Memoire Online - Problématique de la gestion foncière dans les centres urbains secondaires du Bénin

PROBLEMATIQUE DE LA GESTION FONCIERE DANS LES CENTRES URBAINS SECONDAIRES DU BENIN : CAS DE GLAZOUE ET DASSA-ZOUME

INTRODUCTION

Le foncier constitue la toile de fond de la quasi-totalité des dynamiques de développement.

En effet, la terre sert non seulement de soubassement à toutes les activités humaines mais aussi de lien ente les vivants et les morts. Dans toutes les cultures paysannes, le rapport de l'homme à la terre revêt donc une importance capitale. Mais le développement de l'économie de marché a donné à la terre une valeur marchande qui s'est d'abord imposée dans les sociétés européennes, puis progressivement dans les pays africains, d'abord par le biais de la traite puis de la colonisation. Ainsi, l'attribution de la terre, son utilisation, sa vente, son achat ou sa taxation sont devenus un enjeu important. C'est pourquoi la terre est bien souvent à l'origine de conflits entre différents « ayants droits » sur un même espace. Ainsi, on a noté ses dernières années, des affrontements liés au foncier dans le département des collines surtout dans les Communes de Glazoué, Dassa-Zoumé, Ouessè et Savè. De même, dans les grandes villes telles que Cotonou, Abomey-Calavi, Parakou et Porto-Novo, des conflits domaniaux et terriens opposent non seulement les populations à l'Etat, mais aussi les populations entre elles.

Dans les petits centres urbains tels que Glazoué et Dassa-Zoumé, les problèmes fonciers n'ont pas la même ampleur que ceux de Cotonou et Porto-Novo. Toutefois, certaines pratiques en matière d'occupation et d'utilisation de la terre conduisent à des situations conflictuelles entre les populations et les autorités communales d'une part et les populations entre elles d'autre part. Les domaines déclarés d'utilité publique ne sont pas reconnus par les populations. Or les centres urbains tels que Glazoué et Dassa-Zoumé, sont en devenir et les besoins en infrastructures et équipements sont encore immenses. Il paraît donc nécessaire, dans la perspective d'un programme d'aménagement de chacune de ces villes, de mener une réflexion globale sur la question foncière afin d'identifier et de résoudre les problèmes actuels de gestion foncière. La présente étude qui s'inscrit dans le cadre du mémoire de maîtrise en Géographie, constitue une contribution à cette réflexion. Elle est intitulée : « Problématique de la gestion foncière dans les centres urbains secondaires du Bénin : cas de Glazoué et Dassa-Zoumé ».

Le choix de ce thème se justifie d'une part par le fait que, pour le béninois, acquérir une parcelle et y bâtir sa maison constituent des signes de réussite sociale. Or la population des villes de Glazoué et Dassa-Zoumé s'accroît rapidement ceci ne reste donc pas sans effets sur l'espace. Ensuite, il y a les effets de la réforme administrative en cours dans le pays. En effet, les rumeurs qui font de Glazoué ou Dassa-Zoumé le probable chef-lieu du département des Collines ont amplifié la pression démographique sur le foncier. De plus, conformément aux articles 84 à 107 de la loi n° 97-029 portant Organisation des Communes en République du Bénin, la mise en place et l'entretien de la voirie, la réfection des marchés, la mise en place des réseaux d'évacuation des eaux usées... relèvent de la compétence de la commune. L'application de ces articles suscite sans doute un accroissement des besoins en terrains et en ressources financières pour faire face à ces problèmes de gestion urbaine. Il est donc indispensable de résoudre les problèmes actuels liés à la gestion foncière dans ces deux (2) villes, mais aussi de mettre en place les instances convenables à la bonne gestion du foncier dans le futur.

Cette étude s'intéresse donc uniquement à la composante terre du foncier et cherche à faire connaître les relations entretenues par les acteurs au cours de l'acquisition et de l'utilisation de la terre.

Pour informer ou confirmer ces hypothèses, nous avons adopté une méthodologie qui nous a permis d'atteindre un certain nombre de résultats. La présentation de ceux-ci s'est faite en cinq (05) chapitres.

Le premier chapitre est consacré à la description du cadre conceptuel et de la démarche méthodologique.

Dans le deuxième chapitre, les conditions historiques et le cadre géographique de l'implantation humaine ont été présentés.

Le troisième chapitre intitulé « La question foncière dans les villes de Glazoué et Dassa-Zoumé », analyse les conditions d'accès à la terre depuis les origines des deux villes jusqu'à nos jours.

Le quatrième chapitre qui aborde les enjeux fonciers dans les deux villes, présente les différents acteurs du foncier, leurs stratégies ainsi que les conséquences de ces stratégies sur les deux (2) villes.

Quant au cinquième chapitre, il met en exergue les problèmes fonciers, les solutions qui leurs sont apportées ainsi que les dispositions prises par les autorités politico-administratives pour organiser l'occupation du sol dans le futur.

Enfin, dans la conclusion, le point des principaux résultats obtenus a été fait, puis des pistes de recherche suggérées pour mieux maîtriser le foncier dans les villes de Glazoué et Dassa-Zoumé.

La présente étude a pu être réalisée grâce à l'adoption d'une stratégie et à l'utilisation de certains outils.

En fait, compte tenu de notre problématique, le travail s'est déroulé en deux (02) phases principales. D'abord, nous avons fait le point de la documentation existante sur le sujet ; ensuite, nous avons procédé aux enquêtes de terrain au cours desquelles nous avons interrogé les divers acteurs du foncier.

Mais avant de décrire chacune de ces phases, nous allons définir quelques concepts clés et délimiter notre cadre d'étude.

I- Définition des concepts clés et délimitation du cadre d'étude

Nous allons définir ici certains concepts clés utilisés dans ce document ou, du moins, préciser le sens que nous entendons leur donner. Ceci nous paraît essentiel pour éviter les éventuelles confusions de sens dans la mesure où un même concept peut avoir plusieurs significations selon les contextes où il est utilisé.

Ces termes sont les suivants : ville, Aménagement du territoire, foncier, terrain ou parcelle.

Il n'est pas commode de définir la ville tant en matière de morphologie que de conceptualisation car ce que l'on rassemble sous le nom de « ville » est multiforme par sa situation ; sa taille, son architecture, son organisation interne, son rôle dans la vie régionale ou nationale. Aussi, plusieurs définitions lui sont-elles données. Par exemple, le Dictionnaire de la Géographie (5^ème édition) considère la ville comme un « gouvernement de population agglomérée défini par un effectif de population et par une forme d'organisation économique et sociale. Ces groupements ont pour base le rassemblement d'activités différentes qui a lui même pour conséquence la formation d'une société complexe (société urbaine) » (P. GEORGE P.1993).

Cette définition ne nous paraît pas convenable pour exprimer la réalité urbaine au Bénin en général, et à Glazoué ou Dassa-Zoumé en particulier. Car, dans la plupart des localités qualifiées de ville au Bénin, un grand nombre d'habitants pratiquent l'agriculture comme principale activité économique. C'est pourquoi nous retiendrons ici la définition donnée par l'INSAE. Selon cette institution, est considérée comme ville, tout chef lieu de District « ayant au recensement de 1979 un effectif de 10 000 habitants ou plus et ayant au moins quatre (04) des infrastructures suivantes : PTT, Perception, Trésor public, Agence Bancaire, Adduction d'Eau, Electricité, Centre de Santé, Collège d'Enseignement cycle long » (INSAE-BCR, 1986). Cette définition nous paraît plus pratique et plus adaptée à notre cadre d'étude. C'est d'ailleurs son application qui a permis d'identifier les villes principales (Cotonou, Porto-Novo, Parakou) et celles secondaires dont Glazoué et Dassa-Zoumé.

L'aménagement du territoire est une notion contemporaine car c'est dans un passé récent qu'a surgi l'idée d'influer sur la localisation des activités. Néanmoins, le concept a aujourd'hui plusieurs acceptions. Nous retiendrons dans ce document, la définition de Y. Bernard, J.C. Coli et D. Lewand Ouski selon laquelle, l'aménagement du territoire est « l'ensemble des mesures destinées à assurer un développement harmonieux de l'espace national, par une meilleure répartition des populations et des activités ». Autrement dit, il s'agit de voir comment, à partir des potentialités et des contraintes spécifiques d'un territoire donné, organiser l'espace, répartir les hommes, créer des activités et distribuer les équipements socio-économiques afin de lui permettre un développement harmonieux et durable.

En ce sens, nous pouvons considérer l'aménagement urbain comme l'ensemble des opérations consistant à assurer un développement harmonieux des villes. Il prend en compte la conception et la réalisation des travaux d'équipements et d'infrastructures indispensables pour répondre aux besoins de la population et aux exigences économiques.

Il est défini comme l'ensemble constitué non seulement par la terre, mais aussi par les ressources qui lui sont directement attachées et l'ensemble des relations entre individus, groupes d'individus pour l'appropriation et l'utilisation de ces ressources.

Mais comme nous l'avons spécifié dans notre problématique, nous nous intéressons ici à la composante terre du foncier. Nous chercherons notamment à faire ressortir les conditions d'accès à cette ressource. Ceci nous permettra d'appréhender les problèmes qui se posent en la matière à Glazoué et Dassa-Zoumé.

Il s'agit d'une portion de terre bâtie ou non. Ainsi, lorsqu'on parlera de parcelle ou de terrain dans ce document, on comprendra la portion de terre acquise soit par un particulier pour construire son logement ou mener une activité particulière, soit par l'administration pour installer une infrastructure ou un équipement quelconque.

Après cette définition des concepts clés de notre document, délimitons notre cadre d'étude.

Du point de vue administratif, la ville de Glazoué comporte un (01) arrondissement de cinq (05) quartiers : Affécia, Ayédèro, Orokoto, Ogoudako, et Zongo. Mais sur le terrain, nous avons remarqué que des quartiers/villages de l'arrondissement de Zaffé bénéficient de certains services urbains du fait de leur proximité des quartiers ci-dessus cités. C'est le cas de Kabolé qui ne se distingue plus de Glazoué puis de Zaffé et Egbessi.

Au total, notre étude s'étend sur les quartiers Affécia, Ayédèro, Ogoudako, Orokoto, Zongo, Kabolé, Egbessi et Zaffé.

Dassa-Zoumé est une ville qui sur le plan administratif comporte deux (02) arrondissements à savoir l'arrondissement de Dassa I et celui de Dassa II.

L'arrondissement de Dassa I est subdivisé en six (06) quartiers : Latin, Zongo, Essèbrè, Essèkpa Amangassa et Agbégbé. Par contre celui de Dassa II est subdivisé en quatre (04) quartiers : Ayédèro, Issalou, Bètou, Essèkpré et cinq (05) villages : Mahou, Daho, Loulè, Moudja et Moumoudji.

Notre étude a pris en compte tous les quartiers des deux (02) arrondissements (Latin, Zongo, Essèbrè, Essèkpa, Agbégbé, Ayédèro, Issalou, Amangassa, Bètou et Essèkpa). En dehors de ces quartiers, l'étude a porté sur le village Moumoudji compte tenu de sa proximité des autres quartiers. Ce village bénéficie actuellement d'une opération de lotissement.

En somme, l'étude s'étend sur huit (08) quartiers de la ville de Glazoué et Onze (11) de celle de Dassa-Zoumé, dans lesquels des données ont été collectées à l'aide de fiche d'enquête bien appropriées.

II- Collecte des données et difficultés rencontrées

La collecte des données s'est faite à travers une revue documentaire et des enquêtes de terrain. Quant aux difficultés rencontrées, elles concernent l'ensemble du travail réalisé.

Elle a commencé avec le choix du sujet et s'est poursuivie tout au long des différentes phases du présent travail. L'objectif visé est de faire le point des travaux réalisés en matière foncière d'une part et de l'autre, d'élargir notre champ d'horizon par rapport au thème d'étude. Pour cela, nous avons parcouru un certain nombre de bibliothèques et centres de documentation. Au rang de ceux-ci, nous pouvons citer : la bibliothèque universitaire, celle du CCF, les centres de documentation de la FLASH, de la FSA, de la SERHAU-SA, de l'IGN, de l'INSAE. A cela s'ajoutent les Bureaux des Archives et de la Documentation des Communes de Glazoué et Dassa-Zoumé, ainsi que le Bureau des Affaires Générales et Domaniales de la Commune de Glazoué et le Service des Affaires Domaniales et Environnementales de la Commune de Dassa-Zoumé. Les documents dont nous avons disposé varient d'un centre à un autre.

Ainsi, dans les bibliothèques universitaires et du CCF, nous avons consulté les ouvrages traitant des questions de ville en général et de la question foncière en milieu urbain en particulier.

Au centre de documentation de la FSA et de la FLASH, nous avons pris connaissance des mémoires et thèses soutenus sur le sujet.

A la SERHAU-SA nous avons disposé des travaux réalisés par ce bureau d'études dans le domaine foncier.

A l'IGN, nous avons consulté les cartes du Bénin et des communes de Glazoué et Dassa-Zoumé.

Aux Bureaux des Archives et de la Documentation des deux communes , nous avons exploité les ouvrages traitant de la décentralisation et de l'historique des villes.

Enfin, au Bureau des Affaires Générales et Domaniales de la Commune de Glazoué et au Service des Affaires Domaniales et Environnementales de la Commune de Dassa-Zoumé, nous avons consulté les livres fonciers, les divers arrêtés Sous-préfectoraux et/ou Communaux ayant traité des questions foncières et les Procès Verbaux des différentes réunions des comités de lotissement et d'urbanisation.

Ces différents documents, tout en renforçant nos connaissances en matière foncière, nous ont aidé à identifier les différents acteurs du système foncier. Ceci nous a permis de préparer et d'exécuter nos recherches sur le terrain.

Les recherches ont été menées sur le terrain à travers des observations directes des interview semi-structurées et des enquêtes auprès des responsables des structures et organismes publics ainsi que les élus locaux et les `'notables/sages''.

A cela s'ajoutent les informations reçues auprès des ménages et autres personnes ressources. A cet effet, des guides d'entretien et questionnaires ont été conçus, testés et utilisés par des enquêteurs recrutés pour la circonstance.

Au titre des responsables des structures et organismes publics, nous avons rencontré :

Pour ce qui est des enquêtes auprès des ménages, nous avons dû constituer un échantillon au niveau de chacun des centres urbains étudiés. Ceci se justifie par le manque de moyens. Ainsi, si nous avons pu parcourir tous les quartiers de la zone d'étude, il n'en demeure pas moins vrai que nous avons été obligé de sélectionner les ménages enquêtés.

Pour déterminer l'échantillon, nous sommes partis des chiffres de la population fournis par le RGPH3 de 2002 notamment le nombre de ménage existant dans chaque quartier. Puis, nous avons considéré le dixième (1/10) de chacun de ces nombres. Le tableau suivant présente le résultat par centre urbain et par quartier.

VILLE	QUARTIER	NOMBRE TOTAL MENAGE	MENAGES ENQUETES	POURCENTAGE
GLAZOUE	Affécia	730	73	10,00
	Ayédèro	760	76	10,00
	Ogoudako	146	15	10,27
	Orokoto	236	24	10,17
	Kabolé	208	21	10,10
	Egbessi	123	12	09,76
	Zaffé	450	45	10,00
	Zongo	849	85	10,01
*Sous-total 1*		*3502*	*351*	*10,02*
DASSA-ZOUME	Latin	399	40	10,02
	Essèkpa	369	37	10,02
	Essèbrè	203	20	09,85
	Essèkpré	305	31	10,16
	Agbégbé	249	25	10,04
	Issalou	399	40	10,2
	Bètou	210	21	10,00
	Ayédèro	1141	114	09,99
	Moumoudji	194	19	09,79
	Amangassa	221	22	09,95
	Zongo	286	29	10,13
*Sous-total 2*		*3976*	*398*	*10,01*
TOTAL		7478	749	10,01

Au total, 351 ménages ont été enquêtés à Glazoué et 398 à Dassa-Zoumé soit 749 ménages pour les deux centres.

Nous avons donc élaborés 749 fiches d'enquête que nous avons adressés aux différents ménages choisis par hasard à raison d'un questionnaire par ménage.

Pour recueillir les informations auprès de ces ménages et remplir les questionnaires, nous nous sommes fait aider par quatre (04) étudiants autochtones de Glazoué et cinq (05) étudiants autochtones de Dassa-Zoumé.

Grâce à ces différentes rencontres, nous avons pu obtenir des données dont le traitement nous a permis de rédiger notre mémoire.

Une fois les enquêtes terminées, nous avons procédé à un regroupement des questionnaires par catégories d'acteurs. Ainsi, les questionnaires destinés aux ménages ont été regroupés par quartier tandis que ceux des élus locaux ont été mis ensemble. Nous avons par la suite procédé au dépouillement des fiches en inscrivant dans un tableau conçu à cet effet, les différentes réponses données à telle ou telle question.

Par exemple, pour ce qui est des enquêtes auprès des ménages, nous avons mis d'un côté les ménages propriétaires de terrain et de l'autre ceux qui ne disposent d'aucun terrain. Dans le premier cas, nous avons cherché à connaître les modes et procédures d'acquisition des terrains, les preuves de leur propriété (existence ou non de documents écrits) ... Un traitement statistique et informatique nous a permis d'évaluer l'importance relative de chaque mode et de présenter les différents résultats sous forme de tableaux ou de graphiques (cf tableau 2 et graphique N°1 par exemple).

L'analyse et l'interprétation des différents résultats ainsi que les réponses aux diverses questions nous ont servi de base dans l'articulation des différentes idées contenues dans le présent document.

Notons pour finir que nous avons rencontré des difficultés tout au long de l'étude.

Certes, un nombre non négligeable de travaux ont été réalisés sur le foncier au Bénin. Mais force est de constater que rares sont les études qui ont été faites sous l'angle de l'accès à la terre. Cet état de chose nous a été très défavorable lors de notre recherche documentaire.

Il s'agit essentiellement des ménages mais aussi des responsables du Service des impôts.

En ce qui concerne les responsables du service des Impôts, ils ont subordonné la réponse à certaines questions à la présentation d'une autorisation de recherche.

Le comité de lotissement et d'urbanisation de Dassa-Zoumé est composé de quatorze (14) membres d'après le texte de l'arrêté communal N° 4F/545/SG/SA du 1^er /10/2003. Mais sur les quatorze (14) membres , seulement une demi dizaine a répondu efficacement à nos questions. Les autres s'y sont dérobés, estimant qu'ils ne sont pas très imprégnés des questions de lotissement ; ce pourquoi le comité a été pourtant installé. Il en est de même à Glazoué.

Malgré ces difficultés, nous avons ; grâce aux soutiens et conseils des uns et des autres, réussi à obtenir les résultats contenus dans le présent document.

Une étude foncière doit prendre en compte des éléments permettant d'appréhender l'organisation sociale des populations et par conséquent les relations qu'elles entretiennent entre elles et autour de la terre. C'est pourquoi ce chapitre est consacré non seulement à la mise en place des populations de Glazoué et Dassa-Zoumé, mais aussi à leurs assiettes topographiques et situations géographiques.

Gbominan, appelé aujourd'hui Glazoué était une ferme de Zaffé. C'est une cité de création récente. Zone de forte production agricole, Glazoué attirait non seulement des producteurs en quête de terre fertile, mais aussi les commerçants. Ainsi, Monsieur GOMINA, premier commerçant de la zone avait construit une paillote pour mener ses activités. Cette paillote étant devenue un repère pour tout le monde, les gens ne tardent pas à dire :

Ce lieu est alors devenu Gbominan par déformation de GOMINA. Gbominan est devenu Glazoué avec la création d'un arrêt-train. En effet, Monsieur GOMEZ surnommé Djanta (lion) par ses collègues, retraité de l'OCBN, usa de ses relations pour la création de cet arrêt-train. Initialement installé à HLASOE (à trois kilomètres de Glazoué), Monsieur GOMEZ voulait que l'arrêt-train soit dans cette localité et avait donc mis sur la demande HLASOE. Des études réalisées par les responsables de l'OCBN, il ressort que Gbominan est mieux indiqué pour l'arrêt-train. Ainsi, malgré que cet arrêt ne soit plus à HLASOE, le nom n'a plus disparu. C'est ainsi que par déformation il est devenu Glazoué au lieu de Gbominan. Quand bien même le colon l'a transformé par la suite en Glazoué, le nom Gbominan est toujours employé par plus de 90% de la population.

Gbominan (Glazoué) a connu une évolution remarquable grâce à Monsieur GOMEZ Djanta. En dehors de l'arrêt-train devenu par la suite gare OCBN, il a appuyé fortement l'initiative des Idaaca dans la création de leur marché à Glazoué, suite à un incident survenu dans le marché d'Agouagon. C'est ce marché qui est devenu par la suite international et qui fait la fierté de tous.

La fertilité des sols et la présence du marché ont favorisé l'émigration jusqu'en 1978 où le territoire national a été reconstitué. Ainsi, par décret 78-365 du 30 Décembre 1978, le District de Glazoué a été créé avec pour chef-lieu Glazoué. Ce District est composé d'une part, d'anciens villages de la Sous-préfecture de Savalou (Ouèdèmè, Aklampa, ...) et aussi d'anciens villages de la Sous-préfecture de Dassa-Zoumé (Sokponta, Gomé, ...) d'autre part.

Avec ce nouvel attribut de chef-lieu de District, Glazoué a bénéficié d'un certain nombre de réforme et d'infrastructures qui ont considérablement modifié son territoire.

Dassa-Zoumé est la transformation par le colon de Dassazoumin qui n'est rien d'autre que la traduction de Igbo-Idaaca en fon. Ainsi, Igbo-Idaaca ou dassazoumin signifie littéralement : dans la forêt des idaaca.

Idaaca n'est que la contraction de la phrase A ti da li ica qui veut dire : nous sommes déjà en pays Ica. En effet, partis d'gba-Ijbu au Nigéria, suite à une querelle de succession, les gba devenus Omonjagu , conduits par un grand chasseur du nom de As, ont été suivis par leurs partisans jusque dans les contrées rocheuses de l'actuel Dassa-Zoumé. Installés au quartier kpo (emplacement actuel du centre de traitement anti-lèpre ou léproserie de Dassa-Zoumé), les gba ont usé de tous les moyens et de toutes les ruses pour sur planter les Ijéun et les Mamahoun^1(*) qu'ils sont venus trouvés dans la zone. Les gba ont réorganisé la vie socio-politique du territoire. Ainsi, sous le règne de Jagu Ogudu, 4^ème roi du royaume idaaca, le groupe a été reconstitué et le lignage des omon-jagu qui se réfère à gba fut créé. Le réformateur monarque initia une politique d'intégration sociale qui interdisait le mariage entre omon-jagu qui du reste, n'est pas un anathème.

Quand Jagu Ogudu eut fini de bâtir son palais, ilé n'la (grande maison), il en fit le siège de son administration. Il donna à la nouvelle cité le nom riche de sens Igbo Idaaca, littéralement la forêt des idaaca. Cela signifie que cet établissement appartient à tous les idaaca. Igbo-Idaaca devint alors le symbole de l'unité et le jagu lui-même, la personnification de cette unité-là.

Avec l'implantation de deux (2) divinités : Nana Bukuu et Ogun, Igbo-Idaaca devint un centre religieux important pour les rassemblements. La nouvelle capitale devenait ainsi un pôle économique alimenté par les centres agricoles et marchés environnants.

Le royaume Idaaca ainsi consolidé va connaître dix huit (18) rois^2(*) et un régent (Jagu Otètan dit Adjiki alias Zomahoun) nommé par le roi GLELE (Abomey) et qui signa le 24 Janvier 1894 avec le Lieutenant Maurice GUERIN , le traité de protectorat français. C'est cet acte qui créa la confédération des Dassas issue de la fusion de deux royaumes : le royaume idaaca et celui des Ifèta (Fita) avec pour capitale Dassa-Zoumé. Dès lors, l'évolution politico-administrative de Dassa-Zoumé se fera au gré du colonisateur. Ainsi, le 22 Juin 1894, un arrêté local fut pris pour régler les divisions politiques du Danhomey et Dépendances. La Confédération des Dassas prenait alors le nom Canton de Dassa jusqu'à l'accession de notre pays à l'indépendance en 1960. Au lendemain de cette indépendance, les divers décret et lois pris par les autorités pour organiser le territoire ont conduit à l'érection du canton de Dassa-Zoumé en Sous-préfecture, en District puis en Commune avec pour chef-lieu, la ville de Dassa-Zoumé.

Cette évolution des territoires de Glazoué et Dassa-Zoumé n'est pas restée sans avoir des conséquences sur la question foncière. Ces dernières seront présentés et analysées dans le prochain chapitre. Mais avant, décrivons le cadre géographique des deux villes notamment le site et la situation. Ces derniers constituent les données de base sur lesquelles s'effectuent les actions d'aménagement. Ils peuvent offrir des avantages à l'urbanisation ou au contraire constituer des contraintes à celle-ci. Par exemple, un site présentant de très fortes pentes sera plus difficile à aménager qu'un autre qui présente des pentes légères et douces. La connaissance de ces données n'est donc pas inutile pour la compréhension du fait foncier.

Le site d'une ville représente l'assiette dans laquelle elle est née. Autrement dit, il désigne les caractères topographiques de l'espace sur lequel la ville a été fondée.

La situation, quant-à elle, indique la position de la ville dans une région et en particulier vis-à-vis des moyens de communication. Si autrefois, la recherche de la sécurité était la préoccupation majeur (les villes occupaient fréquemment des sites défensifs ), aujourd'hui, ce qui importe c'est la situation c'est-à-dire la position par rapport aux réseaux de communication car la ville est avant tout un espace de circulation, de communication et d'échange.

Le site d'implantation de la ville de Glazoué n'offre pas de contraintes majeurs à l'urbanisation. Il s'agit d'un plateau à faible pente de 2% à 4%. Certes, dans le quartier Affécia, certaines zones sont menacées d'inondation pendant la période des pluies. Mais il s'agit là des effets d'une hydromorphie temporaire.

Le centre urbain de glazoué est constitué des quartiers Affécia, Ayédèro, Zongo, Orokoto, Ogoudako, Kabolé et Zaffé. Il est limité :

Glazoué est une ville commerciale. Elle est traversée non seulement par la Route Nationale Inter Etat Cotonou - Niamey (RNIE 2) mais aussi par la voie ferrée avec une gare. De plus, elle abrite un marché international. Ces éléments contibuent énormément à l'expansion de la ville et donc à l'urbanisation des espaces agricoles environnants.

Le site originel de la ville de Dassa-Zoumé est installé au pied des collines. Il répond à des besoins de protection et de défense. En effet, les collines, tout en permettant une vue synoptique des localités environnantes, servaient de refuges aux populations contre les invasions des royaumes voisins en particulier celui de Danxomè (Abomey).

Actuellement, la ville dans son extension a conquis d'autres espaces si bien qu'aujourd'hui, le site urbain présente deux caractéristiques distinctes à savoir le noyau ancien installé sur un site en relief très accidenté et la zone de plateau.

Dans le premier cas, le sol est rocheux et soumis aux effets de l'érosion. Les pentes y sont fortes allant de 8% à 10%. Cette zone comprend les quartiers Agbégbé, Issalou Essèbrè, Essèkpa, Latin et Zongo. La zone de plateau, quant à elle, peut être subdivisée en deux : la partie Est constituée notamment du quartier Ayédèro et la partie Ouest qui comprend le centre administratif et commercial (autour du carrefour) , Kpékouté et Moumoudji débouchant sur la rivière OLODJO.

La zone de plateau présente une pente douce et régulière de 3 à 5%. Un tel site n'offre pas de contraintes majeurs à l'urbanisation. Certes, dans le quartier Kpékouté, certaines parcelles sont menacées d'inondation pendant la période des pluies. Mais il s'agit là des effets d'une hydromorphie temporaire.

Par ailleurs, la présence des collines empêche l'extension de la ville vers le Nord et le Sud. Ceci réduit ses potentialités foncières. Aussi, la plupart des nouvelles acquisitions de terrain s'effectuent-elles à l'Ouest (Kpékouté et Moumoudji) et à l'Est (Ayédèro) de la ville. La ville de Dassa-Zoumé s'étend sur 1558 ha environ dont 139 ha lotie.

Pour ce qui est de la situation de la ville, il faut dire qu'elle constitue le chef lieu de la commune. Elle est limitée :

Située à l'intersection des principaux axes routiers qui relient le Sud au Nord du pays (RNIE2 et RNIE3 ), la ville de Dassa-Zoumé bénéficie non seulement des attributs d'une ville carrefour mais aussi des atouts liés à l'existence d'une gare ferroviaire (OCBN). Ces différentes infrastructures facilitent les échanges entre le Nord et le Sud mais aussi entre les habitants de Dassa-Zoumé et ceux des autres régions du pays.

Par ailleurs, la ville est entourée de part et d'autre d'espaces ruraux ; les plus proches villes étant Glazoué (22Km) et Savalou (30km). Son développement à long terme se traduira donc par la transformation de ces espaces ruraux en espaces urbains. Ceci ne restera pas sans poser des problèmes car les enjeux fonciers au village sont différents de ceux de la ville.

Mais avant de nous intéresser à la question foncière proprement dite, voyons comment s'effectue l'extension de la ville.

La ville de Glazoué est née dans le quartier Ayédèro encore appelé Dassakohoué (ce qui signifie en fon « chez les Idaaca »). De là, elle connaîtra une expansion spatiale vers l'Est (Zongo) puis vers le Sud (Affécia). Signalons que Orokoto et Ogoudako qui sont aujourd'hui des quartier de Glazoué étaient à l'origine des villages.

Compte tenue du site d'implantation de la ville, l'expansion spatiale s'est faite dans tous les sens. Ceci permet une répartition plus ou moins équitables des équipements.

Ainsi par exemple, le quartier Ayédèro abrite : le Centre de Promotion Sociale, le Commissariat de Police, les bureaux de la Mairie, la maison des jeunes, l'usine d'égrenage. Quant au quartier Affécia, on y trouve la Brigade de gendarmerie et le Collège d'Enseignement Général. Enfin le quartier Zongo abrite le marche international et le Centre Communal de Santé.

Il faut noter qu'une partie du quartier Ayédèro a bénéficié d'une opération de lotissement. C'est ce qui favorise ce quartier pour l'implantation des infrastructures et équipements publics. Il paraît donc indispensable que les opérations de lotissement en cours dans les autres quartiers soient finalisées à temps.

Le noyau de la ville de Dassa-Zoumé est le quartier Agbégbé. Ce quartier a été créé avec l'installation du roi Jagu Ogudu. Du quartier Agbégbé, la ville s'est étendue petit à petit vers Issalou à l'Ouest puis Essèkpa et Essèbrè à l'Est. Les collines ayant bloquées l'expansion spatiale de la ville vers le Nord et le Sud, celle-ci s'est beaucoup plus développée ver l'Est et l'Ouest.

Compte tenu du fait que les premières opérations de lotissement ont été réalisées dans la partie Ouest de la ville (autour du carrefour), l'essentiel des équipements et infrastructures collectifs de la ville est installé dans cette zone. On peut citer par exemple, les bureaux de la Mairie et des deux (2) arrondissements, le commissariat de Police, l'Agence PAPME, la Brigade de Gendarmerie, la recette perception, le Service des Impôts, le Siège de l'UCP,...

Pour éviter un « développement inégal » des diverses parties de la ville, il paraît indiqué que les opérations de lotissement en cours dans les autres parties Ayédèro et Moumoudji) soient vite achevées.

Cette présentation des conditions historiques et du cadre géographique de l'implantation humaine nous permet de disposer des éléments de base (site et situation des villes, type d'organisation sociale des populations ) pour l'étude des rapports de l'homme à la terre. Ce sera l'objet du prochain chapitre.

Depuis environ trois (03) décennies, la place de la terre au sein des biens humains a considérablement augmenté. Si à l'origine de l'humanité la terre n'avait pas une grande valeur, aujourd'hui, c'est tout le contraire qui s'observe avec la course effréné à son acquisition.

Les facteurs qui expliquent cet état de choses varient d'une région à une autre.

Dans ce chapitre, nous ferons d'abord l'historique des rapports de l'homme à la terre, ensuite, nous présenterons et analyserons les facteurs de l'évolution de ces rapports puis enfin les conséquences de cette évolution sur l'occupation et l'utilisation du sol dans les deux villes faisant objet de l'étude.

La terre à l'origine, était utilisée à deux (2) fins essentielles : l'habitat et les activités agricoles. Ces deux modes d'utilisation de la terre sont souvent liés car les cases servant d'habitation sont souvent construites à proximité des champs, du moins pas trop loin de ceux-ci. En général, le désir de disposer de terres s'explique par la nécessité de satisfaire ses besoins alimentaires. De ce fait, les premiers habitants de Glazoué et de Dassa-Zoumé ne s'intéressaient pas à la terre pour ce qu'elle a eu elle - même, mais simplement pour ce qu'elle peut fournir. Autrement dit, ce qui importait, c'était ce qui sortait de la terre et non la terre elle-même. C'est ce qui ressort de la constatation faite par C. COQUERY-VIDROVITH en 1968 : `' L'essentiel est donc de cultiver la terre et non de la posséder. Car ce qui prime, la terre étant là-donnée, présente. C'est d'en organiser l'exploitation''.

En clair, la terre n'avait pas une valeur au sens où on l'entend aujourd'hui, sa valeur d'usage primait sur sa valeur marchande. Dans ces conditions les terres fertiles étaient les plus recherchées. Quand une terre n'arrivait plus à fournir les rendements nécessaires pour l'alimentation de celui qui l'exploitait, elle était abandonnée au profit d'une autre. Cette pratique est due au fait que la ressource (terre) était disponible, la population qui l'exploitait n'étant pas nombreuse.

L'accès à la terre dans ces conditions s'effectuait de deux manières : l'une paraissant comme originelle et l'autre secondaire.

L'occupation constitue la forme originelle suivant laquelle l'homme accède à la terre. Cette forme d'acquisition de la terre reconnaît dans son principe que la terre n'appartient originellement à personne sinon à elle-même. Aussi se mettait-elle sous l'emprise de celui qui, le premier, l'occupait. Ce principe est concrétisé par l'adage selon lequel la terre appartient au(x) premier(s) occupant (s). C'est aussi, semble t-il, l'idée qu'ont voulu exprimer les Romains en disant « Res nullius primo occupanti » : La chose appartenant à personne est au premier occupant.

Par ailleurs, que ce soit à Glazoué ou à Dassa-Zoumé ; il n'est pas rare d'entendre des gens dire : « cette terre est celle de mes aïeux ; c'est ici qu'ils ont été inhumés ; je ne la quitterai jamais » ; ou « personne n'a `'donné naissance'' à la terre pour prétendre la posséder il suffit d'en trouver un `'lopin libre et de l'occuper ».

Ou encore : « ce sont mes aïeux qui les premiers, ont occupé cette terre ; personne ne peut m'inquiéter ici... »

La question qui se pose est de réussir à prouver aux tiers, l'antériorité de son occupation. Pour cela, plusieurs moyens sont utilisés parmi lesquels on peut retenir le feu et les outils oratoires tels que la hache et le coupe-coupe.

Dans le premier cas, le chef de collectivité ou de clan met le feu à l'endroit jugé approprié à l'installation humaine. Ce feu peut brûler pendant des jours voire des semaines selon les caractéristiques physiques de l'endroit concerné. Il circonscrit et matérialisé le sol choisi. Il est ainsi créateur, au profit de son acteur, des droits qui y seront exercés par la suite. Le fait d'être le premier à mettre le feu confère un privilège que certains juristes ont désigné sous le terme de `'droit de feu'^3(*)'.

Dans le second cas, on se sert d'outils agricoles (dont la hache) pour défricher l'espace afin de matérialiser son occupation primitive. L'usage de ces instruments est générateur de droits sur la terre qui fut l'objet. Comme dans le cas précédent, le fait d'avoir été le premier à défricher un espace donné à l'aide de ces outils confère le privilège appelé `'droit de hache^4(*)'' ; celle-ci apparaît comme l'instrument de base parmi ceux généralement utilisés. Il est à noter que ces techniques utilisées pour matérialiser l'antériorité de son occupation posent des problèmes quant à la fiabilité des limites du domaine et la détermination du critère de destination des réserves. Cependant, ces problèmes n'étaient pas très pernicieux. Car la densité démographique était très faible ; par conséquent, les terres étaient disponibles.

En dehors de l'occupation, d'autres moyens sont utilisés accessoirement pour accéder à la terre.

L'héritage et la donation s'effectuent au profit des descendants des premiers habitants ou en faveur des nouveaux résidents. L'héritage se fonde sur la conception originelle suivant laquelle la terre a un caractère essentiellement lignager. Ainsi, à la mort d'un parent, ses terres sont partagées entre ses fils : Les filles n'ont généralement pas le droit d'hériter de terres, car elles sont appelées à quitter le domicile parental après leur mariage. Mais dans certains cas, lorsque le défunt n'a pas de descendant masculins, toutes ses terres ou une partie de celles-ci peuvent revenir, à titre exceptionnel, à certaines de ses filles qui souhaitent les cultiver. Ces cas sont néanmoins rares.

Par ailleurs, la société idaatcha est régie par le système patrilinéaire. La parenté s'établit alors en ligne exclusivement masculine d'où la prédominance de la descendance paternelle. Ainsi, les descendants directs du défunt sont privilégiés dans l'attribution des biens en général et des terres en particulier.

C'est seulement lorsque ceux-ci font défaut que les biens reviennent aux collaborateurs puis aux descendants de ces derniers. Dans tous les cas, le partage se fait en fonction de l'âge c'est-à-dire que le garçon le plus âgé reçoit plus de terres que ses frères cadets, à moins que le parent de son vivant ait donné des instructions contraires.

Pour ce qui est de la donation, elle peut intervenir entre les membres de la collectivité familiale primitive ou au profit des nouveaux résidents. Dans le premier cas, il peut s'agir d'une redistribution des terres entre les membres des lignages respectifs en vue d'en assurer la mise en valeur optimale ; bien le détenteur d'une terre personnelle est admis à l'attribuer gratuitement à un descendant ou un collatéral de préférence mâle à condition que celui-ci ait la capacité de mettre en valeur le lopin de terre ainsi attribué.

En général, la donation respecte le principe de `'l'exo-intransmissibilité^5(*)'' de la terre . Cela signifie qu'elle ne peut se faire qu'entre les membres d'un même lignage (caractère endo-lignager de la transmission). Une telle conception s'explique par le souci d'éviter que les générations futures viennent à manquer de terre, celle-ci étant une richesse importante dans une civilisation essentiellement agraire. Cependant, la donation peut se faire, à titre exceptionnel, en faveur d'un nouveau résident soit en signe de solidarité, soit pour consolider une amitié. La donation dans ce cas s'effectue contre un cadeau symbolique (un litre de sodabi^6(*) par exemple ). Parfois, cette donation s'opère pour des services particuliers rendus au groupe autochtone. Elle se double généralement d'un mariage ou d'une promesse de mariage d'un membre du lignage hôte avec un de ceux du groupe autochtone dans le but de perpétuer l'alliance, la solidarité ou l'amitié.

Au total, retenons qu'avant la pénétration française dans le département des Collines, trois (03) modes étaient essentiellement utilisés pour accéder à la terre. Ce sont : l'occupation, l'héritage et la donation. En cette période, les rapports de l'homme à la terre se traduisaient en terme d'accès ou plutôt d'acquisition du sol et non en terme d'appropriation. La terre était inaliénable c'est-à-dire qu'elle ne pouvait faire l'objet de vente ou d'appropriation privé.

De plus, le droit de propreté dans toute sa plénitude n'était reconnu qu'au roi, considéré comme le chef suprême des terres. Cependant, dès que le idaatcha, par quelque mode ce soit, entre en possession d'un lopin de terre, il s'y attache fortement et est prêt à tout donner pour le conserver.

Cette relative stabilité des rapports de l'homme à la terre sera mise à mal sous l'effet d'un certain nombre de facteurs.

2.1 Facteurs explicatifs de l'évolution des rapports de l'homme à la terre

Les rapports de l'homme à la terre tels que décrits ci-dessus ne sont pas restés immuables. Ils ont subi une évolution sous l`effet de plusieurs facteurs parmi lesquels on peut retenir la colonisation ( et ses corollaires tels la monétarisation des échanges, l'introduction des produits agricoles d'exportation ...) et l'accroissement démographique. Avant de présenter les conséquences de cette évolution, indiquons les changements apportés par chacun de ces phénomènes.

Les effets de la colonisation se sont fait sentir à deux niveaux : le niveau territorial et celui local.

Sur le plan territorial, des textes et lois ont été pris pour réglementer l'occupation et l'utilisation des terres. On peut citer par exemple , la théorie des terres vacantes et sans maître, la théorie de la succession d'Etat, le système TORRENS, le décret du 8 octobre 1925 instituant un mode de constatation des droits fonciers des indigènes en Afrique Occidentale Française, le décret-loi du 20 mai 1955 portant réorganisation foncière et domaniale en AOF^7(*). Certes, ces différents textes et lois n'ont pas été favorablement accueillis par les populations locales. Cependant, ils ont eu des effets remarquables sur la gestion des terres dans la mesure où ils ont provoqué une évolution des idées en matière foncière.

Sur le plan local, les réalités ne sont pas les mêmes à Glazoué qu'à Dassa-Zoumé. En effet, Glazoué n'est pas une ville coloniale. C'est le décret N° 78-356 du 30 Décembre 1978 instituant les provinces, districts, communes, villages et quartiers de ville qui a créé le district rural de Glazoué avec pour chef-lieu Glazoué. Glazoué est donc devenu par la suite une ville. Ainsi, on ne retrouve presque aucune trace de la colonisation en matière foncière dans la ville.

En ce qui concerne Dassa-Zoumé, les effets de la colonisation sur l'occupation et l'utilisation des terres se sont traduits dans le domaine de l'urbanisation. En effet, la ville de Dassa-Zoumé était le chef-lieu du canton qui porte le même nom. De ce fait, les premiers missionnaires méthodistes s'y sont installés. Ils implantèrent leur église et se sont octroyés un vaste domaine. Celui-ci fut morcelé en parcelles et distribuées ou vendues aux premiers adeptes de la religion protestante. C'est ainsi que Dassa-Zoumé a connu une première opération de lotissement (quartier Latin). Les autorités coloniale, avec l'appui des services topographiques ont également procédé au lotissement de la ville notamment autour du carrefour qui constitue une zone stratégique pour eux. Aussi, comptaient-elles disposer de réserves foncières pour l'installation de nouveaux équipements et infrastructures socio-communautaires mais aussi commerciales (John Walkden, CFAO...). A partir de cet instant, les rapports de l'homme à la terre ont pris une nouvelle tournure car l'individu peut accéder désormais à la terre par un moyen autre que ceux précédemment cités. Il s'en est suivi une mutation quasi-radicale des us et coutumes en matière foncière en ce sens que l'individu n'est plus tenu, par manque de terre, de vivre parfois dans la promiscuité avec ses frères et soeurs, neveux et nièces, cousins et cousines, bref avec les membres de sa famille au sens large du terme. Ainsi, ceux qui avaient les moyens s'étaient vu attribuer des terrains en vue de construire leurs maisons ou de mener des activités de leur choix.

Signalons que les opérations de lotissement n'ont pas pu prendre en compte le noyau de la ville, ce dernier étant fortement occupé. C'est ce qui justifie la disposition actuelle (aucun ordre apparent) des maisons dans le noyau de la ville comme le montre la photo n°1.

Outre ces opérations de lotissement qui ont eu des effets certains sur les conditions d'accès à la terre, la colonisation a introduit de nouvelles valeurs dans la vie des autochtones. Au nombre de ces valeurs, on peut citer : la monétarisation des échanges, le mode de vie `'moderne'', l'esprit lucratif et le désir d'indépendance. ces valeurs ont provoqué un certain relâchement des liens familiaux. Ce qui n'est pas resté sans avoir des conséquences sur les relations entre l'homme et la terre.

En dehors de la colonisation, l'accroissement démographique a aussi influencé les rapports de l'homme à la terre.

La pratique de la polygamie constitue l'une des caractéristiques majeures des ménages traditionnels. Cette pratique, combinée à la précocité des mariages et l'absence de méthodes contraceptives, conduit souvent à des progénitures nombreuses. Les enfants parvenus à maturité n'arrivent plus à disposer de terres pour construire leurs maisons et mener leurs activités. Mieux, tous les enfants ne parviennent plus à hériter de terres à la mort de leur père, celles-ci se révélant insuffisantes. Il fallait donc trouver un autre moyen pour accéder à la terre en dehors de l'héritage et de la donation. A cela s'ajoute les problèmes d'hygiène devenus de plus en plus pernicieux du fait du confinement des quartiers primitifs. Ces différentes situations ont conduit les populations du noyau à s'intéresser à d'autres terres en dehors de celles occupées par les aïeux. Cette attitude contribuera pour beaucoup à l'évolution des rapports de l'homme à la terre.

Il faut noter qu'à Glazoué la présence du marché international a contribué énormément à la révolution foncière de la ville. En effet, avec les activités commerciales centrées sur le marché, Glazoué exerce une influence certaine non seulement sur les autres localités de la Commune mais aussi sur les communes voisines et les grandes villes du Bénin (Cotonou, Porto-Novo, Parakou, Djougou, Bohicon...). Cette influence s'étend même jusqu'au pays limitrophes (Togo, Burkina-Faso, Niger, Nigeria). La ville de Glazoué est donc attractive et les immigrants arrivent facilement à s'intégrer. Ceux-ci étant le plus souvent des commerçants, ils ne tardent pas à acheter des terres soit pour construire des maisons, soit pour mener leurs activités commerciales. Ces pratiques ne sont pas restées sans conséquences sur les rapports de l'homme à la terre.

Les conséquences des différents facteurs ci-dessus évoqués s'observent fondamentalement à deux (2) niveaux à savoir les modes d'accès à la terre et la structure de l'habitat.

D'après le paragraphe précédant, l'accès à la terre à l'époque pré coloniale s'effectuait principalement par simple occupation primitive et secondairement par héritage et donation. Mais, du fait de des divers facteurs ci-dessus énumérés, ces modes d'accès à la terre ont connu des modifications qui se sont traduites par la disparition de l'occupation primitive et l'apparition d'un nouveau mode : l'achat.

Plus généralement, les modes contemporains d'accès à la terre répondent au schéma théorique (modèle) suivant :

L'évolution des modes d'accès à la terre s'effectue de la manière suivante :

Appliquons ce schéma théorique aux cas concrets des villes de Glazoué et Dassa-Zoumé.

D'après nos enquêtes, trois (3) modes sont, aujourd'hui, utilisés essentiellement pour accéder à la terre dans les villes de Glazoué et Dassa-Zoumé. Ce sont : l'héritage, la donation et l'achat. Par ailleurs, l'importance de ces modes varie d'une ville à une autre et d'un quartier de ville à un autre comme le montre si bien les tableaux suivants :

Tableau 2 : Importance des modes d'accès à la terre à Glazoué et Dassa-Zoumé

VILLE MODES	GLAZOUE		DASSA-ZOUME		TOTAL/MOYENNE
VILLE MODES	Effectif	fréquence	Effectif	fréquence	Effectif	fréquence
Héritage	96	42,48	153	52,94	249	48,35
Donation	39	17,26	16	05,54	55	10,67
Achat	89	39,39	120	41,52	209	40,58
Autre	2	00,88	-	-	2	00,39
TOTAL	226	100	289	100	515	100

Il faut remarquer que les enquêtes ont portées sur 351 ménages dans la ville de Glazoué et 398 dans celle de Dassa-Zoumé. Il y a des ménages enquêtés qui ne disposent pas de terrain. Ce sont souvent des commerçants ou fonctionnaires. Les fiches qui concernent cette catégorie de ménages n'ont pas été prises en compte.

Le graphique suivant met en exergue l'importance des modes d'accès à la terre.

Il ressort de ce graphique que les modes d'accès à la terre que sont l'héritage et l'achat ont presque la même fréquence (écart de 3%) à Glazoué, tandis qu'a Dassa-Zoumé, il y a plus de 10% d'écart. Ceci s'explique par le fait que Glazoué est une ville commerciale qui attire beaucoup d'étrangers et par conséquent, la monétarisation des échanges y est plus poussée que dans la ville de Dassa-Zoumé. En effet, sur les 351 ménages enquêtés, seuls 57 sont autochtones de Glazoué soit environ 16%.

Pour mieux interpréter les données de ce graphique, nous avons additionner les fréquences des modes d'accès héritage et donation que nous avons traduit par le tableau et le graphique suivants :

Tableau 3 : Importance comparée du tandem héritage-donation et de l'achat à

VILLE MODES	GLAZOUE		DASSA-ZOUME		TOTAL/MOYENNE
	Effectif	fréquence	Effectif	fréquence	Effectif	fréquence
Héritage et donation	135	60,27	169	58,48	304	59,26
Achat	89	39,73	120	41,52	209	40,74
TOTAL	164	100	289	100	513	100

Les données de ce dernier tableau sont représentées sur l'histogramme suivant :

QUARTIER MODES	AYEDERO		AFFECIA		ZONGO
	fréquence	Effectif	fréquence	Effectif	fréquence	Héritage et donation
50	65,79	33	45,21	39	60,00	Achat
26	34,21	40	54,79	26	40,00	TOTAL
76	100	73	100	65	100

VILLE MODES	AGBEGBE		AYEDERO		ESSEKPA
	fréquence	Effectif	fréquence	Effectif	fréquence	Héritage et donation
15	75	28	33,73	21	58,33	Achat
5	25	55	66,27	15	41,67	TOTAL
20	100	83	100	36	100

De façon générale, on peut retenir que l'agglomération urbaine est caractérisée par une certaine importance de l'habitat amélioré et de l'habitat moderne qui prennent progressivement le pas sur l'habitat traditionnel. En effet, près de 70% des constructions sont en matériaux définitifs contre 30% d'habitations sommaires^10(*).

Pour finir, signalons que les facteurs ci-dessus décrits ont contribué à une diversification des activités socio-économiques. En effet, à l'origine des villes de Glazoué et Dassa-Zoumé, les principales activités se limitaient à l'agriculture. Mais aujourd'hui, d'autres activités ont fait leur apparition. On peut citer par exemple le commerce, l'artisanat, ...

Selon les informations reçues dans les deux villes (service des affaires domaniales et populations) tenant compte des transactions récentes, les prix de cession des parcelles peuvent atteindre les montant s suivants :

Le parc locatif dans les deux villes est assez modeste. Toutefois, ce parc est plus important à Glazoué où près de 30% des résidents sont des locataires.

Le parc locatif dans les deux villes concerne essentiellement des logements sommaires et de standing de base. Le loyer mensuel d'un bâtiment de type trois pièces en dur et toît en tôle, électrifié avec eau sur la parcelle varie de 8 000 à 15 000 F CFA à Dassa-Zoumé et de 8 000 à 12 000 F CFA à Glazoué.

Au total, les rapports de l'homme à la terre étaient relativement stables à l'époque pré coloniale. Mais du fait de la colonisation et de l'accroissement démographique, ces rapports vont évoluer progressivement laissant apparaître de nouveaux modes d'accès et d'utilisation de la terre. La pratique de ces modes combinée au nouvel environnement psychosociologique et économique ont contribué à ériger la terre en une source de richesse. Du coup, plusieurs acteurs commencent à s'intéresser au foncier, chacun ayant ses intérêts et sa stratégie pour les faire aboutir.

Nous essayerons d'analyser ces différentes stratégies dans le prochain chapitre intitulé : Les enjeux fonciers dans les villes de Glazoué et Dassa-Zoumé.

Carte n°2 : Occupation de l'espace dans les villes de Glazoué et Dassa-Zoumé

Le présent chapitre s'articulera autour de trois (3) points. D'abord, nous présenterons le cadre légal de la gestion foncière, ensuite nous essayerons d'identifier les acteurs fonciers et leurs stratégies et enfin nous analyseront l'impact des différentes stratégies sur la modernisation des villes étudiées.

Il s'agira en fait de faire ressortir les compétences des communes dans le domaine du foncier puis les intérêts des différents acteurs autour de la terre, les stratégies développées par chaque acteur pour satisfaire ses intérêts, ainsi que la traduction spatiale de ces stratégies. Ceci nous permettra en dernier ressort d'appréhender les problèmes qui se posent en matière de gestion foncière.

I- Le cadre légal de la gestion foncière

Le Bénin s'est engagé depuis 1990 dans une réforme de l'administration territoriale : la décentralisation. Cette réforme laisse entrevoir de façon manifeste la volonté du législateur de réaliser au Bénin, une réforme de l'administration, porteuse d'un développement local véritable. Il importe de mentionner qu'à l'instar de l'Etat central, acteur principal de la décentralisation, les collectivités locales créées et les populations interviennent dans le processus surtout en ce qui concerne la gestion des affaires propres et du patrimoine des Communes.

A travers cette réforme, l'Etat a transféré des compétences aux communes. Ainsi, la commune en tant que collectivité locale décentralisée est une personne morale publique. Elle gère de ce fait ses propres affaires à l'aide de ses moyens propres. Le corollaire de cette auto-administration est l'existence et la jouissance de compétences propres qui lui permettent d'exécuter d'une part des missions distinctes de celles de l'Etat central et d'autre part de résoudre les problèmes à dimension locale, qui couvrent tous les domaines de la vie socio-économique et culturelle de sa population.

Sans donner tous les détails sur les compétences propres aux communes, il convient de mettre en exergue les dispositions relatives au foncier. En effet, les articles 84 à 107 de la loi n° 97-029 portant Organisation des Communes en République du Bénin disposent que le conseil communal ou municipal prend les délibérations et décisions qui sont exécutées par le maire et accessoirement par ses adjoints dans les domaines du développement local, de l'aménagement, de l'habitat, de l'urbanisme, des infrastructures, de l'équipement, des transports,...

La commune doit également créer et entretenir les plantations, les espaces verts et tout aménagement public visant à l'amélioration du cadre de vie.

En somme, les principale compétences de la commune ont pour soubassement le foncier. Plusieurs acteurs gravitent autour du foncier dans les villes de Glazoué et Dassa-Zoumé.

II- Les acteurs fonciers

L'accès à la terre est une question qui préoccupe la plupart des acteurs du système urbain. En effet, le milieu urbain est caractérisé en premier lieu par la concentration des hommes et des activités. De ce fait, la terre y apparaît souvent comme le point de mire de toutes les convoitises. Ainsi, plusieurs questions se posent au nombre desquelles on peut retenir :

La recherche de réponses à ces différentes questions nous a conduit à distinguer dans les villes de Glazoué et Dassa-Zoumé, deux (2) catégories d'acteurs à savoir : les autorités administratives et les ménages. Chacune de ces catégories d'acteurs a sa logique, ses intérêts et développe ses propres stratégies pour les faire aboutir.

Nous classons dans cette catégorie, les autorités communales, préfectorales, ministérielles et plus généralement tous ceux qui représentent l'Etat, à divers niveaux, dans le domaine foncier. Cette catégorie d'acteurs est la plus en vue en matière de gestion foncière. Elle intervient dans ce domaine à plusieurs niveaux parmi lesquels, on peut citer fondamentalement : les opérations de lotissement, la délivrance des documents fonciers et la perception des taxes sur le foncier.

Le lotissement est une opération d'urbanisme qui consiste à diviser un terrain, une propriété foncière en plusieurs parcelles destinées à la construction de bâtiments à usage d'habitation, de bureau, commercial, artisanal ou industriel. Il vise à créer un tissu parcellaire, un morceau de ville.

Au Bénin, le lotissement apparaît bien plus souvent comme une opération de régularisation de l'occupation anarchique par les populations des périphéries urbaines, une opération de remembrement et de restructuration du foncier en milieu urbain et périurbain.

C'est l'arrêté N° 0023 MEHU/DC/DU du 22 Octobre 1996^11(*) qui défini les prescriptions minimales à observer en matière de lotissement en République du Bénin.

Les opérations de lotissement sont coordonnées au niveau communal par un comité dont la dénomination et les attributions varient dans le temps et dans l'espace. Ainsi par exemple, le comité de lotissement et d'urbanisation de Dassa-Zoumé créé dans les années 1920 a connu plusieurs modifications tant dans sa dénomination que dans ses attributions. Les dernières modifications qu'il a connues datent de 2003 et sont consacrées par l'arrêté communal N°4F/545/SG/SA du 1^er /10/2003^12(*). Désormais dénommé Comité de Lotissement et d'Urbanisation de la vile de Dassa-Zoumé, il est composé de quatorze (14) membres. Ce Comité est chargé de la gestion du domaine public et de l'installation des infrastructures de gestion urbaine. De façon schématique, on peut dire qu'il s'occupe des questions de lotissement. A ce titre, il détermine les zones à lotir, sollicite les services d'un cabinet de géomètre qui exécute les travaux de lotissement. Ensuite, il procède au recasement des présumés propriétaires et à la cession des terrains qui reviennent à l'administration.

Le comité de lotissement et d'urbanisation de Glazoué a les mêmes attributions et les mêmes principes de fonctionnement que celui de Dassa-Zoumé.

En dehors des opérations de lotissement, les autorités administratives interviennent également dans la gestion foncière par la délivrance des documents fonciers.

Elle réglemente la vente de parcelles entre particuliers. Les conditions de sa délivrance sont fixées par les Chefs Services ayant à charge les Affaires Domaniales Elles se résument comme suit :

ü Cinq (5) imprimés de convention de vente dont un brouillon à raison de 500F à acheter au service chargé des affaires domaniales ;

ü Preuve de paiement au service des impôts de 4% de la valeur de la parcelle plus 9000 F de forfait ;

ü Attestation de non litige signé par le chef de quartier et le chef d'arrondissement

ü Frais d'identification de cinq mille (5 000 F) à verser dans le compte ADUG/CLCAM Glazoué

ü Procès verbal légalisé du conseil de famille autorisant la vente de la parcelle. Le PV doit être signé par le chef de la collectivité et quelques membres de la famille.

ü Acheter au Service des Affaires Domaniales cinq (5) imprimés cachetés de convention de vente à raison de 500F ;

ü Faire dactylographier correctement les informations nécessaires sur les cinq imprimés ;

ü Le vendeur et l'acheteur organisent la visite du terrain par leurs témoins (06), le Chef d'arrondissement (3000 F), le Chef de Village ( 2000F) accompagné de deux personnes ressources (4 000F) ;

ü Faire signer le Procs-verbal de non litige par le vendeur, l'acheteur, les six témoins, les deux personnes ressources, le Chef du quartier ou du village et le Chef d'arrondissement.

ü Faire signer également les cinq conventions de vente par le vendeur, l'acheteur, les six témoins, le Chef de village ou quartier et le Chef d'arrondissement

ü Faire le dépôt de signature du vendeur, de l'acheteur et de leurs témoins à la Mairie (350 F par personne et valable pour cinq ans) ;

ü - Payer 4% du prix d'achat plus trois ans d'arriéré d'impôt sur bâti ou non bâti si le prix d'achat de la parcelle est supérieur à 400 000F

- Payer 25 000F d'impôt si le prix d'achat de la parcelle est inférieur ou égal à 400 000F ;

ü Payer la totalité ou partie des frais de lotissement si la zone est en lotissement.

L'institution de cette convention de vente permet d'éviter, un tant soit peu, les ventes illicites de parcelles

Il est régi par la loi N° 60-20 du 13 Juillet 1960 et ses décrets d'application. Aux termes de l'article 1^er de cette loi, on peut lire : « Dans les centres urbains du Dahomey dotés d'un plan de lotissement ou d'un plan d'aménagement régulièrement approuvé des commandants de cercle et chefs de subdivisions..., peuvent être délivrés sur les terrains immatriculés au nom de l'Etat, des permis dans les conditions fixées par la présente loi ».

En fait, c'est un acte par lequel, l'Etat autorise un particulier à aller construire son logement sur son domaine privé.

A Glazoué comme à Dassa-Zoumé, le permis d'habiter est délivré sur les domaines lotis. Les pièces à fournir pour l'obtenir sont :

ü La preuve du paiement de l'impôt sur foncier bâti ou non bâti des trois (3) dernières années

ü La preuve du paiement des frais d'ouverture de voies fixés à 12000F à verser à la CLCAM

ü La preuve de paiement des vrais de délivrance du permis fixés à 10 000F à verser à la recette des finances

ü La preuve de paiement des frais de sortie reconnaissance fixés à 2 000F en zone urbaine et 5 000F en zone rurale

ü La preuve de paiement des frais de consultation du dossier de lotissement fixés à 500F

Comme on peut le constater, l'obtention du permis d`habiter nécessite beaucoup de dépenses auxquelles les ménages font difficilement face. Par ailleurs, aucune obligation n'est faite à l'individu pour obtenir ce document. La conséquence de cet état de choses est que les populations ne se pressent guère pour l'obtenir. Une telle situation est à l'origine d'un certain nombre de problèmes que nous présenterons dans le prochain chapitre.

C'est le statut juridique dans lequel un domaine est placé après son inscription dans un livre foncier par un numéro d'identification, complété par des mentions faisant état de ses caractéristiques. Il est institué par la loi N°65-25 du 15 Août 1965. Les phases de cette procédure sont :

Cette procédure n'a pas reçu un écho favorable chez les populations car elle est non seulement longue mais aussi complexe et coûteuse.

Par ailleurs, les services de la conservations foncière sont installés à cotonou. Ceci ne favorise guère l'accès des populations à l'immatriculation foncière.

Le troisième niveau d'intervention des autorités administratives est la perception des taxes foncières.

Elle s'effectue par la recette des impôts de la ville. Cette institution, créée en 1982 et installée à Dassa-Zoumé avec comme zone d'intervention tout le département des collines, ne couvre aujourd'hui que les communes de Glazoué et Dassa-Zoumé. En 1990, celles de Savalou et Savè ont été créée avec pour zone de couverture respectivement les communes de Bantè-Savalou et Ouessè-Savè.

En vue de maximiser le rendement du recouvrement des taxes, une antenne de la recette des impôts a été installée à Glazoué en 2004. Toutefois, elle dépend encore de la recette des impôts de Dassa-Zoumé.

Que ce soit à Glazoué ou à Dassa-Zoumé, deux (2) types de taxes sont perçues sur le foncier. Il s'agit de la taxe sur le foncier bâti et de celle sur le foncier non bâti. Elles sont respectivement désignées par : Contribution Foncière des Propriétés Bâties (CFPB) et Contribution Foncière des Propriétés Non Bâties (CFPNB).

La taxe sur le foncier non bâti varie entre 2 000F et 4 000F CFA en fonction de l'emplacement du terrain et de sa valeur vénale. Par contre, celle sur le foncier bâti dépend des éléments de confort et de la valeur locative.

Les recettes issues du recouvrement de ces taxes sont versées à la recette-perception de la ville et destinée aux dépenses de la ville concernée (Glazoué ou Dassa-Zoumé).

Les tableaux suivants mettent en exergue l'importance des recettes issues de la perception de ces taxes.

COMMUNE ANNEE	GLAZOUE		DASSA-ZOUME
COMMUNE ANNEE	Prévision	Réalisation	Prévision	Réalisation
2002	22 000 000	17 910 285	45 000 000	35 696 004
2003	27 000 000	17 633 797	45 000 000	34 313 555
2004	27 000 000	23 784 630	45 000 000	37 253 282
2005	29 000 000	28 244 738	40 000 000	35 572 639

COMMUNE ANNEE	GLAZOUE			DASSA-ZOUME
COMMUNE ANNEE	Recette Fiscale	Taxe foncière	%	Recette Fiscale	Taxe foncière	%
2002	32 405 017	17 910 285	0,55	70 194 741	35 696 004	0,51
2003	32 656 817	17 633 797	0,54	68 008 207	34 313 555	0,50
2004	39 834 123	23 784 630	0,60	71 725 252	37 253 282	0,52
2005	38 186 257	28 244 738	0,74	65 261 880	35 572 639	0,54

Tableau 8 : Contribution des taxes sur le foncier aux recettes de fonctionnement

COMMUNE ANNEE	GLAZOUE			DASSA-ZOUME
COMMUNE ANNEE	Recette Fonctionnement	Taxe foncière	%	Recette Fonctionnement	Taxe foncière	%
2002	71 162 223	17 910 285	0,25	110 955 580	35 696 004	0,32
2003	68 351 673	17 633 797	0,26	113 632 135	34 313 555	0,30
2004	93 194 353	23 784 630	0,25	147 042 109	37 253 282	0,25
2005	100 401 483	28 244 738	0,28	142 767 174	35 572 639	0,25

Outre les autorités administratives, on peut citer au nombre des acteurs fonciers, les populations des villes.

Il paraît commode de distinguer ici, deux (2) sous groupes d'acteurs que sont les chefs quartiers et chefs traditionnels ou coutumiers d'une part et d'autre part les ménages.

Ce sous groupe d'acteurs sert d'intermédiaire entre les autorités administratives et les ménages. En matière foncière, ils constitue des sources de renseignements importants pour la validité d'une propriété. En cas de vente de terrains entre particuliers, ils constituent le premier niveau d'officialisation de la procédure de vente. En effet, c'est au chef quartier qu'il revient en premier lieu de signer les conventions de vente après avoir constaté que le terrain en question n'est pas litigieux. En outre, en cas de conflits, les chefs traditionnels ou coutumiers sont les premiers sollicités en vue d'un règlement.

On peut distinguer les ménages propriétaires de terrains et ceux qui ne disposent d'aucune parcelle. Le premier cas concerne les individus qui ont hérité de la terre ou qui l'ont acheté ou encore qui l'ont acquise à titre gratuit (donation). Cette catégorie d'individus est constituée en majorité des descendants des premiers habitants de la ville concernée. En effet, d'après les résultats de nos enquêtes, presque tous les descendants des premiers habitants de Glazoué et Dassa-Zoumé sont propriétaires d'une ou de plusieurs parcelles.

Par contre, les ménages ne disposant d'aucune parcelle sont souvent représentés par les nouveaux résidents.

Signalons que contrairement à ce qui se passe dans les grandes villes du Bénin telles que Cotonou, Porto-Novo, Parakou, Abomey-Calavi, ..., on ne remarque pas de `' démarcheurs professionnels'' ni à Dassa-Zoumé, encore moins à Glazoué. Cela peut traduire le faible niveau des transactions foncières dans ces deux (2) villes.

Tous ces acteurs ont des intérêts et développent des stratégies spécifiques pour les satisfaire. Ces stratégies ne restent pas sans avoir des conséquences sur la modernisation des villes étudiées.

III- Stratégies des acteurs et conséquences sur le développement des villes

Elles diffèrent d'un groupe d'acteurs à un autre. Nous étudierons d'abord les stratégies des autorités administratives puis celles des ménages.

Aucune ville ne peut fonctionner sans un minimum d'infrastructures et d'équipements. Or, l'installation de ceux-ci incombe, en premier, aux autorités administratives. Par ailleurs, la terre constitue la ressource de base indispensable à l'érection de ces équipements. Il est donc nécessaire que les autorités adoptent une stratégie qui puisse permettre de répondre aux besoins actuels et futurs d'infrastructures. Ceci justifie l'application, lors des opérations de lotissement, d'un coefficient dit de réduction. En fait, c'est une formule qui permet à l'administration de disposer de quelques terrains pour le tracé des voies, la construction des écoles, de centres de santé, .. bref d'infrastructures communautaires. Le taux de ce coefficient dépend du nombre d'équipements qui existent déjà dans la localité ou zone.

A Glazoué comme à Dassa-Zoumé, le coefficient de réduction varie de 20% à 40%. Cela signifie que lors d'une opération de lotissement où le coefficient de réduction est par exemple 20%, l'administration acquiert 20% de la superficie totale du terrain loti. Considérons par exemple une parcelle qui mesure avant le lotissement 30m X 30m soit 900 m2 de surface. Après lotissement, le présumé propriétaire de ce terrain perdra, au profit de l'administration, 180 m2 soit (900 X 20/100) m2. Sa parcelle n'aura désormais que 720 m2 soit (900 - 180) m2. Parfois, lorsqu'il s'agit d'un grand domaine appartenant à une même collectivité, le raisonnement se fait en termes de nombre de parcelles. Par exemple, l'administration peut décider de prendre deux (2) parcelles sur dix (lorsque le coefficient de réduction est 20%).

Un autre centre d'intérêt pour les autorités administratives est la perception des taxes foncières. En la matière, la préoccupation est de disposer d'outils adéquats pouvant permettre de maximiser le taux de recouvrement de ces impôts. La recherche de solution à cette préoccupation a conduit les autorités de Dassa-Zoumé à élaborer et mettre en application, avec le concours de la SERHAU-SA, le Registre Foncier Urbain Simplifié (RFU simplifié). Cet outil, qui n'est pas encore une réalité dans la ville de Glazoué a pour objectifs principaux :

Ce instrument, mis en place à Dassa-Zoumé en 1997, a déjà fait ses preuves. Depuis 1997, le taux de recouvrement des taxes foncières connaît un accroissement presque exponentiel. Ceci témoigne de l'importance du RFU dans le recouvrement desdites taxes. Certes, le taux de recouvrement n'a pas été celui escompté certaines années ; mais sur la base des données collectées de 1996 à 2005, nous pouvons dire que le RFU est un outil qui peut aider à accroître notablement l'émission et le recouvrement des taxes. C'est sans doute ce qui explique la volonté manifeste des autorités de Glazoué à disposer cet outil.

Du fait de ces différents bénéfices que l'administration tire du foncier, elle considère cette ressource comme celle dont le contrôle ne doit lui échapper sous aucun prétexte. Cette logique diffère, à bien des égards, de celle des ménages.

Pour les ménages, la question de base est : que faire pour avoir une parcelle où bâtir sa maison et développer ses activités ? Cette question est d'autant plus importante que l'environnement socioculturel y est favorable. En effet, le rêve de tout Béninois est de vivre chez `'soi'' c'est-à-dire acquérir un lopin de terre et y construire sa maison. Cette hantise ou même obsession ce traduit par l'installation dans des zones où l'acquisition de la terre est peu onéreuse.

Par ailleurs, les ménages ayant hérité de terrains estiment que ceux-ci ne peuvent faire objet d'appropriation et encore moins d'une mainmise au profit d'allogènes. Cette logique justifie leurs réticences aux opérations de lotissement, étant entendu que celles-ci se soldent souvent par la réduction de la superficie de leurs parcelles. Enfin, la terre étant une ressource naturelle, les ménages comprennent mal que l'Etat vienne leur réclamer des taxes une fois qu'ils se sont battus pour acquérir et/ou mettre en valeur leurs parcelles.

Ces différentes stratégies sous-tendues par des logiques spécifiques ne restent pas sans avoir des conséquences sur le développement de la ville.

IV- Conséquences des différentes stratégies sur le développement des villes

La première conséquence qu'on peut évoquer est l'existence de `' friche urbaine''^13(*) en plusieurs endroits des villes de Glazoué et Dassa-Zoumé. En effet, des terrains acquis depuis plusieurs années restent sans aucun travail de mise en valeur. Ils ne comportent ni clôture, ni bâtiment. L'ampleur et la fréquence de cette friche donnent parfois l'impression d'être à la campagne, et pourtant ce sont des terrains urbains, qui plus est, lotis et desservis par les réseaux d'adduction d'eau potable (SONEB), de téléphone et d'électricité. Sur la photo n°2 on peut remarquer par exemple, un poteau portant des fils téléphoniques. Pour justifier cet état de choses, les propriétaires desdits terrains évoquent souvent le coût élevé des matériaux de construction. Mais du fait de la valeur marchande désormais acquise par la terre, la question se pose de savoir si ces terrains ne sont pas destinés à des fins de spéculation.

En dehors des friches urbaines, on note l'occupation de zones normalement interdites à l'urbanisation (bas-fond, lit de cours d'eau...) ou réservées à des fins d'utilité publique.

Ces différentes situations traduisent d'une part, l'engouement des individus à disposer de terrains pour se loger et mener leurs activités, d'autre part, elles font apparaître la volonté des autorités administratives de contrôler l'accès et l'utilisation du sol dans les deux villes. Ces deux tendances ne restent pas sans soulever des problèmes aussi bien entre les populations qu'entre celles-ci et les autorités administratives. Sans pouvoir faire un listing de tous les problèmes rencontrés dans les deux villes en matière de gestion foncière, nous essayerons de faire ressortir dans le prochain chapitre, les principales difficultés rencontrées en la matière, les solutions apportées ainsi que les dispositions prises en vue d'une meilleure occupation et/ou utilisation du sol urbain dans le futur.

Edgar PISANI, ancien ministre français de l'Equipement et du Logement disait un jour : « j'ai longtemps cru que la question de la terre était de nature juridique, technique et économique et qu'une bonne dose d'ingéniosité suffirait à résoudre les problèmes. Or, j'ai découvert petit à petit qu'il s'agit là du problème politique le plus important, car notre façon de définir la propriété foncière, et nos pratiques dans ce domaine sont le fondement même de notre civilisation et de notre comportement »^14(*).

Ces propos traduisent, sans doute, la complexité du fait foncier. En effet, le foncier est un objet complexe, à la confluence de logiques de marché et de logiques d'appartenance et de pouvoir. Cet état de choses ne reste pas sans poser des problèmes aussi bien aux autorités administratives qu'aux ménages. Ces problèmes dont l'ampleur varie d'une ville à une autre ont des origines diverses et présentent des facettes variées.

Ce chapitre, qui est le dernier de notre travail, présentera et analysera les divers problèmes fonciers rencontrés dans les villes de Glazoué et Dassa-Zoumé ; ensuite, il exposera les solutions qui leurs sont apportées. Enfin, il étudiera les dispositions prises par les autorités administratives en vue d'une meilleure occupation et/ou utilisation de l'espace dans le futur.

I- Nature et sources des problèmes

Sans pouvoir énumérer ici de façon exhaustive tous les problèmes rencontrés en matière de gestion foncière à Glazoué et Dassa-Zoumé, nous essayerons d'identifier et de présenter par catégories, les principales difficultés rencontrées en la matière.

Ils sont très pernicieux et relèvent pour l'essentiel de la caducité et de la non application des textes et lois en vigueur. La plupart des textes et lois datent de l'époque coloniale ou des années 1960. On est donc tenté de dire que leur abandon est le résultat de leur vétusté. Mais force est de constater que même les textes et lois pris récemment ne sont pas respectés.

Il paraît évident que, si les dispositions légales étaient respectées, on n'observerait pas aujourd'hui de friches urbaines ni à Glazoué, ni à Dassa-Zoumé.

Dans le même ordre d'idées, on peut évoquer l'absence de rigueur et de rationalité dans l'organisation et l'occupation de l'espace urbain. Car il n'est pas rare de noter que des domaines qui étaient réservés à une oeuvre d'utilité publique changent de statut sans que l'administration locale ait la force et le courage nécessaires pour faire respecter la loi. On peut citer comme exemple à Glazoué, l'espace du marché qui est occupé presque à moitié par les populations comme en témoigne la photo n°3.

Face à ces différentes situations, il n'est pas exagéré d'affirmer qu'il existe un laisser-aller de la part des autorités administratives dans la gestion de l'accès à la terre dans les villes de Glazoué et Dassa-Zoumé. Or, la terre étant l'une des ressources de base nécessaire à l'extension et à la modernisation d'une ville, il est important voire indispensable que son acquisition et son utilisation soient codifiées et que les lois en la matière soient respectées. La question est d'autant plus importante qu'un nombre de plus en plus croissant de personnes souhaitent vivre en ville. Il faudra donc disposer d'espace non seulement pour loger les habitants actuels et leur permettre de vaquer aux activités de leur choix, mais aussi pour accueillir les futurs migrants. Pour y parvenir, il est nécessaire d'adopter une politique claire et cohérente en matière de gestion foncière et de rompre avec le sentimentalisme ou la politique de `' nous sommes les mêmes''.

On ne saurait terminer cette partie sans évoquer les cas d'expropriation sans dédommagement. En effet, l'expropriation est une arme juridique dont l'Etat se sert pour retirer des terrains à leurs propriétaires originels afin de réaliser des oeuvres d'utilité publique : construction d'écoles, de dispensaires, de centres de loisir,.... Cette mesure en elle-même n'est pas condamnable car elle permet aux localités concernées de disposer des infrastructures et équipements nécessaires à leur fonctionnement. Mais là où le bât blesse, c'est quand l'expropriation s'effectue sans dédommagement. Les propriétaires de ces terrains se retrouvent souvent sans terre ; et comme celle-ci est indispensable à leur épanouissement socio-économique, ils sont parfois contraints à migrer vers d'autres localités.

A Glazoué comme à Dassa-Zoumé, plusieurs cas d'expropriation sont demeurés sans dédommagement. On peut citer comme exemples :

Toutes ces infrastructures sont construites sur des terrains expropriés sans que les propriétaires ne soient dédommagés. Or, la terre a acquis une valeur marchande considérable. On se demande donc si ces propriétaires expropriés ne reviendront pas à la charge pour réclamer leur dû, comme on le constate à Cotonou.

Une telle situation amène à penser, sans exagération, que ces expropriations sans dédommagement constituent des bombes à retardement.

Un autre problème tout aussi crucial est l'absence d'outils adéquats de gestion foncière.

Nous désignons sous ce vocable, les problèmes liés à l'absence de document d'urbanisme en particulier le Schéma Directeur d'Aménagement et d'Urbanisme (SDAU). En effet, aucune des deux villes étudiées ne dispose jusqu'à ce jour d'un plan directeur. Les autorités naviguent à vue et font une gestion quotidienne du foncier. Les opérations de lotissement qui s'exécutent actuellement ne sont que le prolongement de celles qui ont été réalisées à l'époque coloniale (cas de Dassa-Zoumé) ou en 1982 (cas de Glazoué). Ceci à pour conséquence, le non respect des phases classiques du lotissement notamment celle de l'urbaniste. Il revient en fait à l'urbaniste d'élaborer le plan de lotissement après le levé topographique de l'espace à lotir. Le géomètre, en principe, ne fait qu'appliquer le plan qui lui a été soumis par l'urbaniste. Or, à Glazoué et Dassa-Zoumé, sous prétexte du coût élevé de cette procédure, les autorités administratives, à travers le comité de lotissement, confient tous les travaux à un géomètre. Ce dernier ne maîtrisant pas correctement les normes en matière d'urbanisation, se contente de prolonger seulement les voies des anciens lotissement et de prévoir quelques réserves administratives. Tout ce passe tout comme si les différents quartiers de ces villes doivent avoir le même plan.

A cela s'ajoutent les difficultés liées à l'identification des propriétaires réels de toutes les parcelles de la ville. Cette situation est due à la mauvaise tenue des livres cadastraux. En outre, des erreurs d'attribution peuvent conduire parfois deux (2) ou plusieurs personnes à se retrouvées sur la même parcelle. Cette situation se rencontre souvent lors des phases de recasement des présumés propriétaires dans les zones nouvellement loties.

Ces différentes difficultés qui sont dues à l'absence d'outils adéquats de gestion foncière compromettent, sans doute, le développement harmonieux des villes.

Nous présenterons ici les problèmes liés aux modes d'acquisition des terrains d'une part, et d'autre part, les obstacles d'ordre économique qui bloquent parfois les investissements fonciers. Dans le premier cas, il s'agit soit d'héritiers qui ne parviennent pas à s'entendre sur le mode de partage des terres de leur parent, soit d'individus qui vendent des terrains qui ne leur appartiennent pas en réalité, soit encore des dons de terrains qui sont remis en cause par les descendants du donateur, soit enfin, des propriétaires qui ne s'entendent pas sur les limites de leurs parcelles respectives.

Ces divers problèmes sont dus pour l'essentiel au nombre de plus en plus croissant des demandeurs de terrains à bâtir, à la valeur marchande désormais acquise par la terre et surtout au manque de documents écrits pour attester les titres de propriétés. En effet, nombreuses sont les propriétés qui sont acquises sans preuves écrites comme en témoigne le tableau suivant.

Tableau n°9 : Nombre de propriétaires terriens détenteurs de documents écrits à

Quartiers Possession de documents écrits	AYEDERO		AFFECIA		ZONGO		OROKOTO
	Effectif	%	Effectif	%	Effectif	%	Effectif	%
Oui	30	39,47	54	73,97	29	52,73	8	47,06
Non	46	60,53	19	26,03	26	47,27	9	52,94
Total	76	100	73	100	55	100	17	100

Tableau n°10 : Nombre de propriétaires terriens détenteurs de documents écrits à

Quartiers Possession de documents écrits	AYEDERO		ISSALOU		AGBEGBE		LATIN
	Effectif	%	Effectif	%	Effectif	%	Effectif	%
Oui	49	59,04	19	52,78	8	40,00	20	52,63
Non	34	40,96	17	47,22	12	60,00	18	47,37
Total	83	100	36	100	20	100	38	100

Ces tableaux mettent en exergue la relation entre le mode d'acquisition de la terre et la détention de documents écrits. En effet, dans la plupart des cas, l'héritage et la donation s'effectuent sans aucune preuve écrite. Celle-ci est jugée inutile puisque ces actes se posent entre « des gens qui se connaissent » ; ils n'ont donc pas besoin de « papiers » pour prouver leur bonne foi. En fait, cet état de choses résulte de notre tradition exclusivement orale.

Par contre, dans les nouveaux quartiers, c'est l'achat qui est le mode le plus important d'accès à la terre. Ce mode d'accès à la terre ne se fait pas toujours entre des « gens qui se connaissent ». Ceci justifie la pratique de plus en plus répandue de la délivrance de documents écrits.

Par ailleurs, les documents les plus délivrés sont les conventions de vente. Rares sont les propriétaires qui détiennent le permis d'habiter, encore moins le titre foncier. Or, ce n'est que le titre foncier qui peut garantir efficacement la validité d'une propriété. Son absence laisse penser à une situation de précarité dans l'acquisition de la propriété foncière.

Pour ce qui est des difficultés financières, elles se retrouvent principalement à deux (2) niveaux. D'abord au niveau des ménages où elles empêchent la mise en valeur des terrains acquis. Ceci a pour conséquence l'existence de friches urbaines dans les différentes villes. Au niveau des autorités locales, les difficultés financières retardent parfois les opérations de lotissement et celles de viabilisation des terrains lotis. En effet, le comité de lotissement et d'urbanisation auquel échoient ces opérations ne dispose d'aucune source de financement autre que les recettes issues de la cession des terrains lotis. Or, du fait du faible niveau des revenus, les acquéreurs ne se pressent pas pour régler leurs créances. Les recettes viennent donc au compte-gouttes dans la caisse du comité ; ce qui n'est pas de nature à favoriser le bon déroulement desdites opérations.

Au total, la gestion du foncier est aujourd'hui confrontée à un certain nombre de problèmes dont la résolution contribuerait pour beaucoup à la modernisation des villes de Glazoué et Dassa-Zoumé. Cette réalité est bien perçue par les autorités locales, car elles ont pris des mesures pour faire face audits problèmes.

II- Essais de solution et perspectives

Face aux différents problèmes qui viennent d'être présentés, les autorités administratives et notables de chaque ville ainsi que les populations se sont attelés à trouver des solutions durables. La principale arme en la matière est la négociation. Ainsi, lorsque l'administration est saisie par exemple d'un cas de conflit entre deux (2) personnes qui réclament le même terrain, des enquêtes s'engagent par le biais des chefs traditionnels et notables. Dans certains cas, ils parviennent à trouver le vrai propriétaire ; ce qui met fin au conflit.

De même, lorsqu'un particulier réclame une parcelle de terrain jusque là occupée par d'autres, une négociation permet à l'intéressé de retrouver sa propriété.

Au total, les problèmes fonciers dans les villes de Glazoué et Dassa-Zoumé malgré leur ampleur et leur intensité ne conduisent pas pour le moment à des affrontements violents encore moins mortels. Certes dans la ville de Dassa-Zoumé, plusieurs conflits domaniaux sont en cours de règlement au tribunal d'Abomey. Les autorités publiques, les chefs traditionnels, les notables et les populations ont su maintenir tout de même une atmosphère de paix malgré les divergences de logiques et de stratégies.

Par ailleurs, des dispositions sont prises en vue de mieux organiser et contrôler l'accès et l'utilisation de la terre dans chacune des villes étudiées.

2.2 Perspectives en matière d'accès et d'utilisation de la terre à Glazoué et

Elles peuvent être analysées à deux (2) niveaux. D'abord au niveau des chefs de ménages, puis au niveau des autorités administratives.

Les dispositions prises ici concernent, en premier lieu, les modes traditionnels d'acquisition des terrains notamment l'héritage et la donation. En effet, les chefs de ménage essaient de plus en plus régler la question du partage de leurs terres avant leur décès. De même, la donation ne s'effectue plus en catimini entre deux (2) individus. Elle est de plus en plus portée à la connaissance d'autres membres de la famille du donateur surtout ceux qui sont lettrés. Ceci permet d'officialiser en quelque sorte l'acte de donation.

De plus, des dispositions sont de plus en plus prises pour délimiter et matérialiser les terrains : levés topographiques, pose de bornes, de plaques portant l'adresse des propriétaires...

Enfin, la vente de terrain entre particuliers est aujourd'hui précédée d'enquêtes minutieuses au cours desquelles l'acheteur s'assure que le vendeur est réellement le propriétaire du terrain devant faire l'objet de vente.

En dehors de ces mesures, une série d'autres ont été prises par les autorités administratives.

Elles se sont traduites par l'institution de la convention de vente^15(*) et de l'acte de donation^16(*) pour réglementer la vente et la donation de parcelles entre particuliers. En fait, c'est un moyen pour les autorités administratives de contrôler lesdites ventes et/ou donations car avant de signer une convention de vente ou un acte de donation, il est demandé au chef quartier et au chef d'arrondissement d'effectuer des enquêtes afin d'infirmer ou de confirmer le propriétaire de la parcelle. Ceci permet, un tant soit peu, d'éviter les ventes/donations illicites.

Par ailleurs, une attention particulière et de plus en plus soutenue est accordée au RFU. Pour ce qui est de la ville de Glazoué, il s'agit de mettre tout en oeuvre pour installer cet outil dans la ville. Par contre à Dassa-Zoumé, il est question de renforcement notamment à travers le volet cartographie. L'objectif visé dans l'un ou l'autre cas est de tenir à jour les données sur le foncier, ceci permettra d'identifier beaucoup plus facilement les différents propriétaires terriens.

Ainsi donc, on peut retenir que malgré les moyens (techniques, financiers, ...) limités dont ils disposent, les autorité administratives, les chefs traditionnels et notables de même que les ménages s'efforcent non seulement de résoudre les problèmes fonciers auxquels ils sont confrontés mais aussi de prendre des dispositions pour éviter à l'avenir ou tout au moins réduire leur ampleur.

Mais force est de constater que ces différentes mesures sont peu efficaces pour faire face audits problèmes. Aussi, allons-nous formuler des suggestions dont l'unique but est de contribuer à leur résolution.

Pour une gestion professionnelle du foncier dans les villes de Glazoué et Dassa-Zoumé, il est souhaitable de mettre en oeuvre une série de mesures techniques et sociales.

S'il est vrai que cette proposition répond beaucoup plus à la ville de Dassa-Zoumé, il n'en demeure pas moins vrai qu'elle peut servir de socle pour les autres actions dans la ville de Glazoué. En effet, de nombreuses affaires domaniales sont pendantes devant le tribunal d'Abomey et opposent plusieurs collectivités à Dassa-Zoumé. Une telle journée permettra de `'ramener la balle à terre''. Ce sera aussi l'occasion pour les acteurs d'exprimer clairement leurs préoccupations et leurs attentes en matière de gestion foncière. Il est indispensable de respecter les décisions qui seront prises lors de cette journée. Un comité de suivi pourrait être mis en place à cet effet. Une telle démarche permettrait d'élaborer une politique globale et cohérente en matière de gestion foncière.

2.3.2 Doter chaque ville d'un schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme

Il s'agit d'un document phare qui définit les grandes orientations en matière d'aménagement et d'urbanisme. Son élaboration et sa mise en oeuvre permettent de maîtriser l'occupation des espaces urbains et périurbains et donc de favoriser une occupation ordonnée et préétablie. Cet outil facilite l'implantation des infrastructures et équipements socio-collectifs. L'importance du volet foncier dans un tel document n'est plus à démontrer. C'est pourquoi, son élaboration doit être précédée d'une réflexion globale (journée de dialogue social sur le foncier) sur les questions foncières. Ce document, s'il est élaboré avec la participation de tous les acteurs fonciers, constituera un solide guide pour les membres des comités de lotissement et d'urbanisation.

Le personnel communal en général et les responsables ayant à charge les affaires domaniales en particulier ne maîtrisent pas correctement leur rôle. De plus, ils ne font pas une bonne tenue des livres fonciers. Il est donc indispensable de les former sur leur rôle, mais aussi de les doter d'outils adéquats devant leur permettre d'accomplir convenablement la mission qui leur est assignée.

Même si les textes et lois applicables en matière foncière aujourd'hui datent des années 1960 et d'avant et qu'ils méritent un toilettage, force est de constater qu'ils ne sont pas appliqués soit par méconnaissance, soit par légèreté. C'est pourquoi, il est souhaitable que les populations soient informées et formées sur le contenu de ces textes et lois.

Il s'agira à la fin de la campagne de sensibilisation de généraliser la délivrance des documents fonciers (notamment le titre foncier). Ceci permettra aux ménages de sécuriser leur propriété foncière et aux autorités d'assurer une bonne tenue des livres fonciers. Pour cela, il nous paraît important de réduire aussi bien la procédure d'attribution de ces documents que leur coût. On peut procéder par exemple, à une déconcentration des services de la conservation foncière qui sont aujourd'hui concentrés à Cotonou et qui peuvent avoir des annexes au niveau départemental ou même communal.

L'importance du RFU n'est plus à démontrer. Mais il faut aller au delà de cet outil qui est beaucoup plus orienté vers l'amélioration des recettes fiscales. Le mise en place du SIGPF prendra en compte non seulement le RFU mais aussi d'autres éléments indispensables à une bonne gestion foncière dans les deux villes. Il s'agira de mettre en place une banque de données foncières.

Ce système entièrement informatisé va à coup sûr révolutionner la gestion foncière dans les villes. Il permettra de connaître le périmètre de chacune des villes étudiées, le parcellaire et son équipement de même que la spatiocarte de référence. C'est ainsi que la synthèse des principales données va ressortir des zones loties et cartographiées, des zones loties et non cartographiées, des zones non loties.

Pour parvenir à toutes ces données chiffrées, l'équipe scientifique devra mettre en place un logiciel spécialisé. Avec cet outil, il est permis de gérer la délivrance du permis d'occuper aux ayants -droit, de suivre le recouvrement des redevances , de gérer le patrimoine foncier, les infrastructures, de planifier la croissance urbaine et de faire l'adressage de la ville.

Avec le développement d'un tel logiciel, les perspectives sont nombreuses. Mais les plus prégnantes sont celles de la mise en place d'une agence de gestion du patrimoine foncier, de procéder à l'adressage de la ville, d'élaborer un plan concerté d'occupation de l'espace, de la mise en place d'un programme d'investissement et de développement durable de la cité, d'élaborer et de mettre en oeuvre un plan de circulation de la ville.

Au terme de nos recherches, nous pouvons conclure que la terre, autrefois bien collectif, sacré et inaliénable, entre de plus en plus dans le système de l'économie capitaliste où elle est considérée comme une marchandise, un moyen de s'enrichir au même titre que les plantations ou le commerce. Du coup, elle devient le point de mire de toutes les convoitises surtout en milieu urbain, le centre d'intérêts de plusieurs acteurs. Les logiques et/ou stratégies souvent divergentes développées par ces acteurs conduisent parfois à des situations conflictuelles. Ceci n'est pas de nature à faciliter l'accès à la terre et donc les investissements fonciers dans les villes. Certes, les autorités administratives, les chefs traditionnels ainsi que les populations ne sont pas restés inactifs face aux divers problèmes. Mais le manque d'outils adéquats et de politique globale en matière de gestion foncière rendent peu efficaces les diverses mesures prises pour faire face aux difficultés rencontrées. Ainsi, on assiste à une gestion quotidienne du foncier. Or, la question foncière en milieu urbain est l'une des plus sensibles car il n'existe pratiquement pas d'opération urbaine qui n'implique pas la terre. Dans ces conditions, il paraît évident que la résolution des problèmes fonciers constitue le préalable à toute action d'aménagement. Autant il est nécessaire d'associer les populations à l'élaboration et à la mise en oeuvre des projets d'aménagement, autant il faut s'atteler à résoudre, en amont, la question de l'accès à la terre ; car celle-ci détermine dans une large mesure la réussite desdits projets.

Il serait prétentieux de notre part d'affirmer que ce travail suffit pour résoudre efficacement tous les problèmes fonciers rencontrés dans les villes de Glazoué et Dassa-Zoumé. C'est pourquoi, nous proposons que d'autres axes de recherche soient étudiés afin d'approfondir le présent travail. A cet effet, certaines questions méritent d'être posées :

Ces questions et bien d'autres méritent d'être étudiées afin de mieux maîtriser les lois, les conceptions, les attitudes et les mécanismes sociaux qui régissent l'accès à la terre dans les deux villes. Il y va de leur développement harmonieux.

* ¹ Les Ijéun et Mamahoun se sont installés dans la zone depuis le XIIème siècle

* ¹⁰ SERHAU-SEM (1996) : Projet Régistre Foncier Urbain Simplifié Dassa-Zoumé-Savalou-Savè. Etudes socio-économiques et financières. Cotonou. 46p

* ¹³ Cette expression est utilisée par certains auteurs pour désigner la brousse en milieu urbain GAPYISI E. (1989)

* ¹⁴ Cette déclaration est tirée de l'ouvrage de MC AUSLAN P. : Les mal logés du tiers-monde paru en 1986 aux éditions l'Harmattan.

Problématique de la gestion foncière dans les centres urbains secondaires du Bénin

INTRODUCTION

I- Définition des concepts clés et délimitation du cadre d'étude

II- Collecte des données et difficultés rencontrées

GLAZOUE

GLAZOUE

Effectif

GLAZOUE

Effectif

AYEDERO

AGBEGBE

AYEDERO

ESSEKPA

I- Le cadre légal de la gestion foncière

II- Les acteurs fonciers

COMMUNE ANNEE

Réalisation

2002

2003

2004

2005

COMMUNE

COMMUNE

III- Stratégies des acteurs et conséquences sur le développement des villes

IV- Conséquences des différentes stratégies sur le développement des villes

I- Nature et sources des problèmes

AYEDERO

Effectif

Effectif

AYEDERO

Effectif

Effectif

II- Essais de solution et perspectives

COMMUNE
ANNEE