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Les clés de l'offensive politico-diplomatique du Japon en direction de l'Afrique et du Cameroun depuis 1991

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par Serge Christian ALIMA ZOA
Université Yaoundé II - DEA 2008
  

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SECTION II : LES CONDUITES ET LES ACTEURS COMME SITES D'OBSERVATION D'UNE ATTITUDE SUR LA SCENE INTERNATIONALE

Si les relations du Japon avec le monde ont été déterminées surtout par l'action du monde sur le Japon, ce n'est pas qu'il faille ignorer la dimension intérieure des réponses. La politique étrangère nippone, l'obsession sécuritaire font constamment place à des discussions sur le choix des moyens, qui réapparaissent selon Michel Vie (1998 : 2) « dans les processus de décision sous la forme d'hésitations où se manifestent les clivages internes d'une société fondamentalement pluraliste mais que saisit globalement l'angoisse d'une survie jamais assurée dans l'univers constamment hostile ». Aussi, les conduites et les acteurs comme sites d'observation de l'action internationale de Tokyo peuvent être envisagés non seulement à partir de l'élaboration de la politique étrangère (A), mais aussi à partir du style de ses entrepreneurs (B), ou encore des instruments de son projet de rayonnement diplomatique (C).

A- L'élaboration de la politique étrangère nippone

D'après Marcel Merle (1986), quels que soient les secteurs géographiques d'orientation, les choix en matière de politique étrangère incombent aux autorités politiques qui ont la responsabilité de définir à tout moment et en toutes circonstances la position de leur pays face aux prétentions et aux manoeuvres des autres pays. Les autorités en question sont celles qui sont investies par les règles constitutionnelles en vigueur, du soin d'entretenir des relations avec l'étranger. Selon la constitution japonaise de 1947, l'organe suprême de l'Etat est le parlement. L'article 73 de ce document indique pourtant que la conduite des affaires étrangères et le pouvoir de conclure des traités sont confiés au Cabinet et nécessitent seulement l'approbation de la Diète. En réalité, les pouvoirs dans le domaine de la politique extérieure de l'Empire du Soleil-Levant sont partagés au sein d'une élite tripartite (1). Ce qui a pour conséquence la dispersion des centres décisionnels (2).

1- Le PLD, la bureaucratie et le monde des finances ou les véritables détenteurs du pouvoir décisionnel

Selon le droit constitutionnel interne et le droit international public, les principaux décideurs de la politique étrangère sont les détenteurs du pouvoir exécutif central d'un Etat (Ethier, 2003 : 127). En ce qui concerne précisément l'archipel nippon, la plupart d'auteurs (Mbogning, 1999 : 60 ; Morikawa, 1997 : 91) s'accordent à affirmer que les pouvoirs sont plutôt partagés au sein d'une élite tripartite : le PLD (a) , la bureaucratique (b) et le monde des finances (c).

a) Le Parti Libéral-Démocrate

S'agissant du PLD composé d'une série de factions19(*) en compétition, les personnages les plus importants à côté du Président, auquel incombe toujours la tâche de Premier ministre sont : le secrétaire général, le Président du conseil exécutif et le Président du Policy Affairs Research Council (PARC). Ce conseil groupant des comités permanents et spécifiques, qui correspondent aux ministères, agences et comités parlementaires, permet une sorte de bureaucratie parallèle. En réalité, « les dirigeants du PLD travaillent en coopération étroite avec la bureaucratie gouvernementale » (Steinert, 1987 : 15). Beaucoup de ministres ont d'ailleurs été des fonctionnaires eux mêmes avant d'embrasser la carrière politique. Ainsi, on a pu dire que c'est en fait la bureaucratie qui gouverne le Japon ou que le PLD est une extension du service public (Vogel, 2006; Ogasawara, 2004 ; Aoki, 1996). La ligne de partage entre ces deux groupes était autrefois beaucoup plus marquée qu'aujourd'hui. On continue cependant de faire la distinction, et les parlementaires sont parfois classés en deux catégories : les Tojinha ou politiciens de base et les Kanryoha ou anciens bureaucrates. Ces derniers qui n'apprécient guère cette étiquette, insistent sur le fait qu'ils sont, n'en déplaise, des élus du peuple (Van Wolferen, 1997 : 161). Il existe plus de deux cents associations de parlementaires dont beaucoup entretiennent des relations de soutien mutuel avec des entreprises. Le PLD est, en conséquence, vulnérable aux pressions qu'exercent les milieux d'affaires et, ordinairement, les directeurs généraux du MITI ne sont pas insensibles aux pressions qui émanent du PLD. Sur les questions africaines, quel est le poids de ce parti dans l'élaboration de la politique étrangère ?

Il est à noter que le PLD n'a pas souvent eu à s'impliquer d'une manière décisive, sans doute selon Jun Morikawa (1997 : 93), en raison de l'irrégularité des visites de hautes personnalités japonaises (Premier ministre, ministre des affaires étrangères...) sur le continent et l'inexistence au sein du PARC d'une section spécialement chargée de l'Afrique. Les quelques initiatives à relever viennent donc des parlementaires PLD, bien qu'ils consacrent d'ailleurs davantage leurs temps et leur énergie sur les problèmes de leur circonscription électorale. Ces élus sont généralement des médiateurs lorsque des contrats sont signés entre les entreprises japonaises et les pays récipiendaires des projets ODA. Par le passé, ils ont soutenu l'idée d'augmenter l'aide vers l'Afrique notamment après la mission Kono Fumihito en 1970 et crée la Japan South Africa Parlementarian Friendship League (JSAPFL) en juin 1984, pour sensibiliser l'opinion internationale sur les méfaits de l'apartheid. Au discrédit des membres PLD de la Diète, on peut noter à partir du tableau I, le nombre limité et l'inactivité des ligues parlementaires d'amitié.

Tableau I : Ligues bilatérales parlementaires d'amitié avec les pays de l'Afrique subsaharienne en mars 1990

Ligue

Etablie le

Président en 1990

Japon - Guinée

29 Mai 1974

Abe Shintaro

Japon - Nigeria

16 Mai 1977

Harada Shozo

Japon - Ethiopie

21 Juin 1985

Okuda Keiwa

Japon - Côte d'Ivoire

21 Juin 1985

Okuda Keiwa

Japon - Zambie

27 Février 1986

Hosoda Kichizo

Japon - Kenya

12 Février 1988

Tsuchiya Yoshihiko

Japon - Zimbabwe

16 Octobre 1989

Yamanaka Sadanori

Japon - Tanzanie

12 Décembre 1989

Hata Tsutomo

Source : MOFA.1990. Afurika Binran. Tokyo.

b) La bureaucratie

On peut évaluer à une vingtaine d'administrations gouvernementales qui participent à des degrés divers à l'élaboration et à l'exécution de la politique étrangère japonaise (Aicardi de Saint-Paul, 1998 : 153). Chacune d'elles a des objectifs et des priorités qui lui sont propres. Les intérêts divergents sont parfois source de tension entre le MOFA, le MITI et l'Economic Planification Agency (EPA). Les ministères sont liés entre eux par un échange de fonctionnaires. Ainsi, par exemple, le nombre de fonctionnaires du MOFA au MITI est élevé. Le MITI par contre fournit le plus grand contingent de fonctionnaires parmi les non diplomates dans les postes à l'étranger. Assez proche des milieux d'affaires, ses préoccupations sont logiquement la stimulation des exportations, ainsi que l'obtention de sources de matières premières sures et constantes. Comme l'écrit Chalmers Johnson (1977 : 23), un des meilleurs connaisseurs de cette célèbre institution, le MITI fut le principal artisan du miracle économique japonais. Il dispose d'un réseau d'informateurs et contrôle l'industrie par son pourvoir de refuser des brevets ou autorisations légales aux financiers de l'aide. L'International Finance Bureau (IFB) qui dépend de cette autorité, fut à l'origine avec le MOFA, de l'augmentation spectaculaire de l'APD nippone au milieu des années 1970. L'EPA quant à elle, est une agence gouvernementale ayant pour mission de coordonner et de superviser la coopération japonaise avec les pays du Sud.

C'est donc au MOFA que revient le travail de routine et la préparation des dossiers, ce d'autant plus que «  de tous les lieux de prise de décisions politiques, le ministère des affaires extérieures est celui où le gouvernement est le moins responsable, l'opposition la moins efficace, l'opinion publique la plus ignorante, et la manie du secret la mieux ancrée. Une situation idéale pour les ministres  »  (Sassoon, 1996 : 177). Mais dans l'exemple nippon, « il est difficile d'évaluer son poids exact dans le processus de décision ; il varie de cas en cas et de ministre à ministre » (Steinert,  1987 : 16). Malgré le fait d'une diminution universelle du rôle des diplomates due à la technicité croissante des problèmes (Cohen, 2002 ; Kessler, 1999) et de la politique des rencontres au sommet, le simple fait de collecter et de présenter les données, la qualité de ses fonctionnaires, assurent au Gaimusho une place de choix, celle de coordinateur, et de ce fait son action est parfois difficile à cerner (Reischauer, 2001; Eto, 1976 ; Hellmann, 1969). Selon la nature de la décision à prendre, les responsabilités sont partagées entre le MOFA, le pouvoir politique et d'autres ministères, notamment s'il s'agit de problèmes économiques, financiers ou de sécurité. « La possibilité pour les décideurs de choisir l'option qui offre le meilleur rapport coûts /bénéfices dépendant de la qualité, de la fiabilité des informations dont ils disposent sur les enjeux, les causes et les conséquences prévisibles des différentes options disponibles » (Ethier, 2003 : 132). Et comment est organisé le MOFA ?

Comme la plupart des ministères des affaires étrangères, le Gaimusho (voir tableau II) a des bureaux géographiques (affaires asiatiques, américaines, européennes et océaniques, Moyen-Orient et Afrique) et des bureaux fonctionnels (affaires économiques, coopération économique, traités, Nations Unies, information publique et affaires culturelles) .  Les affaires bilatérales sont traitées par les bureaux géographiques et les affaires multilatérales par les bureaux sectoriels. De plus, il existe trois départements : celui de la recherche et de l'analyse ; celui des affaires consulaires et de l'émigration ; et celui des affaires culturelles dans le bureau précité de l'information publique et des affaires culturelles. C'est à l'intérieur du département de la recherche et de l'analyse que sont élaborés des plans à court, moyen et long terme et qu'on entretient des relations étroites avec des organismes analogues d'autres pays, notamment avec les Etats-Unis d'Amérique, mais aussi avec certains PED. C'est aussi le lieu où l'on prépare les « livres bleus » publiés par le MOFA, les déclarations officielles mais aussi les informations internes. Le département de la recherche et de l'analyse a d'ailleurs trois tâches précises : « informer l'opinion publique, assumer le rôle de porte parole du ministère et de gérer les relations avec les missions diplomatiques japonaises à l'étranger » (Steinert, 1987 : 17).

La politique africaine de Tokyo est essentiellement élaborée par le bureau des affaires du Moyen-Orient et de l'Afrique (Aicardi de Saint-Paul, 1998 : 153 ; Morikawa, 1997 : 99) qui rend compte des préoccupations d'ordre diplomatique, politique, humanitaire, d'environnement et de sécurité. En concertation avec le MOFA, le MITI et l'EPA, il formule

Tableau II:Organigramme du ministère des affaires étrangères du Japon

MINISTRE DES AFFAIRES ETRANGERES

Secretariat du ministre

Département pour l'information publique et les affaires culturelles

Département pour les affaires culturelles

Département pour les affaires consulaires et les migrations

Bureau des affaires Nord américaines

Bureau des affaires asiatiques

Bureau des affaires de l'Amérique latine et des Caraïbes

Bureau des affaires économiques

Bureau des affaires de l'Europe et de l'Océanie

Bureau des affaires du Moyen-Orient et de l'Afrique

Bureau de la coopération économique

Bureau des traités

Bureau des analyses, d'informations, de la recherche et du planning

Bureau des Nations Unies

Institut de formation

des services extérieurs

Ambassades, consuls, missions permanentes

Source : MOFA. 1992. Organisation du gouvernement du Japon. Tokyo

ipso facto la politique relative aux prêts en yens et est chargé de l'attribution des dons et de la coopération technique par l'intermédiaire de la Japanese International Cooperation Agency (JICA). Ce bureau comprend quatre divisions connues sous les dénominations « First Africa, Second Africa, First Middle East, et Second Middle East ». Les « livres bleus » nous renseignent que la « First Africa Division » regroupe 30 Etats.20(*) La « Second Africa Division » couvre 17 Etats.21(*) La « First Middle East Division » inclut les Etats africains suivants : Algérie, Egypte, Soudan, Tunisie, Maroc et Libye. D'après Jun Morikawa (1997 : 99), les divisions consacrées à l'Afrique qui disposent par ailleurs d'un personnel assez réduit de 26 fonctionnaires au siège et 138 en Afrique travaillent en synergie pour une diplomatie nippone systématique et unique vers le continent de Nelson Mandela.

c) Le monde des finances

Reste à considérer un dernier groupe de participants à ce jeu du pouvoir : le monde des finances, cible préférée des théoriciens qui envisagent la politique japonaise sous l'angle de la conspiration. Karel Van Wolferen (1997 : 45) écrit qu'il s'agirait «  d'un vaste ensemble composé de fonctionnaires placés dans les milieux d'affaires et en particulier, de ceux qui s'expriment à travers les puissantes fédérations industrielles ». Grands capitaines d'industrie, ils jouent un rôle déterminant sur les prises de position. Selon cette interprétation, le PLD et les hauts fonctionnaires ne sont que les portes parole du monde des finances. De multiples liens existent entre le PLD et les milieux d'affaires, qui le financent d'ailleurs largement. Par la nomination des ministres, le parti au pouvoir coiffe l'administration et celle-ci de son côté coopère étroitement avec le PLD, estimant la politique trop importante pour la laisser aux seuls politiciens (Steinert, 1987 : 17). C'est par ce processus d'interpénétration de dialogue constant, (Nemawashi), qu'il s'est formé un large consensus entre milieux économiques et administration, notamment avec celle du MITI (Johnson, 1977 : 23) qui a valu au pays le sobriquet de « Japan incorporated ». Que dire justement de ces fédérations industrielles ?

Elles jouissent, en l'occurrence le Keidanren, d'un extraordinaire pouvoir. Ce dernier est une fédération qui rassemble des groupes industriels de première importance ainsi que des entreprises commerciales, des négociants en gros, des banques, des compagnies d'assurance et des sociétés financières. Deuxième par son importance, le Nikkeiren (Fédération Japonaise des Associations Patronales) a été chargé d'aider à contrôler les mouvements sociaux et l'augmentation des salaires. Le Kenzai Doyukai (Comité pour le Développement Economique) offre une tribune qui permet à l'élite du monde des affaires de formuler les bases théoriques de la politique industrielle. Mais comme partout dans le monde industrialisé, ces milieux économiques remarque Sadako Ogata (1977 : 175), ne forment pas un bloc homogène et leurs intérêts divergent souvent. A la base existent les entreprises individuelles, les Kigyo. Ensuite, on trouve les associations d'entreprises entre firmes de la même branche, les Gyokai et finalement on désigne par le même terme assez vague de Zaikai aussi bien les dirigeants des grandes organisations fédérales mentionnées ci-dessus. Pour Marlis Steinert (1987 : 18), selon la situation et les intérêts impliqués, soit des firmes individuelles, soit des branches industrielles différentes, les représentants des organisations patronales peuvent jouer un rôle dans le processus décisionnel, tout en étant souvent divisés entre eux. Le Zaikai s'est donné deux fonctions principales, écrit Jun Morikawa (1997 : 103). La première est celle de créer un environnement politique et économique favorable pour la prospérité des affaires aussi bien à l'intérieur qu'à l'extérieur du Japon. La seconde est de coopérer et de participer activement dans l'élaboration de la politique étrangère22(*).

On voit ici que les trois corps constitués à savoir le PLD, la bureaucratie et le monde des affaires, décrits supra, peuvent jouir par moment de pouvoirs surprenants qui alternent parfois avec une faiblesse inattendue. Jamais une élégante équation ne rendra compte avec précision de leurs relations mutuelles quant à la répartition du pouvoir. Par le fait essentiel qu'aucun d'eux ne peut être envisagé comme le sommet de la pyramide de l'élaboration de la politique étrangère du Japon, il est souvent souligné la dispersion des centres décisionnels.

2- La dispersion des centres décisionnels

Plus le pouvoir central est fort et son autorité étendue, plus la connexion entre une augmentation de la puissance et une augmentation des ambitions de politique étrangère sera rapide. Cette assertion de Fareed Zacharia (cité par Guzzini et Rynning, 2002 : 54) ne se vérifie pourtant pas à l'expérience japonaise. Ici, les bureaucrates mijotent leur cuisine économique en procédant régulièrement à des ajustements pour faciliter une plus grande expansion. Les politiciens et les autres les laissent faire. Les parlementaires largement choisis pour leurs talents de pêcheurs de voix, passent le plus clair de leur temps à préparer leur réélection. Dans la mesure où cette opération est enclenchée en grande partie par la capacité à répandre la « manne » étatique, ils sont perpétuellement endettés auprès des bureaucrates, gardiens du budget. Les industriels continuent d'accroître leurs parts sur les marchés étrangers et obtiennent de nouveaux marchés avec l'aide des fonctionnaires. Ultimo, personne n'est plus le patron mais chacun est en mesure de faire pression sur quelqu'un, ce qui permet à la machine de tourner sans heurts. Karel Van Wolferen (1997 : 53) utilise la formule de « pyramide tronquée ». La classe dirigeante japonaise formant un véritable establishment aux relations étroites entre élites politiques, économiques et administratives conduit à une dispersion des centres d'autorité et des noyaux décisionnels (Miyamoto, 1996 : 85). La nécessité de «coordination » et de «  modulation »-deux expressions chères à Shinkichi Eto (1976 : 257)- déduit une lenteur du processus de décision.

Les élites politiques, économiques et administratives du Japon sont pourtant extrêmement sensibles à l'opinion dans leur pays par la voie de la presse. Les énormes organes quotidiens se plagient les uns des autres, si bien qu'ils en viennent à proposer un point de vue à peu près uniforme sur les questions du jour. Parlant presque d'une seule voix, ils ont généralement une grande influence sur le sentiment populaire, qu'il s'agisse de questions internes ou de relations internationales. Philippe Pons évoque «une société de communications »23(*). Les hommes politiques, les fonctionnaires, les dirigeants économiques consultent souvent leurs amis journalistes pour savoir quelle sera la réaction publique à un problème donné. Le MOFA informe hebdomadairement deux fois la presse japonaise, une fois les journalistes étrangers. Dans la formulation des déclarations officielles, il est tenu compte des différents courants d'opinion, mais aussi de l'opinion «  mondiale », telle qu'elle est rapportée par les missions diplomatiques. Dans le cas de questions délicates qui risquent de provoquer des réactions émotionnelles, des efforts particuliers sont entrepris dans le domaine de l'information du public (Steinert, 1987 : 19). Le gouvernement dispose lui-même de ses services de sondages, et les « White Papers » en publient de larges extraits.

Au total, « le pouvoir est diffusé dans un ensemble de corps constitués sémi-indépendants et semi- interdépendants qui ne sont pas plus électoralement responsables qu'ils ne sont soumis les uns aux autres. Si tous participent à certains aspects de la politique étrangère, aucun d'entre eux ne mandate les autres » (Van Wolferen, 1997 : 54). Une telle situation met en avant le style même de l'entrepreneur diplomatique japonais.

B- Le style de l'entrepreneur diplomatique japonais : un mélange de détermination, de flexibilité et de pragmatisme

Les réalistes comme Thomas Christensen (1996) formulent l'hypothèse générale selon laquelle les Etats sont en quête d'influence. Ils examinent à cet effet, la façon dont les décideurs répondent aux configurations de puissance et mobilisent dans cette perspective les ressources et les soutiens nécessaires sur le front domestique. Le style de l'entrepreneur diplomatique japonais s'observe plus facilement dans les négociations à deux que dans les conférences multinationales (Eismein, 1988 : 251). Les hommes ont leur tempérament propre mais ils sont tenus par les instructions des gouvernants pour la négociation (Berton, Kimura and Zartman, 1999) par les positions de départ, par les tactiques auxquelles on les invite à se ranger. De tout cela peut venir un style incarné par les héritiers spirituels des Samouraïs (1). Face au processus décisionnel, leur conduite navigue entre pragmatisme rusé et immobilisme irresponsable (2).

1- Les héritiers spirituels des samouraïs ou les bureaucrates moulés à Todai

D' où viennent les bureaucrates du MOFA ? Il est important de remarquer que 78% sont issus de l'université impériale de Todai. Les premiers ministres de l'après guerre dont l'influence a été sensible ont fait leurs classes dans celle-ci ; avec les deux exceptions notoires de Tanaka Kakuei et Takeshito Roboru. Dans la majorité des Cabinets, les portefeuilles les plus importants dont celui des affaires étrangères sont détenus par des anciens de Todai. Plus d'un quart de députés et plus d'un tiers de sénateurs viennent de la célèbre faculté de droit. D'après Steven K. Vogel (2006), des 1454 entreprises les plus importantes, 401 Présidents sont diplômés de Todai auxquels s'ajoutent encore 140 diplômés de Kyoto et 72 de Hitotsubashi, deux universités de réputation à peu près équivalente. « Si Todai est le sommet incontesté de l'enseignement japonais, ce n'est pas en vertu de ses qualités universitaires mais parce que, par tradition, ses diplômés accèdent aux échelons administratifs les plus élevés, d'où il découle qu'ils sont immédiatement branchés sur le réseau en place des anciens élèves » (Van Wolferen, 1997 : 127).

Le monde des anciens de la faculté de droit de cette université est extrêmement exclusif. Même s'ils sont issus de « parcours d'élite » parallèles, ceux qui lui sont étrangers ne se sentent jamais intégrés aux ministères qu'ils servent24(*). Le ciment commun de la classe dirigeante japonaise est moins l'appartenance à une grande famille, bien que cela puisse encore jouer un rôle, qu'une éducation commune à la faculté de droit et d'économie de Tokyo. C'est particulièrement le cas pour les fonctionnaires du MOFA qui sont animés par un tel sens du devoir et de la discipline qu'on a pu les appeler les héritiers spirituels des Samouraïs. Il s'agit ainsi au sens où l'entend Jean Eismein (1988 : 235) d'une « diplomatie aristocratique ». De l'étude culturelle et psychologique, bases de cette diplomatie japonaise, se dégagent deux aspects majeurs : la coopération harmonieuse et l'éthique guerrière (Bushido).

De l'application de ces deux normes, dans l'évolution du contexte intérieur au processus décisionnel extrêmement compliqué, se situe la formation d'un consensus entre les nombreux acteurs impliqués qui dégage à son tour quelques principes d'action pour la négociation à la japonaise : vaincre la méfiance et la résistance des diplomates opposés ; garder strictement secret le contenu des négociations ; s'adapter toujours à la situation ; délibérer soigneusement et scrupuleusement. Dans ce sens, il suffit aux négociateurs japonais de bien exposer leurs causes pour que l'autre partie saisisse les biens fondés de l'intérêt nippon (Blaker, 1977b : 55). D'où un optimisme au départ qui succède à la résignation si le but visé n'est pas atteint. Il est à noter que les négociateurs nippons abordent leurs tâches avec des instructions courtes, à partir de positions organisées pour la défensive. Instructions courtes en ce sens que la liste des concessions qu'elles donnent le droit de faire, est en général très réduite. Les négociateurs ne devraient faire de consensus qu'après les premières concessions de leurs vis-à-vis (Esmein, 1988 : 231).

La politique étrangère du Japon s'appuie donc sur la détermination, la flexibilité et le pragmatisme. Fidèles à la coopération harmonieuse, les diplomates de l'archipel moulés pour la plupart à Todai, utilisent la négociation dans les relations internationales. Ce penchant pour la négociation n'inclut pas forcement une volonté de compromis (Toma and Gorman, 1991). Bien au contraire, être obligé de faire un compromis est un signe de défaillance. Par conséquent, un compromis n'est possible qu'en contrepartie d'une concession forte faite par les adversaires. Selon la théorie des choix rationnels, dérivée de l'approche réaliste de Hans Morgenthau (1948), ce ne sont pas les perceptions et la personnalité des leaders politiques qui orientent leur choix de politique étrangère, mais leur raison. Cela signifie qu'ils cherchent en tout temps à parvenir à une solution optimale, à choisir parmi les options qui s'offre à eux, celle qui impliquera des coûts minima et des bénéfices maxima au regard de l'intérêt national. Eu égard à ce qui précède, les diplomates nippons semblent à leur tour dans le processus décisionnel, partagés entre pragmatisme rusé et immobilisme irresponsable.

2- Les diplomates et le processus décisionnel : entre pragmatisme rusé et immobilisme irresponsable

La procédure normale de travail est organisée selon le système de Ringisho, c'est-à-dire que les propositions élaborées à la base remontent tous les échelons jusqu'au sommet. C'est là que la décision, mûrie lentement, s'épanouit. Pour Thierry de Beauce (1979 : 29), « la décision n'apparaît que lorsque ses raisons sont devenues évidentes, sans qu'on ne sache jamais où elle a germé ». De ce fait, il est difficile de parler de « décideurs » au Japon, dans le sens occidental du terme. Tout ce que l'on peut noter, c'est que le ministre des affaires étrangères mène les opérations d'un commun accord avec les directeurs généraux des bureaux ou des divisions, avec leurs remplaçants et leurs assistants. Les ambassadeurs et les conseillers ne participent pas directement à la prise de décision. Seules les informations fournies par eux jouent un rôle fondamental. Dans un tel processus, des lenteurs et des délais semblent inévitables, d'autant plus qu'il ne s'agit pas seulement d'un « consensus hiérarchique ascensionnel » (Steinert, 1987 : 17), mais d'un consensus parmi des éléments différents : parti au pouvoir, bureaucratie et milieux d'affaires, qui sont en quelque sorte « liés en série » (Eto, 1976 : 17). Pour Henry Kissinger (1979 : 324), le système décisionnel japonais extrêmement lent et compliqué, basé sur un large consensus, peut s'avérer très efficace dans l'exécution des décisions, contrairement aux Etats-Unis d'Amérique où les décisions sont parfois prises très rapidement tandis que leur mise en application est retardée, voir même impossible.

La nature particulière du processus de décision au Japon pose, à en croire Micheal Blaker (1977a : 55), des problèmes ardus aux diplomates et négociateurs nippons.  Elle leur demande à la fois une grande ténacité et une flexibilité toute particulière, qui ne sont pas perçues de l'extérieur à leur juste valeur. Comme l'écrit Robert Jervis (1978), l'environnement dans lequel la prise de décision en politique étrangère a lieu, serait composé de « fines particules » de la puissance (fine grain of power) qui comportent quatre dimensions dominées essentiellement par le dilemme de sécurité. Lorsque les conversations sont bloquées au cours des négociations par exemple, la difficulté d'obtenir l'autorisation de faire de nouvelles concessions a conduit fréquemment les diplomates japonais à la tactique du renvoi, si bien qu'on y a vu une méthode familière. En tout cas, elle est en général bien comprise par les commettants ; mais elle est à bien des égards, anesthésiante (Eismein, 1988 : 232). Il arrive dès lors que les entrepreneurs diplomatiques nippons se prévalent ou essaient de mobiliser l'opinion publique japonaise pour renforcer leur position. Mais « comme partout, celle-ci ne joue que rarement un rôle décisif dans une décision de politique étrangère, tout au plus a-t-elle pu la rendre plus difficile ou la retarder » (Steinert, 1987 : 19). De toute manière pour pérenniser son projet de rayonnement diplomatique, le Japon a mis à contribution un certain nombre d'instruments.

C- Les instruments du projet de rayonnement diplomatique nippon

Stefano Guzzini et Sten Rynning (2002) avancent que l'étendue du changement de politique étrangère dépend de l'intensité du changement de la configuration de puissance à l'échelle internationale, mais aussi que l'orientation de ce changement de politique étrangère dépend du processus interne. Aussi, l'amélioration de l'image du Japon dans le monde passe par l'internationalisation (Kouakam Mbenjo, 2005: 20). Afin de promouvoir son rayonnement diplomatique, un grand nombre d'instruments virent le jour provoquant la prédominance des agences gouvernementales d'une part (1) et l'émergence des acteurs non gouvernementaux d'autre part (2).

1- La prédominance des agences gouvernementales

Il s'agit principalement de la Japanese International Cooperation Agency (a), de la Japan Oversea Cooperation Volunteers (b) et de la Japan Bank for International Cooperation (c).

a) La Japanese International Cooperation Agency (JICA)

Elle est héritière de l'Oversea Technical Cooperation Agency (OTCA) fondée le 30 juin 1962. En 1971, l'évolution du contexte international conduisit le Council for Economic Cooperation to Foreign Countries (CECFC) à suggérer l'association de prêts bonifiés et de dons aux autres activités de l'OTCA. « C'est dans cet esprit que fut réorganisé l'agence nippone de développement qui prit le nom de JICA le 01 août 1974. Celle-ci resultait de la fusion de l'OTCA avec le Japan Emigration Service » (Aicardi de Saint-Paul, 1998 : 154). Placée sous la tutelle du MOFA, la JICA est chargée de la coopération technique, de l'envoi de volontaires, de l'étude et de l'exécution de l'investissement et du financement pour le développement, de l'émigration avec assistance aux victimes de désastres (Elenga-Ngaporo, 2004 :135). Pour réaliser ces objectifs, la JICA dispose d'une cinquantaine de bureaux régionaux avec une quinzaine en Afrique. En 1994, ses effectifs s'élevaient à 1100 personnes avec 297 exerçant à l'étranger (Ambassade du Japon au Cameroun, 2000 :39). La coopération technique a pour but d'assurer le transfert et la diffusion des technologies, des compétences et du savoir faire japonais afin de faciliter la mise au point des technologies adaptées aux PED. En 1996, cette coopération a globalement représenté un total de 20.3 milliards de yens pour l'Afrique recouvrant des activités comme celle de la formation des stagiaires, qui s'effectue autant au Japon qu'à l'étranger. Le nombre des Africains s'élevait à 1363 (JICA, 1998). Les Nippons ont envoyé au cours de la même année 836 experts en Afrique. Le collège d'agriculture et de technologies Jomo Kenyatta est l'exemple type souvent cité par les autorités japonaises.

b) La Japan Overseas Cooperation Volunteers (JOVC)

C'est une organisation née en 1965 et calquée sur le modèle du Peace Corps américain. Jun Morikawa (1997 : 219) nous rappelle que ses concepteurs ont pour nom Kaifu Toshiki et Noboru Takeshita, deux anciens premiers ministres japonais, alors à l'époque leaders de la section jeune du PLD. Ils pensaient fournir un idéal nouveau aux jeunes de leur parti en particulier et des Nippons en général qui tireraient un sentiment de fierté né de la collaboration avec les pays pauvres. A ses débuts le programme était modeste et globalement limité à l'Asie (Miyashita and Sato, 2001 ; Soderberg, 1996). Puis il s'est développé considérablement, puisqu'en 1996, 1048 volontaires -âgés de 20 à 39 ans- étaient envoyés dans 61 pays ; parmi eux 28 % coopéraient en Afrique. Sur place, les volontaires travaillent en symbiose avec la population locale dans des domaines divers : vulgarisation de technologies agricoles,  formation professionnelle et génie civil ou recherche. Le pays qui reçoit le plus grand nombre de volontaires japonais en Afrique est le Malawi. Entre 1971 et 1992, il en a accueilli 870 avec un record symbolique de 84 pour la seule année de 1980 (voir tableau III).

Le gouvernement de Tokyo n'a pas donné une explication officielle à cette présence remarquée. Selon Jun Morikawa (1997 : 221), Lilongwe a été l'une des rares capitales du continent noir à avoir entretenu de très bonnes relations avec Pretoria durant l'apartheid. Il était indispensable pour les Japonais de contribuer à la stabilité du régime Banda qui a établi des relations diplomatiques avec l'Afrique du Sud depuis 1967.

Tableau III : Volontaires Japonais du JOVC en Afrique Subsaharienne entre 1965 et 1992

 

Botswana

Burundi

Ethiopie

Ghana

Côte d'ivoire

Kenya

Liberia

Malawi

Niger

Rwanda

Sénégal

Tanzanie

Zambie

Zimbabwe

1965

 
 
 
 
 

3

 
 
 
 
 
 
 
 

1966

 
 
 
 
 

11

 
 
 
 
 
 
 
 

1967

 
 
 
 
 

16

 
 
 
 
 
 
 
 

1968

 
 
 
 
 

14

 
 
 
 
 

30

 
 

1969

 
 
 
 
 

8

 
 
 
 
 
 
 
 

1970

 
 
 
 
 

27

 
 
 
 
 

35

 
 

1971

 
 
 
 
 

13

 

22

 
 
 

53

6

 

1972

 
 

38

 
 

28

 

15

 
 
 

19

6

 

1973

 
 

8

 
 

10

 

7

 
 
 

32

3

 

1974

 
 

17

 
 

15

 

19

 
 
 

20

12

 

1975

 
 
 
 
 

31

 

22

 
 
 

17

10

 

1976

 
 

12

 
 

22

 

34

 
 
 

19

9

 

1977

 
 

4

12

 

20

 

26

 
 
 

20

15

 

1978

 
 
 

18

 

39

 

45

 
 
 

13

12

 

1979

 
 

6

20

 

44

7

53

 
 
 

7

23

 

1980

 
 

5

19

 

61

 

84

 
 

3

16

20

 

1981

 
 

2

27

 

41

7

48

 
 

8

17

20

 

1982

 
 

7

30

 

42

13

49

 
 

17

19

7

 

1983

 
 

8

27

 

45

9

52

1

 

12

27

23

 

1984

 
 

16

31

 

44

14

49

11

 

13

18

42

 

1985

 
 

20

32

 

67

32

63

4

 

17

31

33

 

1986

 
 

14

42

 

46

23

44

12

5

21

26

50

 

1987

 
 

21

39

 

35

21

40

15

6

25

48

46

 

1988

 
 

12

37

 

40

29

51

12

23

25

32

41

 

1989

 
 

17

40

 

27

15

40

14

5

23

34

40

8

1990

 
 

8

34

 

17

 

26

17

3

21

30

35

9

1991

 
 

1

36

6

23

 

40

15

2

32

36

27

21

1992

5

6

10

37

3

31

 

41

18

8

16

32

32

25

Total

5

6

226

481

9

820

170

870

119

52

233

688

556

63

Source: JICA. 1994. Japan Overseas Cooperation Volunteers .Tokyo.

c) La Japan Bank for International Cooperation (JBIC)

Dénommée jusqu'au 1 er octobre 1999, Fonds de Coopération économique d'Outre-mer, la JBIC est l'organisme japonais de coopération qui octroie des prêts bilatéraux de longs termes avec des taux d'intérêts réduits, ordinairement appelés « prêts APD » (Ambassade du Japon au Cameroun, 2000 : 13). En accord avec le MOFA, le MOF, le MITI et l'EPA, la JBIC relaye le gouvernement japonais dans la poursuite des négociations, et affine l'étude de faisabilité des projets et prêts. Les premiers sont accordés aux gouvernements étrangers. En 1996, ils s'élevaient pour l'Afrique à 79.904 milliards de yens, ce qui ne représentait que 6.3 % du total. Le montant cumulé des engagements de 119 prêts destinés à ce que Marc Aicardi de Saint-Paul (1998 : 156) appelle le « continent lointain », s'élevait à 661 milliards de yens au 31 mars 1996. Les principaux bénéficiaires au Sud du Sahara depuis l'origine du programme étaient le Kenya (152.4 milliards de yens), le Ghana (99.1) et le Nigeria (55.1).

Outre les activités de la JICA et de la JBIC dont la fusion est par ailleurs annoncée dans le cadre de la réforme de l'APD nippone (Cameroon Tribune n° 8595/4794, 10 mai 2006), d'autres agences interviennent dans la coopération avec les pays africains : la Japan Foundation chargée à travers l'octroi de bourses, de « développer la compréhension entre nations et de promouvoir l'amitié à l'échelle internationale » (JICA, 1997) ; la Japan External Trade Organisation (JETRO) ; l'Association for Overseas Technical Scholarship (AOTS) pour la formation des employés de sociétés privées étrangères  et la Japan Overseas Development Corporation (JODC) destinée à encourager le développement industriel. A côté de ces agences, il est à observer l'émergence des acteurs non gouvernementaux.

2- L'émergence des acteurs non gouvernementaux

Marcel Merle (1988) définit une Organisation Non Gouvernementale (ONG) comme tout groupement, association ou mouvement constitué de façon durable par des particuliers appartenant à différents pays en vue d'objectifs non lucratifs. Longtemps très en retard par rapport à leurs homologues des autres pays développés, les ONG nippones commencent à tenter d'influencer un peu plus la politique étrangère de leur pays (Aicardi de Saint-Paul, 1998 : 157). L'existence de la plupart de ces ONG remonte à une trentaine d'années. Depuis 1991, le gouvernement japonais a bien saisi tout le profit qu'il pouvait tirer de ces « bonnes volontés » pour améliorer l'image de marque du pays à l'étranger. Il a donc favorisé le développement de ces organisations par différents avantages fiscaux. L'International Volunteer Savings Scheme, lancée à l'initiative du ministère des postes et télécommunications en 1991, permit aux souscripteurs des caisses d'épargne d'abandonner une partie de leurs intérêts à un fonds d'assistance aux réfugiés et aux victimes des catastrophes (Rix, 1993 : 23). C'est ainsi que 24 millions de dollars US ont été récoltés en 1993. Au cours de la même année, l'Agence Nippone de l'Environnement (ANE), nouvellement créée par l'Etat, a financé 104 projets pour un montant global de 4 millions de dollars US.

L'ONG nippone la plus connue est sans doute la Sasakawa Foundation créee en 1980. Son Président Sasakawa Ryoichi25(*), aux idées ultraconservatrices, fonda en 1984 la Sasakawa Africa Association (SAA) à la suite de la famine qui ravageait une vingtaine de pays africains (Morikawa, 1997 : 224). Il associa le Dr Norman Borlaug, prix Nobel de la paix pour ses travaux sur la révolution verte et l'ancien Président américain Jimmy Carter, ainsi que son organisation « Global 2000 ». Parmi les pays africains bénéficiaires de la « manne » de la SAA, figurent essentiellement pour les projets agricoles, le Ghana, la Tanzanie, le Bénin, le Togo et le Nigeria. A la mort de son fondateur en juillet 1995, la SAA a été rebaptisée la Nippon Foundation.

Une autre ONG, l'Africa-Japan Forum (AJF), issue de la fusion du Japan Volunteer Center (JVC) et d'autres organisations du même type naquit en mars 1994, dans le grand élan qui suivit la TICAD I. Jusqu'aux élections multiraciales Sud africaines du 27 avril 1994, la plupart des ONG nippones avait appelé à isoler l'Afrique du Sud. Elles embarrassèrent les autorités de leur pays dont les intérêts économiques et géostratégiques s'accommodaient plutôt bien du statu quo ante. Les ONG japonaises multiplient aujourd'hui les activités en faveur des populations pénalisées pendant l'apartheid. Mais d'une manière générale, « le Japon recourt peu aux ONG, les entreprises constituant sont principal relais » (Gabas et Mainguy, 1998 : 53). L'appui au secteur des infrastructures économiques dans les domaines de l'énergie et des transports se justifie par une logique de promotion des investissements privés. En Afrique cependant, il est à remarquer dans le cadre des projets japonais depuis quelques années, un soutien croissant d'ONG sans d'ailleurs forcement s'assurer de leurs compétences pour remplir les rôles qu'on leur assigne. La bonne réputation de certaines autorisant toutes les autres à bénéficier du même a priori favorable. Mais cette ouverture à la société civile considérée sous l'angle des ONG est un phénomène marquant qui ne semble pas avoir d'équivalent en Asie (Drifte, 1998 ; Katsumata, 1997 ; Kawabata, 1994), tout comme d'ailleurs l'usage de l'APD dans sa politique étrangère qui a pour objectif d'accroître l'influence et l'autonomie nippones sur l'échiquier international.

* 19 Le gouvernement de M.Abe formé le 28 septembre 2006 par exemple, comptait quatre membres de la faction Mori, à laquelle le Premier ministre appartenait, quatre de la faction Niwa-Koga, qui le soutenait, deux de la faction Ibuki ainsi que deux de la faction Tsushima et enfin un de chacun des groupes Komura Yamazaki et Kono.

* 20 Mauritanie, Mali, Niger, Sénégal, Gambie, Guinée-Bissau, Cap-Vert, Guinée, Sierra Léone, Liberia, Côte d'Ivoire, Burkina Faso, Ghana, Togo, Bénin, Nigeria, Tchad, Cameroun, République Centrafricaine, Gabon, Guinée Equatoriale, Sao tomé et Principe, Congo, Congo Démocratique, Rwanda, Burundi, Madagascar, Maurice et Comores.

* 21 Afrique du Sud, Namibie, Botswana, Swaziland, Lesotho, Zimbabwe, Angola, Mozambique, Zambie, Malawi, Tanzanie, Seychelles, Kenya, Ouganda, Ethiopie, Somalie et Djibouti.

* 22 Sur ce dernier sentier, nous pouvons noter concernant le continent noir, l'avènement du Keidanren Commitee on Co-operation with Africa (KCCA) en août 1970, après la mission économique dite « Kono » en terres africaines. Il a pour objet de promouvoir le commerce et les relations économiques entre le Japon et l'Afrique.

* 23 Philippe Pons, « le Japon face à sa modernité. Une société de communications », Le Monde, 7 novembre 1979.

* 24 Hatan Akira, qui fut ministre de la justice dans l'un des Cabinets de Nakasone sortait des cours du soir de la modeste université de Nihon. Il se trouva ostracisé par les bureaucrates du ministère de la justice et du bureau du procureur général. Il ne se cachait d'ailleurs pas de les détester cordialement en retour (Van Wolferen, 1997 : 128).

* 25 Célèbre pour son importante fortune et ses activités philanthropiques, il a tiré les ficelles pour bon nombre de personnalités politiques japonaises, et c'est en grande partie grâce à ses contacts dont le monde des Yakuza (gangsters) qu'il a atteint cette position. Jusqu'à sa mort Sasaka Ryoichi a été le plus important donateur privé des Nations Unies. En 1978, le gouvernement nippon le décora du Premier Ordre du Trésor Sacré et, en 1987 du Premier Ordre du Mérite avec le Grand Cordon du Soleil - Levant.

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