|
Quelle gouvernance pour l'EPLE : de l'institution à
l'organisation, vers un nouveau
modèle public ?
Mémoire de Recherche
Master Recherche Management,
Finance et Contrôle Stratégiques
Institut d'Administration des
Entreprises
Université du Sud Toulon Var
Master de Recherche Management, Finance & Contrôle
Stratégiques
Quelle gouvernance pour les établissements Publics
Locaux
d'Enseignement : de l'institution à l'organisation, vers un
nouveau
modèle public ?
Alain VENART
Directeur de Mémoire : M. le Professeur Pierre
GENSSE Année Universitaire 2007 - 2008
Quelle gouvernance pour l'EPLE : de l'institution à
l'organisation, vers un nouveau
modèle public ?
Remerciements
Nos plus vifs remerciements au Professeur GENSSE pour ce temps
de recherche, d'écoute et d'entrée au coeur de ces
problématiques de conduite des politiques publiques sous le prisme des
Sciences de Gestion. Merci de votre confiance.
Nos remerciements vont aux Professeurs et étudiants du
Master Recherche pour les nombreux échanges et moments de confrontation.
Merci plus particulièrement à Madame VAN HOOREBEKE, Maître
de Conférences à l'IAE, pour son regard sur ce temps de
recherche. Merci à M. BOUVIER-PATRON, Maître de Conférences
à l'IAE pour la richesse des apports dans le domaine
stratégique.
Merci à M. Ivan Pastorelli, Maître de
Conférences à l'Université de Nice Sophia Antipolis, pour
sa parole amicale et son aide fort précieuse dans ces premiers pas en
Sciences de Gestion.
Quelle gouvernance pour l'EPLE : de l'institution à
l'organisation, vers un nouveau
modèle public ?
Le problème éthique contemporain vient du fait
que tout, dans notre civilisation occidentale tend à favoriser notre
logiciel égocentrique, alors que notre « logiciel » altruiste
ou communautaire est sous- développé.
La méthode 6 -- Ethique, E. MORIN.
Nous sommes tous responsables de tout et de tous devant tous, et
moi plus que tous les autres.
Les frères Karamazov, Dostoïevski.
Quelle gouvernance pour l'EPLE : de l'institution à
l'organisation, vers un nouveau
modèle public ?
Plan
Éléments méthodologiques pour l'approche du
sujet : sources, traitement, démarche, grille de lecture
I -- les fondements de la gouvernance de l'EPLE :
quelle réalité(s) pour quel modèle ?
1. Gouvernance et système : de l'autarcie aux
partenariats ?
2. Gouvernance et pilotage : de l'unique au réseau ?
II -- Les acteurs de la gouvernance de l'EPLE : quelle
architecture fonctionnelle pour un réseau public en mutation ?
1. Un jeu de miroirs : acteurs institutionnels et acteurs
fonctionnels, quel partenariat(s) ?
2. Un jeu de pouvoir(s) : vers un éclatement des centres
de décisions ?
III -- Vers de nouveaux enjeux éthiques de la
gouvernance de l'EPLE ?
1. Éthique, valeurs : quel conceptpour quelle gouvernance
?
2. Nécessité d'un code déontologique au
sein des EPLE : l'indispensable et le possible.
Gouvernance -- pouvoir(s) -- réseaux - partenariats --
performance -- territoires -- éthique -- valeurs
--
déontologie publique
Quelle gouvernance pour l'EPLE : de l'institution à
l'organisation, vers un nouveau
modèle public ?
Objet organisationnel en devenir, chambre d'écho(s) aux
résonances sociales de plus en plus prégnantes, lieu de
réalisation de l'imaginaire collectif, espace de concrétisation
d'un parcours personnel et professionnel : l'Etablissement Public Local
d'Enseignement (EPLE) surgit sur la scène publique avec la loi
d'orientation sur l'école de 1989.
Objet culturel auquel sa forme juridique, ancrés dans
l'acte premier de la décentralisation, donne, au hasard des
interpellations médiatiques et autres injonctions sociales, une
coloration politique mais surtout une forme organisationnelle dont on peut dire
qu'elles font vivre, au quotidien, un espace éducatif en profonde
mutation.
Objet d'innovation(s), de stratégies visant à
faire de lui un acteur souple, accrochant le réel, il acquiert une
dimension apprenante dans un schéma organisationnel local et territorial
complexe. Se mouvant entre une collectivité territoriale de rattachement
qui dessine son territoire géographique et pénètre son
management au quotidien, et des parties prenantes diffuses qui président
à son évaluation médiatique, il demeure le maillon
atypique d'une chaîne décisionnelle institutionnelle au
caractère vertical ; chaîne dont il assure les fondations, au
coeur de la cité.
Notre étude se donne pour objectif de cerner les formes
de gouvernance de l'établissement Public Local d'enseignement
(EPLE): quelle gouvernance pour quelle performance au sein de l'EPLE ?
Quelle organisation pour quel modèle public de management ?
Quelle gouvernance pour l'EPLE : de l'institution à
l'organisation, vers un nouveau
modèle public ?
Il nous faudra, dans un premier temps, sérier les
différentes lectures du concept de gouvernance en termes
organisationnels puis les positionner par rapport au fonctionnement de l'EPLE.
Cette analyse nous permettra de questionner cette même gouvernance sous
l'angle de la performance attendue par les instances institutionnelles.
Cette lecture analytique de l'organisation EPLE nous conduira,
dans un deuxième temps, a mieux définir ses stratégies de
pilotage: quelle place (jeu) des acteurs au sein de cette architecture ? Quels
pouvoirs font-ils émerger en matière de gouvernance ? On ne
saurait alors limiter ces acteurs là aux managers, si important
soient-ils, mais nous l'étendrons à l'ensemble des parties
prenantes qui organisent ce que l'on pourrait qualifier de nouvel espace
public.
Enfin, il nous faudra soulever la question d'une posture
éthique, d'un modèle de gouvernance publique. C'est, de fait, le
discours même de cette gouvernance de l'EPLE qu'il conviendra d'approcher
et ce afin d'appréhender au mieux les traits distinctifs de cette
posture éthique. Se conçoit-elle uniquement comme
intrinsèquement liée aux nouveaux territoires qu'elle investit :
familles, institution, associations ? Le modèle qu'elle porte ne
serait-il qu'une superstructure aux principes fondateurs atténués
? Quel coeur décisionnel met-il en oeuvre dans sa pratique quotidienne
?
Quelle gouvernance pour l'EPLE : de l'institution à
l'organisation, vers un nouveau
modèle public ?
Ces questionnements nous permettront d'approcher cette
territorialité nouvelle au sein de laquelle l'EPLE évolue ;
territorialité qui semble porter en elle des archétypes
fonctionnels qui débordent largement le cadre géographique de
l'établissement d'enseignement.
Quelle gouvernance pour l'EPLE : de l'institution à
l'organisation, vers un nouveau
modèle public ?
Éléments méthodologiques pour l'approche
du sujet : sources, traitement, démarche, grilles de
lecture.
Afin de mettre en mouvement et de rendre signifiant ce travail
de recherche sur l'Etablissement Public Local d'Enseignement
(EPLE)1, trois axes de questionnement émergent :
Gouvernance et frontière(s)
Nous travaillons sur la gouvernance de l'EPLE, nous essayons
de la déchiffrer, d'en définir les contours, d'en cerner les
limites, de tracer une possible frontière.
· Quels outils allons-nous mettre en action, quels
fondements méthodologiques pouvons-nous mobiliser ?
· Comment intégrer le caractère
institutionnel de cette entité organisationnelle publique ?
· Quel type de littérature allons-nous
étudier et selon quels critères, pour quels croisements
conceptuels ?
· Comment définir cette entité multi
référentielle qu'est l'EPLE ?
Gouvernance etpouvoir(s)
La deuxième série de questions porte sur la notion
de Pouvoir(s) et donc de réseau(x) au sein de l'EPLE. Si le poser comme
tel au sein de
1 Décret de 1985.
Quelle gouvernance pour l'EPLE : de l'institution à
l'organisation, vers un nouveau
modèle public ?
établissements (lieux, noeuds de pouvoir, espace des
réseaux) est une chose, une autre est de déterminer les
fondements conceptuels qui président à cette analyse.
Qu'est-ce qu'un pouvoir au sein d'un organisme autonome public
dans le champ éducatif ?
Gouvernance et valeur versus valeurs; éthique versus
code
La nature même de l'objet EPLE, ses fondements
laïques, ses modes de réalisation dans l'espace social,
économique et politique posent la question de la valeur qu'il
crée au quotidien et de celles qu'il porte et qu'il incarne :
Quelles valeurs au coeur de la gouvernance EPLE pour quelle
valeur crée au sein de l'espace public d'enseignement ?
De toutes ces problématiques qu'il nous faut
éclairer comme un préalable à notre recherche,
émerge un questionnement de nature managériale qui pose les
fondations de notre travail de recherche.
Il s'agit d'interroger cette entité publique,
autonome, ancrée dans un territoire local relativement complexe afin de
savoir si elle met en mouvement un mode de gouvernance spécifique
à ce type d'organisme dans l'espace éducatif. Y a-t-il une
possibilité de transfert en matière de management public ?
Quelle gouvernance pour l'EPLE : de l'institution à
l'organisation, vers un nouveau
modèle public ?
Des éléments de réponse, une
méthodologie d'approche
Nous croiserons la littérature portant sur pilotage
des EPLE avec trois sources majeures qui nous permettront d'établir une
première grille de lecture de ce dernier :
Les travaux d'Yvon PESQUEUX (2006 ; 2007) sur les modes de
décision avec les parties prenantes et la dualité privé
public dans la mise en mouvement d'une gouvernance publique seront un point
d'ancrage essentiel. Dans la mise en tension dialectique qu'il développe
entre les sphères publiques et privées, nous chercherons un
chemin pour caractériser la gouvernance de l'EPLE.2
L'approche de Gérard Charreaux (2001 ; 2003 ; 2007)
propose un deuxième apport conceptuel et managérial fort en
termes de gouvernance, essentiellement dans le cadre du volet cognitif de ses
travaux (2007).
La notion de Pouvoir(s) sera abordée sous l'angle des
travaux de Crozier et Friedberg. Pleinement corrélée à la
notion de liberté de décision, elle permet une approche
pertinente des modes de relation dans le fonctionnement de l'EPLE. Nous
rejoindrons alors les travaux de Reynaud (1997 ; 2003) sur la notion de
régulation et celle de pouvoir(s) dans les organisations. L'approche de
Jeffrey Alexander3 (2004) sur le
2Nous travaillerons là essentiellement sur
l'ouvrage d'Yvon PESQUEUX (2007), Gouvernance et privatisation. Nous serons
particulièrement vigilants sur le terme sphère publique qui, d'un
point de vue managérial, culturel et sociétal, s'inscrit dans une
logique Française. Il nous faut garder en mémoire ce
caractère spécifique (liée à la Nation ;
éléments symbolique avant tout autre).
3 Performance et pouvoir, extrait des Sciences
sociales en mutation, sous la direction de Michel Wieviorka, Éditions
Sciences Humaines (2007).
Quelle gouvernance pour l'EPLE : de l'institution à
l'organisation, vers un nouveau
modèle public ?
rapport entre performance et pouvoir et ses conclusions sur les
spécificités de la scène publique viendront
éclairer certaines variations.
Enfin, un apport en termes de cadrage est apparu dans une des
leçons de Daniel Cohen sur la société post-industrielle
(2006) et plus particulièrement sur le modèle social
européen (ainsi que son approche de la rupture).
On peut alors fort de cette grille de lecture proposer le
canevas de lecture de la gouvernance de l'EPLE selon la ligne suivante :
· Les théories de la gouvernance sont une
entrée conceptuelle et managériale pertinente pour cerner celle
de l'EPLE.
· La dualité du couple public/privé dans la
sphère décisionnelle est une grille de lecture possible de cette
gouvernance.
· Les différents pouvoirs décisionnels qui
président au pilotage de l'EPLE ouvrent une voie originale pour cerner
ce modèle public que l'on peut décoder grâce à ses
modes pilotage.
· Cerner la gouvernance de l'EPLE c'est trouver le
filtre adéquat qui permet de positionner les valeurs qui la mettent en
tension dans l'espace organisationnel4.
Nous allons essayer de formaliser notre spectre d'analyse.
C'est une analyse en trois temps, trois mouvements, qui vont nous permettre de
déchiffrer la gouvernance de l'EPLE et de la qualifier.
4 La notion de sphère publique
apparaît, notamment, en Angleterre au l$ème
siècle. Elle est intimement liée à la notion d'influence,
de maîtrise, de pouvoir. Nous l'appréhenderons aussi sous la forme
d'une scène, lieu de réalisation de chacun des acteurs
économiques et sociaux. C'est en ce sens qu'elle prend une dimension
managériale. L'espace est un acteur créateur de valeur et notre
travail sera de mesurer la pertinence de cette analyse pour l'EPLE : est-ce une
gouvernance qui peut mettre en mouvement un espace et des principes de pilotage
originaux ? Comment ?
Quelle gouvernance pour l'EPLE : de l'institution à
l'organisation, vers un nouveau
modèle public ?
Un espace
décisionnel
unique
fruit d'un
environnement
marqué par la
dualité
public privé
Un Réseau
de
réseaux. Un creuset.
Fort de ces premiers outils méthodologiques, nous
allons aborder un premier temps d'analyse qui vise à qualifier la nature
de la gouvernance des EPLE : quels fondements, quels principes, quelle
réalité ?
Quelle gouvernance pour l'EPLE : de l'institution à
l'organisation, vers un nouveau
modèle public ?
I -- les fondements de la gouvernance de l'EPLE :
quelle(s) réalité(s)pour quel modèle ?
Une première étape consistera à
définir les termes de notre analyse d'après les axes de lecture
avancés ci-dessus. La notion, le concept de gouvernance s'incarnent
parfaitement dans la formule le management du management (Bonnafous-Boucher
& Pesqueux, 2006). Cette formule caractérise cette approche des
organisations qui peut aussi se définir comme «l'ensemble des
mécanismes contraignant la latitude managériale »
(Charreaux, 2007).
Ce dernier outil définit la gouvernance sous l'angle
de la contrainte, des processus de régulation qui organisent une forme
de transparence et de contrôle au coeur de l'organisation. Nous retenons
les vocables : contrainte, liberté, contrôle, pouvoir(s).
L'axe de lecture de Pesqueux (2007) nous permet de comprendre
qu'il s'agit d'un processus de régulation (interne et externe) qui vise
à caractériser des flux (de pouvoir, de communication) et nous
apporte un élément essentiel : la gouvernance est à
l'échelle d'un système, elle organise ses interactions internes
et externes. L'Etablissements Public Local d'Enseignement, se définit
comme un système complexe (Bouvier, 2007) ; il est donc susceptible
d'être confronté à cette approche développée
par Pesqueux.
Le concept de contrôle, à lui seul, ne serait
pas pertinent : l'Etat (à la fois dans la personne du Chef
d'établissement, dans la structure pédagogique -- programmes --
et dans l'organisation d'une forme de contrôle) est omniprésent :
il donne la ligne, suit sa mise en oeuvre et expertise
Quelle gouvernance pour l'EPLE : de l'institution à
l'organisation, vers un nouveau
modèle public ?
sa réalisation (comme le précisent les Rapports
annuels des Inspections Générales).
C'est bien l'axe de gestion du système,
d'équilibre des forces et des pouvoirs, de régulation des flux et
des acteurs qui nous intéresse au premier plan. Il nous faut le
confronter ces apports aux modes de pilotage de l'EPLE.
1. Gouvernance et système : de l'autarcie aux
partenariats
Nous approcherons cette problématique d'après
les travaux de Pesqueux (2007) sur la dualité public-privé dans
le cadre de la réforme des institutions et politiques
publiques5. Nous croiserons ce regard avec l'approche d'Alain
Bouvier (2007) sur la gouvernance du système éducati#.
Le choix des termes n'est pas neutre. Revenons un instant
à cette notion d'institution, clef essentielle pour cerner la
gouvernance de l'EPLE. Elle pose l'objet établissement secondaire comme
faisant parti d'un tout, mais unique dans sa réalisation propre. Il
fonctionne en boucle, se justifie, se met en mouvement, s'évalue. On
pourrait reprendre, à ce stade de la réflexion, l'analyse de Jean
Louis Lemoigne (2007) sur l'état des lieux de l'approche des
systèmes complexes. Ce dernier pose l'interdisciplinarité comme
actant essentiel de l'approche des systèmes complexes, qui met en action
une ingénierie intelligente de l'interdisciplinarité.
S'il on corrèle cette « ingénierie »
au système EPLE, on voit dans sa structure un bloc de compétence
ou chaque élément est organisé en fonction d'un seul acte
: instruire. Tout acte (et donc son ingénierie
5 On notera l'impact des la Réforme
Générale des Politiques Publiques précédée
d'un certain nombre d'audits de ces mêmes politiques. Ce dernier se situe
au delà de la conduite des affaires publiques pour déchiffrer la
place des institutions publiques sur la scène nationale.
Quelle gouvernance pour l'EPLE : de l'institution à
l'organisation, vers un nouveau
modèle public ?
décisionnelle) produit par l'entité EPLE, qu'il
soit économique, juridique ou managérial est l'aboutissement
d'une seule chaîne de décision, quel que soit le territoire. Cette
mise en oeuvre semble monolithique dans sa structure.
L'EPLE est une institution en lui-même car sa parole
est unique sur la scène publique. Cela nous conduit à parler d'un
organisme isolé, d'une forme de gouvernance en autarcie.
Cette approche serait pertinente si elle n'oubliait
l'environnement dans lequel évolue désormais
l'établissement secondaire, et les attentes dont il est l'objet.
| 
