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Processus d'élaboration des projets dans l'Administration Camerounaise : Le cas du Ministère de l'Environnement et de la Protection de la Nature (MINEP)

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par Charles Menye
Université Catholique d'Afrique Centrale (UCAC) - Master en développment et management des projets 2009
  

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UNIVERSITE CATHOLIQUE D'AFRIQUE CENTRALE
Institut Catholique de Yaoundé
Faculté de Sciences Sociales et de Gestion

MEMOIRE PRESENTE EN VUE DE L'OBTENTION DU

MASTER EN SCIENCES SOCIALES

OPTION : DEVELOPPEMENT ET MANAGEMENT DES PROJETS

THEME : ANALYSE DU PROCESSUS D'ELABORATION DES PROJETS DANS
L'ADMINISTRATION PUBLIQUE CAMEROUNAISE
:
cas du Ministère de l'Environnement et de la Protection de la Nature

Par Charles MENYE

Licencié en sciences sociales

Sous la direction du Docteur Ludovic LADO

Enseignant permanent à l'Université Catholique d'Afrique Centrale

Février 2009

REMERCIEMENTS

Ce mémoire n'aurait pas vu le jour sans la participation de certaines personnes qui me sont proches. Mes pensées vont respectivement :

o au Docteur Ludovic LADO pour sa disponibilité et sa compréhension,

o au Docteur Claude Ernest KIAMBA sans qui ce travail n'aurait sûrement pas débuté,

o au Professeur Séverin Cécile ABEGA pour avoir développé mon esprit d'ouverture,

o à tous les enseignants de la faculté de Sciences Sociales et de Gestion, pour leurs enseignements, encouragements et conseils,

o à Serge Hervé ONDOUA, Ange GANSOP, LIMA MAHOP, employés du Ministère de l'Environnement et de la Protection de la Nature pour leur accueil et leur sincérité,

o à mes amis Vivien GWETT, Davy NZEKWA, Marie Laure ZANG, Roger MOUANGA, Manuel Julien TEFACK ESSONO, Patrick SELEMA et Alice NOULA, pour leur soutien indéfectible et leur disponibilité,

o à la promotion Séverin Cécile ABEGA : « les
GOMBISTES » pour la solidarité dont ils font preuve.

A mon Père, ma Mère, mes Frères et mes Soeurs, pour leur
soutien matériel et moral.

SOMMAIRE

INTRODUCTION GENERALE - 10 -

1IERE PARTIE : NOTION DE PROJET ET PRESENTATION DU MINISTERE DE L'ENVIRONNEMENT ET DE LA PROTECTION DE LA NATURE - 19 -

CHAPITRE 1: NOTION DE PROJET - 20 -

I) DEFINITION ET TYPOLOGIE DE PROJET - 20 -

II) NOTIONS DE GESTION DE PROJETS, DE GESTION DE CYCLE DE PROJETS, DE MANAGEMENT DE PROJETS ET DE BUREAUCRATIE - 25 -

III) CONDUITE ET DECOUPAGE D'UN PROJET - 35 -

CHAPITRE 2 : ELABORATION DES PROJETS AU MINISTERE DE L'ENVIRONNEMENT ET DE LA PROTECTION DE LA NATURE (MINEP) - 38 -

I) HISTORIQUE - 38 -

II) MISSIONS ET STRUCTURE ORGANISATIONNELLE DU MINEP - 42 -

III) PROCESSUS D'ELABORATION D'UN PROJET ET EXEMPLE - 52 -

2EME PARTIE : EVALUATION DU PEP - ENTRE THEORIE ET PRATIQUE - 61 -

CHAPITRE 3 : LE PROCESSUS D'ELABORATION DES PROJETS AU MINEP - 62 -

I) DE LA PROGRAMMATION A L'IDENTIFICATION - 62 -

II) FORMULATION/ETUDE DE FAISABILITE - 72 -

III) STRUCTURE ET PROCESSUS D'ELABORATION DES PROJETS - 77 -

CHAPITRE 4 : LES VOIES D'AMELIORATION DU PEP AU MINEP - 83 -

I. LES DIFFICULTES STRUCTURELLES A SURMONTER - 83 -

II. RECENTRAGE DE LA COORDINATION INTER-ACTEURS DU PEP - 88 -

CONCLUSION GENERALE - 95 -

BIBLIOGRAPHIE - 97 -

ANNEXES - 100 -

TABLE DES MATIERES - 101 -

LISTE DES ACRONYMES

AFITEP : Association Francophone de Management de Projet

APREN : Appui à la Protection et à la Régénération de l'Environnement et des Ressources Naturelles

BIP : Budget d'Investissement Public

BM : Banque Mondiale

BTP : Bâtiment Travaux Publics

CE : Commission Européenne

CNUED : Conférence des Nations Unies sur l'Environnement et le Développement Comité MAB : Comité permanent de l'Homme et de la Biosphère

CT : Conseiller Technique

DAG : La Direction des Affaires Générales

DDPE : Direction du Développement des Politiques Environnementales

DEPC : Division des Etudes, des Projets et de la Coopération

DNC : Direction des Normes et du Contrôle

DSCPRN : Direction du Suivi de la Conservation et de la Promotion des Ressources Naturelles

DSDR : Document stratégie de Réduction de la Pauvreté

DSDR : Document stratégique de développement rural

DSRP : Document Stratégique de Réduction de la Pauvreté

FDCC : Fonds de Coopération Canado - Camerounais

GCP : Gestion du Cycle de Projet

GPEC : Gestion Prévisionnelle des Emplois et des Compétences

GTZ : Coopération technique Allemande

IG : Inspecteur Général

MCP : Matrice de Conception d'un Projet

MINAS : Ministère des Affaires Sociales

MINCULTURE : Ministère de la Culture

MINDAF : Ministère des Domaines et des Affaires Foncières MINEE : Ministère de l'Eau et de l'Energie

MINEF : Ministère de l'Environnement et des Forêts

MINEP : Ministère de l'Environnement et de la Protection de la Nature

MINPAT : Ministère du Plan et de l'Aménagement du Territoire MINSANTE : Ministère de la Santé

NMP : Nouveau Management Public

ONG : Organisation Non Gouvernementale

ONUDI : Organisation des Nations Unies pour le Développement Industriel

OSC : organisations de la société civile

PAN/GIRE : Plan National de Gestion Intégré des Ressources en Eau

PEP : Processus d'Elaboration des Projets

PNGE : Plan National de Gestion de l'Environnement

PNUD : Programme des Nations Unies pour le Développement

PRGIE : Programme Régional de Gestion de l'Information Environnementale en Afrique

Centrale

PSFE : Programme Sectoriel Forêt et Environnement PTA : programme de travail annuel

SG : Secrétaire Général

WWF: World Wild Fund

LISTE DES TABLEAUX, GRAPHIQUES ET ENCADRES

Encadre 1: Proposition de plan de rapport de projets

Graphique 1: Répartition des enquêtés MINEP par catégorie

Graphique 2 : Répartition des employés des services déconcentrés par régions Graphique 3 : Répartition des employés des services centraux par catégorie Graphique 4 : Evolution du Budget du MINEP

Graphique 5 : Circuit de communication entre les responsables de projets Tableau 1: Comparaison des administrations de types wébérienne et NMP Tableau 2 : Dotation budgétaire selon le type du MINEP (2005=2007)

GLOSSAIRE

Appui budgétaire

Ressources externes issues de la coopération bilatérale ou multilatérale. Il s'agit de financements obtenus dans le cadre de la signature des conventions et accords internationaux. L'appui budgétaire est différent des ressources contenues dans le budget de l'état.

Comite de Pilotage

Organe chargé de l'orientation, du suivi transversal, de la programmation et du contrôle des activités d'un projet /programme/convention qui est placé auprès du ministre.

Consultant

Toute personne pouvant intervenir pour jouer le rôle de conseil, d'évaluation lors de l'élaboration et/ou de l'exécution du projet. Son expérience, sa sensibilité professionnelle, ses qualités humaines et sa finesse de jugement sont autant de facteurs déterminants pour la réussite d'un projet.

Facilitateur de projet

Assistant qui joue le rôle de responsable réel du projet. Son rôle est de faire circuler l'information, débloquer les différentes situations et de jouer le rôle en conseil aux différents intervenants.

Fonds de contrepartie

Fonds exigés à un Etat pour pouvoir bénéficier d'un financement auprès des organisations internationales ou généralement les financements extérieurs.

L'évaluation

Appréciation qualitative et quantitative du niveau d'exécution d'un projet, d'une action ou d'une situation projetée, courante ou achevée.

Le contrôle

Activité de vérification par laquelle on s'assure la conformité de la réalisation d'une action avec la planification qui a été faite au préalable.

Le suivi

Activité d'enregistrement continu des informations relatives à l'emploi des ressources, l'atteinte des objectifs et la réalisation des effets d'une action donnée.

Maître d'oeuvre

Celui qui se propose d'offrir ses services techniques pour réaliser un ouvrage, un projet ou un programme. Il peut s'agir d'une société, d'un cabinet d'expertise ou d'un bureau d'étude technique (BET).

Maître d'ouvrage

Celui qui commande ou supporte la réalisation de l'ouvrage. Par exemple le MINEP commande la construction des bureaux supplémentaires. Le MINEP est dont le maître d'ouvrage.

Planification

Moment ou les séquences chronologiques où sont réalisées toutes les opérations qui, concourent à la réalisation du produit final du projet.

Point Focal

Personne chargée de jouer l'interface entre une organisation et la tutelle, généralement désignée par cette dernière dans le but de coordonner les activités d'un projet.

INTRODUCTION GENERALE

« Les sociétés modernes sont des sociétés à projets » A. ASQUIN, C. FALCOZ, T. PICQ

L'Association Francophone de Management de Projet (AFITEP) définit le projet comme étant un « Ensemble d'actions à réaliser avec des ressources données, pour satisfaire un objectif défini, dans le cadre d'une mission précise, et pour la réalisation desquelles on a identifié non seulement un début, mais aussi une fin ». A la lumière de cette définition, le concept de projet est lié à quatre mots clés: objectifs - activités - résultats - délais. De façon générique, il répond au découpage suivant : phase préparatoire, phase de réalisation, phase de fin de projet. Ces trois phases sont également connues sous l'appellation « 3C » : Cadrer, Conduire, Conclure. Ceci revient à dire que le projet est d'abord conçu, ensuite, exécuté et enfin évalué.

La conception met en exergue la ligne directrice du projet et repose sur un processus qui permet d'identifier les problèmes à résoudre et les moyens à mettre en oeuvre pour les résoudre. On parle de Processus d'Elaboration du Projet (PEP). Il peut se décomposer en deux moments : l'identification et la formulation. Selon la nature de l'organisation et ses pratiques internes, le PEP varie.

Au Cameroun, comme dans les autres pays, le secteur public, a pour rôle d'assurer l'intérêt général. Mais, il fait face, à des contraintes liées à la diversité des corps de l'Etat, à la persistance des pratiques bureaucratiques en confrontation avec les innovations managériales et les facteurs socioculturels. Ces contraintes influencent la qualité des services rendus. Les approches de gestion qui assurent la performance à l'aide de composants stratégiques tels que le potentiel humain et les processus,

deviennent des outils que les managers des services publics doivent mettre en oeuvre pour améliorer leur efficacité. Des méthodes traditionnellement employées dans le secteur privé se sont répandues dans la sphère publique. Pour LAMARZELLE (2008), cette évolution suppose de savoir déterminer des objectifs, de construire des stratégies et des plans d'actions adaptés aux enjeux visés par la politique publique.

Lors du Séminaire Régional sur l'Amélioration de la Performance et de la Productivité du secteur public en Afrique qui s'est tenu à Tripoli en 2005, Benjamin AMAMA, ex=ministre camerounais de la fonction publique et de la réforme administrative a soulevé (dans un exposé portant sur la Détermination des objectifs opérationnels en vue de l'amélioration de la performance, de la productivité et du processus d'évaluation) la question de l'adaptation des administrations publiques aux nouvelles exigences de la bonne gouvernance. D'après lui, dans le contexte actuel de mondialisation, « une importance particulière doit être accordée à la qualité du service et à la qualité des processus de travail dans le but de mesurer la performance ». La prise en compte de la performance en management des administrations constitue un axe majeur des politiques menées en vue de mettre en oeuvre une allocation plus rationnelle des ressources publiques. Les projets concourent à cet objectif parce qu'ils permettent de parvenir à une maîtrise des coûts et des délais. Ils font partie des moyens d'action des services publics et jouent un grand rôle dans l'atteinte des objectifs fixés aux administrations. De ce fait, il importe d'accorder de l'importance aux processus qui concourent à leur élaboration.

Dans un article sur La reconceptualisation de l'Etat par les bailleurs de fonds bilatéraux et l'USAID, Bonnie CAMPBELL1 souligne que « la capacité à bien gouverner s'améliore en Afrique, mais cette capacité demeure limitée ». Elle attribue aux administrations des capacités techniques faibles, une absence de responsabilisation et de transparence. Les managers n'inscrivent pas leurs stratégies dans la durée. Cette absence de prévision peut s'appliquer à l'administration camerounaise. Ce constat soulève la question de la gestion

1 www.gemdev.org/publications/cahiers/pdf/24/cah_24_Campbell.pdf

à court terme, du déficit prévisionnel, de l'absence d'anticipation sur la résolution des problèmes futurs et de la correction des erreurs du passé. Ce constat offre l'opportunité de s'interroger sur une question qui concerne justement le futur : le développement durable. Pour KAMTO (1996) « La protection de l'environnement a fini par s'imposer à la conscience universelle comme une nécessité ». Au Cameroun qu'en est=il ?

Depuis le Sommet de Rio en 1992, la problématique du développement durable s'inscrit davantage dans l'Agenda Politique du Gouvernement. Le Cameroun s'est rallié à la communauté internationale. Avec l'appui de ses partenaires au développement, l'Etat camerounais s'est engagé dans l'élaboration et la mise en oeuvre d'une politique de développement durable, l'objectif étant d'assurer aux populations un environnement sain, leur permettant de satisfaire leurs besoins. A cet effet, le Gouvernement a mené un ensemble de réformes qui ont abouti à la création du Ministère de l'Environnement et de la Protection de la Nature (MINEP). La responsabilité lui incombe de mener des actions répondant aux besoins et aspirations réels des populations. Il est chargé de penser et de conduire la politique nationale en matière environnementale.

Depuis sa création, le MINEP met des projets en oeuvre. Ce qui suppose qu'il existe un processus qui précède leur réalisation. Mais, ce processus est difficilement perceptible. Ainsi on peut se poser la question de savoir sur quelle logique repose l'élaboration des projets au MINEP ?

IN'TERE'T DE L'E'TUDE

L'étude envisagée présente un intérêt scientifique dans la mesure où elle prétend effectuer une photographie du PEP au MINEP. Elle peut servir de base à une mutation qui verrait le MINEP et les administrations publiques camerounaises se tourner vers le pilotage par la performance. Les exigences de qualité, d'efficacité et d'efficience se font de plus en plus ressentir dans le cadre des programmes économiques élaborés et

exécutés en relation avec les bailleurs de fonds. Cette réflexion pourrait ainsi constituer un apport dans la construction d'un management orienté vers les résultats.

Personnellement, la protection de l'environnement est une question qui nous tient à coeur. Ce travail se veut une contribution à l'amélioration de la gestion environnementale. Il est nécessaire de mener une réflexion pertinente et de conduire des actions efficaces. La protection de l'environnement nécessite la mobilisation de TOUS. En En effet, le Cameroun est un pays sous=développé mais doté d'une richesse sur le plan environnemental qu'il est nécessaire de préserver.

OBJECTIF DE L'ETLIDE

La quête de la performance est porteuse d'émulation, de qualité et de professionnalisme dans le pilotage des politiques publiques. Cette étude compte apporter une contribution à la problématique de la transition du management par les moyens vers le management par les résultats. Elle se veut être un outil d'incitation à la culture de la performance.

Sur le plan académique, ce sujet fait appel à plusieurs disciplines : le management, la communication, la sociologie, la politique publique, etc. Elles sont indispensables pour la compréhension du PEP. Il offre la possibilité de confronter les enseignements reçus au durant notre formation avec la pratique sur le terrain afin de mesurer les écarts.

L'ensemble du travail de recherche s'inscrit dans un champ composé de sous= champs. Il importe dès lors de clarifier les concepts, de les situer dans les débats que soulève la question traitée, et de préciser comment les informations ont été recueillies et traitées. C'est ainsi que nous avons jugé utile d'effectuer quelques précisions théoriques, et méthodologiques.

PROBLEMATIQUE ET HYPOTHESES

L'efficacité et l'efficience s'imposent à l'Administration comme un impératif catégorique. Au Cameroun, la réforme du fonctionnement et des modes d'action de l'Administration se traduit par l'adoption du management par projets. Comme les autres organes de l'Etat, le MINEP n'échappe pas à cette tendance managériale. Quand on sait que le service public souffre de dysfonctionnements liés au manque de coordination entre les services. Le management des projets au MINEP est marqué par ces insuffisances. Plus précisément, on constate que l'évaluation des chefs de projets est approximative et n'est pas encadrée. Cette situation est entretenue par la prédominance du politique sur l'administratif. On peut se demander comment sont conçus les projets au MINEP malgré l'inexistence d'un cadre réglementaire définissant ou organisant ce travail ? Une autre interrogation est également soulevée : quelle est la logique des acteurs impliqués dans le processus ?

Le mode de fonctionnement par projet entraîne un bouleversement des rôles et des façons de faire. Il suppose que les règles de fonctionnement soient définies, que les acteurs soient identifiés et que le mode coopération entre eux déterminés. L'insertion de ce changement dans une organisation provoque des résistances qui puisent leur force dans l'intérêt que les acteurs tirent de l'opacité du processus. En effet, les On peut envisager l'hypothèse suivante : les projets n'ont pas de réelle autonomie et sont empreints de la logique de fonctionnement du Ministère.

MODELE D'ANALYSE

Le Systémisme

Pour analyser notre objet d'étude, nous avons opté pour le systémisme. Il s'agit d'un modèle théorique qui soulève de nombreux débats. Il nous a fallu effectuer un choix dans la diversité des approches qui le constitue.

La notion de système a fait l'objet de plusieurs acceptions. Le premier à la définir est BERTALANFY (1968). Pour lui, le problème se pose au niveau de la définition des frontières du système. Il le conçoit comme un ensemble construit par celui qui le pose. C'est un ensemble d'éléments, tous en relation les uns avec les autres. Cette définition générale présente les objets comme des composantes du système. Il n'est pas une simple addition d'éléments. D'après MUCCHIELLI (1999), il possède des caractéristiques qui lui sont propres. Ainsi, une communauté n'est pas une somme d'individus, mais répond à une dynamique qui lui est propre. L'on peut remarquer que les processus collectifs peuvent générer des systèmes différents, bien que composé des mêmes individus. Cet ensemble peut être schématisé par les liens qui s'enchaînent et dont la compréhension nécessite une vue globale. Ceci se fait à travers la logique de son fonctionnement et ensuite à travers l'explicitation des diverses émergences dues à son fonctionnement.

Dans le cadre de cette étude, l'approche développée par MUCCHIELLI (1999), nous a semblée appropriée. En effet, il présente sa théorie sous la forme de principes dont certains sont dits « principaux » et d'autres « auxiliaires ». Le choix de cette théorie est justifié par le fait qu'elle permet d'établir une construction de la logique du fonctionnement du système étudié. Ce modèle d'analyse nous permettra de ressortir les paradoxes, les enjeux, les règles et les bénéfices du systémisme. Cette théorie nous offre 6 principes de lecture de l'objet de notre étude :

· Les phénomènes isolés n'existent pas. Ils sont en interaction avec d'autres phénomènes,

· Un phénomène n'est compréhensible que replacé dans un ensemble qu'il convient de délimiter,

· Chaque phénomène est pris dans un jeu complexe d'implications mutuelles d'actions et de rétroactions,

· Un système est régi par des règles que l'on peut expliciter. Ce système a, par ailleurs, une force propre de résistance aux modifications qui pourraient l'atteindre,

· Un système est toujours le siège de phénomènes d'émergence,

· Chaque phénomène est à la fois autonome et contraint, organisé et organisateur, informant et informé, et il convient d'en tenir compte.

Cette théorie est un instrument d'observation et d'analyse des phénomènes. Elle permet d'approfondir la compréhension du processus d'élaboration des projets au MINEP car elle permet de cerner la question étudiée non pas à travers une polarisation sur un seul élément (le processus d'élaboration des projets au MINEP), mais en élargissant le champ de vision, dans le but d'avoir un cadrage plus ample. En effet, « un phénomène ne peut être compréhensible que lorsqu'il est replacé dans le contexte des autres phénomènes du même genre qui l'entoure », A. MUCCHIELLI (1999). Dans le même ordre d'idées, WATZLAWICK (1972) affirme qu'« un contexte ne peut déterminer le méta=contexte ». Il faut trouver les explications dans le système relationnel (ici dans le management du Ministère tout entier). Cette approche nous a permis de réfléchir au cadrage de nos observations. Ainsi, comprendre le processus étudié passe par une compréhension du fonctionnement du système plus large auquel il appartient. Nous avons mis un accent sur les éléments du système englobant sans pourtant les intégrer dans notre cadrage.

TECHNIQUE DE COLLECTE DES DONNEES

Pour recueillir les informations nécessaires à notre étude, nous avons utilisé trois méthodes de collecte de données : la recherche bibliographique, l'observation directe et les entretiens semi=dirigés.

Nous nous sommes familiarisés avec les différentes théories liées à la gestion du cycle de projet. Munis de ces paradigmes, la recherche a été facilitée dans la mesure où nous savions quoi chercher ? Quoi regarder ? Quoi demander ?

Nous avons effectué une observation directe du processus dans le but de confronter les savoirs théoriques précédemment acquis, à la réalité. Par la suite nous avons mené des entretiens semi=dirigés, qui nous ont permis d'avoir un éclairage sur le fonctionnement réel du Ministère.

POPULATION CIBLE

Pour recueillir les informations nécessaires à notre étude, nous avons mené 53 entretiens. Préalablement, notre étude devait se déployer vers les cadres du Ministère pilotant les projets. Mais, à la suite des observations et des premiers entretiens que nous avons effectués, nous avons jugé utile d'étendre notre enquête à d'autres acteurs. Nous avons intégré dans notre étude des individus ou organisations intervenant directement ou non dans le processus d'élaboration des projets au MINEP :

· les consultants,

· les organisations non gouvernementales (ONG),

· les Bailleurs de Fonds,

· les agences de coopération.

Le critère de choix de la cible de l'enquête a été le degré d'implication dans le processus et la détention d'information stratégique. Compte tenu de la disponibilité réduite des hauts cadres pour recueillir les informations nécessaires, nous avons interrogé un nombre élevé de cadres d'appui. Ils assistent les hauts cadres dans leurs tâches.

Graphique 1- Répartition des enquêtés MINEP par catégorie

Source : notre enquête, septembre 2008

hière Partie : Notion de projet et présentation du Ministère de l'Environnement et de la Protection de la Nature

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