé portant sur la Détermination des objectifs opérationnels en vue de l'amélioration de la performance, de la productivité et du processus d'évaluation) la question de l'adaptation des administrations publiques aux nouvelles exigences de la bonne gouvernance. D'après lui, dans le contexte actuel de mondialisation, « une importance particulière doit être accordée à la qualité du service et à la qualité des processus de travail dans le but de mesurer la performance ». La prise en compte de la performance en management des administrations constitue un axe majeur des politiques menées en vue de mettre en oeuvre une allocation plus rationnelle des ressources publiques. Les projets concourent à cet objectif parce qu'ils permettent de parvenir à une maîtrise des coûts et des délais. Ils font partie des moyens d'action des services publics et jouent un grand rôle dans l'atteinte des objectifs fixés aux administrations. De ce fait, il importe d'accorder de l'importance aux processus qui concourent à leur élaboration.

Dans un article sur La reconceptualisation de l'Etat par les bailleurs de fonds bilatéraux et l'USAID, Bonnie CAMPBELL¹ souligne que « la capacité à bien gouverner s'améliore en Afrique, mais cette capacité demeure limitée ». Elle attribue aux administrations des capacités techniques faibles, une absence de responsabilisation et de transparence. Les managers n'inscrivent pas leurs stratégies dans la durée. Cette absence de prévision peut s'appliquer à l'administration camerounaise. Ce constat soulève la question de la gestion

¹ www.gemdev.org/publications/cahiers/pdf/24/cah_24_Campbell.pdf

à court terme, du déficit prévisionnel, de l'absence d'anticipation sur la résolution des problèmes futurs et de la correction des erreurs du passé. Ce constat offre l'opportunité de s'interroger sur une question qui concerne justement le futur : le développement durable. Pour KAMTO (1996) « La protection de l'environnement a fini par s'imposer à la conscience universelle comme une nécessité ». Au Cameroun qu'en est=il ?

Depuis le Sommet de Rio en 1992, la problématique du développement durable s'inscrit davantage dans l'Agenda Politique du Gouvernement. Le Cameroun s'est rallié à la communauté internationale. Avec l'appui de ses partenaires au développement, l'Etat camerounais s'est engagé dans l'élaboration et la mise en oeuvre d'une politique de développement durable, l'objectif étant d'assurer aux populations un environnement sain, leur permettant de satisfaire leurs besoins. A cet effet, le Gouvernement a mené un ensemble de réformes qui ont abouti à la création du Ministère de l'Environnement et de la Protection de la Nature (MINEP). La responsabilité lui incombe de mener des actions répondant aux besoins et aspirations réels des populations. Il est chargé de penser et de conduire la politique nationale en matière environnementale.

Depuis sa création, le MINEP met des projets en oeuvre. Ce qui suppose qu'il existe un processus qui précède leur réalisation. Mais, ce processus est difficilement perceptible. Ainsi on peut se poser la question de savoir sur quelle logique repose l'élaboration des projets au MINEP ?

IN'TERE'T DE L'E'TUDE

L'étude envisagée présente un intérêt scientifique dans la mesure où elle prétend effectuer une photographie du PEP au MINEP. Elle peut servir de base à une mutation qui verrait le MINEP et les administrations publiques camerounaises se tourner vers le pilotage par la performance. Les exigences de qualité, d'efficacité et d'efficience se font de plus en plus ressentir dans le cadre des programmes économiques élaborés et

exécutés en relation avec les bailleurs de fonds. Cette réflexion pourrait ainsi constituer un apport dans la construction d'un management orienté vers les résultats.

Personnellement, la protection de l'environnement est une question qui nous tient à coeur. Ce travail se veut une contribution à l'amélioration de la gestion environnementale. Il est nécessaire de mener une réflexion pertinente et de conduire des actions efficaces. La protection de l'environnement nécessite la mobilisation de TOUS. En En effet, le Cameroun est un pays sous=développé mais doté d'une richesse sur le plan environnemental qu'il est nécessaire de préserver.

OBJECTIF DE L'ETLIDE

La quête de la performance est porteuse d'émulation, de qualité et de professionnalisme dans le pilotage des politiques publiques. Cette étude compte apporter une contribution à la problématique de la transition du management par les moyens vers le management par les résultats. Elle se veut être un outil d'incitation à la culture de la performance.

Sur le plan académique, ce sujet fait appel à plusieurs disciplines : le management, la communication, la sociologie, la politique publique, etc. Elles sont indispensables pour la compréhension du PEP. Il offre la possibilité de confronter les enseignements reçus au durant notre formation avec la pratique sur le terrain afin de mesurer les écarts.

L'ensemble du travail de recherche s'inscrit dans un champ composé de sous= champs. Il importe dès lors de clarifier les concepts, de les situer dans les débats que soulève la question traitée, et de préciser comment les informations ont été recueillies et traitées. C'est ainsi que nous avons jugé utile d'effectuer quelques précisions théoriques, et méthodologiques.

PROBLEMATIQUE ET HYPOTHESES

L'efficacité et l'efficience s'imposent à l'Administration comme un impératif catégorique. Au Cameroun, la réforme du fonctionnement et des modes d'action de l'Administration se traduit par l'adoption du management par projets. Comme les autres organes de l'Etat, le MINEP n'échappe pas à cette tendance managériale. Quand on sait que le service public souffre de dysfonctionnements liés au manque de coordination entre les services. Le management des projets au MINEP est marqué par ces insuffisances. Plus précisément, on constate que l'évaluation des chefs de projets est approximative et n'est pas encadrée. Cette situation est entretenue par la prédominance du politique sur l'administratif. On peut se demander comment sont conçus les projets au MINEP malgré l'inexistence d'un cadre réglementaire définissant ou organisant ce travail ? Une autre interrogation est également soulevée : quelle est la logique des acteurs impliqués dans le processus ?

Le mode de fonctionnement par projet entraîne un bouleversement des rôles et des façons de faire. Il suppose que les règles de fonctionnement soient définies, que les acteurs soient identifiés et que le mode coopération entre eux déterminés. L'insertion de ce changement dans une organisation provoque des résistances qui puisent leur force dans l'intérêt que les acteurs tirent de l'opacité du processus. En effet, les On peut envisager l'hypothèse suivante : les projets n'ont pas de réelle autonomie et sont empreints de la logique de fonctionnement du Ministère.

MODELE D'ANALYSE

Le Systémisme

Pour analyser notre objet d'étude, nous avons opté pour le systémisme. Il s'agit d'un modèle théorique qui soulève de nombreux débats. Il nous a fallu effectuer un choix dans la diversité des approches qui le constitue.

La notion de système a fait l'objet de plusieurs acceptions. Le premier à la définir est BERTALANFY (1968). Pour lui, le problème se pose au niveau de la définition des frontières du système. Il le conçoit comme un ensemble construit par celui qui le pose. C'est un ensemble d'éléments, tous en relation les uns avec les autres. Cette définition générale présente les objets comme des composantes du système. Il n'est pas une simple addition d'éléments. D'après MUCCHIELLI (1999), il possède des caractéristiques qui lui sont propres. Ainsi, une communauté n'est pas une somme d'individus, mais répond à une dynamique qui lui est propre. L'on peut remarquer que les processus collectifs peuvent générer des systèmes différents, bien que composé des mêmes individus. Cet ensemble peut être schématisé par les liens qui s'enchaînent et dont la compréhension nécessite une vue globale. Ceci se fait à travers la logique de son fonctionnement et ensuite à travers l'explicitation des diverses émergences dues à son fonctionnement.

Dans le cadre de cette étude, l'approche développée par MUCCHIELLI (1999), nous a semblée appropriée. En effet, il présente sa théorie sous la forme de principes dont certains sont dits « principaux » et d'autres « auxiliaires ». Le choix de cette théorie est justifié par le fait qu'elle permet d'établir une construction de la logique du fonctionnement du système étudié. Ce modèle d'analyse nous permettra de ressortir les paradoxes, les enjeux, les règles et les bénéfices du systémisme. Cette théorie nous offre 6 principes de lecture de l'objet de notre étude :

· Les phénomènes isolés n'existent pas. Ils sont en interaction avec d'autres phénomènes,

· Un phénomène n'est compréhensible que replacé dans un ensemble qu'il convient de délimiter,

· Chaque phénomène est pris dans un jeu complexe d'implications mutuelles d'actions et de rétroactions,

· Un système est régi par des règles que l'on peut expliciter. Ce système a, par ailleurs, une force propre de résistance aux modifications qui pourraient l'atteindre,

· Un système est toujours le siège de phénomènes d'émergence,

· Chaque phénomène est à la fois autonome et contraint, organisé et organisateur, informant et informé, et il convient d'en tenir compte.

Cette théorie est un instrument d'observation et d'analyse des phénomènes. Elle permet d'approfondir la compréhension du processus d'élaboration des projets au MINEP car elle permet de cerner la question étudiée non pas à travers une polarisation sur un seul élément (le processus d'élaboration des projets au MINEP), mais en élargissant le champ de vision, dans le but d'avoir un cadrage plus ample. En effet, « un phénomène ne peut être compréhensible que lorsqu'il est replacé dans le contexte des autres phénomènes du même genre qui l'entoure », A. MUCCHIELLI (1999). Dans le même ordre d'idées, WATZLAWICK (1972) affirme qu'« un contexte ne peut déterminer le méta=contexte ». Il faut trouver les explications dans le système relationnel (ici dans le management du Ministère tout entier). Cette approche nous a permis de réfléchir au cadrage de nos observations. Ainsi, comprendre le processus étudié passe par une compréhension du fonctionnement du système plus large auquel il appartient. Nous avons mis un accent sur les éléments du système englobant sans pourtant les intégrer dans notre cadrage.

TECHNIQUE DE COLLECTE DES DONNEES

Pour recueillir les informations nécessaires à notre étude, nous avons utilisé trois méthodes de collecte de données : la recherche bibliographique, l'observation directe et les entretiens semi=dirigés.

Nous nous sommes familiarisés avec les différentes théories liées à la gestion du cycle de projet. Munis de ces paradigmes, la recherche a été facilitée dans la mesure où nous savions quoi chercher ? Quoi regarder ? Quoi demander ?

Nous avons effectué une observation directe du processus dans le but de confronter les savoirs théoriques précédemment acquis, à la réalité. Par la suite nous avons mené des entretiens semi=dirigés, qui nous ont permis d'avoir un éclairage sur le fonctionnement réel du Ministère.

POPULATION CIBLE

Pour recueillir les informations nécessaires à notre étude, nous avons mené 53 entretiens. Préalablement, notre étude devait se déployer vers les cadres du Ministère pilotant les projets. Mais, à la suite des observations et des premiers entretiens que nous avons effectués, nous avons jugé utile d'étendre notre enquête à d'autres acteurs. Nous avons intégré dans notre étude des individus ou organisations intervenant directement ou non dans le processus d'élaboration des projets au MINEP :

· les consultants,

· les organisations non gouvernementales (ONG),

· les Bailleurs de Fonds,

· les agences de coopération.

Le critère de choix de la cible de l'enquête a été le degré d'implication dans le processus et la détention d'information stratégique. Compte tenu de la disponibilité réduite des hauts cadres pour recueillir les informations nécessaires, nous avons interrogé un nombre élevé de cadres d'appui. Ils assistent les hauts cadres dans leurs tâches.

Graphique 1- Répartition des enquêtés MINEP par catégorie

Source : notre enquête, septembre 2008

hière Partie : Notion de projet et présentation du Ministère de l'Environnement et de la Protection de la Nature

Chapitre 1 : Notion de Projet

Une organisation sans projet est l'ennemie du développement économique et humain. Aucun projet de redressement ambitieux (mais fondé) n'est irréalisable.

DESCARPENTRIES², Jean Marie

Un projet est une aventure temporaire entreprise dans le but de résoudre un problème de façon unique. Temporaire car un projet se termine à une date déterminée et unique, car le résultat final est propre au projet entrepris. Evoquer la notion de projet c'est la définir, examiner son contenu, retracer sa conduite et son découpage et présenter les différents types. Ce chapitre fera office de revue de littérature et de définition de concepts.

I) Définition et typologie de projet

L'essence de la notion de projet est apportée par son étymologie et son contenu.

1. Définition

Le mot projet provient du mot latin projectum de projicere, « jeter quelque chose vers l'avant » dont le préfixe pro= signifie « qui précède dans le temps » (par analogie avec le grec ?ñü) et le radical jacere signifie « jeter ». Ainsi, le mot «projet» voulait

² Jean-Marie Descarpentries est un dirigeant français d'entreprise. Il est aujourd'hui président de la FNEGE, de la Fondact et de l'Observatoire de l'Immatériel (dont il est l'un des membres fondateurs).

initialement dire « quelque chose qui vient avant que le reste ne soit fait ». Quand le mot a été initialement adopté, il se rapportait au plan de quelque chose, non à l'exécution proprement dite de ce plan. Quelque chose accomplie selon un projet était appelée « objet ». Cette utilisation du mot « projet » changea dans les années 1950, quand plusieurs techniques de gestion de projet ont été élaborées : avec cette avancée, le mot a légèrement dévié de sens pour couvrir à la fois les projets et les objets.

La norme ISO 10006 (version 2003) de l'Organisation Mondiale de Normalisation définit le projet comme « un processus unique qui consiste en un ensemble d'activités coordonnées et maîtrisées, comportant des dates de début et de fin, entrepris dans le but d'atteindre un objectif conforme à des exigences spécifiques, incluant des contraintes de délais, de coûts et de ressources. ».

Contrairement aux opérations, qui sont des processus répétitifs, l'essence d'un projet est d'être innovant et unique.

En principe un projet n'est pas une simple idée jetée en l'air, mais suppose d'être décrit et planifié. Pour ce faire, la méthode QQOQCCP peut être employée :

· Quoi ? (les actions)

· Qui ? (les gens concernés)

· Où ? (les domaines touchés par le projet, voire les lieux)

· Quand ? (programmation dans le temps)

· Comment ? (moyens, méthodes...)

· Combien ? (le budget)

· Pourquoi ? (les motifs et les objectifs)

2. Typologie de projets

Cette section est inspirée des entretiens et du Guide de gestion des projets initié par le Chef de la Division des Etudes, des Projets et de la Coopération du MINEP. Il est important de préciser qu'il s'agit d'un texte en cours d'élaboration.

a. Acteurs du projet

Les acteurs d'un projet proviennent généralement de différents corps de métiers. Ils peuvent être internes à l'organisation (différentes directions) ou externes (consultants, sous traitant, ...).

Une personne de référence est généralement désignée sur le projet. Selon les organisations, il s'agira du coordonnateur ou du directeur de projet. Il sera assisté de ses adjoints ou assistants, des chefs de projet métier, des intervenants extérieurs. Ces acteurs sont liés ; soit par des relations hiérarchiques, soit par des relations plus informelles, de travail, sans être hiérarchisées.

b. Différentes manières d'organiser un projet

L'organisation d'un projet est intimement liée à la structure de l'entité porteuse.

Structure fonctionnelle :

Chaque spécialiste métier reste dans sa division et communiquera directement avec ses homologues pour faire les choix relatifs au projet. Dans ce cas il n'y a pas de chef commun. L'implication dans le projet ne se fait que si les acteurs s'y attachent et que leur direction métier peut leur laisser suffisamment de temps.

Structure de coordination du projet :

Le coordinateur n'est qu'un gestionnaire du projet : il ne dirige pas tous les acteurs mais il est en relation étroite avec les chefs de projet métier. Les acteurs sont donc déchargés de la tâche de gestion de projet, qui est en plus effectuée de façon plus efficace puisque centralisée. Mais il n'y a toujours pas de direction du projet qui pourrait « concurrencer » les directions métier.

Structure de direction de projet :

Le directeur de projet gagne en pouvoir puisqu'il a un poids hiérarchique sur les autres participants au projet. Cela lui permettra d'y apporter encore plus de cohérence en déterminant des priorités dans la réalisation des différentes tâches du projet plutôt que des conseils qui pouvaient être plus ou moins suivis. Cependant apparaît le problème du conflit de direction puisque les intervenants métiers ont maintenant deux chefs : un pour leur métier et un pour le projet. Leur comportement risque d'être encore plus imprévisible.

Structure de projet assorti :

Tous les acteurs du projet quittent la structure dans laquelle ils étaient (y compris physiquement : le travail sur le projet se fait souvent en plateau (open=space) pour une meilleure circulation de l'information). Le problème se pose cependant de la reconversion des différents acteurs à la fin du projet puisqu'ils auront perdu leur compétence métier en ayant passé plusieurs années sur des actions variées. De plus, si l'entreprise n'a pas de projet à proposer directement à la suite, ces acteurs risquent d'être débauchés par des concurrents qui lancent leur projet.

c. Types d'intervention

Le projet se caractérise par l'aspect intentionnel de l'objectif à atteindre qui permet de structurer méthodiquement une réalité à venir. Selon l'objectif à atteindre deux grands types de projets peuvent se distinguer :

· les projets de recherche qui visent à produire des connaissances, parfois en vue de mieux comprendre le réel pour le modifier en suite ;

· les projets d'intervention qui visent à travers les actions à modifier sur le réel le réel. Il en existe trois sortes :

ü Les projets institutionnels qui sont toute activité qui consiste en une acquisition de matériel tels que le matériel de bureau, le matériel roulant destinés à une structure précise ;

ü Les projets structurants qui sont toute activité dont le résultat a un impact direct sur la croissance et la réduction de la pauvreté ;

ü Les projets de référence qui sont des projets de grande envergure ayant un effet d'entraînement sur d'autres secteurs économiques, c'est=à=dire qui débouchent sur des micros projets mobilisant également d'autres ressources.

La distinction qui peut être faite entre les projets de recherche et les projets d'intervention tient au fait que les projets de recherche qui visent à produire les connaissances, en vue de mieux comprendre et modifier le réel. Les projets d'intervention quant à eux visent à modifier le réel à travers des actions. La

dynamique de développement et la méthode qui soustend la construction de chacun de ces deux types de projets sont différentes mais leurs éléments sont inter=reliés.

Un projet de recherche se base sur une méthode scientifique qui part de théories, d'hypothèses et de questions posées à priori, et cherche à comprendre le réel sur cette base et à fournir des indications sur ce qui peut éventuellement se produire dans un contexte donné. Un projet d'intervention s'appuie généralement sur la définition d'un problème ou d'un besoin et cherche à changer une situation non désirée en une situation désirée. Elle s'appuie sur des stratégies visant à mener des actions qui seront encadrées par des plans opérationnels. Dans le cadre de cette étude, nous nous sommes intéressé aux projets d'intervention.

II)Notions de gestion de projets, de gestion de cycle de

projets, de management de projets et de bureaucratie

1. Notions de gestion de projets et de gestion de cycle de projets a. Notions de gestion de projets

On appelle gestion de projet l'organisation méthodologique mise en oeuvre pour faire en sorte que l'ouvrage réalisé par le maître d'oeuvre réponde aux attentes du maître d'ouvrage et qu'il soit livré dans les conditions de coût et de délai prévus initialement, indépendamment de sa « fabrication ». Pour ce faire, la gestion de projet a pour objectifs d'assurer la coordination des acteurs et des tâches dans un souci d'efficacité et de rentabilité.

C'est la raison pour laquelle, un « chef de projet » est nommé au niveau de la maîtrise d'ouvrage afin d'être en relation permanente (en théorie) avec le chef de

projet du côté de la maîtrise d'oeuvre. En raison de l'ambiguïté évidente que constitue le terme de chef de projet, il est préconisé qu'un terme alternatif tel que « responsable de projet » soit utilisé de façon préférentielle pour désigner le chef de projet de la maîtrise d'ouvrage. Les termes « chef de projet utilisateur » ou « directeur de projet » sont parfois également employés.

Dans le cas de projets importants, le maître d'ouvrage peut nommer une Direction de projet, c'est=à=dire une équipe projet sous la responsabilité du responsable de projet chargée de l'aider dans la gestion du projet, ainsi que dans les décisions stratégiques, politiques et de définition des objectifs. Le chef de projet doit être dégagé de ses activités et de ses responsabilités courantes afin de se consacrer à la gestion du projet.

b. Notion de gestion de cycle de projet

D'après BAUM (1982), la notion de gestion du cycle de projet (GCP) se réfère à des projets économiques financés par des prêts de la Banque Mondiale. La méthode est symbolisée par un schéma de cycle fermé mais répété plusieurs fois. Chaque phase est validée par des décisions prises sur la base de documents de référence et ce n'est qu'après cette validation que l'on peut passer à la phase suivante. Par la suite, EGGERS (1998) précise que la méthode a été reprise par la Commission Européenne suite à une analyse datant des années 80 sur l'efficacité de l'Aide. Aujourd'hui, elle est utilisée dans le secteur du développement.

Cette méthode offre une approche cohérente par rapport à toutes les composantes du cycle d'un projet. Elle met l'accent sur les besoins et la participation des bénéficiaires, sur une perspective complète du projet, ainsi que sur un suivi et une évaluation efficaces. Cette approche améliore la faisabilité des plans et la pérennité des interventions. Elle est appliquée en tant que méthode standardisée par un grand nombre de bailleurs de fonds

bilatéraux, d'ONG, ainsi que par les gouvernements de nombreux pays bénéficiaires et s'appuie sur quatre principes :

· la gestion est orientée vers les objectifs selon un processus systématique et itératif,

· un projet se déroule en phases successives articulées entre elles pour une gestion optimale de l'intervention,

· chaque étape repose sur une série de formats standards qui sont utilisés comme référence pour les phases suivantes,

· les principales parties prenantes et bénéficiaires du projet sont consultées.

La méthode GCP est un outil qui traite un projet comme un cycle. Chaque cycle comprend les étapes de la planification, de l'exécution et de l'évaluation du projet, qui sont les parties intimement liées à un processus complet. Cela peut être représenté comme un cycle de « planification - exécution - évaluation », qui génère des expériences et des leçons qui seront appliquées dans le plan de l'étape suivante du projet.

La dénomination des phases de la gestion du cycle de projet varie selon les institutions. Cette diversité est liée à la politique et à la pratique interne de l'organisation. De manière globale 5 ou 6 phases peuvent être retenues :

Cycle de projet selon le Banque Mondiale⁹

·

Mise en oeuvre

Evaluation

Financement

Programmation

Formulation

Identification

Programmation

· L'identification,

· La formulation

· Le financement,

· La mise en oeuvre,

· L'évaluation

³ Etono A, Cours d'élaboration et management de projet, DMPA2, UCAC 2008.

A titre d'exemple, jusqu'en 2003, « la Commission Européenne (2004) prenait en considération une phase de financement (décision ou non d'accorder) entre les phases d'instruction / formulation et de mise en oeuvre. Après avoir constaté la diversité de ses propres pratiques par rapport à cette étape, la Commission européenne considère désormais que l'approbation du financement est une étape qui s'intègre dans l'identification et la formulation ».

Dans la réalité, la gestion du cycle de projet est utilisée avec beaucoup de rigidité, ce qui suppose une faible prise en compte des évolutions du contexte, des opportunités, etc. Pour remédier à cette insuffisances, certaines agences, à l'instar de la GTZ (Coopération technique Allemande), ont réinterrogé l'approche à travers une démarche de planification qui permet de corriger les limites ci=dessus évoquées.

Pour la Banque Mondiale (BM), le point de départ des projets est la stratégie de réduction de la pauvreté. Par le passé, ses services compétents élaboraient les Projets qui

étaient mis en exécution par les pays qui sollicitaient son aide. Mais, comme cette approche n'a pas atteint les résultats escomptés, la BM a révisé sa politique. Désormais, elle accompagne les pays dans l'élaboration et la mise en oeuvre de leurs propres stratégies de développement. Au Cameroun, cette stratégie est contenue dans le Document Stratégique de Réduction de la Pauvreté (DSRP) adopté en 2003 et révisé en 2005. Notons que la deuxième génération du DSRP est en cours d'élaboration. Il participe du souci de coordonner les actions des partenaires du Cameroun en les faisant cadrer avec les priorités nationales. Il permet d'identifier les principaux domaines dans lesquels une intervention peut au mieux contribuer à réduire la pauvreté.

Après la définition des stratégies de réduction de la pauvreté, le cycle se poursuit par la phase d'identification. Celle=ci est menée en collaboration avec les partenaires. Elle consiste à identifier les projets qui pourraient être financés afin de promouvoir les objectifs de développement convenus. Cette étape s'appuie sur la connaissance du cadre stratégique, de la zone d'intervention, des acteurs et du contexte. Les partenaires doivent être fortement impliqués au cours de cette phase. Un certain nombre de document doivent être présentés afin d'aider à la prise de décision (rapport d'identification incluant les diagnostics et analyses diverses), en cas d'approbation les termes de référence d'une étude de faisabilité peuvent être élaborés.

Ce processus se poursuit par la phase de préparation durant laquelle on évalue l'opportunité du projet. Les enjeux (économiques, institutionnels, financiers et environnementaux) que soulève le projet sont analysés et les solutions possibles proposées. Ensuite, intervient une étape principalement financière. C'est à l'issu de cette étape que le projet est approuvé.

Dans le cadre de la mise en oeuvre de la politique environnementale du Cameroun, le MINEP conçoit un ensemble de projets structurants.

2. Notion de management de projet

Le terme « management de projet » intègre la notion de gestion de projet à laquelle il ajoute une dimension supplémentaire concernant la définition des objectifs stratégiques et politiques de la direction (il intègre donc la Direction de Projet).

Le choix d'une méthodologie pour conduire un projet, aussi contraignant peut= il paraître, est un atout permettant à tous les acteurs de projet de mener conjointement une action organisée selon des règles clairement exprimées. Cette méthodologie commune est d'autant plus importante que les acteurs du projet sont parfois amenés à changer en partie au cours du projet.

3. Projets et bureaucratie

Dans l'objectif de mieux appréhender le sujet de notre étude, il importe de nous doter d'outils théoriques, nous permettant de comprendre notre objet d'étude. De ce fait, nous avons jugé utile d'interroger la littérature qui aborde la question du fonctionnement des administrations publiques.

Une administration publique est une instance gouvernementale, une institution ou un établissement public qui instaure des politiques publiques, offre des services non marchands ou vende des biens et services marchands à titre accessoires. Selon la norme européenne de comptabilité nationale (SEC 95), les administrations publiques sont définies comme « des unités institutionnelles dont la fonction principale est de produire des services⁴ ». Le secteur des administrations publiques comprend les administrations publiques centrales, les administrations publiques locales et les administrations de sécurité sociale. Pour HEGEL (1821), l'administration a trois fonctions : surveiller, anticiper et tolérer. On remarquera que ce sont des fonctions régulatrices. Le

4

www.comptanat.fr/general/sect.htm

Gouvernement doit assumer des tâches de type fonctionnel, nullement pour produire. A sa suite des approches sur les administrations on été développées.

WEBER (1919) aborde la question du fonctionnement de l'appareil étatique sous l'angle de ce qu'il a nommé la Bureaucratie. Il la définit comme « une organisation caractérisée par des règles procédurières strictes, la division des responsabilités, une forte hiérarchie et des relations impersonnelles ». Cette forme d'organisation procède de la rationalisation de la gestion des affaires publiques et vise une bonne gestion du bien commun. Il ressort de cette définition que, les pouvoirs ou du moins les institutions publiques ont la charge de gérer au mieux le bien commun. La bureaucratie se présente donc chez WEBER comme un mode d'organisation adapté. MENDRAS (1999) résume ainsi les caractéristiques de la bureaucratie :

· Distinction précise entre la propriété privée et la propriété de l'organisation (par exemple l'État).

· L'individu n'est pas propriétaire de sa fonction (i.e. pas de transmission héréditaire)

· La bureaucratie fonctionne selon des règles. Au sens péjoratif, un fonctionnement bureaucratique est aveugle et se refuse à comprendre les situations particulières, sauf comme des exceptions. Administrations publiques et grandes entreprises privées créent et observent des règlements

· Les postes sont rigoureusement définis dans leur compétence et dans leur domaine. La définition des postes est un des instruments essentiels du fonctionnement de la bureaucratie.

· À la définition des postes correspond la spécialisation des fonctions et des compétences de l'individu qui les remplit. En principe chaque tâche doit être confiée à l'individu qualifié pour l'accomplir. La qualification se juge sur des critères impersonnels de type bureaucratique eux aussi : les diplômes.

· Une organisation bureaucratique forme une hiérarchie : chacun est situé à un poste où il y a des supérieurs et/ ou des subordonnés.

· Une bureaucratie emploie des fonctionnaires, c'est=à=dire des spécialistes, employés à plein temps, et qui poursuivent une carrière individuelle liée à la hiérarchie de l'organisation.

Dans Principes de la philosophie du droit, en parlant de la rationalisation, HEGEL (1821) argumente dans le sens suivant lequel une règle est une forme de la représentation, sa condition d'existence, son mode opératoire. C'est la forme de gouvernance adaptée à la légitimité rationnelle légale. Pour WEBER (1959), la bureaucratie apparaît comme un mode de fonctionnement permettant dans une certaine mesure l'efficacité. A contrario, CROZIER (1963) présente le système bureaucratique comme une dérive de l'organisation et lui attribue les caractéristiques suivantes :

· centralisation des décisions,

· distance entre les instances hiérarchiques,

· absence des processus de participation et de consultation,

· incapacité de s'adapter aux demandes sociales et gaspillages.

Pour y pallier, les nouvelles approches managériales proposent d'intégrer la notion de qualité dans le management. Elle se base sur la notion de gouvernance que la BM (1992), définit comme « la manière dont le pouvoir est exercé dans la gestion des ressources économiques et sociales d'un pays ». Elle repose sur trois aspects :

· la forme d'un régime politique;

· les processus par lesquels l'autorité est exercée dans la gestion des ressources économiques et sociales d'un pays;

· la capacité d'un gouvernement de concevoir, de formuler et de mettre en oeuvre des politiques et la façon générale de mener les fonctions du gouvernement

Sous l'impulsion de leurs partenaires au développement, les autorités camerounaises ont adopté des programmes nationaux qui mettent l'accent sur la satisfaction de l'usager et l'atteinte des résultats. Dans un article sur le Nouveau Management Public (NMP), BERTHIER et AMAR (1994) affirment que « les réformes dans les administrations publics ont pour origine des pressions tant internes qu'externes au secteur public. Elles résultent de la défaillance du service public ». Ces réformes sont regroupées sous l'appellation de Nouveau Management Public (NMP). L'idée principale est que les méthodes de management du secteur privé, (supérieures à celles du secteur public), peuvent lui être transposées. Le secteur public est jugé inefficace, excessivement bureaucratique, rigide, coûteux, centré sur son propre développement, non innovant et ayant une hiérarchie trop centralisée. Pour le perfectionner, il a été décide la marge de manoeuvre des gestionnaires pour leur permettre de mieux répondre, aux attentes des citoyens. L'objectif est de transformer les administrateurs en managers. Selon URIO, (1998), cette conception du secteur public - et plus particulièrement de l'administration, repose sur les 3 E « Économie, Efficacité, Efficience ».

Le tableau suivant indique, les principales différences entre une administration de type wébérienne et une administration basée sur le NMP :

Tableau 1- Comparaison des administrations de types wébérienne et NMP

Administration wébérienne		Administration NMP	Objectifs
respecter les règles et les procédures
atteindre les résultats, satisfaire le client		Organisation
Centralisée (hiérarchie fonctionnelle, structure pyramidale)
Décentralisée (délégation de compétences, structuration en réseau, gouvernance)		Partage des responsabilités (politiciens/ administrateurs)
confus
clair		Recrutement
concours
contrats		Promotion
avancement à l'ancienneté, pas de favoritisme
avancement au mérite, à la responsabilité et à la performance		Exécution des tâches
division, parcellisation, spécialisation
autonomie		Contrôle
indicateurs de suivi
indicateurs de performance		Type de budget
axé sur les moyens
axé sur les objectifs

Source : Auteurs.

À la lecture de ce tableau, la bureaucratie wébérienne semble manquer de souplesse dans l'environnement actuel mêlant mondialisation des échanges, globalisation financière, intégration spatiale et mutation technologique. D'Après MERTON (1957), le risque que le respect des règles impersonnelles prenne l'ascendant sur l'accomplissement des missions de l'administration n'est pas inexistant. À l'opposée, la conception décentralisée issue du NMP permet aux structures de gagner en autonomie, en flexibilité et en réactivité. Le partage des responsabilités gagne également en clarté. En effet, dans un schéma wébérien, les fonctions politique et administrative apparaissent le plus souvent interdépendantes ainsi, la décision du politicien ne peut être prise sans les capacités d'expertise des fonctionnaires. Le NMP pousse l'État à s'interroger sur son rôle et ses missions, celles qu'il doit assurer, celles qu'il peut déléguer ou confier à des agences ou des entreprises privées et celles qu'il peut organiser en partenariat avec le secteur privé. Le gouvernement doit développer une vision et définir des objectifs qui vont soutenir la dite vision et produire les résultats visés, on parle de gestion axée sur les résultats. Il s'agit donc pour notre administration de passer d'une gestion axée sur le contrôle, à une logique basée sur le tryptique : objectif - résultat - contrôle.

III) Conduite et Découpage d'un projet

1. Conduite d'un projet

La conduite du projet est, en règle générale, confiée à un directeur de projet ou un coordinateur de projet, ou encore à un chef de projet. Ce responsable du projet rend compte à un comité de pilotage. En ce qui concerne l'aspect psychosocial de la gestion d'une équipe de projet, MADERS (2003) distingue cinq phases successives :

· L'étape d'observation correspond à la rencontre des membres d'une équipe projet.

· L'étape de cohésion doit permettre de constituer une équipe soudée.

· L'étape de différenciation permet de tirer parti des différences entre les membres de l'équipe.

· L'étape d'organisation utilise les techniques traditionnelles de la gestion de
projet pour formaliser la gestion des ressources, planifier et contrôler le risque.

· L'étape de production décrit le fonctionnement effectif de l'équipe projet. C'est à ce niveau que les différentes théories du management et du leadership sont le plus pertinentes.

2. Découpage d'un projet

Un projet peut être décomposé en sous projets, afin d'obtenir des sous= ensembles dont la complexité est plus facilement maîtrisable. Le découpage d'un projet est essentiel à la conduite du projet et à sa réussite. Il permet également de procéder plus aisément à sa planification. Différentes approches permettent de procéder au découpage d'un projet : Le jalonnement, le découpage en phases, le découpage en tâches, le découpage en activités WBS (Work Breakdown Structure).

Le découpage en phases est l'approche que nous avons adoptée. Il s'agit d'une méthode communément employée afin de conduire un projet à son terme en respectant les impératifs de qualité, coût et délai. Chaque phase est accompagnée d'une fin d'étape destinée à formaliser la validation de la phase écoulée avant de passer à la phase suivante.

Habituellement, on retrouve les phases suivantes (mais les appellations varient selon le contexte et les méthodes) : étude préliminaire (dite aussi de faisabilité ou

encore d'opportunité), étude générale et étude détaillée (ou spécifications), recherche et détermination de solutions pour le gestionnaire de projet.

Les phases relatives au processus d'élaboration des projets seront étudiées plus en détail dans la partie y consacrée.

Chapitre 2: Elaboration des projets au Ministère de l'Environnement et de la Protection de la Nature (MINEP)

Les technocrates ne vont guère au=delà du présent. Ils manquent de vision pour apprécier le passé et d'imagination pour voir l'avenir.

MINTZBERG, Henry

Créé par le décret n°2004/320 du 8 décembre 2004, le Ministère de l'Environnement et de la Protection de la Nature (MINEP) a pour missions d'élaborer, mettre en oeuvre et suivre la politique environnementale au Cameroun. Sa création est liée à la volonté du gouvernement de mener des actions efficaces en vue d'assurer aux populations un environnement sain. Ce chapitre va nous amener à préciser sa structure et les moyens dont il dispose pour parvenir à réaliser les missions qui lui sont assignées. Mais au préalable, un bref historique peut nous aider à comprendre le contexte de création du Ministère et ses objectifs.

I) HISTORIQUE

Depuis une vingtaine d'années, la protection de la nature et le développement durable, retiennent l'attention des pouvoirs publics camerounais. En effet, ces deux notions n'ont pas toujours été présentes dans le discours politique. La prise en compte réelle des questions environnementales par le Gouvernement a pour référence la Conférence des Nations Unies sur l'Environnement et le Développement (CNUED) ou Sommet de Rio de 1992. Elle constitue le point de départ d'une nouvelle dynamique

dans la politique nationale en matière environnementale. Dès lors, environnement et développement durable vont faire partie intégrante des politiques publiques au Cameroun.

1. Avant le sommet de Rio de 1992

Bien que le Cameroun ait participé à de nombreuses rencontres internationales (Conférence de Stockholm sur l'environnement en 1972, Conférence mondiale de Mexico sur la population en 1984) et mis sur pied des institutions chargées de suivre l'évolution de l'environnement au Cameroun (Comité permanent de l'Homme et de la Biosphère (Comité MAB) créé en 1984, Sous Direction de l'Environnement et des Etablissements Humains mise sur pied en 1984 au sein de la Direction de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement = Ministère du Plan et de l'Aménagement du Territoire (MINPAT)) , la réalisation d'actions concrètes menées en vue d'assurer un développement durable est difficilement perceptible.

En préparation du sommet de Rio, il est créé un Ministère de l'Environnement et des Forêts (MINEF) en 1992 dont l'une des premières actions a été l'élaboration d'un rapport national sur l'état de l'Environnement au Cameroun.

2. Le sommet de Rio

Du 3 au 14 juin 1992 s'est tenu à Rio de Janeiro un sommet de la terre, sous l'égide de l'Organisation des Nations unies. Cette Conférence des Nations Unies sur l'Environnement et le Développement (CNUED) est généralement considérée comme une réussite : les priorités mondiales ont changé en dix ans, et avec la participation d'une centaine de chefs d'État et de gouvernements, ce sommet demeure aujourd'hui le plus grand rassemblement de dirigeants mondiaux. Plus de 1 500 ONG y étaient représentées.

Le Sommet de Rio a donné le coup d'envoi à un programme ambitieux de lutte mondiale contre les changements climatiques, pour la protection de la diversité biologique et l'élimination des produits toxiques dangereux. Il a abouti à la signature de la Déclaration de Rio. Cette déclaration, qui fixe les lignes d'action visant à assurer une meilleure gestion de la planète, fait progresser le concept des droits et des responsabilités des pays dans le domaine de l'environnement. Cependant elle n'est pas juridiquement contraignante. Au contraire, elle reconnaît la souveraineté des États à « exploiter leurs propres ressources selon leur politique environnementale et de développement ».

Les lignes d'action qui ont été dégagées lors de ce sommet sont les suivantes: la diversité biologique, les changements climatiques, la lutte contre la désertification, la Déclaration sur la gestion, la conservation et le développement durable des forêts, l'adoption d'un plan d'action pour le XXIe siècle (Agenda 21 ou Action 21) par 173 chefs d'Etat lors de ce sommet (Il décrit les secteurs où le développement durable doit s'appliquer dans le cadre des collectivités territoriales).

3. Examen des progrès accomplis depuis le sommet de Rio

La mise en oeuvre de l'Agenda 21 a été effectuée sur la base des orientations nationales consistant d'une part, à améliorer les conditions de vie des populations et d'autre part, à respecter les différents engagements pris vis=à=vis de la Communauté Internationale. Au rang des réalisations figurent :

· Evaluation des pollutions industrielles : Cette étude est l'oeuvre du Gouvernement camerounais en collaboration avec le PNUD et l'appui technique de l'ONUDI (Octobre 1995) ;

· Etude pour une Gestion Durable des Ecosystèmes Marins et Côtiers : réalisée par le Gouvernement camerounais en collaboration avec le PNUD et le co=

financement de l'Ambassade du Canada = Fonds de Coopération Canado = Camerounais (FDCC) (Janvier 1996) ;

· Evaluation des intrants chimiques agricoles ;

· Etudes d'impacts environnementaux sur les barrages ;

· Mesures correctives du projet de conservation et de développement de la Région Waza=Logone.

Pour tenir ces engagements, il a fallu renforcer le cadre institutionnel : en 1993, le Ministère de l'Environnement et des Forêts (MINEF) est organisé, lancement du Plan National de Gestion de l'Environnement (PNGE) finalisé en 1996.

Le cadre réglementaire s'est vu enrichi par :

· 1994 : décret portant création de la Commission Nationale Consultative sur l'Environnement et le Développement Durable ;

· 1996 : promulgation de la loi cadre relative à la gestion de l'Environnement ;

· 1998 : le Ministère de l'Environnement et des Forêts est réorganisé par décret N°98/345 du 21 décembre 1998, modifié par le décret n° 99/196 du 10 septembre 1999. La principale innovation de ce décret est d'une part, la mise en place d'un Secrétariat Permanent à l'Environnement en lieu et place de la direction de l'Environnement, composé de deux Divisions : la Division des Programmes et du développement Durable et la Division des Normes et Inspections Environnementales ; et d'autre part, d'un Centre d'Information et de Documentation sur l'Environnement.

En l'an 2000, le Ministère de l'Environnement et des Forêts (MINEF) a lancé le Programme Sectoriel Forêt et Environnement (PSFE). Ce programme s'est principalement orienté vers le secteur forestier. Cette discrimination a conduit le gouvernement à élaborer :

· Un Plan d'Action Forestier National,

· La Stratégie Nationale de la Biodiversité et son Plan d'Action.

En dépit des mesures prises, le Cameroun n'a pas atteint les objectifs qu'il s'était assigné. Cette défaillance a conduit le pays à revoir sa politique en la matière.

Au regard des défaillances du Ministère de l'Environnement et des Forêts, le Chef de l'Etat crée par décret n°2004/320 du 8 décembre 2004, un Ministère spécifiquement chargé de l'Environnement et de la Protection de la Nature (MINEP). La création du MINEP participe du souci d'apporter la contribution du Cameroun aux grandes préoccupations mondiales, relatives à la lutte contre la dégradation continue de l'Environnement et le déficit du développement.

II) Missions et Structure organisationnelle du MINEP

Les impératifs nationaux et internationaux que le Cameroun doit satisfaire passent par la mise en oeuvre d'une politique nationale en matière environnementale. Le MINEP qui a été créé dans cette optique doit mener à bien sa mission : concevoir et mettre en oeuvre des actions. Pour ce faire, il a été structuré et doté de moyens humains et matériels. Missions, organisation et moyens jouent un rôle capital dans la phase préparatoire des projets.

1. Missions

A la suite des décrets n°2004/320 du 8 décembre 2004 portant création du MINEP, n° 2005/117 du 14 avril 2005 portant organisation du MINEP, n° 2005/496 du 31 décembre 2005 modifiant les dispositions du précédent décret, le MINEP est créé, organisé et réorganisé. Sa principale mission est l'élaboration, la mise en oeuvre et le

suivi de la politique environnementale et de la protection de la Nature. A ce titre, il est en charge de la coordination et du suivi des interventions des organismes de coopération régionale ou sous régionale en matière d'environnement.

La mise en oeuvre de cette mission implique la définition de mesures de gestion rationnelle des ressources naturelles, la sensibilisation des populations en vue de susciter leur participation à la gestion, à la protection et à la restauration de l'environnement, la négociation et le suivi de la mise en oeuvre des conventions et accords internationaux relatifs à la gestion de l'environnement ainsi que la lutte contre la pollution sous toutes ses formes.

Les missions du MINEP découlent du statut que lui confère son décret de création. Elles sont influencées par le contexte national et international en matière de protection environnementale et de, ce fait, sont dynamiques. Selon les problématiques du moment, le MINEP détermine les axes prioritaires qui vont guider son action. Seulement, le Ministère ne dispose pas d'un document de politique générale. Au mois de septembre 2008, la stratégie du Ministère pour l'année 2008 était toujours en cours d'élaboration. Néanmoins, pour l'année 2009, le MINEP a défini un programme qui intègre six axes en rapport avec les recommandations contenues dans le DSRP à savoir :

· Amélioration de la gestion environnementale des écosystèmes et conservation de la diversité biologique,

· Promotion de la coopération internationale en matière d'environnement et de protection de la nature,

· Sensibilisation des populations à la restauration de l'environnement,

· Gestion des pollutions et prévention des catastrophes et risques naturels,

· Promotion de l'environnement urbain et développement industriel écologiquement durable,

· Développement et renforcement des capacités institutionnelles et des ressources humaines.

Pour le programme 2009=2013 le MINEP s'est assigné, au niveau sectoriel, quatre (4) objectifs qui vont orienter ses actions :

· Gérer durablement les écosystèmes et conserver la biodiversité ;

· Gérer les pollutions, prévenir les risques et catastrophes naturels ;

· Promouvoir la coopération internationale en matière d'environnement et de protection de la nature ;

· Développer et renforcer les capacités institutionnelles et les ressources humaines.

De ces objectifs sectoriels découlent les objectifs ministériels suivants :

· Gérer l'environnement des activités forestières et lutter contre l'exploitation illégale des ressources naturelles ;

· Gérer durablement les écosystèmes marins et côtiers et les eaux continentales ;

· Gérer et conserver la diversité biologique ;

· Prévenir les catastrophes et les risques naturels ;

· Lutter contre les pollutions et les nuisances ;

· Promouvoir la coopération internationale par la mise en oeuvre et le suivi des Accords et Conventions Internationaux.

Ces deux groupes d'objectifs sont regroupés en programmes et en projets. Ces programmes visent globalement trois objectifs globaux en cohérence avec la politique intégrale du gouvernement :

· Lutter contre la pauvreté par une gestion et une protection durable de l'environnement ;

· Sauvegarder les écosystèmes pour assurer une exploitation durable et une gestion rationnelle des ressources naturelles ;

· Assurer un environnement sain pour la santé humaine et animale par la mise en oeuvre des conventions internationales et l'application des lois nationales.

Les missions du MINEP dénotent du souci du Gouvernement d'honorer ses engagements internationaux, d'assurer aux populations un cadre de vie sain et d'anticiper sur les besoins des générations futures en terme de ressources naturelles.

2. Structure organisationnelle

Créé en 2004, le MINEP a été organisé en 2005 par le décret n° 2005/117 du 14 avril 2005. Sont mis à sa disposition des moyens humains et matériels accompagnés d'une organisation devant lui permettre de mener à bien ses missions.

a. Organigramme

L'organigramme du MINEP est constitué par le décret n° 2005/117 du 14 avril 2005, lequel est complété et modifié par le décret n°2005/496 du 31 décembre 2005. Ils présentent les différentes unités et leurs démembrements, leurs missions, ainsi que le rapport hiérarchique qui prévaut entre eux (Annexe 1).

Ci=dessous un organigramme simplifié du MINEP.

Ministre

Mindel

IG

SG

CT

DDPE

DSCPRN

DAG

DNC			DEPC

b. Services rattachés

Il s'agit des services exclusivement rattachés au Ministre et au Ministre délégué (MINDEL). Au MINEP, ce sont les Secrétariats Particuliers, les Conseillers Techniques, et l'Inspection Générale.

c. Administration Générale Elle peut être considérée comme la colonne vertébrale du MINEP. Elle comprend :

· Le Secrétariat Général

· La Direction du Développement des Politiques Environnementales (DDPE)

· La Direction des Normes et du Contrôle (DNC)

· La Direction du Suivi de la Conservation et de la Promotion des Ressources Naturelles (DSCPRN)

· La Direction des Affaires Générales (DAG)

· La Division des Etudes, des Projets et de la Coopération (DEPC)

3. Ressources humaines, matérielles et financières a. Personnel

L'élaboration et la mise en oeuvre d'une politique environnementale nécessitent des ressources humaines en quantité et en qualité suffisantes. En décembre 2008, le Ministère comptait 689 employés.

Graphique 3 - Répartition des employés des services centraux selon le service

Répartition edes employés du MINEP selon des services

Départs
2%

DSCPRN
16%

DAG
11%

Cabinet
5%

DEPC
11%

DDPE
16%

DNC
24%

SG

15%

Cabinet DAG DDPE Départs DEPC DNC DSCPRN SG

Source : Ministère l'environnement et de la protection de la nature, 2008

La répartition des effectifs par direction est diamétralement opposée aux besoins en ressources humaines en terme de mise en oeuvre du plan d'action du MINEP. En effet, la majorité du personnel est affecté aux tâches administratives (53 %). Il est principalement réparti entre les Cabinets des ministres, la DAG et le Secrétariat Général. On peut déceler l'orientation managériale du ministère. La priorité est accordée aux questions administratives, matérielles et financières. Les directions techniques sont ainsi

renvoyées au second plan. Pourtant, elles ont la lourde charge de concevoir et de mettre en oeuvre le plan d'action du MINEP.

Il est à relever que le personnel temporaire est majoritaire (61,09 %) dans les services centraux du MINEP.

Graphique : Répartition des employés des services centraux selon catégorie

VII
3%

IX

V V III

0%

temporaires
69%

0%

VIII
7%

XII
B1 I X C D

0%

B2

7%

A1

3%

A2

10%

A2 A1 B2 B1

C

D

XII

XI

X

VIII

IX VII VI V

IV III temporaires

Source : Ministère l'environnement et de la protection de la nature, 2008

Dans le management des projets en général et dans une approche processus en particulier, les ressources humaines tiennent une place importante.

Lors de la Conférence Panafricaine des présidents des commissions nationales/Conseils Supérieurs de Réforme Administrative qui s'est tenu à Tanger (Maroc) du 25 au 27 Février 2008, Benjamin AMAMA, Ex=Ministre camerounais de la fonction publique et de la réforme administrative, évoquait la question de la gestion des carrières comme une des causes de l'inefficacité des services publiques au Cameroun. D'après lui, certains facteurs comme « le non respect des plans de carrières, la nomination à des postes de responsabilités sans critères objectifs ont un impact négatif sur le fonctionnement de

l'administration ». De plus, l'absence d'obligation de résultats préalablement prescrits dans un cahier de charges laisse libre cours aux dérives et masque les incompétences.

Notons que Le Conseil Supérieur de la Fonction Publique, prévu dans le décret de 1994 portant statut général de la Fonction Publique de l'Etat n'a jamais fonctionné. D'où une interrogation relative à la réelle volonté politique de voir fonctionner l'administration publique de manière efficace.

En tout état de cause, il apparaît que le fonctionnement actuel des services publics concourt au maintien d'un système. De fortes résistantes s`insurgent contre tout changement. Ceci suggère que des acteurs du système y trouvent un intérêt que les nouvelles approches managériales menacent.

b. Des moyens financiers et matériels

Depuis sa création, le MINEP a bénéficié de dotations budgétaires annuelles en constante augmentation. Au cours du processus de création du département ministériel, le budget alloué a permis essentiellement d'asseoir l'effectivité de ses attributions à travers la mise en place des structures des services centraux et déconcentrés en termes de mobiliers de bureaux et de moyens de communication.

Tableau 2 : Dotation budgétaire selon le type du MINEP (2005=2007)

Sources de Financement		PERIODES
	2005	2006			2007	Fonctionnement
306	000 000	1 168 000 000	1	595	000	000		Investissement
173	000 000	600 000 000	1	400	000	000		Total
479	000 000	1 768 000 000	2	995	000	000

Source : MINEP/DAG, notre enquête, septembre 2008

Graphique 4 : Evolution du Budget du MINEP

Evolution du budget MINEP

L'utilisation des crédits du budget de fonctionnement a permis au Ministère d'améliorer les conditions de travail du personnel à travers l'acquisition de matériels et de consommables de bureau, et d'accroître le rendement des services. En ce qui concerne les dépenses d'investissement, les activités financées se sont articulées autour de :

· l'acquisition d'équipements spécifiques de contrôle et d'inspection environnementale (exemple : kits de dépollution) afin de mettre à la disposition des responsables du Ministère les outils adéquats pour leurs missions régaliennes ;

· l'acquisition de matériel roulant pour assurer la fonction d'inspection et de contrôle environnemental et l'optimisation du temps de traitement à travers le service du courrier et de liaison ;

· l'acquisition de matériel informatique et d'équipements divers pour moderniser et renforcer les moyens de traitement de l'information au sein des services (centraux et déconcentrés) ;

· la réalisation des travaux d'aménagement et d'entretien des bâtiments abritant les services centraux ;

· La satisfaction des engagements nationaux envers les partenaires dans le cadre du paiement des fonds de contrepartie pour les projets à financements conjoints inscrits au budget d'investissement publique (BIP) principalement :

ü L'Appui à la Protection et à la Régénération de l'Environnement et des Ressources Naturelles (APREN),

ü Le Programme Régional de gestion de l'information environnementale en Afrique Centrale (PRGIE).

L'analyse de la distribution du matériel fait apparaître l'existence d'un système opaque. Chaque année, en vue de préparer l'exercice budgétaire prochain, les différentes directions sont amenées à faire état de leurs besoins. Une fois l'enveloppe budgétaire votée par l'Assemblée Nationale, le Ministère procède à l'acquisition dudit matériel (ordinateurs, imprimantes, scanners, papier) selon la procédure de passation des marchés compte tenu dans Code des marchés publiques.

La mise à disposition du matériel souhaité fait l'objet de controverse. En effet, d'aucuns pensent que la distribution du matériel est une « grosse farce ». L'attribution du matériel ne répondrait pas à des critères objectifs. Ils présentent la situation suivante : « nous sommes obligés de fournir nous=mêmes le matériel informatique. L'ordinateur qui est utilisé dans notre secrétariat est notre propriété privée. Pourtant chaque année nous faisons état de nos besoins». Cette situation est d'autant plus critique que la direction en question regorge de cadres qui, pour traiter les dossiers doivent se relayer devant le même ordinateur. Cette situation ne favorise pas la célérité dans l'exécution des tâches.

D'autres pensent que c'est l'insuffisance de l'allocation budgétaire du MINEP qui cause l'indisponibilité du matériel, d'où les insuffisances constatées dans les directions techniques. Pourtant, force est de constater que tous les services ne subissent pas le même traitement. Il existe des services où le matériel est disponible en quantité plus que

suffisante : la DAG, les Cabinets des Ministres, le Secrétariat Général, et certaines directions techniques. Cette situation découle du fait que le fonctionnement des services administratifs préoccupe d'avantage les hauts responsables du Ministère. Le fait qu'il dispose de matériel n'est pas une situation anormale en soi. Le problème réside dans la répartition entre les différentes directions techniques.

Le critère du volume de travail est avancé par certains de nos enquêtés. A ce sujet un cadre d'une des directions techniques avançait l'argument de la charge de travail en ces termes : « il y a des directions ici où les gens n'ont pas vraiment de travail. Ils n'ont donc pas vraiment besoin de matériel. D'autres, par contre, croulent sous du travail. Ce qui justifie que dans certaines directions il n'y ait pas beaucoup de matériel ».

III) Processus d'élaboration d'un projet et exemple 1. La notion de processus

Un processus peut être défini comme un « enchaînement d'actions planifiées pour aboutir à un résultat ». En management, un processus est une succession d'activités ou d'opérations qui transforment des éléments d'entrée (par exemple, une demande de prestation) en éléments de sortie (la délivrance de cette prestation). La Norme ISO 9001 :2000 le définit comme « un ensemble d'activités corrélées ou interactives qui transforment des éléments d'entrée⁵ en éléments de sortie ». Ces éléments sont soient des objets matériels (pouvant être perçus comme des flux) soit des informations.

Il ne faut pas confondre processus et procédure. Le premier définit le métier de l'entreprise en faisant abstraction de l'organisation sous jacente. Le second positionne le métier de l'entreprise sur son organisation. L'approche processus est transversale et

⁵ Les éléments d'entrée d'un processus sont généralement les éléments de sortie d'un autre processus.

permet d'identifier et de maîtriser les relations entre les différents métiers de l'organisation.

Tout processus, aussi bien défini soit=il, comporte des imperfections. Dans ce cas, les causes des écarts sont analysées à la faveur d'une revue de processus périodique et des modifications ou des améliorations sont apportées. C'est ce que l'on appelle l'amélioration continue des processus. Il importe donc de définir les mécanismes internes qui favorisent cette amélioration continue du processus d'élaboration dès la phase d'élaboration des projets.

2. Processus d'élaboration d'un projet :

Le processus d'élaboration des projets varie selon le contexte et les méthodes. Toutefois, les moments ci=après constituent généralement le PEP :

Étude préliminaire (ou préalable dite aussi de faisabilité ou encore d'opportunité)

A ce stade, le but est de déterminer le périmètre du projet et sa faisabilité, c'est= à=dire de définir ce qui sera inclus dans les objectifs du projet, ce qui ne le sera pas et si le projet doit bien être lancé.

L'étude de faisabilité détermine si l'organisation est bien en mesure de mener le projet à son terme. On cherche en particulier à savoir si elle dispose des compétences, des ressources et des fonds nécessaires.

On analyse :

· les risques de faire : quelles sont les difficultés auxquelles il faut s'attendre dans le déroulement du projet et les moyens de les prévenir,

· et les risques de ne pas faire : quels sont les enjeux pour l'entreprise ou l'organisme si le projet n'était pas lancé et mené à terme.

Le projet n'est véritablement lancé que si cette première phase est concluante.

Lancement ou initialisation

Cette phase de lancement est l'occasion de définir :

· L'organisation du projet, c'est=à=dire :

ü la composition de l'équipe projet à mobiliser,

ü les différents experts à solliciter, le cas échéant la sous=traitance à laquelle faire appel,

ü le chef de projet ou directeur de projet à nommer, la lettre de mission à rédiger,

ü le comité de pilotage à constituer.

· Le planning des tâches à réaliser avec leur ordonnancement, leur durée, leur affectation de ressources et les moyens techniques nécessaires.

· L'environnement technique éventuel à préparer.

· Le budget du projet à engager.

· Les moyens de contrôler les résultats.

Étude générale et étude détaillée (ou spécifications)

Le but de cette phase est de concevoir ou de spécifier ce qui doit être réalisé ou fabriqué pour atteindre l'objectif (on rédige éventuellement un cahier des charges). Ces études associent la maîtrise d'ouvrage et la maîtrise d'oeuvre.

On parle parfois d'expression de besoins ou de spécifications générales lorsque ces livrables sont «fonctionnels» et exprimés par les utilisateurs, et on réserve alors le vocable de spécifications (ou spécifications détaillées) à des documents plus techniques.

Recherche et détermination de solutions pour le gestionnaire de projet

Cette phase consiste à étudier différentes solutions ou architectures techniques et fonctionnelles en fonction de contraintes de compétences, d'équipement, de délais, ainsi que des aspects financiers. Les choix doivent être ensuite validés par la réalisation de maquettes ou de prototypes. Les écarts mesurés permettent de rectifier les choix.

3. Exemple de processus d'élaboration de projet au sein du MINEP : Les projets RAMSAR

La convention de Ramsar porte le nom de la ville d'Iran, sur les rives de la mer Caspienne, où elle fut signée le 2 février 1971. Son appellation officielle est Convention relative aux zones humides d'importance internationale particulièrement comme habitats des oiseaux d'eau. Les motivations de la convention ont trait aux « fonctions écologiques fondamentales des zones humides en tant que régulateurs du régime des eaux et en tant qu'habitats d'une flore et d'une faune caractéristiques et, particulièrement, des oiseaux d'eau », au fait « que les zones humides constituent une ressource de grande valeur économique, culturelle, scientifique et récréative, dont la disparition serait irréparable » et à la reconnaissance « que les oiseaux d'eau, dans leurs migrations saisonnières, peuvent traverser les frontières et doivent, par conséquent, être considérés comme une ressource internationale ».

On entend par Zones Humides des « étendues de marais, de fagnes, de tourbières ou d'eaux naturelles ou artificielles, permanentes ou temporaires, où l'eau est stagnante ou courante, douce, saumâtre ou salée, y compris des étendues d'eau marine dont la profondeur à marée basse n'excède pas six mètres » (article 1.1. de la convention)

Un traité intergouvernemental sert de cadre à l'action nationale et à la coopération internationale pour la conservation et l'utilisation rationnelle des zones humides et de leurs ressources. Le projet Ramsar est la matérialisation de cette convention.

Le 20 mars 2006, le Cameroun a déposé auprès du Secrétaire Général de la Convention Ramsar son instrument d'adhésion à la Convention relative aux zones humides d'importance internationale particulièrement comme habitats des oiseaux d'eau, telle qu'amendée en 1982 et 1987.

a. Planification stratégique

Cette planification sert de cadre de référence à l'action de l'Etat. Il est élaboré par les parties prenantes à la convention. Actuellement, elles sont au nombre de 158.

Des consultations sont menées auprès des différentes parties contractantes. A leur suite, un document draft est élaboré par les Etats et compilé par le Secrétariat de la Convention. Au cours de la conférence des parties, le document draft est revu et corrigé, adapté à la suite des amendements des parties prenantes. Durant la plénière, le document est adopté et de ce fait, tient lieu de document cadre de la convention. Il s'agit plus précisément d'un plan stratégique bi=triennal qui sert de cadre de référence à l'action des Etats.

Chaque année, les Etats parties prenantes identifient les actions prioritaires qu'ils doivent mener afin de contribuer à la matérialisation des objectifs de la convention. Lorsqu'un axe d'intervention est identifié, on vérifie son alignement avec le plan stratégique.

b. Acteurs du processus des projets Ramsar

Au Cameroun, l'autorité en charge de la convention Ramsar est le Ministre de l'Environnement et de la Protection de la Nature. Il est à la tête du Comité national Ramsar. Ce comité est constitué de :

· 13 administrations publiques,

· 2 entreprises privées,

· 5 organisations de la société civile.

Il en convoque les réunions et suit la mise en oeuvre de la convention au niveau national. Il désigne également le Point Focal qui est en relation avec le siège de la convention.

Qu'il s'agisse du Ministre, du comité national Ramsar ou du point focal, les acteurs suscités participent à l'identification des projets. À titre d'autorité national Ramsar, le Ministre peut identifier des problèmes à résoudre et les soumettre au Comité consultatif et au point focal pour avis. Le comité consultatif peut également contribuer en proposant des projets. Il en est de même du point focal. La synergie entre les conventions donne également lieu d'identification de projets⁶. A ce sujet, les points focaux collaborent et trouvent des liens entre leurs conventions.

⁶ Entretiens MINEP

Les organisations de la société civile (OSC) concourent également à l'identification des actions à mener dans le cadre des projets Ramsar. Elles attirent l'attention du point focal sur les dégradations des zones humides. Le Projet Rio de! Rey illustre le rôle de la société civile dans l'identification des actions à conduire. Il fait suite à une étude menée par World Wild Fund (WWF) sur les zones humides dans la zone de Bakassi⁷. Cette étude a démontré la dégradation de la zone humide due :

· au conflit armé qui a eu lieu dans cette région,

· à la destruction des forêts de mangrove pour le fumage du poisson commercialisé localement et au Nigeria,

· à la non connaissance du niveau de prélèvement de la pêche.

Les projets à conduire visent le classement, la conservation, la restauration, l'utilisation rationnelle des zones humides de même que la Communication - Education = Sensibilisation, la mise en place d'un Système d'information environnemental. Dans cette optique deux alternatives se présentent :

· Le MINEP endosse le projet et en devient le maître d'oeuvre,

· Le MINEP endosse le projet mais il géré par les OSC.

Après avis favorable du Ministre, le point focal insère les projets dans son Programme de Travail Annuel (PTA). Il a l'obligation de faire un mémoire de dépense qui fait ressortir les activités à mener avec les coûts.

Après l'identification du projet, un travail est mené pour vérifier son alignement sur le plan stratégique Ramsar. Ce travail revient au point focal qui, sous le contrôle du Ministre, étudie minutieusement le lien entre les objectifs du projet et les objectifs déclinés dans le plan stratégique. Ce travail en régie se poursuit en

7 Sud-Ouest du Cameroun, zone frontalière au Nigeria

montrant la contribution du projet à la mise sur pied des cadres de planification régionaux, locaux :

· le DSRP,

· le Document stratégique de développement rural (DSDR),

· la Politique nationale de l'eau,

· la Stratégie nationale de gestion des eaux dans le secteur agrosylvo= pastoral, Plan National de gestion intégré des ressources en eau PAN/GIRE.

Après cette étape, le projet est envoyé au siège de la convention pour avis. Cette étape est suivie de la phase de financement.

c. Financement

La matérialisation de la convention sur les Zones Humides connaît deux types de financement. Le premier peut être qualifié d'interne et le second externe.

Le financement interne correspond aux Fonds Ramsar de Petites Subventions (FPS). Il s'agit d'aides allouées aux pays en développement ou en transition économique. Ces derniers proposent des activités contribuant clairement à l'application de l'Accord et constituant une réponse aux situations d'urgence. Cette subvention n'excède pas le montant de 15 000 dollars US soit environ 6 720 000 F CFA.

Les financements externes sont le fait d'organisations telles que : la World Tourism Organisation (WTO), DANONE⁸, le Fonds Suisse, Wetlands international.

8 Le Fonds Danone pour la nature a pour vocation de porter des projets combinant la gestion des ressources en eau, la conservation de la biodiversité, le développement de la qualité des ressources alimentaires issues des écosystèmes humides et le renforcement de leur capacité naturelle à séquestrer d'importantes quantités de C02.

Les projets transmis au Secrétariat de la convention sont étudiés afin de déterminer leur cohérence avec le plan stratégique Ramsar, sont amendés, font l'objet de vérifications. Puis, le secrétariat présente les projets au différents Bailleurs de fonds potentiels qui, selon l'impact du projet et leurs axes d'interventions, décident de financer les projets ou non.

Pour cette étape, le Cameroun doit contribuer au projet à travers la mise à disposition d'un fond de contre partie. En effet, Pas de contre-partie pas de projet. La mise à disposition de fonds par la convention ou les bailleurs est déterminée par cette étape. Si le Bailleur valide et accorde le projet, un compte est ouvert et géré par le point focal. Il fait un appel de fonds afin de créditer le compte.

Dès lors le Ministre, autorité Ramsar nationale, peut procéder aux appels à candidatures pour le recrutement de personnel nécessaire à la mise en oeuvre du projet et aux appels à manifestation d'intérêts pour le matériel utile à la conduite du projet.

2ème Partie : Evaluation du PEP - Entre théorie et

pratique

Chapitre 3 : Le processus d'élaboration des projets au MINEP

Le capital ne manque pas. Ce qui manque, c'est la vision.

MINTZBERG, Henry

Face aux exigences de résultat imposées par les bailleurs de fonds internationaux et à la demande de bien=être formulée par les populations, le besoin de performance de l'Administration passe par la conception et la mise en oeuvre de projets. Le montage de projet exige une rigueur pratique et une connaissance scientifique ou improvisation, précipitation et connaissance isolée sont à proscrire. Bailleurs de fonds et autres partenaires attendent un retour à leur mobilisation. Le ministère doit satisfaire ces attentes avec efficacité. Ce qui revient à dire qu'il doit apporter des solutions concrètes. D'où la nécessité d'opérer un cadrage des problèmes et de les intégrer dans son cahier de charge (I), d'affiner les solutions à mettre en oeuvre (II).

I) De la programmation à l'identification

La programmation se comprend comme la phase durant laquelle les grands axes d'intervention du MINEP sont définis. Elle dépasse et anticipe chaque projet mais va l'inspirer et le motiver. A ce stade, le projet n'est ni né, ni conçu, mais son cadre est à installer (identification des secteurs et définition des objectifs). Dans les administrations publiques camerounaises, la programmation découle du Document Stratégique de Réduction de la Pauvreté (DSRP). Ce dernier définit l'ensemble des axes d'intervention prioritaires et oriente les stratégies sectorielles et ministérielles visant à améliorer les conditions de vie des populations.

1. Le point de départ du PEP : Identification des problèmes

environnementaux et voies de recours

Un projet a pour objectif de résoudre un problème, ce qui suppose qu'au préalable il soit identifié. Ce travail peut être effectué par :

· la population locale et les organisations de la société civile nationale,

· les ONG internationales,

· les pouvoirs publics.

Au rang des problèmes identifiés figure la détérioration de l'environnement (pollution, désertification, ...) causée par les activités anthropiques telles que l'agriculture, la pêche, l'élevage, l'industrie, etc. Il peut également arriver que cette détérioration ait des effets néfastes sur l'état de santé des populations. Ces dernières, directement affectées par les modifications de leur environnement, sont confrontées à des situations dramatiques conduisant les populations à éprouver de réelles difficultés à satisfaire leurs besoins primaires (se nourrir, se vêtir, se loger, se soigner, ...). La détérioration de l'environnement appauvrit. Le lien environnement/richesse ou détérioration/appauvrissement est davantage accentué dans nos contrées où la survie des populations est intimement liée aux ressources naturelles.

C'est le cas du projet « Sahel vert », initié pour pallier aux problèmes causés par l'avancée du désert sur les populations dans la région de l'Extrême=Nord du Cameroun. Elle a eu entre autres conséquences de priver les populations des ressources naturelles nécessaires à leur alimentation. Elles ont sollicité l'intervention des pouvoirs publics afin de résoudre cette situation problématique. Ce projet s'inscrit dans le cadre de la mise en oeuvre de la Convention des Nations Unies sur la lutte contre Désertification.

Le Ministère peut procéder lui=même à l'identification des problèmes et mener des actions pour les résorber. Il peut s'agir de corrections ou d'anticipations.

Les partenaires au développement peuvent également préparer des projets et les soumettre au MINEP pour approbation.

La question du financement joue un rôle important dans ce processus. En effet, l'offre de financement détermine l'identification des projets. Lorsque dans le cadre d'une convention ou d'un Accord des fonds sont disponibles, le ministère tente de trouver des moyens pour parvenir à capter les ressources.

2. Les structures de pilotage

La réalisation de la programmation met en corrélation plusieurs acteurs. La réussite de cette étape réside dans la synergie entre ces différents acteurs. La DEPC est chargée de conduire ce processus. Mais de l'aveu du chef de cette Division, la réalité est toute autre. Il a soulevé quatre causes principales :

· une absence de définition cohérente des attributions,

· une très faible circulation de l'information,

· l'absence d'une culture du compte rendu.

Cette situation dénote de l'incohérence dans la définition des tâches et des modalités de coopération entre les acteurs du PEP. Nous avons pu vérifier cette insuffisance lors de la préparation du CDMT 2009-2013. Il s'est d'abord posé un problème dans la définition du responsable chargé de coordonner l'activité. La réalisation a été confiée à un responsable d'un autre service. Pourtant, l'article 56 du décret n°2005/117 du 14 avril 2005 portant organisation du MINEP stipule que la DEPC est chargée de : « l'identification et de la préparation des programmes ». Cet exemple met en

lumière que l'attribution des tâches dépend plus de la discrétion du Ministre. Un enquêté disait à cet effet que : « les textes sont là encore faut=il qu'on les applique ».

Pourtant, quotidiennement, le Ministre regroupe son staff (Directeurs et assimilés, responsables de projets, points focaux, etc.) pour faire donner les instructions relatives au fonctionnement du département ministériel. En dehors de ces rencontres, les différents acteurs majeurs du PEP sont peu souvent en relations. Ils ne communiquent pas horizontalement sur l'avancée des projets. Cette insuffisance pose des problèmes à l'organe en charge de la coordination (DEPC) qui d'après l'article 56 du décret n°2004/320 du 8 décembre 2004 portant organisation du gouvernement est chargée « de la préparation des accords et conventions ainsi que du suivi de leur exécution en liaison avec les directions techniques et administrations concernées ».

Ceci suppose qu'elle est sensée suivre les activités des directions techniques relatives à la mise en oeuvre des conventions : les projets. Ce problème revêt une importance particulière dans la mesure où il n'existe pas de service d'archives organisé. La diffusion des informations dépend des affinités qui existent entre eux. Un enquêté disait à ce sujet : » les responsables de projets et les points focaux ont leurs informations dans leurs mallettes ».

Néanmoins, le MINEP parvient néanmoins à conduire sa programmation. Au terme de cette étape, un programme pour une durée minimale de trois (03) ans est conçu. Il revient au MINEP de procéder à une identification des projets. Cette phase qui dure en moyenne deux à trois mois abouti à la conception des fiches projet. Elle sert de déclencheur pour la phase suivante.

3. La Fiche d'Information de Projet

Au terme de la programmation, une fiche d'information de projet (FIP) est préparée pour chaque projet. Une FIP est un document de 2 à 4 pages qui fournit des informations générales sur le projet. Elle contient les informations clés sur l'idée de projet et sur le coût estimé le plus probable du projet.

Elle est composée de 03 parties :

· Les informations générales

· La justification

· le montage institutionnel et financier

Les FIP utilisées par le MINEP sont mises à sa disposition par le MINEPAT. La DEPC s'assure de leur conformité avec le programme prédéfinit. A ce titre le Chef de Division invite les différents responsables des directions porteuses des projets inscrits dans le programme, à repréciser ou à affiner les informations à y intégrer. Ce travail, de l'aveu du Chef de Division « est très sensible dans la mesure où ses fiches sont destinées au Bailleurs de Fonds et à l'organe qui prépare le budget de l'Etat ».

Les informations générales portent sur l'intitulé du projet. Il est déterminé par le responsable de projet ou le point focal et annonce l'objectif du projet. À titre d'exemple nous pouvons citer « OPERATION ZERO DECHETS PLASTIQUES » qui est le nom d'un projet inscrit dans le programme 2009 - 2013. A la suite de l'intitulé du projet, vient le nom du Promoteur de projet. Il s'agit de préciser quelle est la direction technique qui porte le projet. On constate que le promoteur est dépersonnalisé. Il ne s'agit pas d'une personne ou du point focal mais du service auquel appartient le responsable du projet. L'exemple susmentionné est logé au sein de la Direction des Normes et du Contrôle (DNC) et on inscrira MINEP/DNC.

Une autre information générale porte sur la classification du projet. Il s'agit de déterminer sa référence à la nomenclature budgétaire. La classification concerne également le secteur du projet en général : le champ est l'environnement, le sous champ de l'exemple que nous avons pris est « Déchets ». Il faut également faire le lien entre le projet et le DSRP. Dans le cas d'espèce, il s'agit de la réduction de la pauvreté urbaine. La classification du projet doit faire ressortir la nature du projet :

· Etudes / Recherche

· Appui institutionnel / Assistance technique

· Formation

· Construction

· Réhabilitation / Entretien / Extension

· Achat d'équipements

· Projet Intégré

La FIP présente également l'état d'avancement du projet. Il peut s'agir :

· d'une idée de projet,

· d'un projet en préparation,

· d'un projet en cours d'élaboration. Dans ce cas il faudra préciser son code dans le CDMT et le code de la convention.

La fiche présente également les personnes sur lesquelles le projet aura un impact. C'est un élément important pour l'obtention de financement en interne comme en externe. On définit les bénéficiaires directs et indirects du projet de même que les zones d'interventions directes et indirectes.

La deuxième partie de la FIP est la justification du projet. Elle présente les objectifs du projet, les résultats attendus de la mise en oeuvre du projet, de même qu'une description sommaire et la planification physique prévisionnelle.

On définit deux types d'objectifs : les objectifs globaux et les objectifs spécifiques. Pour le Projet de Renforcement des Capacités Environnementales et Sociales pour le Secteur de l'Énergie (PRECESSE), l'objectif global qui a été retenu est de « mettre les investissements dans le domaine de l'énergie et des hydrocarbures en conformité avec les normes et pratiques internationales en matière de gestion des diligences environnementales et sociales », les objectifs spécifiques qui en découlent sont :

· assurer la préparation de grands projets d'infrastructures dans du secteur de l'Energie et leur gestion, en conformité avec les normes et pratiques nationales et internationales en matière de gestion des diligences environnementales et sociales,

· assurer la consolidation des droits sociaux et de l'intégration économique des populations vulnérables affectées par les grands projets d'infrastructures.

Définir des objectifs appelle des résultats. La FIP les présente. Il s'agit de la situation améliorée à laquelle le projet doit conduire.

La FIP doit également comporter un descriptif du projet qui présente le contexte et les externalités, du projet. La programmation physique vient clôturer ce moment. Elle s'appuie sur la classification du projet et présente le type d'activité selon un chronogramme.

Programmation physique
2008		2009	2010	2011	2012	2013	Etudes / Recherche
		X	X	X	X	X	Travaux
		X

Achat d'équipements	X	X	X	X				Formation
X	X	X	X	X	X		Appui institutionnel/ assistance technique
X	X	X	X	X	X

LE MONTAGE INSTITUTIONNEL ET FINANCIER

Le montage institutionnel consiste à présenter les institutions qui interviennent dans le projet. Le MINEP est le maître d'ouvrage et le maître d'oeuvre des projets qu'il met en oeuvre. Il est assisté sur le plan technique et financier par des partenaires. Dans le cadre du PRECESSE le montage institutionnel est le suivant :

Montage institutionnel				Maître(s) d'ouvrage : MINEP
Maître(s) d'oeuvre : MINEP		Partenaires techniques : MINDAF, MINSANTE, MINEE, MINCULTURE, MINAS et ONG financiers : Banque Mondiale,	Service(s) responsable(s) : Unité de Coordination du Projet
Agence(s) d'exécution : Unité de Coordination du Projet

Le montage financier

Il donne des précisions sur la répartition des coûts inhérents au projet selon le type d'activité et présente une ébauche du plan de financement selon la source du financement. Il peut s'agir de ressources internes et de ressources externes. Il présente également la contribution de l'Etat qui peut être directe à travers un allègement fiscal ou un participation en nature. Cette partie de la FIP compte aussi un état du financement qui précise si le projet à déjà un accord de financement et quel est le montant du financement à rechercher.

Exemple : PRECESSE programmation 2009=2013.

Montage financier (Montant en milliers de FCFA)														Coût total estimé du projet : 8 000 000
Répartition des coûts
2008		2009		2010		2011		2012		2013		Études
240 000		750 000		650 000		500 000		300 000		200 000		Investissements
		650 000		330 000		400 000		400 000		400 000		Fonctionnement
		435 000		435 000		435 000		435 000		435 000		Charges récurrentes
		435 000		435 000		435 000		435 000		435 000		Plan de financement
Sources Internes
Sources externes
2008		2009	2010				2008		2009		2010		Fonds Propres État
48 000		48 000	48 000		Subventions								Fonds PPTE multilatéral
					PRETS		8000 000						Fonds C2D
													Contributions de l'Etat = Contributions globales :
2008		2009				2010				Contributions Directes
										Taxes
										Expropriations
										Nature
										État du financement = Financement acquis : 8 000 000 000 = Financement à rechercher :

Source : notre enquête, septembre 2008

La FIP fait également ressortir la durée du projet à travers un calendrier succinct. Il fait ressortir la date de début et la date de fin du projet, de même que les périodes d'évaluation à mi=parcours.

COMMENTAIRES

La FIP offre la possibilité de faire des remarques complémentaires sur le projet, d'ajouter des informations importantes que les rubriques de la FIP ne couvrent pas. Exemple : PRECESSE

AUTRES COMMENTAIRES La contre partie financière de l'Etat pour ses projets est très attendue car sera indispensable pour mener à bien les activités des sous composantes; Projet transversal impliquant les acteurs d'autres départements ministériels et les organismes du secteur de l'énergie'

Les projets identifiés sont validés en fonction de leur adéquation au programme. Mais cette opération ne s'effectue pas au MINEP. Elle est effectuée dans un espace de décision qui est premièrement le MINEPAT et ensuite l'Assemblée Nationale. Les Bailleurs de Fonds jouent également un rôle important dans la mesure où l'Etat ne paie en général que des contre partie. A ce jour, exception faite du « Projet Sahel vert⁹ », les projets du MINEP sont en majorité financés par les Bailleurs de Fonds. La FIP peut servir d'outil d'aide à la décision.

Lors des conférences budgétaires sectorielles, les projets sont évalués par les responsables du MINEPAT et par les députés de l'Assemblée Nationale. Celles=ci permettent aux départements ministériels de défendre leurs budgets et par conséquent sa programmation. Le MINEP est représenté à cette occasion par le Ministre en personne accompagné de quelques uns de ses collaborateurs, parmi lesquels, le Chef de Division des Etudes, des Projets et de la Coopération. Si les projets sont validés, les termes de référence des études de faisabilité peuvent être élaborés.

⁹ Seul projet financé en totalité par le Gouvernement camerounais.

II)Formulation/Etude de faisabilit

La formulation est un ensemble d'investigations à caractère analytique menées pour guider le décideur dans sa prise de décision. Son objectif est d'orienter la décision en déterminant le périmètre du projet et sa faisabilité. En d'autres termes, il s'agit d'affiner la pertinence du projet, d'établir ce qui sera et ce qui ne sera pas inclus dans les objectifs dudit projet, de déterminer si l'organisation est en mesure de mener le projet à son terme. Ceci se fait à travers l'évaluation des compétences et des ressources et l'estimation des fonds nécessaires. Cette phase mobilise de nouveaux acteurs et des moyens matériels et financiers plus importants. Elle est organisée autour des études détaillées, des études techniques et alimente le document de projet.

1. Les études détaillées

Avant la mise en oeuvre d'un projet, il est nécessaire de faire une étude plus approfondie des besoins pour déterminer les préalables, l'opportunité stratégique et le périmètre du projet. Cette étude affine les objectifs, permet de faire ressortir les risques qu'il y aurait à mettre le projet en oeuvre ou pas.

En collaboration avec ses partenaires, le MINEP étudie la viabilité du projet et propose une planification (planning et budget) précise et détaillée. Cela implique de faire des recherches supplémentaires sur les personnes affectées par le problème et sur la façon dont elles sont affectées. Il faut également examiner les risques encourus par le projet et la manière dont les mesures de performance doivent être effectuées. Pour déterminer les études à réaliser, les responsables de projets désignés par le Ministre, organisent des ateliers participatifs auxquels sont conviés différents acteurs susceptibles d'intervenir ou d'influencer le projet.

Dans le cadre du « Projet de mise en place de la stratégie d'information environnementale », le MINEP a organisé un atelier du 27 au 30 juillet 2008, à Douala. Il a rassemblé des responsables du ministère, d'autres départements ministériels concernés et la société civile nationale et internationale.

Il avait pour objectif de réaliser la première concertation entre tous les acteurs dans le domaine de l'environnement. Il devait aboutir à :

· un état des lieux,

· l'identification des secteurs prioritaires,

· des activités à confier aux consultants,

· la rédaction des Termes de références (TDR) des études techniques à réaliser.

Concernant l'Etat des lieux, les différentes parties prenantes émettent leur avis sur la problématique de l'information environnementale, les problèmes, les avancées réalisées. À titre d'exemple, une relecture du cadre réglementaire a été effectuée, la question de la propriété des informations tirées de la recherche a été discutée. Les secteurs prioritaires dans ce cas furent :

· la dissémination de l'information environnementale,

· la sécurisation des informations collectées,

· le système de motivation des chercheurs,

· la valorisation du savoir faire locale.

Pour intervenir dans les secteurs prioritaires identifiés, des études ont été proposées par les différents groupes de travail constitués et un planning a été réalisé pour leur réalisation. De même, les groupes de travail proposent des axes de recherche et budgétisent les dites études. Ensuite, les travaux des différents sous groupes sont

présentés en plénière et sont discutés. Des remarques sont soulevées et intégrées dans le travail.

Lorsque les études sont identifiées, les Termes de Référence des études (TDR) sont réalisées. Ce travail s'effectue dans les groupes de travail. De plus, les profils des consultants à recruter sont ébauchés. A la suite de ce travail, des consultants sont choisis pour harmoniser les conclusions et affiner les TDR des études. Cette étape se poursuit par le lancement des appels d'offres relatifs au recrutement des consultants devant réaliser les études techniques.

Une fois les appels d'offres lancés, le responsable du projet et son équipe procèdent au dépouillement des offres. La sélection des consultants répond à des critères qu'il est difficile de percevoir. Cette situation trouble commence depuis l'atelier. En effet, certains participants aux ateliers tentent de « tailler » le profil du consultant à leur « mesure » ou à celle de quelqu'un qui leur ait proche et l'imposent. Et l'impression qui se dégage tient au fait que « les consultants sont choisis avant l'atelier »de l'avis d'un participant issu d'un autre département ministériel. Ainsi, l'objectivité de la sélection des consultants peut être remise en cause.

2. Les études techniques

Une fois les consultants sélectionnés, ils conduisent les études selon les TDR et rendent compte au chef de projet. Dans le cadre des projets, les études sont des processus externalisés. Ils mettent en action des partenaires ou des sous=traitants (Bureaux d'études, experts, etc.). Cette situation découle de l'absence de compétences internes. Elle dénote également de l'inactivité de la cellule des études du MINEP.

Dans le cadre d'un « Projet Ramsar » qui vise la restauration de la partie camerounaise du Lac Tchad, des études relatives à l'aménagement dudit lac doivent être menées. Elles nécessitent des qualifications (en génie civil par exemple) dont le

ministère ne dispose pas. D'où la nécessité de recourir à des bureaux d'étude ou autres consultants. Ceux=ci devront produire un plan d'aménagement local (PAL)¹⁰. A cet effet, ils devront :

· procéder à l'analyse générale de l'état actuel de la zone,

· définir les problèmes à résoudre, les étapes et les coûts,

· bâtir un plan d'aménagement des zones en vigueur,

· La description des modalités pratiques du déroulement de l'étude.

Il est conseillé de faire une consultation auprès de la population et des autorités. A la suite des consultations, il reviendra aux consultants de réaliser les plans directeurs qui vont permettre de coordonner et d'assurer la cohérence de l'aménagement. Au terme de ce travail, Un rapport devra être livré par le consultant, il devra expliciter les orientations, la démarche, justifier les choix et les décisions. Ce document fera également ressortir les besoins en matériel, l'estimation des coûts et le calendrier de réalisation.

Dans le cadre du PRECESSE, une autre approche a été adoptée par le chef de projet. Il a opté pour une analyse diagnostic qui a mobilisé des cadres de certaines administrations techniques :

· le Ministère des Domaines et des Affaires Foncières (MINDAF), parce que les projets d'investissement sur l'énergie (barrages hydroélectriques) nécessitent des sites d'implantation. Il intervient pour mettre à disposition des espaces pour leur implantation.

· Ministère de la Culture (MINCULT) parce que ces projets peuvent causer la destruction du patrimoine culturel des zones d'implantation,

10 Terme générique utilisé pour désigner l'ensemble des documents de l'aménagement.

· le Ministère de l'Eau et de l'Energie (MINEE), parce qu'il est l'Administration technique en charge des questions énergétiques,

· Le Ministère des Affaires Sociales (MINAS) parce que les travaux pour la construction des installations peuvent avoir des conséquences néfastes sur les populations (déguerpissement, déplacement, etc.).

Des représentants de la société civile ont également été conviés à ce diagnostic. Ils ont permis de faire remonter les sollicitations et les aspirations des populations. La société civile internationale y a également occupé une place importante. Ceci dans la mesure où, elle contribue au financement du projet. L'ex=Coordonnateur du PRECESSE affirmait que dans la réalité, le Bailleur de Fonds tente de contrôler le projet. Concernant les études, il est également à noter que certains partenaires persistent dans l'utilisation de méthodes qui ont montrées leurs limites. Certains Bailleurs de Fonds préparent des projets et les proposent au ministère pour approbation et exécution. La tactique pour le ministère consiste à trouver un consensus afin de les adapter au contexte national et de réduire leurs effets négatifs.

La phase de formulation est un moment capital d'un projet. Elle précise les orientations du projet, définit les activités à conduire, les moyens (humains, matériels et financiers) à mobiliser, pour la suite harmonieuse du projet. Elle mobilise également un ensemble d'acteurs.

III) Structure et Processus d'élaboration des projets

Manager par projet, implique la mise en place d'une organisation spécifique. Au MINEP, l'organigramme prévoit une Division qui doit assurer la coordination des programmes et projets. Différents services interviennent dans le processus. Bien qu'autonomes, ces services sont appelés à oeuvrer ensemble dans le processus d'élaboration des projets.

1. Rôle dans le processus

D'après l'article 2 du décret portant création du MINEP, le Ministre « est chargé de l'élaboration, de la mise en oeuvre et de l'évaluation de la politique du Gouvernement en matière d'environnement ». Il représente le sommet de la pyramide hiérarchique et influence le PEP. Il dispose du pouvoir d'orienter les axes d'intervention du Ministère, de désigner les responsables de projets. Compte tenu de la lourdeur de sa tâche, il délègue cette tâche à certains de ses collaborateurs.

En principe, cette tâche revient au Chef de Division de la DEPC. Cette organisation participe du souci d'harmoniser les engagements internationaux pris par le Cameroun et les actions y relatives. En effet, les projets conçus et réalisés par le MINEP, sont le plus souvent liés à la mise en oeuvre de ces engagements. A cet effet, la DEPC procède à la préparation des projets, en synergie avec les différentes directions techniques.

Les directions techniques produisent des informations utiles aux projets. Elles sont en contact avec les populations qui subissent les effets de la dégradation de l'environnement et fournissent les informations qui vont alimenter l'identification des

problèmes à résoudre. Elles travaillent en collaboration avec les services déconcentrés du Ministère.

Les services déconcentrés joue un rôle capital dans le PEP. Ils participent à la collecte des informations sur les problèmes identifiés, remontent les sollicitations des citoyens et veillent. Il en est de même de certains acteurs externes.

Pour concevoir les projets, le MINEP fait appel à plusieurs acteurs au rang desquels figurent les ONG. Les autorités administratives locales, les ONG et les populations jouent un rôle fondamental dans le processus d'élaboration des projets. Ces dernières contribuent à travers un processus participatif à l'élaboration des projets et peuvent apporter un appui technique, matériel et financier. En effet, ils fournissent les informations nécessaires à l'identification des problèmes à résoudre en tirant la sonnette d'alarme pour signifier les situations critiques. Par exemple, des populations peuvent écrire au Ministre pour lui signifier que des éléphants dévastent leurs exploitations agricoles. Cette correspondance est confiée par le Ministre à un directeur technique à l'instar du DEPC. Après analyse, on peut se rendre compte que les éléphants ont dévié de leur ligne de migration habituelle, ce qui signifie que leur parcours traditionnel est défectueux en ressources. Dans ce cas une mission est dépêchée sur le terrain afin d'analyser la situation. Le problème peut se poser à cause de la pénurie d'eau. Constat peut être fait que le circuit hydrologique est dégradé. D'où un projet pour restaurer la zone.

2. La cohésion entre les différentes unités : la limite du système

Lorsqu'une organisation adopte le management par projets, elle opte également pour un management hors hiérarchie. Le fonctionnement par projet nécessite la mise en place d'une organisation spécifique non permanente qui va se superposer à la structure habituelle. Il s'agit d'une collaboration d'experts de métiers différents. HONGLA=

MOMHA (1993) précise que « La collaboration est l'aptitude à mettre en relation les compétences des hommes et des groupes, et les forces tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de son service, de façon à s'assurer leur compréhension et leur coopération dans l'analyse et la solution des problèmes qui se posent au travail ». Le manque de coopération entre ces derniers peut être à l'origine de dysfonctionnements.

Au MINEP, la coordination entre les services souffre de l'absence d'un cadre qui fixe précise les obligations des uns vis=à=vis des autres, ce qui conduit à une sorte d'anarchie. Pourtant, comme le dit A. PAYETTE (1992), « Diriger », c'est faire respecter des normes, des valeurs définies par soi=même ou par d'autres. La question normative revêt une grande importance car tout rôle d'autorité comporte nécessairement une fonction normative plus ou moins importante.

Une entrevue avec un cadre du ministère, a révélé qu'il existe un réel problème en ce qui concerne la coordination. Les directions fonctionnent en vase clos et les responsables de services ne collaborent pas entre eux. Ils ne communiquent sur leurs projets qu'à des moments critiques comme lors de la réalisation du Cadre des Dépenses à Moyen Terme (CDMT). Et même à ce moment, les informations diffusées sont incomplètes. Un cadre affirmait qu' « il arrive même que les subordonnées du chef de projet ne connaissent pas l'intitulé du projet ». De plus, aucune pression n'est exercée sur les chefs de projet, aucune sanction n'est appliquée. Chaque responsable de direction ou de projet conserve jalousement les informations qu'il a en sa possession. Un responsable justifiait cette pratique par le fait qu'il « existe une mentalité de torpillage, si on s'ouvre aux gens ils torpillent le projet».

Cette situation conduit à une instabilité des équipes de projet. Le projet APREN est édifiant à ce sujet car il a connu trois coordonnateurs en l'espace de quatre mois. Ces changements relèvent de la discrétion du Ministre. Ils créent des tensions et des frustrations entre les employés et influent négativement sur les équipes de travail.

Ce qui dénote des dysfonctionnements dans la gestion des ressources humaines au sein de l'administration en général et dans le management des projets en général. De l'avis de certains cadres ces dysfonctionnements relèvent de la prédominance du politique sur l'administratif. Evoquant la collaboration entre le Ministre et le SG, un enquêté soulignait l'impuissance de ce dernier : « il ne peut rien, il est étouffé par le Ministre ».

Au cours d'un séminaire à l'Institut Supérieur de Management Public de Yaoundé en 1993, les Secrétaires Généraux, ont posé eux=mêmes un diagnostic sans complaisance, duquel nous pouvons relever deux faits :

· L'activisme, l'inexpérience et l'ignorance des rouages de l'Administration par certains Secrétaires Généraux,

· La déresponsabilisation du Secrétaire Général à travers la pratique des « ponts aériens » et des circuits parallèles.

Le dernier constat est conforté par ABOUEM à TCHOYI, ancien Secrétaire Général de la Présidence de la République lorsqu'il observe que beaucoup de Ministres «versent dans l'informel en établissant des relations non conformes à la réglementation. Certains vont même encore plus loin, en déresponsabilisant le Secrétaire Général, ce qui introduit dans l'organisation des zones de non droit». Parfois, la ligne hiérarchique est méconnue. Au MINEP, cette situation se traduit par l'existence de ponts aériens. Ils consistent à transgresser la ligne hiérarchique en s'adressant directement à un de ses subalternes sans en référer à son supérieur hiérarchique immédiat. Il en est de même lorsque qu'un subalterne omet son supérieur hiérarchique immédiat pour s'adresser à un autre compte tenu de leurs affinités.

Point focal 2

Point focal 1

Graphique 5 : Circuit de communication entre les responsables de projets

Le Ministre

DEPC

Relevons que le fonctionnement bureaucratique ralenti et complique significativement le partage des informations. Prenons une situation où le Chef de la DEPC sous instruction du Ministre doit préparer un dossier relatif à la coopération entre le Cameroun et le Japon sur le plan environnemental. Pour ce faire, il doit disposer d'informations relatives aux projets portés par le MINEP et financés par le Japon. Parce qu'il ne dispose pas de ces informations (à moins d'être le responsable du projet), il doit saisir le ou les responsables desdits projets. La pratique veut qu'il adresse une correspondance au Ministre afin que celui=ci instruise les détenteurs d'information de les mettre à sa disposition. Ce qui entraîne une perte de temps qui peut être préjudiciable au suivi de la coopération. Ce manque de suivi conduit à des situations dramatiques. Au moment de notre enquête, le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), sollicitait le rapport d'un projet arrivé à terme en 2007. Au mois de février 2008 le rapport n'était pas disponible.

Au terme de cette présentation, nous pouvons retenir que le MINEP a un rôle important à jouer dans le développement économique et humain du Cameroun. Les missions qui lui sont assignées sont d'une importance capitale.

Nous avons vu que de grands engagements ont été pris par le gouvernement camerounais. Mais au=delà du discours politique, des actions doivent être menées. L'allocation des ressources (humaines, matérielles et financières) est un outil efficace pour évaluer la volonté politique. Il a été démontré que le ministère ne dispose pas de moyens suffisants et que ceux=ci ne sont pas utilisés de façon efficiente ou rationnelle.

En résumé, grandes sont les ambitions, insuffisants sont les moyens. Tout ceci, nous amène à nous interroger sur la sincérité de la volonté politique. Car, au=delà du discours, doivent suivre les actes. Et pour agir efficacement, il faut se donner les moyens de sa politique.

Le souci de performance, d'efficacité, qui se manifeste, au niveau managérial par l'élaboration et la mise en oeuvre de projets est=il influencé par le système global qu'est le MINEP ? Dans la suite de cette étude, il s'agira d'analyser la phase de conception des projets. Il ressort de notre enquête que les appréhensions qui ont été soulevées durant la présentation du MINEP, sont toujours présentes. Les mêmes dysfonctionnements s'observent durant la préparation des projets. Le système global qu'est le MINEP, influence le fonctionnement par projets. Le PEP est un sous=système du système qu'est le MINEP. Par conséquent, les dysfonctionnements constatés ont des répercussions sur le PEP. Les acteurs exploitent les failles du système et développent des stratégies de résistance pour maintenir les choses dans leur état actuel.

Chapitre 4 : Les voies d'amélioration du PEP au MINEP

« Ce n'est pas parce que les choses sont di((iciles que nous n'osons pas, c'est parce que nous n'osons pas qu'elles sont di((iciles. »

SENEQUE

Bien que la gestion par la performance soit devenue une exigence dans l'approche managériale des opérateurs en charge des affaires publiques, il faut relever que cette orientation reste un projet à conduire avec beaucoup d'humilité et de circonspection. Cette nouvelle orientation devra surmonter des obstacles de natures diverses et connaître une maturation progressive en fonction des succès et des échecs

rencontrés. Une approche processus suppose une remise en question permanente en
vue d'une amélioration continue. L'amélioration de la qualité (réduction des non=qualités

et amélioration des processus de travail) du PEP demande une réflexion associant le sommet hiérarchique du ministère et les principaux acteurs du processus afin de définir des objectifs atteignables et acceptés de tous.

I. Les difficultés structurelles à surmonter

Le pilotage vers l'amélioration de la performance en management des projets au MINEP appelle une préparation adéquate qui favoriserait des aménagements institutionnels adaptés au contexte, ainsi qu'un toilettage du dispositif normatif régissant la conduite des projets. Ce changement de cap sur le plan structurel devra s'accompagner d'une mutation d'approche sur le plan culturel. Le point départ de ce changement sera d'introduire le long terme dans la politique managériale. Ceci revient à déterminer les orientations et objectifs généraux visés.

1. La définition d'une vision

La vision est un point de repère qu'un organisme se fixe dans l'avenir, en dehors de toute contingence liée à son passé et à son présent. Elle est généralement envisagée comme un levier fondamental pour le développement. HAMEL et PRAHALAD (1994) soulignent que le principe fondamental de la vision consiste, à se fixer des ambitions démesurées pour le futur par rapport à l'état actuel de ses ressources.

En matière de Management par projets, il est essentiel que les relations entre la vision, la stratégie et les projets soient clairs. Le risque est de privilégier le (trop) court terme, d'initier trop, ou de «mauvais » projets, de revenir en cours de route sur des décisions déjà prises, ou de ne pas mobiliser les ressources indispensables au succès. Or, seul le développement d'une vision et d'une stratégie claire et partagée par le plus grand nombre, est de nature à donner la cohérence indispensable à la multiplicité des actions à orchestrer.

2. Respect des attributions et du rôle des structures

S'agissant de la mutation vers la performance, l'organigramme du ministère laisse une place de choix au Ministre pour la conduite du processus. Il se positionne comme le responsable du management des projets au MINEP. A ce titre, il lui revient d'impulser les réformes nécessaires devant conduire à l'amélioration du PEP. Comme le précisait un de nos enquêtés « une volonté réelle du Ministre suffit à changer les choses ». Il doit jouer le rôle de catalyseur de l'ensemble de son administration. En effet, tous ces axes de réforme ne sauraient prospérer sans une réelle détermination des autorités à l'échelon stratégique et sans une adhésion progressive de l'ensemble des acteurs à la culture de la performance. De même, dans un ministère aussi important que celui de l'Environnement, la capacité de coordination devrait être renforcée et la

démarche de responsabilisation développée pour permettre de décongestionner le centre.

A la suite de cette décongestion, le SG reprendrait sa place dans le fonctionnement harmonieux des services. Nous avons fait le constat qu'il n'existe pas de cadre régissant le PEP au MINEP. Il revient donc au SG de concevoir et de s'assurer de l'application d'un document de référence (Manuel de procédure, Manuel d'exécution, etc.) qui guiderait le PEP au MINEP. Ce document devrait déterminer les différents acteurs du processus. Les critères devant conduire à l'accession à un poste de responsabilité dans les projets. Il s'agit de définir les profils des équipes de projets. Il devra également préciser les rapports entre les chefs de projets et la cellule de coordination (DEPC).

La contre partie des responsabilités doit être l'obligation de rendre compte de cette responsabilité. La notion de « compte rendu » ici est essentiellement positive car elle n'est pas liée à la recherche de la faute. Elle permet à l'autorité hiérarchique de suivre l'exécution des missions confiées aux collaborateurs en même temps qu'elle permet aussi de trouver rapidement des solutions aux difficultés éventuellement rencontrées dans la mise en oeuvre des missions assignées. Il s'agit donc pour le SG de définir la périodicité des comptes rendus attendus des chefs de projets et les informations qu'ils doivent contenir.

Ainsi, comme le dit NDONG SOUMHET (2003) dans un article intitulé « Pour une nouvelle compréhension de la notion de responsabilité appliquée à la gestion des affaires publiques », « La prise en compte des difficultés rencontrées dans la poursuite des objectifs assignés est ici incontestable et renvoie indubitablement à d'autres préoccupations que celles du contrôle de régularité. Il est donc impérieux que l'accountability s'intègre davantage dans la culture administrative dans la mesure où toute administration est censée avoir un devoir général de «redevabilité» envers son mandant qu'est le pouvoir politique et,

partant, le peuple qui est la source ultime de la légitimité. » Après la définition du cadre réglementaire encadrant le PEP, il revient à l'Administration de suivre son application effective.

Il ne s'agira pas d'écrire à nouveau des très beaux textes, mais surtout de pouvoir en assurer la saine application dans le sens de la mise en oeuvre effective du mode de gestion axé vers les résultats. Cette fonction revient à l'IG qui assure le contrôle des services.

Dans le même esprit, l'urgence semble être aujourd'hui à la redynamisation de la DDPE afin qu'elle se spécialise dans la définition des stratégies et dans le suivi de leur mise en oeuvre aux fins d'aider à la décision, l'obligation de résultats devenant saillante dans les organisations.

3. Une nouvelle approche pour la gestion des ressources humaines

La performance d'une administration dépend essentiellement de la qualité de ses agents. Elle appelle un renouvellement d'approche en terme de constitution et d'utilisation des ressources humaines. Le recrutement de ces derniers doit donc se faire avec la plus grande rigueur et la plus grande objectivité. La formation permanente et la formation continue revêtent aussi importance capitale dans la qualité des interventions du ministère.

La qualité des acteurs impliqués dans le PEP est liée au recrutement des agents de l'Etat en général. Des recrutements par voie de concours peuvent être organisés pour le recrutement des professionnels. Il s'entend que ces concours doivent définir les profils recherchés par le Ministère. L'hypothèse de la subjectivité des concours peut être soulevée, mais l'avantage de ces recrutements ciblés est d'avoir des profils bien ciblés. Le concours lui - même doit être aménagé de telle sorte qu'il permette de

mesurer les capacités intellectuelles des candidats mais aussi « leurs vertus et leurs talents ». L'objectif étant d'éviter de recruter dans l'Administration des individualités qui n'ont ni le goût, ni le sens du service public.

Concernant le personnel déjà recruté, il est nécessaire de renforcer ses capacités. Confrontés au quotidien à des exigences d'adaptation de leurs techniques de management des projets, les cadres du ministère doivent subir des programmes de recyclage appropriés et approfondis en rapport avec les enjeux ainsi que les grandes orientations stratégiques.

De nouveaux axes stratégiques doivent être explorés aux fins d'accompagner de la meilleure manière la démarche de gestion par la performance la gestion des ressources humaines proprement. Il est vrai que la fonction publique camerounaise demeure une administration de carrière et que le fonctionnaire reste placé en son sein dans une situation légale et réglementaire. Mais, il faut privilégier l'objectivité dans les nominations en y intégrant, en plus de la compétence, la probité, le sens élevé de l'intérêt général ainsi que la culture du résultat.

Par ailleurs, le management par objectifs qui implique une démarche prévisionnelle dans le cadre des dispositifs de planification stratégique devra être en phase avec le mode de gestion des ressources humaines appelées à mettre en oeuvre les actions au quotidien. L'occasion est ainsi ouverte au MINEP d'expérimenter des démarches innovantes comme la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) par laquelle les organisations recherchent l'adéquation, qualitative et quantitative, à moyen terme, de leurs besoins et ressources en personnel. Une démarche embryonnaire de cette nature a été expérimentée au sein de l'Administration fiscale camerounaise dans le cadre de son plan de modernisation horizon 2010 de se préparer à la mise en oeuvre des projections macroéconomiques prévues par le Document de Stratégie pour la Réduction de la Pauvreté (DSRP).

Cette expérience devra connaître un approfondissement des techniques de prévision et une bonne maîtrise du fichier du personnel. Les pistes à explorer dans ce contexte sont à la fois quantitatives et qualitatives afin d'assurer une mise en cohérence entre les missions et les effectifs permettant de les accomplir avec efficacité, et efficience. Selon PARINI (2004), « on ne peut développer une culture de la performance et de résultat que si chaque agent, chaque fonctionnaire se sent responsabilisé et motivé pour améliorer sa propre prestation, le résultat collectif n'étant jamais que l'addition des résultats individuels ».

Compte tenu du lien étroit qui existe entre le management au niveau ministériel et le management des projets au sein de l'administration étudiée, les différentes réformes envisagées vont impulser une dynamique qui aura pour conséquence de pallier aux insuffisances constatées dans le PEP.

II. Recentrage de la coordination inter-acteurs du PEP

Dans un contexte marqué par les exigences des populations (en vue d'une amélioration des conditions de vie) et des Bailleurs de Fonds (pour une gestion efficace des financements octroyés pour parvenir au redressement économique), la rigueur doit s'ériger en dogme dans la mise en oeuvre des actions du Gouvernement MINEP.

Pour arriver à un système optimal de pilotage des performances, les opérateurs du PEP doivent se sentir sous pression et sous contrôle permanant. A cet effet, le premier axe se situe au niveau de la réhabilitation des acteurs clés du PEP. Pour garantir son succès, ce projet d'amélioration des processus nécessite un engagement

fort de la haute hiérarchie du ministère, et le déroulement d'une évaluation préliminaire. Les constats de cette évaluation pourront se traduire en un plan d'action.

Concernant le PEP l'amélioration vise à atteindre les objectifs stratégiques suivants :

· amélioration de la qualité des services

· Amélioration de la satisfaction des bénéficiaires et des partenaires

· Maintien du professionnalisme, en particulier en cas de changement d'équipe de projet ou dirigeante.

L'objectif est d'anticiper et d'être prêt à implémenter des solutions efficaces et innovantes. Une organisation dans une telle démarche, va se doter d'un système de mesure pour s'assurer que les processus mis en oeuvre augmentent bien la qualité de ses services. Pour cela, tous les acteurs doivent être mobilisés et impliqués. La coordination des actions est essentielle, d'où la nécessité de corriger les insuffisances du système de communication interne et d'améliorer la politique de gestion des ressources humaines.

1. La redéfinition de la politique de Communication interne

Les analyses précédentes ont fait ressortir que le processus d'élaboration des projets au MINEP souffre d'une défaillance de la coordination entre les responsables de projets et la direction en charge de coordonner les projets (DEPC). Les questions relatives aux ponts aériens, à la rétention d'informations, et la désinformation ont été soulevées par les différents acteurs.

Dans le souci de pallier à ces insuffisances, de promouvoir l'efficacité dans le management des projets, les circuits d'information et de communication doivent être

révisés. A cet effet, le ministère doit élaborer une politique de communication interne propre. Celle=ci devra assurer la fluidité des rapports entre les intervenants. Précisément, certains réaménagements doivent être apportés concernant la communication horizontale.

Graphique 6 : Circuit de communication entre les responsables de projets

(révisé)

Point focal 2

Point focal 1

Le Ministre

DEPC

Ce schéma présente la coopération entre les acteurs principaux du PEP en mettant l'accent sur la coopération entre les points focaux, la DEPC et le Ministre.

Les recoupements effectués ressortent que cette mutation n'est possible que si le top management s'investit réellement La mise en place du « Manuel d'exécution des projets» précisant les attributions et les responsabilités des intervenants dans le PEP est une priorité. Ce manuel devra préciser les modalités de collaboration entre les

chefs de projet et la DEPC d'une part, entre la DEPC et le Ministre d'autre part. Il pourra notamment définir les livrables (rapports d'activités, compte rendu, ...) attendus des responsables de projets et leur périodicité (mensuelle, trimestrielle, etc.). Le rôle de la hiérarchie (Ministre, SG, IG) serait de s'assurer que ces modalités sont respectées par chacun.

Encadré 1: Proposition de plan de rapport de projet

Résumé : Avancement, Commentaires généraux : faits saillants, Objectifs du mois à venir. Gestion du projet : Aspect contractuel. Problèmes administratifs et techniques. Tableau des évolutions. Planning des tableaux des coûts. Bilan technique : Bilan du réalisé. Exposé des problèmes éventuels rencontrés et de toutes les informations permettant d'assurer une cohérence de communication entre tous les destinataires.

Après un inventaire des outils de communication interne utilisés par le MINEP, il ressort que la communication descendante et la communication ascendante fonctionnent. Le PEP pourrait être enrichi par l'utilisation d'outils de communication électronique (messagerie électronique, formule intranet - forum de discussion).

Pour parvenir à une efficacité maximale du PEP, il faut dépasser les problèmes structurels et communicationnels et résoudre les problèmes qui ont une origine sociologique.

2. Faire reculer les pesanteurs sociologiques

Les modifications qui ont été proposées jusqu'ici sont structurelles et institutionnelles. Elles doivent être renforcées par des interrogations sociologiques. En effet, le management au MINEP est fortement marqué par la composante sociologique.

Les entretiens font apparaître qu'il existe une catégorie du personnel du MINEP qui était considérée comme des « privilégiés ». Ils jouissent d'un statut particulier qui leur attribue un pouvoir dont l'origine est à chercher dans les faveurs que la haute hiérarchie leur confère. Dans le PEP, la perception du favoritisme se manifeste dans le mode de sélection des responsables de projets et la pratique des ponts aériens évoqués plus haut.

Le mode de désignation des responsables de projets n'obéit pas à des critères objectifs. Ils ne sont pas définis dans la mesure où le Ministre dispose d'un pouvoir discrétionnaire. Comme nous l'avons préalablement évoqué le Ministre à des objectifs politiques à satisfaire. Il doit consolider sa base électorale. Le problème réside dans la compétence des chefs de projets et celle=ci ne leur est pas reconnu par les cadres qui leurs sont affectés. La perception qu'il existe un favoritisme a une incidence sur le moral et la motivation du personnel. Diverses opinions ont été exprimées lors des discussions sur les manifestations du favoritisme au MINEP. Concernant la désignation des responsables, les raisons¹¹ suivantes ont été évoquées :

· Imméritées,

· Obtenues grâce à un processus injuste.

Notons néanmoins que la manifestation d'une préférence n'équivaut pas automatiquement à du favoritisme. Un responsable « préféré » nommé s'il est

¹¹ Elles ont été soulevées par les cadres du MINEP

méritant ne signifie pas systématiquement favoritisme. La nomination d'un responsable doit tenir compte de ses compétences. Si elle est mise de côté, les conséquences sur le moral et la productivité des autres acteurs peuvent être néfastes.

Cette situation amène les responsables de l'Administration à établir des équilibres dans les nominations des responsables. La solution repose sur l'harmonisation des intérêts politiques et les objectifs de performance du ministère. Les acteurs du PEP doivent donc permettre de satisfaire les exigences suivantes :

· être politiquement rentables,

· être professionnellement compétents

Cette insuffisance peut être palliée par la mise en place d'une planification de la gestion des ressources humaines. La gestion des ressources humaines doit avoir un lien avec la planification des activités.

Il importe de définir des valeurs et d'impliquer les acteurs du PEP. Le sommet hiérarchique est une fois de plus interpellé pour la conduite de cette réforme. Cette situation ne sera pas facile à corriger car certains des acteurs clés trouvent un intérêt dans l'opacité qui caractérise la situation actuelle. Néanmoins la possibilité de trouver un équilibre entre les intérêts individuels et la compétence est envisageable par la définition d'une « zone grise»¹². Il est légitime qu'un responsable veuille constituer une équipe qui lui convienne mais, il lui revient de choisir parmi ses préférés ceux qui disposent de compétences requises. Une solution serait de définir les profils de poste dans l'Administration publique et plus précisément pour les responsables de projets qui ont très souvent une variante technique qui échappe parfois aux responsables qui gèrent les projets.

12 Grise parce qu'elle se situe au croisement entre le favoritisme et la recherche de compétence.

Une liste de valeurs ne suffit pas à modifier le comportement si bien ancré dans les pratiques. La mise en place de processus et de systèmes peut s'avérer nécessaire pour limiter les dérives et créer un climat de travail positif, maintenir la crédibilité des responsables. L'ouverture des postes à concurrence et la création des profils de poste pourraient donner plus de crédibilité aux responsables de projets. En effet, l'absence de pratiques justes et transparentes crée cynisme et une méfiance entre les acteurs. Le processus doit être clair sans pour autant être très strict de peur de compliquer la situation.

L'IG et le SG ont un grand rôle à jouer dans ce processus. Ils doivent exercer leurs rôles avec rigueur, intégrité et impartialité. Leur autonomie, leurs ressources humaines et matérielles doivent donc être impérativement renforcées.

CONCLUSION GENERALE

Le management des projets offre un cadre propice pour l'analyse du fonctionnement des Administrations publiques. Dans les pays en développement comme le Cameroun où la survie des populations est largement dépendante des ressources naturelles disponibles, analyser l'organisation chargée d'élaborer et de mettre en oeuvre la politique nationale en matière environnementale constitue un enjeu qui devait être saisi. La problématique de l'élaboration des projets est au centre de la pertinence des actions menées par le ministère de l'Environnement et de la Protection de la Nature.

Nous étions orientés tout au long de ce mémoire vers la réponse à une question centrale à savoir comment sont conçus les projets au MINEP malgré l'inexistence d'un cadre réglementaire définissant ou organisant ce travail ?

A cet effet, nous avons dû apporter un éclaircissement sur la notion de projet. Cet exercice nous a conduit à la définir, à présenter la typologie qui la constitue et à présenter le processus qui conduit à sa matérialisation. A l'issu de cette explicitation, nous avons abordé la problématique de l'élaboration des projets à la lumière de la pratique observée au MINEP. Au préalable, il a fallu présenter le processus qui a été suivi par le Cameroun jusqu'à la création du Ministère de l'Environnement et de la Protection de la Nature. Un parcours marqué par des échecs et des réussites. L'aboutissement de ce processus a été la création du MINEP.

Le contexte international et les enjeux de développement nationaux demandent des actions pertinentes, efficaces et efficientes de la part du MINEP. A cet effet, il conduit des projets qui peuvent être qualifiés de vitaux. Nous avons interrogé le processus qui abouti à leur mise en oeuvre. Pour ce faire, la nécessité s'est faite ressentir de d'étudier le management du ministère en général et celui des projets en particulier. Une analyse des

acteurs, de leurs moyens des interactions entre eux a fait ressortir certains traits caractéristiques. Il existe un lien étroit entre le management du ministère et le PEP en son sein. Le PEP est marqué par une opacité dans les rôles et les attributions des acteurs impliqués. De plus, cette situation est accentuée par les dysfonctionnements constatés au niveau de la communication interne.

Au MINEP, le management des projets se heurte à des élans de conservatismes inhérents au changement que suppose l'adoption du mode de fonctionnement par projet. Car, elle entraîne transparence et permet d'anticiper sur les risques qui peuvent découler de la « mauvaise gouvernance ».

Néanmoins, le changement de cap vers un Management par la performance est en cours et devra s'accompagner de réformes structurelles et du dépassement de certaines pesanteurs sociologiques. Ce processus ne doit pas se limiter à des changements « structuro=sociologiques » qui ne sont pas efficaces en l'absence d'une vision claire de l'orientation et d'une politique volontariste. Il faut également envisager des changements de mentalités propices à la pénétration d'une culture de la compétence et de la performance dans le management du ministère dans son ensemble et dans le processus d'élaboration des projets en particulier.

Les réformes à envisager doivent sortir de l'importation des modèles managériaux ayant cours dans d'autres pays pour mettre en avant l'imagination et l'ingéniosité devant aboutir à la mise en oeuvre d'un PEP adapté aux réalités camerounaises mais satisfaisant les critères de qualité internationaux.

BIBLIOGRAPHIE

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Ouvrages spécialisés

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Articles

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Ressources Internet

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www.wikipedia.com

ANNEXES

TABLE DES MATIERES

REMERCIEMENTS	- 2 -
SOMMAIRE	- 3 -
LISTE DES ACRONYMES	- 5 -
LISTE DES TABLEAUX, GRAPHIQUES ET ENCADRES	- 7 -
GLOSSAIRE	- 8 -
INTRODUCTION GENERALE	- 10 -

INTERET DE L'ETUDE - 12 -

OBJECTIF DE L'ETUDE - 13 -

PROBLEMATIQUE ET HYPOTHESES - 14 - MODELE D'ANALYSE - 15 -

TECHNIQUE DE COLLECTE DES DONNEES - 17 -

POPULATION CIBLE - 17 -

1IERE PARTIE : NOTION DE PROJET ET PRESENTATION DU MINISTERE DE
L'ENVIRONNEMENT ET DE LA PROTECTION DE LA NATURE	- 19 -
CHAPITRE 1 : NOTION DE PROJET	- 20 -
I) DEFINITION ET TYPOLOGIE DE PROJET	- 20 -

1. DEFINITION - 20 -

2. TYPOLOGIE DE PROJETS - 22 -

A. ACTEURS DU PROJET - 22 -

B. DIFFERENTES MANIERES D'ORGANISER UN PROJET - 22 -

C. TYPES D'INTERVENTION - 24 -

II) NOTIONS DE GESTION DE PROJETS, DE GESTION DE CYCLE DE PROJETS, DE MANAGEMENT DE PROJETS ET DE BUREAUCRATIE - 25 -

1. NOTIONS DE GESTION DE PROJETS ET DE GESTION DE CYCLE DE PROJETS - 25 -

A. NOTIONS DE GESTION DE PROJETS - 25 -

B. NOTION DE GESTION DE CYCLE DE PROJET - 26 -

2. NOTION DE MANAGEMENT DE PROJET - 30 -

3. PROJETS ET BUREAUCRATIE - 30 -

III) CONDUITE ET DECOUPAGE D'UN PROJET - 35 -

1. CONDUITE D'UN PROJET - 35 -

2. DECOUPAGE D'UN PROJET - 36 -

CHAPITRE 2 : ELABORATION DES PROJETS AU MINISTERE DE L'ENVIRONNEMENT ET DE LA

PROTECTION DE LA NATURE (MINEP) - 38 -

I) HISTORIQUE - 38 -

1. AVANT LE SOMMET DE RIO DE 1992 - 39 -

2. LE SOMMET DE RIO - 39 -

3. EXAMEN DES PROGRES ACCOMPLIS DEPUIS LE SOMMET DE RIO - 40 -

II) MISSIONS ET STRUCTURE ORGANISATIONNELLE DU MINEP - 42 -

1. MISSIONS - 42 -

2. STRUCTURE ORGANISATIONNELLE - 45 -

a. Organigramme - 45 -

b. Services rattachés - 46 -

c. Administration Générale - 46 -

3. RESSOURCES HUMAINES, MATERIELLES ET FINANCIERES - 47 -

a. Personnel - 47 -

b. Des moyens financiers et matériels - 49 -

III) PROCESSUS D'ELABORATION D'UN PROJET ET EXEMPLE - 52 -

1. LA NOTION DE PROCESSUS - 52 -

2. PROCESSUS D'ELABORATION D'UN PROJET : - 53 -

3. EXEMPLE DE PROCESSUS D'ELABORATION DE PROJET AU SEIN DU MINEP : LES PROJETS RAMSAR - 55 -

2EME PARTIE : EVALUATION DU PEP - ENTRE THEORIE ET PRATIQUE - 61 -

CHAPITRE 3 : LE PROCESSUS D'ELABORATION DES PROJETS AU MINEP - 62 -

I) DE LA PROGRAMMATION A L'IDENTIFICATION - 62 -

1. LE POINT DE DEPART DU PEP : IDENTIFICATION DES PROBLEMES ENVIRONNEMENTAUX ET VOIES DE RECOURS - 63 -

2. LES STRUCTURES DE PILOTAGE - 64 -

3. LA FICHE D'INFORMATION DE PROJET - 66 -

II) FORMULATION/ETUDE DE FAISABILITE - 72 -

1. LES ETUDES DETAILLEES - 72 -

2. LES ETUDES TECHNIQUES - 74 -

III) STRUCTURE ET PROCESSUS D'ELABORATION DES PROJETS - 77 -

1. ROLE DANS LE PROCESSUS - 77 -

2. LA COHESION ENTRE LES DIFFERENTES UNITES : LA LIMITE DU SYSTEME - 78 - CHAPITRE 4 : LES VOIES D'AMELIORATION DU PEP AU MINEP - 83 -

I. LES DIFFICULTES STRUCTURELLES A SURMONTER - 83 -

1. LA DEFINITION D'UNE VISION - 84 -

2. RESPECT DES ATTRIBUTIONS ET DU ROLE DES STRUCTURES - 84 -

3. UNE NOUVELLE APPROCHE POUR LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES - 86 -

II. RECENTRAGE DE LA COORDINATION INTER-ACTEURS DU PEP - 88 -

1. LA REDEFINITION DE LA POLITIQUE DE COMMUNICATION INTERNE - 89 -

2. FAIRE RECULER LES PESANTEURS SOCIOLOGIQUES - 92 -

CONCLUSION GENERALE - 95 -

BIBLIOGRAPHIE - 97 -

ANNEXES - 100 -

TABLE DES MATIERES - 101 -