Contribution à l'étude du cadre juridique et fonctionnel des Agences du Système des Nations Unies au Bénin

Paragraphe 2 : Un encadrement juridique limité.

En droit international, la pratique précède généralement le droit. Autrement, c'est elle qui, très souvent le crée. Ainsi, au sujet des OI, aucune convention de portée générale n'a encore pu être élaborée pour codifier leur représentation diplomatique auprès des Etats (A). A l'échelle nationale, les accords de base signés entre les OI et les Etats d'accueil ne permettent pas non plus de disposer d'un cadre juridique cohérent au profit des représentations résidentes à l'image du cas béninois (B).

A- La convention sur la représentation des OI: un texte juridique inexistant.

Contrairement aux relations diplomatiques entre Etats régies par la Convention de Vienne de 1961, il n'existe pas encore un texte juridique global qui régit au plan international, les relations extérieures des OI^20(*). Cependant, plusieurs tentatives ont été faites en la matière.

En 1958, l'Assemblée Générale des Nations Unies a invité la Commission du Droit International (CDI) à proposer un projet d'articles sur la question des « relations entre les Etats et les organisations internationales ». Dans son approche, la Commission a subdivisé la question en deux parties.

Dans la première, elle s'est penchée sur l'aspect de la représentation des Etats auprès des OI. Les travaux ont abouti à l'adoption de la Convention de Vienne du 14 mars 1975 sur la représentation des Etats dans leurs relations avec les organisations internationales de caractère universel. Ce texte d'importance majeure vient codifier la pratique. Il prévoit le statut des représentations permanentes et des délégations représentant les Etats membres. Il prévoit également le statut des missions et délégations des membres observateurs^21(*). Cependant, cette convention n'est toujours pas entrée en vigueur en raison notamment de la réticence des Etats hôtes.

Dans la seconde partie, les travaux de la Commission devraient être complétés par une étude sur la représentation des OI auprès des Etats ou entre elles. Sur ce sujet, les travaux n'ont point abouti. En effet, la Commission a décidé de retirer la question de son programme de travail en 1992^22(*).

Ces dernières années, la multiplication des OI ainsi que leurs activités tentaculaires ont entraîné un élargissement considérable de la portée et de l'objet du droit diplomatique^23(*) dont la codification demeure toutefois inachevée.

Il est aisé de constater que les représentations résidentes ont un statut juridique difficile à définir^24(*) en raison du fait que dans ce domaine, il n'y a pas de texte général de codification^25(*).

Dans la pratique, les représentants des OI ainsi que leurs représentations sont en général soumis à un statut ayant une certaine similitude avec celui des diplomates et des ambassades, notamment en ce qui concerne l'agrément de l'Etat hôte et les privilèges et immunités internationalement prévus^26(*).

Au regard de cette considération, nous pouvons qualifier les représentations résidentes de missions para-diplomatiques. A ce titre, les règles, usages et principes applicables aux missions diplomatiques devraient pouvoir leur être appliqués tant au regard de leurs droits que de leurs obligations vis-à-vis des pays hôtes qui n'arrivent pas toujours à leur créer un cadre juridique harmonisé.

B- Les limites des accords de base entre le Gouvernement et les représentations résidentes du SNU au Bénin.

On entend par accord de base dans la pratique des OI, la convention qui précise, pour les programmes d'assistance technique, les droits et obligations de l'organisation qui fournit l'assistance et de l'Etat qui la reçoit, les privilèges et immunités reconnus à l'organisation et au personnel qu'elle mobilisera pour l'exécution de projets précis^27(*).

Dans le cadre de l'assistance des Nations Unies, le Bénin a signé des accords avec les agences du SNU. Au nombre de ces accords, on peut citer :

v l'accord de base entre le Gouvernement de la République du Dahomey et le Programme Alimentaire Mondial ONU/FAO relatif à une assistance dudit programme, signé à Cotonou le 19 mai 1967 ;

v l'accord entre le Gouvernement de la République du Dahomey et le Programme des Nations Unies pour le Développement, signé à Cotonou le 18 janvier 1974 ;

v l'accord de siège entre le Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés et le Gouvernement de la République du Bénin, signé à Cotonou le 15 novembre 1994 ;

v l'accord entre l'Organisation des Nations Unies pour l'Education, la Science et la Culture et le Gouvernement du Bénin pour l'ouverture d'un bureau local au Bénin, signé à Cotonou le 29 novembre 1995 ; et,

v l'accord de base régissant la coopération entre le Gouvernement de la République du Bénin et le Fonds des Nations Unies pour l'Enfance du 25 juillet 1996.

Ces accords énoncent les stipulations sur la base desquelles les agences du SNU établissent leur représentation au Bénin et les conditions dans lesquelles elles exercent leurs activités. Toutefois, ils présentent des limites. En effet, toutes les agences n'ont pas négocié et signé un accord type avec le Gouvernement. Certaines se fondent sur l'accord signé entre le Gouvernement et le PNUD^28(*).

C'est le cas de l'UNFPA qui, par un échange de lettres^29(*), a convenu avec le Bénin que l'accord type de base du PNUD s'appliquera mutatis mutandis^30(*) à ses activités et à son personnel.

Les autres accords conclus avec le PAM, l'UNESCO, l'UNICEF et le HCR permettent de constater une différence de régime juridique quant aux privilèges et aux modes de règlement des différends.

En effet, dans ces accords, la gratuité des locaux est accordée aux unes^31(*) et pas aux autres. L'accord avec le HCR ne prévoit pas la gratuité des locaux au profit de cette organisation^32(*). Quant au règlement des différends, c'est la négociation et/ou l'arbitrage qui sont prévus^33(*). Mais les modalités de l'arbitrage diffèrent d'une agence à une autre. Pour les unes, l'arbitrage se fera par un collège de deux arbitres^34(*) tandis que pour les autres, c'est un collège de trois arbitres. De même, le lieu de l'arbitrage est prévu dans certains cas alors que rien n'est indiqué dans d'autres cas^35(*).

Ces divergences ne permettent pas de disposer d'un cadre juridique cohérent et harmonisé en faveur du SNU au Bénin. Mais le Bénin n'est pas l'unique exemple.

Comme le remarque le Corps Commun d'Inspection dans l'un de ses rapports, « de nombreux pays manquent de politique gouvernementale centrale pour passer des accords avec chaque institution spécialisée. On s'est aperçu que les accords de ce type avaient été conclus au coup par coup à des dates très diverses par des ministères sectoriels avec leurs organisations de contre partie sans prévoir le cadre juridique cohérent qui serait applicable à toutes les organisations représentées à l'échelon national^36(*) ».

Par ailleurs, la pratique au Bénin comme ailleurs, considère les représentants résidents comme de véritables ambassadeurs. Mais les accords de base n'abordent pas, par exemple, le volet protocolaire. Ils se bornent seulement à préciser les privilèges et immunités. Les questions de ce genre non résolues dans les accords de base constituent de véritables lacunes.

Comment s'organise à présent la réception des agences au plan national ?

* ²⁰ Pour autant, il n'existe pas un vide juridique en la matière. Certains aspects de la question sont réglés par la convention sur les privilèges et immunités des Nations Unies du 13 février 1946 et la convention sur les privilèges et immunités des Institutions Spécialisées des Nations Unies du 21 novembre 1947.

* ²¹ Cf. Jean-Marc SOREL, op.cit., p.63

* ²² Cf. Rapport de la Commission du Droit International sur les travaux de sa quarante-quatrième session, § 362 in fine [en ligne]. Disponible sur http : // www.un.org/law/french/ile/index.htm

* ²³ Cf. Commission du Droit International. Deuxième rapport sur les relations entre les Etats et les organisations intergouvernementales, op. cit., § 40

* ²⁴ Cf. Alain PELLET, Patrick DAILLIER. Droit international public. Paris : LGDJ, 2002, p.757

* ²⁵ Idem, p.756

* ²⁶ Idem, p.757

* ²⁷ Cf. Jean SALMON, op. cit., p. 11. Cet accord ne doit pas être confondu avec l'accord de siège. Ce dernier est un « traité international conclu entre une organisation internationale et l'Etat où elle a fixé son siège » (idem, p.14). C'est le cas de l'accord de siège du 26 juin 1947 entre les USA et l'ONU pour le siège de cette organisation à New York. Au Bénin, ces accords sont confondus dans la pratique.

* ²⁸ Cet accord fixe le cadre global dans lequel le PNUD et ses agences d'exécution aideront le Gouvernement à exécuter des projets de développement (cf. art. 1^er relatif à la portée de l'accord).

* ²⁹ En effet, c'est par une lettre en date du 29 mars 2004 que la Secrétaire Générale Adjointe de l'UNFPA à New York a saisi le Ministre des Affaires Etrangères aux fins d'étendre l'application de l'accord du PNUD à son institution. L'accord du Ministre des Affaires Etrangères à cette proposition a été donné dans sa lettre n° 906/MAEIA/SP-C en date du 26 mai 2004 adressée à la Secrétaire Générale Adjointe de l'UNFPA à New York.

* ³⁰ L'expression mutatis mutandis est d'origine latine. Elle signifie littéralement « en faisant les changements nécessaires ».

* ³¹ C'est notamment le cas de l'UNICEF (cf. art. 6 al. 1, a) et de l'UNESCO (cf. art. 6 al. 1).

* ³² Il est prévu à l'article 6, alinéa 2 de cet accord que « le Gouvernement (...) aide (...) à trouver des locaux à usage de bureau appropriés à un prix de location raisonnable ».

* ³³ L'accord signé avec le PAM prévoit l'arbitrage en cas d'échec de la négociation.

* ³⁴ C'est ce que prévoit l'accord de base conclu avec le PAM. Un surarbitre n'est désigné que dans l'impossibilité pour les deux arbitres de s'entendre sur une sentence arbitrale (cf. art. 6).

* ³⁵ L'accord avec le PAM prévoit que l'arbitrage sera effectué à Rome (cf. art. 6).

* ³⁶ Corps Commun d'Inspection. Renforcement de la représentation locale du système des Nations Unies. Genève 1997, § 22. Disponible sur : http://www.unjiu.org/fr/reports.htm (Document JIU/REP/97/1)