Memoire Online - Démarche participative dans la conduite des actions de développement au Bénin : cas de trois communes, Nikki, Boukombé et Cobly

DÉMARCHE PARTICIPATIVE DANS LA CONDUITE DES ACTIONS DE DÉVELOPPEMENT AU BÉNIN : CAS DE TROIS COMMUNES -NIKKI, BOUKOMBÉ ET COBLY-

NI IMPROBATION AUX OPINIONS EMISES DANS LES RAPPORTS. CES OPINIONS DOIVENT ETRE CONSIDEREES COMME PROPRES A LEUR AUTEUR.

DÉDICACES

1. L'éveil collectif des Africains, des Béninois, des leaders et des populations des communes de Nikki, de Boukombé et de Cobly dans le Nord du Bénin

Trouvez à travers ce document un appel à une prise de conscience dans le sens que :

Trouvez en ce travail la marque d'une sincère gratitude pour votre soutien inlassable en tout temps et en tous lieux et pour votre amour intarissable à notre égard.

REMERCIEMENTS

Nous remercions sincèrement, à travers les présentes lignes, tous ceux qui ont, de près ou de loin, contribué à la réalisation de ce travail. Nos intentions vont particulièrement :

· A notre directeur de suivi qui, malgré ses lourdes responsabilités professionnelles, a eu le temps nécessaire et la patience pour nous accompagner dans la réalisation du présent travail ;

· A tous enseignants et responsables de l'IAPM pour leur détermination à faire des étudiants de cet institut de véritables professionnels ;

· Au conseil communal de Nikki, de Boukombé et de Cobly pour nous avoir fourni, sans réserve, toutes les informations utiles à la réalisation de notre travail et surtout pour leur disponibilité malgré leurs multiples occupations ;

· A l'équipe de l'ONG APAE et celle de l'Enfant épanoui ONG-Bénin pour leur disponibilité et pour la diligence avec laquelle elles nous ont collecté les données sur le terrain ;

· Aux responsables des ONG Aide et Action au Bénin, de CRS et de la SNV, particulièrement leurs équipes sises dans le Nord du Bénin, pour leur disponibilité et leur soutien à nous manifestés tout au long de la rédaction du présent document ;

· Au représentant pays de Aide et Action Burkina et à nos responsables hiérarchiques de service pour leur intérêt et leur soutien à nous manifestés sans cesse ;

· A nos condisciples pour la solidarité entretenue au sein de notre promotion pendant et après notre formation ;

· A nos parents, ami(e)s, conjoint et enfants pour leur intérêt particulier à la réalisation du présent document.

TABLE DES MATIÈRES

SIGLES ET ABREVIATIONS

ADECOI		Projet d'appui au développement communal et aux initiatives locales
AeA		Aide et Action
AGDSD		Agence de Gestion de la Dimension Sociale du Développement
AGeFIB		Agence de Financement des Initiatives de Base
AGR		Activités Génératrices de Revenus
APAE		Association pour le progrès Agricole et Education
APDD		Association Pour le Développement Durable
APE		Association des Parents d'Elèves
BAD		Banque Africaine de Développement
BOAD		Banque Ouest-africaine de Développement
CA		Cadre d'Animation
CAPE		Coordination des Associations des Parents d'Elèves
CC		Conseil Communal
CC		Cadre de Concertation
CCE		Comité Communal de l'Education
CCS		Chef de la Circonscription Scolaire
CDCC		Conseil Départemental de Concertation et de Coordination
CeRPA		Centre Régional de Promotion de l'Agriculture
CL		Collectivité Locale
CP		Comité de pilotage
CRS		Catholic relief service
CVD		Comité villageois de développement
ENF		Education Non Formelle
EPT		Education Pour Tous
EU		Union Européenne
FAO		Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture
FENU		Fonds d'équipement des Nations Unies
FLD		Fonde de développement Local
GDE		Gestion Décentralisée de l'Education
GRET		Groupe de recherche et d'échanges technologiques
IAPM		Institut Africain de Professionnalisation en Management
IDH		Indice de Développement Humain
JMES		Journée Mensuelle pour un Environnement Sain
JS		Justice Sociale
LCB		Local Capacity Builders
LISA	Lutte Intégrée pour la Sécurité Alimentaire
MAE	Ministère français des affaires étrangères
OAPIC	Organisation d'appui pour la Promotion des initiatives communautaires
OB	Organisations de Base
ODES	Organisation pour le Développement Economique et Sociale
OICEB	Organisation Intercommunal de l'Education au Bénin
ONG	Organisation Non Gouvernementale
OP	Organisation Paysanne
OSC	Organisation de la Société Civile
PADEL	Projet d'Appui au développement local dans le Borgou-Est et l'Atacora-Ouest
PAI	Plan Annuel d'Investissement
PAMRAD	Projet d'Appui au Monde Rural dans les Départements de l'Atacora et de la Donga
PC	Participation communautaire
PDC	Programme de développement communal
PDDC	Programme d'appui à la Décentralisation & au Développement des communes
PIC	Plans d'Investissement Communal
PILSA	Projet d'Intervention Locale pour la Sécurité Alimentaire
PLD	Plans locaux de développement
PMA	Pays Moins Avancés
PNDCC	Programme national de développement conduit par les communautés
PNUD	Programme des Nations Unies pour le Développement
PPTE	Pays Pauvres Très Endettés
PRODOC	Document de projet
PTF	Partenaires Techniques et Financiers
PTIV	Programme triennal d'investissement villageois
RECFED	Réseau Communal des Femmes pour le Développement
RH	Ressources humaines
TBS	Taux Brut de Scolarisation
UAC	Unité d'Appui Conseil

CARTE ADMINISTRATIVE DU BÉNIN METTANT EN RELIEF LES ZONES D'ÉTUDE

(Source: Dynamiques Locales - Revue trimestrielle d'information des collectivités locales, n° 00, avril-mai-juin 1999)

INTRODUCTION

Le Bénin, pays de l'Afrique de l'Ouest, compte 7 513 946 habitants en 2006, et couvre une superficie de 112 622 km² en s'étendant sur une distance de 670 km, du fleuve Niger (au nord) à la côte atlantique (au sud). Il est limité par le Togo à l'Ouest, le Nigeria à l'Est et le Niger et le Burkina Faso au Nord. Depuis la fin du régime marxiste-léniniste en 1989, le Bénin possède une image très forte de pays démocratique dans toute l'Afrique subsaharienne.

En matière de développement, le Bénin fait partie des pays identifiés par les Nations Unies comme Pays les Moins Avancés (PMA) et occupe en 2006, avec ses 0.428, le 163^ème rang dans le classement selon l'indice de développement humain (IDH). Malgré la croissance économique de ces 10 dernières années, le taux de pauvreté n'a pas cessé d'augmenter et près de 30% de la population du Bénin vit en dessous du seuil de pauvreté. Le pays est économiquement vulnérable et dépend du commerce, surtout avec le Nigeria, et de l'agriculture dont le c oton, principale culture de rente, connaît de grosses difficultés ces dernières années. Néanmoins, ce produit fournit 40% des recettes d'exportation.

La situation nationale ainsi décrite s'insère dans un contexte global peu favorable au développement. En effet, il n'existe pas de véritables politiques de développement régional permettant de corriger les disparités. Et les politiques menées jusque-là en faveur du monde rural se sont révélées très peu efficaces en raison principalement des problèmes de gouvernance et de synergie, de faible participation des populations à la conception, à la mise en oeuvre et au suivi évaluation des projets dont elles sont pourtant bénéficiaires. La faible implication des populations constitue un frein à l'accroissement de la productivité et à la durabilité des projets. Tout ceci est davantage aggravé par le faible niveau d'instruction de ces populations.

En effet, les indicateurs en matière éducative présentent respectivement pour le pays un taux d'alphabétisation^1(*) de 34,7% (personnes âgées de 15 ans et plus), un taux d'inscription (à l'école primaire) de 54% et un taux brut de scolarisation (TBS)^2(*) combiné dans le primaire, le secondaire et le supérieur de 49%. Ces données globales dissimulent de larges disparités d'une région à une autre sur le territoire national et montrent que sur plus de 7 millions d'habitants, plus de la moitié sont sans instruction. Cette situation est préoccupante à un degré très élevé lorsqu'on sait que l'éducation est le principal levier de développement et qu'a contrario le faible niveau d'instruction rejaillit sur les autres domaines de développement et retarde l'avancée du pays. Et pourtant, le caractère obligatoire de l'enseignement primaire a été énoncé dans la Constitution^3(*) béninoise du 11 décembre 1990.

En dépit de ce diagnostic peu reluisant en matière éducative, le développement du pays pourrait bien être amorcé si une prise de conscience est établie sur un certain nombre de postulats. Premièrement, le développement d'un pays s'amorce toujours de l'intérieur et repose sur une vision prospective clairement établie à partir d'un diagnostic finement fait et qui tient grand compte du contexte intérieur et de l'environnement extérieur. Les options politiques et les orientations stratégiques trouvent ici tout leur sens.

De ce point de vue, l'option prise par le Bénin de rapprocher l'administration de l'administré à travers la décentralisation est assez salutaire et peut permettre véritablement d'amorcer le développement à partir de l'élan pris à la base. Mais encore faudrait-il que la décentralisation ne soit pas vue comme une parure. Il y a lieu de se conformer à ses règles en y allant par étape (car le développement n'admet point de raccourci) et en y consacrant tous les moyens requis. La problématique de transfert de ressources et de définition de mécanismes clairs de fonctionnement est en ce sens pleinement posée.

D'autre part, il serait davantage salutaire pour le pays que les maires et leurs conseils communaux qui ont en charge la destinée des communes et de leurs habitants soient de véritables Hommes de développement, des Hommes de vision et des Hommes d'action. Bref, ils devront être des stratèges et des managers qui savent prévoir et anticiper. Ceci pose, outre la question des plans de développement des communes, celle de l'élaboration par les instances communales de documents de stratégie affinés en matière de partenariat, de mobilisation de ressources (humaines et financières), de grands travaux, etc.

Deuxièmement, le développement du pays, et plus particulièrement celui des communes ne saurait se réaliser dans l'exclusion. En effet, bien des couches de la société sont aujourd'hui exclues du champ de développement, non seulement par l'éducation (question évoquée plus haut), mais également et surtout par l'approche du développement adoptée par les différents intervenants dans le domaine. Car, les constats révèlent que seule une petite minorité de gens ont accès aux sphères de prise de décisions.

La question de démarche participative au niveau local se pose à un double point de vue. D'abord à l'intérieur des communes, il est évident que seule une démarche participative intégrant le genre pourra permettre de rassembler toutes les forces autour des enjeux de développement. Ainsi, les esprits devront être éveillés pour que la centralisation évitée au sommet de l'administration nationale ne soit pas érigée en règle à la tête des communes. Les maires et leurs conseils devront alors apprendre à impulser une dynamique aux groupes qu'ils dirigent, à organiser la société au niveau local pour la rendre apte à répondre aux questions de développement puis à exercer un contrôle/évaluation dans l'optique d'ajuster ou de réorienter les actions.

Outre les dirigeants locaux, les intervenants externes devront, eux aussi, adapter leur démarche d'intervention au nouveau contexte en intégrant désormais le fait que les communes ont la maîtrise d'ouvrage et que les populations sont devenues les acteurs de leur propre développement. De ce point de vue, toute démarche de développement devra aujourd'hui être fondée sur l'entière responsabilisation des acteurs locaux.

Ainsi, à partir du thème intitulé « Démarche participative dans la conduite des actions de développement au Bénin : Cas de trois communes - Nikki, Boukombé et Cobly- dans le Nord du Bénin », nous avons la modeste ambition d'aborder la question de la participation des acteurs locaux, des trois communes ciblées, à la formulation et à la réalisation des projets et actions de développement. Pour ce faire, nous avons structuré le document en quatre (4) chapitres. Le premier situe l'étude dans son cadre global ; le deuxième et le troisième chapitres présentent les résultats de l'étude. Le quatrième chapitre fait une analyse critique des limites relevées à la démarche participative et formule, pour finir, quelques suggestions pour l'amélioration des pratiques actuelles.

PREMIER CHAPITRE :

CADRE GLOBAL DE L'ETUDE

L'objectif de ce premier chapitre est, d'une part, d'expliciter le contexte de l'étude et les principales raisons qui la motivent, et d'autre part, de clarifier son cadre méthodologique et ses contours théoriques. Comme idée maîtresse du présent chapitre, les populations à la base constituent la pierre angulaire du développement local. Il en ressort que les différentes approches adoptées par les intervenants en développement se doivent de les intégrer au processus non pas comme des bénéficiaires mais plutôt comme des acteurs à part entière.

1.1. LA PROBLÉMATIQUE

1.1.1 Le contexte de l'étude

Nous aborderons au niveau de cette partie à la fois le macro et le micro contexte de l'étude.

1.1.1.1 Le contexte macro de l'étude

L'observation des tendances en matière de développement humain^4(*) au cours de ces dernières décennies révèle une certaine stagnation en Afrique depuis 1990. Dix-huit pays, situés pour la plupart en Afrique subsaharienne, affichent aujourd'hui un IDH^5(*) inférieur à ce qu'il était en 1990. En 2006, 28 des 31 pays classés dans la catégorie des "pays à faible développement humain" se trouvent dans cette même zone.

Cette situation bouleversante de l'Afrique subsaharienne, l'est particulièrement pour chacun des pays qui la composent. Elle amène tout acteur de développement à se demander si le développement des pays africains vu d'en haut ne constitue pas un échec ? Si la réponse est oui, cela conduit à la question de savoir que pouvons-nous faire aujourd'hui pour inverser la tendance dans un avenir proche ou lointain ?

En partant du postulat qu'aucun peuple ne développe un autre ; mais qu'au contraire, les peuples s'auto développent dans un environnement ouvert sur d'autres espaces et sur le monde ; on pourra recentrer les actions de développement autour des règles et principes du développement local. La démarche en matière du développement local s'inscrit en opposition aux méthodes directives de développement privilégiées dans le passé par les Etats et les bailleurs de fonds. Elle propose une dynamique ascendante de développement reposant sur la mobilisation des acteurs locaux. Le développement local invite les populations à se mobiliser et à s'organiser pour construire leur avenir. Il trouve davantage son terrain de prédilection dans les sociétés à gestion décentralisée du pouvoir public.

En effet, selon Richard ADJAHO^6(*), "il n'est plus possible aujourd'hui de diriger plusieurs millions de femmes et d'hommes et de s'occuper efficacement de leurs préoccupations essentielles et quotidiennes avec un seul élu à la tête de l'Etat et quelques dizaines «d'honorables » députés réunis au sein d'une Assemblée nationale". Selon le même auteur, "c'est bien connu que les Etats, surtout africains, utilisent souvent très mal les ressources publiques et il est établi aussi que les records de productivité du travail se trouvent très rarement chez les agents de l'Etat". Ces constats renforcent davantage l'évidente nécessité d'un changement d'approche de développement dans les pays africains en rapprochant l'administration de l'administré (à travers le processus de décentralisation) et en faisant de l'administré, l'acteur et le moteur de son propre développement et par ricochet de celui de son milieu.

Le Bénin, à l'image d'autres pays situés en Afrique au Sud du Sahara comme le Sénégal, le Mali, le Burkina Faso, le Niger, etc., s'est résolument engagé dans la voie de la décentralisation. Au Bénin, les bases de ce nouvel ordre politique ont d'abord été tracées par la Constitution du 11 décembre 1990 à travers son Titre X consacré aux collectivités territoriales. Les Etats généraux de janvier 1993 ont par la suite fixé les grandes orientations de la Réforme de l'administration territoriale. Après la promulgation des cinq textes de lois sur la décentralisation respectivement en janvier 1999 et en mars 2000, les élections locales furent organisées en décembre 2002. Les collectivités locales au Bénin n'ont démarré leurs activités qu'en début 2003.

Somme toute, la décentralisation au Bénin, vue par certains comme un prolongement mécanique de la démocratie instaurée en 1990, est très jeune. Cela n'empêche pas toutefois que l'on s'intéresse au mode d'organisation locale et au rôle des acteurs locaux depuis l'instauration de la décentralisation afin d'analyser la dynamique, les mécanismes et les dispositifs existants pour voir s'ils sont favorables au développement local.

1.1.1.2 La présentation des zones d'étude et de leur contexte

La présente étude porte sur les communes de Nikki, Boukombé et Cobly dans le Nord du Bénin.

1.1.1.2.1 Présentation de la commune de Nikki

La commune de Nikki est située dans l'actuel département de Borgou, né de la partition de l'ancien département du même nom en deux nouveaux départements (Borgou et Alibori) dans le cadre du découpage territorial intervenu à la faveur de la décentralisation. La commune de Nikki est limitée au Nord par la commune de Kalalé, au Sud par celle de Pèrèrè, à l'Est par le Nigeria et à l'Ouest par les communes de Bembèrèkè et N'Dali. Elle s'étend sur 3172 km² et a un relief accidenté ; un climat soudano guinéen avec une saison de pluie et une saison sèche ; une végétation composée de savanes boisées, arborées et arbustives, et des forêts claires par endroits. Elle est traversée par plusieurs cours d'eau.

La commune de Nikki est découpée administrativement en 7 arrondissements, 54 villages et quartiers de villes et est dirigée par un conseil communal de 17 membres présidé par le Maire et ses 2 adjoints dont une femme. Elle est peuplée de 99.251 habitants^7(*) dont 49.619 femmes. Plusieurs organisations oeuvrent pour le développement de cette commune au rang desquelles, 15 ONG (locales et étrangères), 56 groupements des femmes, un réseau des ONG locales, un collectif des associations des artisans, un collectif des associations des parents d'élèves, 7 organisations paysannes, 5 syndicats de transporteurs, 15 comités de gestion des marchés, 20 comités de gestion des barrages, une commission communale de développement, un comité communal de l'Education, une association de développement, 5 associations des jeunes, 10 comités d'hygiène, un comité local de concertation et de coordination, un comité de protection civile, etc.

1.1.1.2.2 Présentation des communes de Boukombé et de Cobly

Les communes de Boukombé et de Cobly sont situées dans l'actuel département de l'Atacora. Ce département composé de neuf communes au total, est né de la partition de l'ancien département du même nom en deux nouveaux départements (Atacora et Donga). Ces 2 communes sont limitrophes, Boukombé étant situé au Sud de Cobly. Du Nord au Sud en passant par l'Est, ces 2 communes sont limitées successivement par celles de Matéri, Tanguiéta, Toucountouna, Natitingou et Kopargo (dans le département de la Donga). Les 2 communes sont limitées à l'Ouest par le Togo.

D'une superficie de 1.036 km², la commune de Boukombé est peuplée de 60.538 habitants dont 31.045 femmes. Elle abrite une vaste surface de bas-fonds qui sert dans l'exploitation agricole. 7 arrondissements et 71 villages la composent. Le tissu associatif de cette commune est fait d'une union communale des producteurs de coton, de 52 groupements villageois des producteurs de coton, des organisations paysannes (composées de jeunes, de femmes et d'hommes) dans chaque village ; d'un comité communal de l'éducation, d'un collectif des associations des parents d'élèves, divers comités de gestion ; etc. Une trentaine d'ONG et de programmes de développement interviennent dans cette commune.

La commune de Cobly, quant à elle, est peuplée de 47.239 habitants dont 52% de femmes et s'étend sur une superficie de 825 km². 4 arrondissements et 26 villages la composent. Le tissu associatif se compose d'une quinzaine d'ONG ou Organismes Internationaux, d'une demi douzaine d'ONG locales, d'environ 130 organisations de bases (groupements villageois, unions des producteurs, organisations paysannes, union de développement, associations des parents d'élèves, comités villageois, etc.), d'un comité communal de l'éducation. Les 2 communes sont dirigées respectivement par un conseil communal dont l'exécutif est constitué du Maire et de ses 2 adjoints.

1.1.1.2.3 Présentation du contexte spécifique des zones d'étude

Du point de vue socioculturel, des pesanteurs pèsent parfois lourdement sur les populations de ces trois communes. C'est le cas par exemple, de la problématique du mariage forcé ou par échange, du phénomène de trafic, traite et travail des enfants qui limitent la scolarisation des enfants dans ces zones. Par ailleurs, dans ces communes comme dans la plupart des communes du Bénin, il y a une nette domination des hommes sur les femmes dans les prises de décision tant au niveau des ménages qu'au niveau des institutions publiques. Les femmes semblent être animées d'un certain complexe caractérisé par un manque de confiance en elles-mêmes et une résignation soutenue par les pesanteurs sociologiques.

Le secteur éducatif est marqué par un taux élevé d'analphabétisme et un faible taux de scolarisation notamment chez les filles. Les 3 communes ont un taux brut de scolarisation (TBS) situé en deçà de la moyenne nationale (Cf. tableau n°1). Elles font aussi partie des zones à grand écart genre au Bénin.

A Boukombé et à Cobly, les phénomènes socioculturels ci-dessus cités handicapent réellement la scolarisation des jeunes filles. A Nikki, la proximité de la commune avec le Nigeria représente sans doute une opportunité pour son développement mais aussi une menace pour l'accès, le maintien des enfants à l'école et encourage l'exode rural des jeunes. Le tableau qui suit présente le taux d'abandon au niveau des 3 communes au cours de la même année scolaire :

	CI	CP	CE1	CE2	CM1	CM2	TOTAL
BOUKOMBE
Masculin	13,30 %	15,05 %	27,67 %	6,58 %	28,59 %	3,69 %	17,28 %
Féminin	8,14 %	30,96 %	20,76 %	1,50 %	23,99 %	4,42 %	16,31 %
Total	11,22 %	21,63 %	25,32 %	4,84 %	27,39 %	3,91 %	16,93 %
COBLY
Masculin	29,47 %	30,07 %	4,65 %	1,69 %	19,46 %	18,23 %	19,89 %
Féminin	34,06 %	29,56 %	10,70 %	23,89 %	28,57 %	12,50 %	27,66 %
Total	31,34 %	29,89 %	6,42 %	7,84 %	21,71 %	17,56 %	22,44 %
NIKKI
Masculin	17,65 %	4,74 %	3,39 %	3,72 %	14,22 %	0,81 %	7,35 %
Féminin	11,29 %	8,46 %	4,06 %	10,06 %	11,03 %	2,72 %	5,79 %
Total	14,75 %	6,43 %	3,67 %	6,32 %	13,04 %	1,48 %	6,70 %

Sur le plan socioéconomique, les 3 communes se situent dans des zones enclavées dans lesquelles la pauvreté semble sévir avec intensité d'après différents diagnostics et études qui y ont été effectués. En effet, ces études pointent les départements du Borgou et de l'Atacora comme des régions où la pauvreté est très aiguë avec près de la moitié de la population vivant en dessous du seuil de pauvreté (moins de 360$).

La pauvreté dans ces départements se manifeste sous plusieurs formes, en particulier par des difficultés monétaires des ménages à faire face à leurs dépenses alimentaires durant plusieurs mois dans l'année (période de soudure), aggravant les problèmes de malnutrition des enfants, les très faibles taux de scolarisation et la surcharge de travail chez les femmes et leur incapacité à participer aux dépenses familiales etc. Dans l'agriculture, les femmes sont reléguées sur des terrains non fertiles et cultivent, dans la plupart des cas, des légumineuses. Elles sont très actives dans le secteur post-récolte (transformation) avec un équipement encore rudimentaire. Les hommes sont très actifs dans la production du coton, du riz, du manioc, de l'anacarde, etc.

Ces éléments contextuels ainsi présentés nous permettront de comprendre plus loin l'état de la dynamique locale dans ces zones et de mieux situer notre analyse dans son contexte global.

1.1.2 La justification / l'intérêt de l'étude

Beaucoup pensent aujourd'hui que la décentralisation obéit à un phénomène de mode et que comme toute mode, elle passera. Et pourtant, la décentralisation qui apparaît comme l'antichambre du développement local constitue une chance pour les pays africains, particulièrement pour le Bénin, de promouvoir leur développement par une approche ascendante. Elle donne donc la chance aux acteurs locaux d'initier et de conduire des projets de développement qui cadrent avec leurs aspirations profondes contrairement aux projets proposés par l'Etat, les bailleurs ou les ONG et qui ont parfois du mal à produire des effets durables parce que peu appropriés par les populations concernées.

Les inquiétudes relatives aux projets proposés par les intervenants externes ont amené Daniel Neu (Gret)^8(*) à s'interroger comme suit : "Comment une action, en partie impulsée de l'extérieur, peut-elle être appropriée par les acteurs locaux ? Comment les changements sociaux qu'elles visent à introduire peuvent-ils être «acceptés» par des «pouvoirs locaux» qui n'y ont pas toujours intérêt ? Comment articuler des démarches locales fondées sur «la demande» des populations avec des politiques sectorielles ou territoriales conçues sur de plus vastes échelles ? Comment s'affranchir des limites des démarches projets, inévitablement étroitement bornées dans le temps, et contraintes par l'obligation de programmer utilisation des moyens et obtention des résultats ? etc."

A ces interrogations s'ajoute une autre inquiétude liée à la rigidité du système de planification. En effet, pendant longtemps dans les Etats africains unitaires comme le Bénin, le système de planification était rigide et fortement centralisé. Au fur et à mesure que les plans de développement se succédaient, les limites suivantes étaient apparues : la faiblesse dans l'identification des programmes et projets de développement (i) ; les difficultés de mise en oeuvre des projets identifiés (ii) ; la réalisation d'infrastructures ne répondant pas aux besoins des populations (iii) ; l'absence d'évaluation et de prise en compte de l'impact économique et spatial des projets sur la vie réelle des populations (iv). Ces faiblesses étaient surtout dues à la faible implication des populations dans l'identification, l'exécution et l'évaluation des actions de développement.

Face à ces inquiétudes, nous sommes intéressée de savoir comment sont identifiées, planifiées, exécutées et évaluées les actions de développement dans les communes de Nikki, Boukombé et Cobly ? La présente étude cherche donc à comprendre la démarche adoptée à chaque phase du cycle des projets/actions de développement réalisés dans ces communes et à la comparer à la démarche de développement local et celle de la gestion intégrée des projets de développement. Ceci pourrait faire ressortir quelques limites aux démarches actuelles auxquelles des approches de solutions seront proposées.

1.1.3 La question de recherche

Partant de ce qui précède, la question de recherche a été formulée comme suit :

Quelle est la place de la dynamique locale dans la démarche de conduite des projets/actions de développement au niveau des trois communes ciblées ?

1. L'organisation institutionnelle et communautaire au niveau de ces trois communes est favorable à un déclic du développement local.

2. Les acteurs internes de ces communes sont intimement associés à chaque phase du cycle des projets/actions de développement réalisés. Il s'agit de vérifier si les acteurs locaux sont pris en compte depuis la phase d'identification jusqu'à l'achèvement passant par la préparation, la formulation, l'exécution et l'évaluation des actions réalisées.

3. Les actions de développement menées servent de cadre d'apprentissage réel aux acteurs locaux et aux institutions locales prenant en compte le temps, les moyens et la méthode consacrés à leur capacitation.

Ce sont là, autant d'éléments qui viennent préciser la question de recherche à laquelle nous essayerons d'apporter des réponses dans les prochains chapitres du présent document.

1.1.4 Les hypothèses de travail

1. L'existence d'une dynamique locale constitue un gage pour la pérennisation et la réplication des projets/actions de développement conçus et mis en oeuvre dans les trois communes ciblées.

2. Les investissements faits dans la capacitation des acteurs locaux augmentent leur degré de participation aux actions de développement engagées dans leur milieu grâce à leur meilleure compréhension des enjeux de développement et du rôle qui leur revient.

1.1.5 Les objectifs de l'étude

L'objectif global de la recherche est de contribuer à promouvoir l'approche participative de développement vue comme un moyen qui forge la dynamique locale et comme seul gage de réussite et de durabilité des actions menées. La promotion de l'approche participative passe par la structuration, la capacitation et la responsabilisation effective des acteurs locaux.

De façon spécifique, les objectifs qui nous permettront d'infirmer ou de confirmer les hypothèses de recherche sont les suivants :

1. vérifier si les acteurs locaux des 3 communes ciblées jouent effectivement, depuis l'avènement de la décentralisation, un rôle central à toutes les phases du cycle des projets/actions menés en vue d'en garantir la durabilité et la réplication (Cf. l'hypothèse 1).

2. analyser l'approche d'intervention de quelques partenaires au développement au regard des principes de l'approche participative et de ceux du développement local afin de vérifier si du temps, des moyens et de la méthode sont investis dans la capacitation des acteurs locaux à travers les projets réalisés (Cf. l'hypothèse 2).

L'analyse qui se fera à partir des éléments afférents à ces deux objectifs spécifiques nous permettra de dégager quelques limites aux pratiques actuelles en matière de conduite des projets/actions de développement suivant une démarche participative et d'y proposer quelques approches de solutions.

1.2. LE CADRE THÉORIQUE DE LA RECHERCHE

Nous présenterons à ce niveau les théories qui sous-tendront les bases de nos analyses ultérieures.

1.2.1 La clarification des concepts

Quelques concepts, ressortant des hypothèses de travail, sont explicités comme suit.

1.2.1.1 La dynamique locale

Ce concept est diversement employé selon le contexte. Le mot dynamique est étymologiquement défini par le dictionnaire Larousse comme "l'ensemble des forces qui concourent à un processus, accélèrent une évolution". Par exemple une dynamique de paix. La dynamique de groupe en psychologie est l'ensemble des lois qui régissent le comportement d'un groupe défini, fondées sur un système d'interdépendance entre les membres du groupe.

La dynamique locale fait à la fois recours au processus, à l'interdépendance entre les membres de la localité et aux mécanismes institués pour en favoriser le meilleur aboutissement des initiatives locales. Le concept « dynamique locale » dans le cadre de notre étude se rapporte à l'organisation interne, à la mobilisation sociale et à la motivation des membres de la société qui favorisent leur regroupement autour des enjeux de développement. Elle s'intéresse aux forces en présence et à la manière dont celles-ci concourent au développement de la localité.

1.2.1.2 Les investissements

En posant la question, qu'est ce qu'un investissement, trois réponses classiques sont à distinguer :

La réponse à la fois judiciaire, fiscale et comptable où l'investissement est perçu comme l'achat d'un bien immobilisable. Ceci nous conduit à classer comme investissement toutes dépenses consacrées à l'achat de biens durables dont le coût unitaire dépasse un certain seuil. Ensuite, une réponse organisationnelle dans laquelle un investissement est l'engagement de fonds qui relève d'une gestion par projet.

La réponse financière dans laquelle un investissement est toute dépense induisant une séquence décalée de recettes nettes. Ainsi, investir c'est donc réduire le profit d'aujourd'hui dans l'espoir d'un plus grand profit futur. Cette conception est bien plus satisfaisante (en terme de développement) que les précédentes.

L'investissement dans la structuration et le renforcement des capacités des acteurs tel qu'émis dans les hypothèses de notre recherche apparaît comme toute dépense effectuée dans la capacitation des acteurs locaux dans l'optique qu'ils soient plus à même de répondre à moyen ou à long terme aux enjeux de développement de leur localité.

1.2.2 La revue de littérature sur le développement local

Selon J. MERCOIRET^9(*), le développement local est : "un processus dynamique de mobilisation des ressources et énergies locales visant une amélioration des conditions de vie, des ressources et des potentialités par création, accumulation et distribution des richesses sur un territoire progressivement contrôlé par ensemble de ses habitants". D'autres auteurs ont élargi le champ du développement local.

Cependant, le développement local ne signifie pas qu'il n'y a pas d'aide venant de l'extérieur. Car, le milieu local laissé à lui-même est généralement incapable de lutter efficacement contre le processus de dévitalisation et de s'engager sur la voie du développement (Bernard Vachon^10(*)). Une combinaison des deux niveaux d'impulsion du développement est donc indispensable.

1.2.2.1 Les logiques du développement local du point de vue de quelques auteurs

Selon Paul Houée^11(*), le développement local répond à une double logique. D'une part, une démarche ascendante, dynamique, faite de l'expression des besoins, des demandes, des initiatives des groupes locaux, enracinée dans un territoire, une histoire, des valeurs partagées. Les actions privilégiées sont plutôt globales et transversales, dans une stratégie de mobilisation des acteurs et de leurs potentialités autour de projets communs.

D'autre part, une démarche descendante, émanant de l'Etat et ses démembrements, faite d'orientations, de procédures, d'incitations administratives et financières, de transferts de savoir-faire et de moyens. Elle privilégie les opérations sectorielles ou thématiques, les équipements ou les programmes structurants, la relation entre les relais administratifs et les représentants reconnus de la population.

Ces deux logiques, ascendantes et descendantes, doivent sans cesse se croiser, se renvoyer des informations et dialoguer : les acteurs locaux doivent connaître les dispositifs administratifs et financiers pour se les approprier, s'appuyer sur eux, s'y adapter. Les pouvoirs publics ont à prendre conscience qu'ils ont besoin des initiatives locales ascendantes. Les collectivités locales sont à la croisée de ces deux logiques : relais institutionnels des démarches descendantes et relais de proximité de la dynamique ascendante.

1.2.2.2 Les principaux enjeux du développement local tels que dégagés par l'AFD12(*)

Selon l'AFD^13(*), le développement local présente trois principaux enjeux à savoir :

1. Répondre aux besoins de populations placées en situation de responsabilité : Le développement ne se conçoit plus comme un processus imposé du haut à des acteurs passifs qui se contentent de recevoir des informations, des services ou des équipements définis par des fonctionnaires ou par des experts qui prétendent connaître mieux leurs besoins que les intéressés eux-mêmes. Cette responsabilisation collective des acteurs à la base, dans l'identification de leur stratégie de développement, dans l'énoncé des moyens au service de cette stratégie et dans l'affectation des ressources disponibles, a pour objectif de renforcer l'appropriation des projets de développement et d'améliorer ainsi l'entretien et la pérennité des actions, des infrastructures et équipements réalisés.

2. Assurer un développement économique et social cohérent, négocié et durable à l'échelle d'un territoire : La création et la mise en place de collectivités locales dotées de conseils élus et de pouvoirs, dans le cadre des politiques de décentralisation visent à faire émerger des espaces publics de proximité au sein desquels un civisme local peut se développer et une appropriation collective de biens publics peut être rendue possible. Elles permettent de faciliter la négociation entre les besoins immédiats et les enjeux de long terme que les démarches participatives ne prennent pas parfois en compte.

3. Articuler l'approche du développement local et celle des programmes sectoriels : L'articulation entre développement local et programmes sectoriels requiert, de la part de l'Etat, la définition de politiques sectorielles fixant des orientations et garantissant des normes homogènes applicables sur l'ensemble du territoire ainsi qu'une redéfinition, secteur par secteur, du rôle et des responsabilités des différents acteurs. Sont concernés : les administrations centrales, les services déconcentrés de l'Etat, les communautés de base ainsi que les collectivités territoriales en privilégiant les acteurs locaux chaque fois qu'ils apparaissent les plus pertinents et qu'ils ont les capacités nécessaires.

1.2.2.3 L'impulsion du développement local : l'élément déclencheur de la prise de conscience expliqué par quelques auteurs

Selon Issa Sorgho^14(*), l'origine de toute initiative locale de développement est une insatisfaction face à une situation qui ne répond plus aux besoins et aux aspirations des individus ou des groupes d'individus au sein d'une collectivité. De façon générale, l'événement déclencheur de la prise de conscience du problème a l'une ou l'autre des deux origines suivantes : (i) une origine externe à la collectivité ou (ii) une origine interne à la collectivité.

Dans le premier cas, la collectivité n'est pas l'initiatrice de la prise de conscience collective : l'évènement déclencheur est provoqué par un intervenant externe. Les personnes initiatrices expriment alors leurs opinions et tentent de regrouper autour d'elles une partie de la population afin de renforcer leur prise de position. C'est une réponse à une situation dont la solution relève d'une autorité extérieure au groupe intéressé. Dans ce cas, la collectivité lorsqu'elle est en position de réaction, adopte un mode d'action passif.

Dans le second cas, la communauté ou un petit groupe au sein de la collectivité a pris conscience de certains problèmes qui minent la population ou de certains signes annonciateurs de crises. Dans ce deuxième scénario, l'événement déclencheur se déroulera selon un mode actif. La collectivité pourra être maître du choix et de la conduite des interventions appropriées à la situation. Les deux principaux mécanismes de ce mode sont : (i) la participation, c'est-à-dire l'accès des individus aux sphères de décisions ; (ii) la planification, c'est-à-dire la définition des objectifs précis et des moyens pour les atteindre.

La perspective qui s'ouvre dans ce deuxième cas ne peut être que celle de l'action coordonnée, exécutée par des personnes qui se sentent concernées, des personnes motivées, capables de lancer et de soutenir un projet de développement. C'est la voie idéale d'accès au développement local.

1.2.3 La revue de littérature sur l'approche participative : formes, principes, enjeux et conditions de réussite

L'approche participative, selon la vision développée par la FAO^15(*), est un outil privilégié permettant l'association active et responsable des populations aux actions de développement.

1.2.3.1. Les fondements et principes de l'approche participative selon la vision développée par la FAO

L'approche participative est fondée sur l'établissement d'un dialogue permanent entre populations et agents techniques, sur le respect mutuel et le principe du partenariat, ainsi que sur la reconnaissance du savoir-faire local. Elle comporte une série d'étapes : l'identification/connaissance du milieu ; la sensibilisation/prise de conscience par les populations des enjeux de développement et des possibilités d'agir ; l'identification des problèmes et recherche de solutions ; l'organisation de la prise en charge et la programmation des actions à entreprendre ; la formation thématique ; l'évaluation périodique des actions en cours par les populations et le suivi-évaluation du programme et de l'ensemble de la démarche, débouchant sur une prise en charge progressive des actions de développement par les populations et une appropriation du processus par l'ensemble des intervenants.

1.2.3.2. L'enjeu de l'approche participative

L'approche participative favorise la promotion de l'auto-développement des communautés villageoises et une prise en charge active de leur propre avenir. Par ailleurs, la mise en oeuvre de l'approche participative impose l'apprentissage d'un mode d'intervention nouveau tant pour les populations que pour les agents techniques qui doivent apprendre à écouter les populations et à ne pas imposer a priori leur savoir.

1.2.3.3. Les conditions de réussite de l'approche participative

L'association étroite et effective des populations, le partage des responsabilités entre les acteurs impliquent de lever un certain nombre de préalables au niveau politique et institutionnel ; de prendre les dispositions pour le renforcement des capacités des acteurs et la création d'un cadre de concertation intersectorielle.

Ainsi, pour s'assurer de la réussite d'un tel processus, il faut prendre en compte les réalités sociologiques, politiques et culturelles locales ; il faut se donner les moyens de rendre la participation efficiente. Les questions du temps, des moyens et des méthodes sont donc, face aux contextes observés, au coeur des interrogations à soulever pour donner à la démarche participative, la dimension et l'effet qui se doivent.

1.2.3.4. Les objectifs et les différentes formes de participation du point de vue de quelques auteurs

Pour Emmanuel Matteudi^16(*), la participation ne doit pas devenir une finalité de l'action, mais un moyen qui permet de construire des projets de développement local plus adaptés et plus efficaces.

i- L'approche participative permet d'améliorer la gouvernance et de favoriser des formes nouvelles ou renouvelées de la démocratie locale, au travers notamment d'un recensement plus précis des attentes et besoins formulés par les acteurs locaux, mais aussi par l'intermédiaire d'instances de concertation rapprochant le citoyen du politique et du technicien.

ii- L'approche participative permet également de mieux appréhender les réalités locales en faisant appel à la «connaissance» que les acteurs locaux ont de leur territoire, connaissance dont on suppose qu'elle permettra ensuite de mieux penser les politiques à mettre en oeuvre.

iii- L'approche participative permet enfin, par l'intermédiaire du débat public et du travail en commun, de mobiliser et d'impliquer plus efficacement les acteurs locaux. Une telle démarche est souvent présentée comme un moyen d'améliorer la synergie des acteurs et de susciter des dynamiques innovantes et porteuses pour le développement d'un territoire.

L'approche participative présente parfois des formes qui font dire que la participation est « imposée et modélisée » et qu'elle aboutit, à certains moments, à des effets négatifs plutôt que constructifs.

Deux auteurs, Albert Meister^17(*) (1974) et Silvain Fortin^18(*) (1969), ont essayé de dégager cinq formes de participation qui sont synthétisées dans les tableaux qui suivent :

Au regard des schémas qui précèdent et dans le cas d'espèce de la présente étude, la participation volontaire et décisionnelle est celle qui est recherchée, car, elle est l'aboutissement d'une prise de conscience et donne la preuve de la capacité des acteurs locaux à initier, à conduire et à évaluer les actions de développement de façon concertée.

On peut donc en conclure qu'un premier niveau de participation effective de la communauté est le fait qu'elle assume des responsabilités au niveau de l'exécution du projet de développement. On atteint un deuxième niveau de participation lorsque les populations participent à la prise de décision initiale (formulation de projet) et à l'exécution du projet. Lorsqu'en plus de tout cela, elles participent au suivi et à l'évaluation de l'action et que le processus n'est pas mis en oeuvre par quelqu'un de l'extérieur, on peut dire que la participation atteint encore un autre niveau, celui de l'appropriation de l'ensemble de la démarche.

1.3. LA MÉTHODOLOGIE ADOPTÉE

Nous parlerons dans cette partie, du choix des zones d'étude, des stratégies de recherche, du traitement des données et de quelques limites de la recherche.

1.3.1 Le choix des zones d'étude

La première raison est liée au contexte spécifique de ces 3 communes tel que décrit plus haut. Les aspects défavorables de ce contexte ont souvent déterminé l'intervention des organismes internationaux comme le PNUD ; des ONG internationales comme Aide et Action, CRS, Plan International, SNV, etc. ; de l'Etat, des organisations locales et des communes elles-mêmes. Ces interventions prennent souvent la forme de projets ou de programmes de développement. Il serait intéressant d'analyser la démarche adoptée au cours de la conduite de ces actions de développement afin de voir si cette démarche favorise l'appropriation des actions menées dans le souci de faire reculer de façon durable la pauvreté.

La seconde raison est liée aux traits distinctifs de ces 3 communes. En effet, Nikki, Boukombé et Cobly sont 3 communes qui se distinguent entre autres par leur étendue (respectivement 3172 km² ; 1.036 km² et 825 km²) et par la taille de leurs populations (respectivement 99.251 ; 60.538 et 47.239 habitants). Mais surtout, elles posent des problématiques variées en termes de vie associative, d'engagement des leaders à mobiliser les populations autour des actions de développement, d'unité sociale, de qualité du management à la tête des communes, etc., autant d'indicateurs qui permettent de mesurer l'état de la dynamique locale en faveur du développement à la base. Il serait donc intéressant de faire une analyse comparative de l'ensemble de ces éléments. La prise en compte de ces différents éléments a guidé la définition de notre stratégie de recherche.

1.3.2 Les stratégies de recherche

Pour mener la présente étude, nous avons procédé à une recherche documentaire et à la collecte des données auprès de cinq catégories d'acteurs dans les 3 communes ciblées.

1.3.2.1 L'étude documentaire

Tout au long de notre recherche, nous avons exploité divers ouvrages tels que des rapports d'études, des documents de capitalisation ; des thèses ou mémoires ; des articles ; des statistiques ; etc. qui nous ont permis d'analyser et de constater des situations, de confirmer ou d'infirmer des certitudes par rapport à notre objet de recherche. Cette phase nous a permis de mieux cerner la complexité de l'approche participative dans les actions de développement, d'en saisir les enjeux au-delà de l'espace géographique des 3 communes ciblées et même au-delà du seul territoire béninois. Elle a enfin permis de prendre connaissance des stratégies mises en oeuvre par les acteurs de développement au niveau des 3 communes, et d'une façon globale par les acteurs institutionnels, gouvernementaux et non gouvernementaux intervenant dans le domaine du développement.

- les documents généraux : ceux qui ont trait aux concepts décentralisation, de développement, développement local, de planification ; de gouvernance locale ; divers rapports ; etc.

- les documents officiels : les textes de lois, les documents statistiques, les budgets, etc.

- les documents spécifiques tels que : les diagnostics des 3 communes ; les documents de stratégie des intervenants dans lesdites communes ; les documents sur les projets de développement ; les documents sur l'efficacité des accompagnements extérieurs aux collectivités locales au Bénin (études, évaluations, rapports, articles) ; les documents renseignant sur l'état de la dynamique des acteurs au niveau des trois communes ; le plan de développement des communes ; etc.

1.3.2.2 Les entretiens sur le terrain

Nous avons conduit des entretiens auprès de cinq catégories d'acteurs. Il s'agit des conseils communaux, des PTF, des ONG locales et autres groupements, des leaders d'opinions et des populations. Nous avons opté pour un échantillonnage de convenance. Ainsi, nous avons choisi de façon empirique les groupes sociopolitiques et professionnels les plus indiqués en fonction de leur niveau d'implication dans le processus. Nous avons également interviewé des personnes ressources et des individus qui ont la maîtrise du milieu, soit en tant que autorités locales ; soit en tant que citoyens ou comme intervenants externes et promoteurs du développement au niveau des trois communes.

L'échantillonnage ayant servi de base pour notre enquête terrain est récapitulé comme suit :

Au total, 58 institutions, ONG partenaires et organisations locales ou groupements d'acteurs et 110 leaders d'opinion et individus ont été touchés.

1.3.2.3 Le choix des instruments et des outils de collecte

Il s'agit principalement du guide d'entretien et du tableau de collecte de statistiques. Ces outils ont fait l'objet d'un pré test avec quelques acteurs dans la commune de Boukombé et ont été améliorés avant d'être administrés à un large échantillon.

S'agissant du guide d'entretien, il a été confectionné en fonction des groupes cibles. Et donc les questions ont été différemment posées selon qu'on s'adressait à une autorité locale ou à un citoyen quelconque par exemple. Il est nécessaire de signaler au passage que toutes les questions étaient complémentaires en ce qu'elles étaient certes ouvertes mais conçues de façon à trouver réponses aux questions que nous nous posions et à enrichir notre analyse. Parfois aussi, les mêmes questions étaient posées sous différentes formes aux enquêtés pour permettre le croisement des informations recueillies lors de l'analyse.

En ce qui concerne les tableaux, ils ont servi à recueillir des informations quantitatives permettant l'analyse chiffrée sur les communes ciblées. Vu la nature de ces derniers outils (tableaux), nous nous sommes souvent permis de les laisser aux destinataires pour qu'ils prennent le temps de les remplir.

Par contre pour le guide d'entretien, nous avons adopté une démarche hybride. Nous avons conduit un dialogue direct avec les enquêtés dans la plupart des cas : des notes ont été prises au fur et à mesure pendant les entretiens. Dans quelques rares cas, le questionnaire a été laissé aux enquêtés instruits pour qu'ils prennent le temps de le renseigner. Pour le cas particulier du Conseil communal de Nikki, nous avons organisé un mini atelier débat, conduit sous forme d'un focus group émaillé d'échanges enrichissants.

L'ensemble des données collectées ont ensuite fait l'objet de structuration et d'analyse.

1.3.3 Le traitement et l'analyse des données collectées

Les données recueillies ont été structurées de façon à ce que nous puissions les analyser efficacement. La première étape a consisté à la saisie des renseignements obtenus de chaque personne ou groupe interrogé dans un logiciel de traitement de texte (Word). L'absence d'un format adapté ayant été une des difficultés auxquelles nous avons été confrontée.

Nous avons ensuite procédé au choix des méthodes d'analyse en tenant compte de plusieurs paramètres. Pour les données quantitatives, l'analyse a été fondée sur les méthodes statistiques et a servi à dégager des tendances, exprimées en pourcentages ou en ratios.

S'agissant des données qualitatives, l'analyse a consisté à rechercher des similitudes dans les descriptions, à les expliquer et à en faire une synthèse. Avouons que la structuration des données qualitatives a été beaucoup délicate et consommatrice de temps.

Outre les difficultés auxquelles nous avons été confrontée au cours du traitement des données recueillies, d'autres contraintes ou limites ont entaché notre recherche.

1.3.4 Les contraintes et limites de la recherche

La principale contrainte, pour nous, a été relative au temps. En effet, étant en poste à Ouagadougou, les obligations professionnelles nous ont laissé une marge de manoeuvre très réduite en temps matériel pour conduire personnellement l'entièreté des enquêtes de terrain. Nous avons dû prioriser certains groupes cibles dans la conduite des entretiens. Ainsi, nous avons rencontré en personne dans 2 communes, les représentants du conseil communal, et de quelques ONG Internationales et locales. Pour le reste de l'échantillonnage, nous avons dû commanditer une collecte de données rémunérée à deux ONG locales actives dans chacune des communes ciblées. Ceci a engendré une difficulté majeure.

Certaines données collectées étaient incomplètes ou peu lisibles avec des sigles non définis. Nous avons dû commanditer une collecte complémentaire. Ceci a pesé sur nos capacités financières.

Par ailleurs, il ne nous a pas été possible de rencontrer certaines personnalités des institutions nationales qui pilotent le processus de décentralisation afin de mieux comprendre certaines questions délicates comme celles liées au transfert des ressources. Ceci a limité l'analyse croisée de certaines informations collectées relatives au processus de décentralisation. Cependant, bien des documents nous ont renseignée sur cet aspect.

Enfin, la limite majeure à notre recherche est liée à l'inexistence des données de départ renseignant sur la capacité initiale des acteurs locaux et des instances locales lors de la prise des fonctions communales en vue d'en mesurer la progression.

DEUXIEME CHAPITRE :

PRESENTATION ET ANALYSE DE LA DYNAMIQUE

LOCALE À L'INTERIEUR DES COMMUNES D'ÉTUDE

Ce chapitre vise à apporter, par la description et l'analyse, des éléments de réponse aux interrogations suivantes : Comment les leaders légitimes (conseil communal) identifient et planifient-ils les actions de développement ? Les mécanismes et dispositifs prévus pour la mise en oeuvre de ces actions favorisent-ils la participation de l'ensemble des citoyens ?

Par ailleurs, nous accorderons une attention particulière à l'état du tissu associatif, à la cohésion sociale et à la place du genre dans les préoccupations de développement des populations des zones d'étude.

2.1. LES ACTEURS LOCAUX : QUI SONT - ILS ?

En parlant des acteurs locaux dans le domaine du développement local, nous pensons aux : populations (citoyens), élus locaux, groupements d'acteurs, ONG locales, chefs religieux et coutumiers, autres leaders, etc. Le rôle de quelques uns de ces acteurs se résume succinctement comme suit.

2.1.1 Les populations ou les citoyens dans les zones d'étude

Le rôle et la place des populations, en tant que citoyens, sont vitaux dans la gestion des affaires locales. Le citoyen est au coeur du dispositif de développement local. Chaque citoyen, pris individuellement ou dans un cadre structuré (ONG locale, association religieuse, de femmes, de jeunes, de développement, etc.) est appelé, aux côtés des autres composantes de la collectivité, à être un acteur de développement. Le citoyen devra prendre conscience de son rôle déterminant pour le développement de sa localité et le jouer activement à travers des initiatives porteuses et sa participation à la prise de décision.

Au cours de notre recherche, nous nous sommes intéressée au rôle joué par les populations dans le développement de leur localité. Les réponses obtenues sont très variées. Quelques extraits de ces réponses sont livrés comme suit :

"Je suis promoteur de petites et moyennes entreprises. Dans ma commune, je donne des conseils pour la création des PME". "En tant que femme, je sensibilise les populations pour qu'on envoie massivement les filles à l'école. Je lutte pour réduire les enlèvements des filles à l'école, les mariages forcés et précoces". "Je participe à la validation du plan annuel d'investissement de ma commune. Je fais des propositions concrètes à la mairie ; je m'investis dans la conception des microprojets". "J'administre des micro crédits aux populations pour leurs AGR". "Je sensibilise la population sur le paiement des impôts, sur le Vih/sida". "Je fais la vaccination des volailles, l'alpha, le reboisement (pépiniériste) et suis actif en agriculture". "Je suis président du groupement des jeunes de Datori. J'invite tous les 2 mois les jeunes de mon arrondissement pour réfléchir et faire des activités. Ensemble, on a donné une part de la contribution à la construction du collège de Datori. On a réalisé un hangar pour abriter la maternelle de Datori. On joue aussi à la médiation dans les conflits". "Au niveau du groupement dont je suis le président, on participe aux initiatives de notre localité, par exemples : la cotisation pour l'achat des pneus du véhicule de la Brigade, la participation à la construction du marché, à la résolution des conflits au niveau des producteurs".

Outre le rôle joué par les citoyens en matière de développement, les textes de lois sur la décentralisation (Cf. Loi N° 98-006 du 09 mars 2000, portant régime électoral communal et municipal en République du Bénin) investissent le citoyen d'un autre rôle essentiel. C'est le citoyen qui désigne, par le bais d'une élection, ses représentants aux niveaux des communes et leurs démembrements (arrondissements, villages et quartiers de ville). Par ailleurs, les assemblées locales, qu'elles soient villageoises, de quartier, de l'arrondissement ou de la commune sont l'émanation de la population.

2.1.2 Les élus locaux et les autres types de leaders

Les élus locaux sont des leaders légitimes de leurs localités. Mais, il y a aussi d'autres leaders comme les chefs religieux, les chefs traditionnels, les leaders d'opinion, etc. Ils jouissent de la reconnaissance des citoyens. Les leaders sont indispensables au développement local.

2.1.2.1 Le profil du leader idéal et leurs rôles dans le développement de leur localité

Rudolf Rezsohazy^21(*), Professeur à la Faculté des sciences économiques, sociales et politiques de l'Université catholique de Louvain, trace comme suit le portrait du leader idéal :

1. Être un symbole. Cela signifie que le leader incarne les valeurs fondamentales de la communauté et s'identifie aux objectifs que celle-ci se donne.

2. Être un homme de synthèse. Cela signifie que le leader anime la participation, consulte, prépare et fait mûrir les décisions. C'est un «accoucheur» ; mais non un dictateur. Pour jouer ce rôle, il est tenu d'avoir une vision d'ensemble. Dans le processus de décision, il partage ses connaissances, répartit les responsabilités, veille à garder les originalités de la communauté et son équilibre culturel.

3. Être un créateur de climat de confiance. Le processus coopératif dans l'élaboration des décisions suppose un climat qui favorise le développement des talents personnels de tous les collaborateurs. Le leader fait grandir les autres.

4. Présider à l'exécution des décisions. Le leader est aussi un administrateur et il est le responsable suprême de la bonne marche des affaires. Aucun groupe humain ne peut fonctionner sans un effort d'organisation. Cette organisation, sans rigidités bureaucratiques, doit viser le meilleur résultat avec les moyens les plus simples.

Voici quelques extraits de données qualitatives recueillies sur les leaders lors de notre enquête :

"Ils ne trahissent pas, ils ne détournent pas les biens distribués aux populations, ils ne sont pas corrompus". "Elle a toujours une vision claire des choses". "Grâce à lui, Boukombé a l'électricité 24h/24h". "Elle draine une foule de femmes ; sensibilise beaucoup les femmes sur l'utilité de l'école". "Leur intervention est prise en compte dans les décisions, ils connaissent mieux les réalités du milieu et ont une bonne expérience de la vie"."Il est bien écouté et participe aux actions de développement"."Il pose des actes concrets par exemple la mise en place d'un centre de santé proche de la population en milieu rural qui en souffrait, la création de la société, il a relevé le mauvais fonctionnement de la mairie". "Il est ouvert à tout le monde ; il ne fait pas de différence de personnalité ; il se donne aux actions de développement". "Quand elle décide ou propose une idée, celle-ci est souvent acceptée par nous tous. Quand il y a une situation c'est elle qu'on avise". "Il sensibilise les producteurs qui prennent des crédits à mieux les utiliser et à les rembourser à temps". "Ils ne s'énervent pas ; ils savent parler à la population et se donnent à tout ce qui se décide". "Il a l'esprit rassembleur et est écouté". "Il aime sa localité et se donne aux sensibilisations".

Le rôle fondamental des leaders légitimes leur a été conféré par la loi en tant que garants de la réalisation des compétences transférées aux communes.

2.1.2.2 Le rôle légal des élus locaux dans le développement des communes

Les compétences de la commune sont contenues dans les articles 82 à 107 de la loi 97-029 portant organisation des communes en République du Bénin. Les domaines d'exercice de ces compétences sont les suivants : (i) Développement local, aménagement, habitat et urbanisme ; (ii) Infrastructures, équipement et transports ; (iii) Environnement, hygiène et salubrité ; (iv) Enseignement primaire et maternel ; (v) Santé, action sociale et culturelle ; (vi) Alphabétisation et éducation des adultes.

Les articles 82 à 107 décrivent les compétences par secteur et par domaine puis indiquent pour certains de ces secteurs^22(*) que l'Etat transfère à la commune les ressources nécessaires à l'exercice desdites compétences. L'article 108, quant à lui, décrit comment la commune exerce les compétences qui lui sont reconnues. La mise en oeuvre des compétences ainsi transférées à la commune incombe au conseil communal dirigé par le maire et ses adjoints.

Le maire et ses adjoints (2 ou 3 selon le statut de la commune) sont élus au sein du conseil communal (collectif des élus de la commune). Ils doivent élire domicile dans la commune et doivent savoir lire et écrire le français. Le maire est chargé, sous le contrôle du conseil communal, de : (i) conserver et administrer les propriétés de la commune et faire en conséquence, tous actes conservatoires de ses droits ; (ii) gérer les revenus de la commune et suivre les établissements communaux ; (iii) suivre l'évolution des finances communales ; (iv) pourvoir aux mesures relatives à la voirie communale ; (v) passer les baux et les marchés relatifs aux travaux communaux dans les formes établies par les lois et règlements ; (vi) faire assurer la direction des travaux communaux ; (vii) passer les actes de vente, d'échange, de partage, d'acceptation des dons et legs, d'acquisition, de transaction lorsque ces actes ont été autorisés par la loi ; (viii) ester en justice au nom et pour le compte de la commune ; (ix) faire tous actes interruptifs de prescription ou de déchéance ; (x) veiller à la conservation des archives ; (xi) d'une manière générale, exécuter les décisions du conseil communal.

Le maire et le conseil communal sont donc désormais maîtres d'ouvrage du développement communal. Dans les faits, les élus locaux ont une fonction d'abord délibératoire : le conseil communal gère les affaires de la cité en prenant des délibérations dans les domaines de compétences transférées. Ensuite, une fonction de réglementation : le maire, dans sa fonction de chef de l'exécutif communal, met en oeuvre les politiques du conseil communal à l'aide d'arrêtés communaux. Enfin, une fonction de contrôle : le conseil communal vérifie la bonne exécution des politiques communales à travers le vote annuel du compte administratif et du compte de gestion.

La satisfaction des communautés du rôle joué par les maires et les conseils communaux au cours de ce premier mandat est assez mitigée dans les zones touchées par notre étude. Nous y reviendrons dans la partie qui suit.

2.2. LE CONSEIL COMMUNAL : MODE D'ORGANISATION ET DÉMARCHE PERENNE DE DÉVELOPPEMENT

Le développement des trois communes d'étude, comme de toute autre collectivité décentralisée, dépend en grande partie de la capacité du conseil communal :

- à faire un diagnostic juste des besoins du milieu et de la capacité des populations ; à identifier des potentialités et atouts ; mais aussi des contraintes et menaces auxquelles le milieu est exposé ;

- à pouvoir mobiliser les différentes couches de la société autour des enjeux communs de développement ;

- à apporter des réponses justes aux attentes fondamentales des populations et à avoir une vision prospective du développement de la localité en lien avec les orientations stratégiques du pays ;

- à identifier et à attirer les opportunités d'intervention extérieure au profit du développement local ;

2.2.1 Les PDC : démarche d'élaboration, contenu et cohérence avec les orientations nationales

Les 3 communes couvertes par notre étude ont reçu l'appui de partenaires pour l'élaboration de leur plan de développement communal (PDC), c'est le cas de la commune de Nikki avec le projet ADECOI (projet d'Appui au développement des communes et aux initiatives locales) et des communes de Boukombé et de Cobly avec la SNV (Organisation néerlandaise de développement). Les PDC élaborés présentent bien des points de similitude, notamment par rapport : à la démarche d'élaboration, au diagnostic du milieu, aux actions prévues et à la cohérence des orientations stratégiques communales avec celles du pays.

2.2.1.1 La démarche d'élaboration des PDC

Le processus de planification et de budgétisation (Cf. projet ADECOI au chapitre3 du présent document) semble être le même pour l'ensemble des communes concernées par l'étude. A Nikki par exemple, "l'élaboration du plan a démarré par la formation des animateurs locaux suivie des auto diagnostics villageois, des ateliers de diagnostic au niveau des arrondissements puis de l'atelier communal de diagnostic et de planification"^23(*), et s'est terminée par la rédaction et la validation du plan. A Boukombé et Cobly, les travaux ont été conduits par un comité de pilotage composé notamment des animateurs de projet ou de structures de développement. Ils ont d'abord procédé à la collecte des données au niveau des villages avec différents groupes sociaux. "Au niveau arrondissement, ce fut la synthèse des résultats des ateliers de villages en présence de leurs représentants et des services déconcentrés locaux de l'Etat. Les résultats des ateliers d'arrondissement ont abouti à un rapport général soumis à la validation de l'atelier bilan diagnostic au niveau communal puis enrichi par les données d'analyse documentaire et celles recueillies lors des entretiens auprès des services administratifs et techniques déconcentrés"^24(*).

Bref, de part et d'autre, le processus a connu la participation des populations, l'implication des élus locaux et d'autres acteurs locaux. Ceci est attesté par les résultats de notre enquête sur la connaissance de l'existence du PDC par la population et qui se présentent comme suit :

Il ressort toutefois de notre enquête que le diagnostic effectué a servi uniquement à l'élaboration du plan de développement global des communes. Cet exercice n'a pas abouti à doter chaque village d'un plan local de développement (PLD) de sorte à rendre les individus responsables de leur propre développement depuis la base. Autrement dit, le PDC n'est pas décentralisé. Ceci fait dire à certains enquêtés que : "Les actions de développement sont choisies par l'arrondissement et par la mairie" ou "Les actions de développement sont toujours venues de l'extérieur avant l'adhésion de la population" ou encore "Les ONG choisissent les actions en consultant ou en demandant notre avis". Ces extraits de données qualitatives de notre enquête prouvent qu'une partie de la population locale ne se considère pas comme étant un acteur principal du développement de son milieu. Ce constat est davantage renforcé par les données recueillies sur la forme de participation des populations au processus de planification qui se résument à 95% par les phrases ci-après : "Les populations sont impliquées par des sensibilisations" ou "On nous invite à travailler ensemble". S'il est vrai que les diagnostics sont fondés sur des besoins exprimés par les populations et leurs leaders, il n'en demeure pas moins vrai que bon nombre parmi eux ne mesurent pas à sa juste valeur la portée de cet exercice.

2.2.1.2 Le diagnostic établi et les actions envisagées pour le développement des communes

Les PDC donnent l'image des communes sur la situation actuelle, les problèmes prioritaires, les atouts, les contraintes, les opportunités et les menaces. Ce diagnostic assez fourni a abouti à l'élaboration du cadre logique des communes (objectifs, résultats, actions, indicateurs, moyens, coûts, etc.). Poussant plus loin ce travail, les communes de Cobly et de Boukombé ont dégrossi leurs plans en programmes sectoriels puis en projets. Ces projets tournent autour : du renforcement de la capacité organisationnelle et de gestion des organisations de base et celle institutionnelle des communes ; de la valorisation du potentiel productif et de ressources productives ; de la diversification de la production agricole ; de l'accroissement du pouvoir économique des producteurs et de l'ensemble de la population ; de l'accroissement des taux de scolarisation et d'alphabétisation dans la commune ; de l'amélioration du taux de couverture sanitaire à travers la construction et équipement d'infrastructure, un personnel qualifié suffisant, la lutte contre le VIH/Sida ; de l'accroissement des ressources financières de la commune à travers l'amélioration du mécanisme de recouvrement des taxes et impôts ; la construction, l'organisation et la gestion des marchés de la commune, etc. Ces grandes lignes des PDC recoupent parfaitement avec les grandes attentes énoncées par les populations lors de notre enquête.

Somme toute, les attentes des populations en termes d'actions de développement au niveau des 3 communes se résument en cinq ou six points clés à savoir : le renforcement des filières agricoles ; la réalisation des infrastructures communautaires et socioéconomiques ; l'amélioration des services sociaux et leur accessibilité par toutes les couches de la société ; la création d'emplois ; le développement des micro finances et la bonne gouvernance. Ces points s'insèrent parfaitement dans les orientations nationales.

2.2.1.3 Le lien entre les orientations stratégiques des communes et celles du pays

La cohérence entre les orientations nationales et celles des communes semble bien présente à l'esprit des concepteurs des PDC. Dans les PDC de Boukombé et de Cobly par exemple, la vision du Bénin et les orientations nationales ont d'abord été rappelées avant celles des communes. Elles se présentent successivement comme suit :

2.2.1.3.1 Rappel de la vision du Bénin et des orientations stratégiques nationales

"Le Bénin est, en 2025, un pays phare, un pays bien gouverné, uni et de paix, à économie prospère et compétitive, de rayonnement culturel et bien être social". Cette vision repose sur cinq principaux objectifs, il s'agit : (i) de la bonne gouvernance ; (ii) de l'unité nationale et la paix ; (iii) d'une économie prospère et compétitive ; (iv) d'une culture convergente et rayonnante ; (v) du bien être social.

S'agissant des orientations nationales, elles comportent les rubriques suivantes : (i) Consolidation de la démocratie et de la bonne gouvernance ; (ii) Promotion d'une culture de développement ; (iii) Renforcement de la lutte contre la pauvreté dans un cadre sécurisé ; (iv) Renforcement d'une diplomatie active de proximité et de coopération internationale ; (v) Promotion d'un aménagement du territoire qui assure le développement régional et de la gestion rationnelle de l'environnement ; (v) Promotion d'une culture et d'un environnement favorable au développement technologique ; (vi) Renforcement des bases humaines et matérielle de l'économie ; (vii) Renforcement des valeurs familiales et communautaires.

2.2.1.3.2 Vision de la commune de Boukombé

Nous citons ci-après un passage du PDC qui trace la démarche de formulation de la vision : "L'on s'est appuyé sur les éléments des orientations globales de développement définies aux échelons supérieurs (niveau national et départemental), les instructions juridiques (loi cadre sur l'environnement, conventions internationales, schéma directeur d'aménagement du territoire, etc.), les aspirations des populations et les potentialités et contraintes relevées dans la problématique du développement au cours du diagnostic. Ainsi, une synthèse des propositions des différents groupes a permis de retenir la formulation suivante :

"BOUKOMBE EN 2020 EST LA PREMIERE BELLE COMMUNE TOURISTIQUE DU BENIN OU REGNE LA BONNE GOUVERNANCE DANS L'UNITE, LA PAIX, LA PROSPERITE ECONOMIQUE, L'EPANOUISSEMENT SOCIAL ET CULTUREL".

2.2.1.3.3 La vision de la commune de Cobly

Suivant la même démarche, la vision de Cobly est ainsi qu'il suit formulée : `'COBLY, MODELE DE DECENTRALISATION REUSSIE D'ICI 2020'' avec : (i) Un chef lieu aux attributs d'une ville bien aménagée progressivement étendue aux arrondissements et aux villages ; (ii) Une garantie de dialogue, d'unité, de solidarité et de paix sociale ; (iii) Une administration transparente au service du développement et des administrés ; (iv) Une économie compétitive dans un environnement sain et équilibré ; (v) Une garantie de sécurité et de bien être social ; (vi) Une forte implication des femmes à toutes les étapes du processus de développement.

2.2.1.3.4 La vision du développement de la commune de Nikki

Les concepteurs du PDC de Nikki ont d'abord consacré le chapitre 3 du document au programme d'actions de la commune, lequel comporte entre autres la vision et les objectifs stratégiques. La vision est libellée comme suit : "D'ICI A 2015, NIKKI, COMMUNE PROSPERE, PAISIBLE ET BIEN GEREE". Ensuite, quatre objectifs stratégiques ont été définis pour soutenir cette vision.

Le chapitre 4 a été consacré à l'analyse de cohérence du PDC par rapport aux orientations nationales en rappelant que l'article 108 de la Loi 97-029 portant organisation des communes en République du Bénin exige que le plan de développement communal s'intègre aux orientations nationales et départementales.

Il ne fait donc aucun doute que les PDC ont été élaborés en cohérence avec les orientations nationales ; reste alors à savoir les dispositifs qu'ils ont mis en place de manière à préserver une telle cohérence dans la pratique.

2.2.2 Les dispositifs de mise en oeuvre des actions de développement

Pour l'exécution des PDC, il a été pensé un cadre institutionnel qui devrait être chargé de : (i) l'élaboration des tranches annuelles du PDC ; (ii) l'élaboration des dossiers techniques et financiers ; (iii) l'élaboration des stratégies de mobilisation des ressources financières correspondantes. Il a été donc proposé la création :

1. d'un cadre de concertation des intervenants et acteurs de la commune fonctionnant sous la forme d'un forum de confirmation des engagements des différents acteurs par rapport aux tranches annuelles du PDC et d'information sur l'état de mise en oeuvre du plan.

2. d'un Comité de pilotage du PDC (CP- PDC) : il constitue la structure opérationnelle de mise en oeuvre du PDC. Le CP et son organe exécutif, la cellule Technique du PDC, peuvent être créés par arrêté du maire qui en précisera notamment la composition et les attributions.

Par ailleurs, il a été aussi prévu que les actions à exécuter dans le cadre des PDC puissent faire ressortir :

3. "Les aspects genre et développement : étant donné que les hommes et les femmes ont des intérêts et des besoins différenciés, les actions veilleront à en tenir compte.

4. La justice sociale : les intérêts défendus sont ceux qui favorisent la majorité et non un groupe de décideurs et de manipulateurs.

5. La durabilité : toutes les actions prendront en compte, autant que possible, l'autofinancement des coûts de maintenance, d'entretien et de fonctionnement par la génération ou l'exploitation optimale des possibilités existantes.

6. Le respect de l'environnement : les actions entreprises ne devront pas créer de difficultés pour les générations à venir.

7. La participation des communautés : toutes les actions seront identifiées et menées, de concert avec les communautés dans toutes leurs composantes. Il est important qu'elles participent à toutes les étapes en vue de bien les comprendre et se les approprier pour un meilleur suivi et une bonne gestion.

8. L'impact concret sur la population : La réalisation de ces actions devra avoir un impact sur la vie concrète des hommes et des femmes qui en seront bénéficiaires".

2.2.3 Le financement des actions prévues dans les PDC

Le budget des communes pour financer les actions prévues dans les PDC provient d'au moins trois sources : les fonds propres, les subventions de l'Etat et les apports des partenaires.

2.2.3.1 Quelques données financières sur les communes de Boukombé et de Cobly

Il ressort des résultats de notre enquête les données ci-après sur la situation financière de ces deux communes.

Tableau n°6 : Budget des communes de Cobly et de Boukombé sur l'année 2007

Les données relatives à l'apport global des partenaires dans le développement des communes n'étaient pas disponibles auprès des mairies au moment de la collecte. En effet, il est ressorti de l'enquête que bien des partenaires interviennent dans les communes (i) sans faire transiter leurs apports financiers par le conseil communal ; (ii) sans signaler leur présence ou leur intervention au conseil communal.

Toutefois, des données financières antérieures existent et permettent de jauger la capacité de développement de ces communes.

Tableau N°7 : Balance Recettes/Dépenses (y compris investissement et fonctionnement) dans la commune de Boukombé de 1998 à mi 2004

Années	Ressources			Dépenses	Investissements
Années	Locales	Sub/Etat	Total	Dépenses	Investissements
1998	7 040 227	12 741 632	19 781 859	19 277 726	0
1999	13 282 610	12 741 632	26 024 242	23 499 967	400 000
2000	7 020 547	12 741 632	19 762 179	19 654 377	0
2001	8 255 157	48 444 313	56 699 470	55 979 294	9 667 044
2002	9 374 472	28 310 770	37 685 242	33 504 437	3 535 450
2003	9 536 248	30 466 885	40 003 133	56 534 899,8	13 067 874,80
2004 (à juillet 2004)	9 712 835	23 076 811	32 789 646		2 612 318
TOTAL	64 222 096	168 523 675	232 745 771	208 540 701	29 282 686,80

On constate à partir des données de ce tableau que la part de l'Etat représente à elle seule plus 72% des ressources globales de la commune de Boukombé et c'est réellement à partir de 2001 que la subvention de l'Etat a connu une hausse vertigineuse. Par ailleurs, les investissements sur les 5,5 ans s'élèvent seulement à 12% des ressources globales alors que les dépenses cumulées en représentent 90%. C'est dire alors que l'essentiel des recettes sert au fonctionnement courant de la commune de Boukombé.

Tableau N°8 : Récapitulatif des ressources de la commune de Cobly de 1998 à 2003

Le budget de la commune de Cobly de 1998-2002 s'élève en moyenne à 18 779 674 F en recettes et à 17 334 005 F en dépenses. Les recettes, quasiment fiscales, ont à peine financé le fonctionnement de la mairie. Sur les cinq ans, aucun fonds n'a été prévu pour l'investissement. C'est dire qu'aucune action de développement n'a pu être financée par la commune elle-même. La situation de la commune de Cobly en matière d'investissement paraît encore plus critique que celle de Boukombé exposée plus haut.

Le développement de la commune à travers les infrastructures sociocommunautaires, le renforcement des capacités des organisations de base a été surtout l'oeuvre des acteurs extérieurs à travers divers programmes et projets. Les populations ont pu mobiliser un montant de plus de 42 millions sur les 5 ans, soit une participation annuelle moyenne de 8 400 000 FCFA, répondant ainsi aux exigences de nombreux partenaires au développement. Dans un contexte de capacité financière négligeable d'une commune qui doit a contrario faire face à d'importants défis de développement, les populations ne peuvent qu'en faire les frais.

L'Etat a contribué au développement de Cobly de 1998 à 2002 pour un montant estimé à près de 60 millions FCFA. Cette contribution sous forme de subvention est relative à la taxe de voirie, à la subvention salariale et à la substitution de la taxe civique. Parallèlement dans le cadre du programme d'investissement public, l'Etat a réalisé plusieurs infrastructures communautaires. La part importante de la subvention de l'Etat et de l'apport des partenaires externes pour la réalisation des actions de développement au niveau local semble être une situation généralisée sur bon nombre de communes au Bénin.

2.2.3.2 La situation particulière de la commune de Nikki

A Nikki, le point sur la situation des fonds investis dans la commune paraît mieux élaboré grâce à l'accompagnement technique donné dans ce sens aux communes par le projet ADECOI. En effet, Nikki fait partie des sept communes qui bénéficient, depuis 2003, de l'intervention du projet ADECOI^25(*) cofinancé par le FENU, le fonds belge de suivi, le PNUD, le Gouvernement béninois et la contrepartie des communes bénéficiaires à un coût global de 5 311 938 $ E.U. En dehors des apports financiers, le projet ADECOI aide les communes à assainir leurs ressources locales. Ceci explique l'évolution exponentielle des recettes de la commune de Nikki après 2003, comme l'illustrent les graphes qui suivent.

2.2.3.2.1 Les recettes propres et les fonds transférés à la commune de Nikki

On constate que : (i) les recettes propres représentent environ 30% à 45% des recettes totales ; (ii) les recettes de transfert représentent plus des 50% des recettes totales de la commune.

2.2.3.2.3 Les ressources fiscales de la commune de Nikki

On constate par rapport aux recettes fiscales que (i) les émissions connaissent une stagnation de 2003 à 2005 et une importante chute en 2006 ; (ii) les recouvrements ont une inconstance liée au rythme de paiement des impôts par l'usine présente dans la commune.

2.2.3.2.4 Les ressources non fiscales de la commune de Nikki

Les différents graphiques ont mis l'accent sur deux sources de financement : les fonds propres et les subventions. Par rapport à la troisième source (apports des partenaires), nous n'avons pu obtenir que quelques données dans le secteur de l'éducation. En effet, il existe au niveau de la commune de Nikki tout comme au niveau des deux autres communes concernées par la présente étude, un comité d'acteurs dans le domaine de l'éducation nommé Comité communal de l'éducation (CCE), et mis en place en 2004 avec l'appui de l'ONG Aide et Action. En 2 ou 3 ans d'existence à Nikki, le CCE a pu engager dans les actions éducatives 120 340 444 FCA dont 113 467 931 F apportés par les partenaires (Cf. tableau en annexe).

On constate que sur un montant total de près de 120,4 millions, l'apport des partenaires s'élève à plus de 94% des investissements dans le secteur de l'éducation. Et pourtant, l'apport d'autres ONG actives dans la commune en matière d'éducation, comme Aide et Action, par exemple, ne figurent pas dans ce tableau. Ceci montre l'importance de la contribution des intervenants externes dans le développement local. La faiblesse à ce niveau réside dans le fait que ces apports sont généralement peu coordonnés par les conseils communaux.

2.2.4 Quelques freins au dynamisme des acteurs locaux

Des données recueillies sur le terrain, nous avons ressorti quelques limites aux dispositifs de mise en oeuvre des PDC. Elles sont relatives, entre autres : aux cadres de concertation ; à la cohésion sociale ; à la justice sociale ; aux stratégies partenariales et de mobilisation des ressources extérieures ; au niveau d'instruction de l'organe exécutif du conseil communal, à la transparence dans la gestion. Ces limites peuvent porter atteinte au dynamisme et à la motivation des populations si rien n'est fait. Le graphe qui suit résume quelques appréciations des populations sur le mode de gestion des conseils communaux.

2.2.4.1 Analyse des tendances issues du graphe

Les principales critiques faites par les populations au mode de gestion du conseil communal sont de natures différentes selon les communes. Cependant, quelques constances reviennent sur l'ensemble des communes.

A Nikki par exemple, les populations estiment : (i) que les élus locaux ne mènent pas suffisamment d'actions pour le développement de la commune et surtout de ses localités reculées ; (ii) que les élus locaux visent d'abord leurs intérêts et ne respectent pas les engagements pris vis-à-vis des populations ; (iii) qu'il y a un manque de concertation, de dialogue et une insuffisante implication des populations aux prises de décisions.

A Boukombé, en plus des actions de développement peu visibles, des engagements non tenus et des questions d'intérêts personnels, les populations estiment que le conseil communal travaille sans boussole, avec une lenteur dans la prise de décision et dans les procédures administratives ; que les élus locaux sont moins à l'écoute de la population et ne favorisent pas assez le dialogue et la concertation entre les différents acteurs.

A Cobly, les questions de querelle intestine et de leadership au sein du conseil communal sont, en plus du manque de résultats tangibles en matière de développement et du manque d'implication des populations, les principaux freins identifiés par les populations au mode de gestion des élus locaux.

2.2.4.2 Autres limites constatées

En dehors de ces appréciations des populations, nous avons également noté au cours de notre enquête d'autres limites qui se présentent comme suit.

2.2.4.2.1 Manque de coordination

Nous avons ressorti un manque de coordination par le conseil communal des différentes interventions des acteurs externes. Le conseil communal n'a pas une grande emprise sur les actions menées par les intervenants externes au niveau de chacune des 3 communes. Par exemple à la date de l'enquête, il n'existait pas de données sur le coût global apporté par l'ensemble des intervenants externes au niveau de chaque commune. Il existe juste des données parcellaires en fonction de l'implication des élus locaux dans la conduite de certains projets. Alors que le contexte requiert que les moyens de l'ensemble des acteurs concourent à la mise en oeuvre des PDC si tant est que ces documents répondent aux aspirations profondes des populations. Le contexte recommande également que le conseil communal joue un véritable rôle de chef de file pour répartir les interventions équitablement sur l'ensemble du territoire de la commune afin d'éviter des poches de disparités et même des duplications.

Une autre conséquence du manque de coordination est la forte pression exercée de toute part sur les populations pour la libération de leurs contreparties financières sans qu'il soit possible pour le conseil communal de réguler un tant soit peu cette situation.

2.2.4.2.2 Absence de documents de stratégie

Nous avons également constaté au cours de notre enquête dans les communes, une absence de document de stratégie de partenariat et/ou de stratégie de mobilisation des ressources. Aucune des communes touchées n'a élaboré un document de stratégie en bonne et due forme. Seul Nikki a élaboré des plaquettes de présentation de la commune. Comment mettre en valeur les atouts et potentialités des communes pour attirer des partenaires et des ressources extérieures en l'absence d'un document crédible ? Nous invitons le conseil communal à méditer sur la question. Ainsi donc, nous avons constaté que la stratégie partenariale des communes est quasiment fonction du degré d'ouverture du maire sur le monde ; ce qui en soi n'est pas une mauvaise chose. Cependant, cette forme de stratégie fondée sur la personne du maire est insuffisante vu les challenges qui attendent les élus en matière de développement de leur localité.

2.2.4.2.3 Faiblesse des ressources humaines

La question d'insuffisance de ressources humaines a été souvent évoquée par bien des communes comme Boukombé et Cobly voire par la quasi-totalité des communes au Bénin. L'ampleur de la question n'est sans doute pas à minimiser lorsqu'on connaît les défis importants qui attendent les communes en matière de développement. A cela s'ajoute la véritable problématique relative à la qualification des ressources humaines existantes. Cependant, en prenant connaissance de l'expérience de Nikki en matière d'investissement dans les ressources humaines, nous avons réalisé qu'en s'organisant autrement, les communes peuvent relever le défi sur ce plan et sur bien d'autres.

2.3. LE MODE D'ORGANISATION DE LA COMMUNAUTÉ : QUELQUES DYNAMIQUES PORTEUSES

A ce niveau, nous nous intéresserons à la place des femmes dans l'organisation de la société pour promouvoir le développement des communes, ainsi qu'à l'état du tissu associatif au niveau local, en faisant ressortir les points positifs et les limites.

2.3.1 La place des femmes dans l'organisation de la communauté pour la promotion du développement

Traditionnellement, le contexte socioculturel des zones touchées par l'étude n'est pas favorable à l'émergence des femmes (Cf. I.1.1.2). Ce contexte influe encore aujourd'hui sur la considération sociale donnée aux femmes, notamment par rapport à leur rôle de leader dans la société. Néanmoins, un éveil de conscience commence à s'observer.

2.3.1.1 Eveil de conscience de la communauté sur le rôle des femmes dans le développement

Nous avons, au cours de notre enquête, demandé aux enquêtés de citer le nom de quelques leaders de leur localité et de dire pourquoi ils les considèrent comme tels. Les données quantitatives sur cette interrogation se présentent comme suit :

La moyenne de femmes leaders citées dans les 3 communes est d'environ 8,5% ; un taux qui paraît faible. Mais, cela augure d'un bon début d'éveil de conscience de la communauté par le simple fait d'accepter qu'une femme soit aussi leader et contribuer à impulser le changement dans son milieu. A Nikki par exemple, une femme fait partie des premiers responsables de la commune (elle est adjointe au maire).

D'autres indicateurs dans les données collectées attestent que la place occupée par les femmes dans le développement de leur localité est capitale. Voici quelques résultats illustratifs :

Communes	Nombre de groupements touchés				Composition des groupements				Composition des bureaux
	Total	Grpmts féminins	Grpmts Masculins	Grpmts mixtes	Nbre total	Fem	Hom	Jeunes (< 30 ans)	Nbre total	Fem	Hom	Jeunes
Nikki	20	7	4	9	2418	711	1247	460	181	59	77	45
Cobly	5	1	1	3	773	560	155	58	210	99	98	13
Boukombé	5	2	0	3	1420	1009	10	401	63	48	5	10

A partir de ce tableau, on constate que les femmes ne sont plus des membres passifs de la société. Elles militent dans des groupements et ONG locales et participent au sein de ces groupements à la prise de décisions. Mieux, elles prennent des initiatives pour créer leurs groupements afin de contribuer à faire évoluer certains stéréotypes comme "la femme est faite pour le ménage", "une fille à l'école est une perte pour la famille", "la femme ne doit pas parler en présence des hommes", etc. Elles participent aussi aux réflexions sur des problématiques telles que le mariage forcé, le mariage par échange, le trafic des enfants, la scolarisation des filles, la gestion des ressources naturelles, etc. Elles sont également très actives dans des secteurs de l'économie tels que le petit commerce, la transformation des produits agricoles, le maraîchage, etc. Elles participent activement aussi à la réalisation des ouvrages communautaires en apportant de l'eau, du sable et autres agrégats sur les chantiers.

2.3.1.2 Quelques initiatives porteuses des femmes

A Boukombé par exemple, les deux groupements féminins avec lesquels des entretiens ont été réalisés, sont : l'Union des Femmes pour le Développement de Boukombé (UFeDeB) et Kitonna. L'UFeDeB, créée seulement en 2003, a acquis une notoriété au-delà de l'espace communal de Boukombé et s'est enracinée dans toutes les localités de la commune (en disposant de démembrements par arrondissement et par village). Sa présidente fait partie des rares femmes leaders citées plus haut. L'UFeDeB est reconnue dans le domaine de la scolarisation des filles, du renforcement des capacités des femmes, de l'assistance aux enfants vulnérables et en situation difficile, de la santé et de l'environnement.

Nous avons participé à Boukombé, le 8 mars 2007, à la célébration de la journée de la femme organisée par l'UFeDeB. Elle avait reçu à l'occasion le soutien de plus d'une dizaine de partenaires, des notables, des donateurs divers, du conseil communal et de la représentation du ministère de tutelle, etc. Sans exagération, les participants étaient évalués à près d'un millier. Le slogan de cette journée était "tous unis pour le maintien des filles à l'école". Kitonna, l'autre association de femmes, intervient dans pratiquement les mêmes secteurs et les mêmes sphères que l'UFeDeB et connaît l'adhésion d'au moins 38 ONG locales. Elle est autant active que la première. Ce qui limite cependant l'action de ces 2 organisations locales est l'absence de collaboration entre elles et de mise en synergie de leurs actions.

A Nikki, une expérience suscitée par le conseil communal est actuellement en cours. En effet, il existe un nombre important d'organisations de femmes au niveau de la commune (plus d'une centaine). Elles s'organisent spontanément pour entretenir les places publiques dans certains villages et quartiers de villes de Nikki. Cette initiative a valu, en 2005, à la commune de Nikki le 2^ème prix de la journée mensuelle pour un environnement sain (JMES) au niveau du département du Borgou. Pour davantage motiver cette participation, le conseil communal a initié un projet de création du Réseau Communal des Femmes pour le Développement (RECFED).

Ce projet vise à contribuer à la promotion de la femme au service du développement de la commune de Nikki à travers l'appui à la création du réseau des femmes ; l'accroissement de la capacité des femmes ; l'amélioration de l'implication des femmes dans la prise de décisions et leur mise en oeuvre. Le comité de pilotage de ce projet a d'abord mis en place des réseaux d'arrondissement constitués de 3 femmes par village. Celles-ci ont été identifiées au sein des organisations locales. Les représentantes des réseaux d'arrondissement composent le réseau communal. Le réseau devra finalement impliquer 162 femmes (pour les 54 villages). Ces femmes se chargeront de relayer l'information et de mobiliser les autres femmes qui sont estimées à 40 000 au niveau des villages de la commune de Nikki.

Outre les femmes, il existe d'autres formes d'organisations participant à la dynamique locale au niveau des communes touchées.

2.3.2 Les autres groupements locaux et quelques limites de l'organisation de la communauté

Le tableau n°10 met également en relief l'existence de groupements mixtes, masculins, et de jeunes auxquels s'ajoutent divers comités actifs sur le plan du développement. Bon nombre de ces organisations d'acteurs ont été créées sous l'impulsion d'intervenants externes.

2.3.2.1 Les autres organisations ou groupements locaux

Dans chacune des communes, des organisations paysannes existent dans presque tous les villages, notamment dans les secteurs agricoles. L'organisation des producteurs dans certaines localités a permis, dans le passé, de mobiliser d'importants financements pour contribuer à la réalisation d'ouvrages communautaires et sociaux. Le rôle de ces organisations agricoles ne s'est pas pour autant émoussé de nos jours. Elles poursuivent la mobilisation et la motivation de leurs membres malgré leurs moyens limités et les problèmes auxquels le secteur agricole est confronté.

Dans d'autres secteurs tels que la santé, l'éducation, l'environnement, les petites et moyennes entreprises, etc., il existe un nombre prolifique d'organisations locales. Elles jouent généralement le rôle d'intermédiaire entre les populations et les intervenants externes. L'avantage de leurs interventions est leur proximité avec la population. Elles parviennent à mobiliser d'une manière relativement facile la population autour des projets dont l'élément déclencheur est externe à la communauté.

A ces organisations locales s'ajoutent les comités de gestion généralement créés avec l'avènement des projets suscités par des intervenants externes. Ces comités constituent pour certains de leurs membres un cadre réel d'apprentissage et de recherche action à travers les diverses formations qui leur sont données ; leur responsabilisation effective sur des actions menées et leur considération sociale. Bien que la question de leur pérennisation se pose souvent, ces comités servent d'échelle sociale pour bien des membres.

Ces dynamiques locales louables sont cependant confrontées sur le terrain à quelques contraintes.

2.3.2.2 Quelques limites à l'organisation des communautés

2.3.2.2.1 La quasi absence des cadres d'animation communautaire

En effet, par rapport à l'interrogation visant à savoir s'il existe un cadre d'animation dans la localité, 43 personnes se sont prononcées à Nikki dont 20 ont répondu "non ", à Boukombé 6 personnes sur 25 ont répondu "non " et à Cobly 10 personnes sur 25 ont également répondu "non ". A priori, la moyenne de "non" au niveau des 3 communes est de 39% (pour 61% de "oui "). Mais lorsqu'il s'est agi de citer les cadres d'animation qui existent et les types de sujets débattus, nous avons constaté qu'il est question simplement des rencontres corporatives ou statutaires des organisations locales. En clair, il n'y a pas, à proprement dire, de cadres d'animation communautaire bien structurés et pilotés par des leaders pour débattre des questions de développement dans les localités. Ce constat est accentué par l'absence de plans de développement locaux qui auraient pu être l'élément mobilisateur.

2.3.2.2.2 Le manque de collaboration entre les principaux leaders d'opinion

Sur l'ensemble des leaders d'opinion que nous avons interrogés, 100% ont reconnu l'existence d'autres leaders dans leur localité. Mais lorsqu'il s'est agi de dire les formes de relation entretenue entre eux, les réponses sont diverses. Ces réponses oscillent entre "je n'ai pas de relation avec eux" (cette forme de réponse est quasiment donnée par les Imams) et "j'entretiens des relations d'amitié et de fraternité avec les autres". La réponse ci-après : "nous entretenons des relations de complémentarité car nous visons tous un objectif qui est le développement de notre localité", a été donnée par environ 50% des leaders interrogés. Alors qu'il serait intéressant que la mise en synergie des idées, le partage et le renforcement mutuel occupent une place de choix dans les préoccupations des leaders.

2.3.2.2.3 La faible instruction et l'analphabétisme des membres des groupements locaux

Le nombre de gens instruits ou alphabétisés dans les groupements est très insignifiant par rapport au nombre total d'adhérents tel que l'illustre le tableau ci-après.

Tableau n°11 : Rapport nombre d'instruits/alphabétisés par rapport au nombre total de membres

Communes	Membres des groupements touchés			Femmes dans les groupements			Hommes dans les groupements			Jeunes dans les groupements
	Total	Instruits (CM1 au BEPC)	Alpha bétisés	Total	Instrui tes	Alphabétisées	Total	Ins-truits	Alpha bétisés	Total	Ins-truits	Alpha bétisés
Nikki	2418	83	231	711	18	83	1247	43	148	460	22	0
Cobly	773	40	19	560	9	11	155	31	8	58	0	0
Boukombé	1420	53	44	1009	39	37	10	14	7	401	0	0

Lorsque nous prenons le cas de Nikki par exemple, sur 2418 membres au total, seulement 83 sont instruits, soit un taux de 3% ; de même le nombre d'alphabétisés sur le total est de 231, soit un taux de 10%. Ce taux est davantage faible lorsque nous entrons dans des analyses catégorielles (sexe, âge). A Cobly par exemple, le taux de femmes instruites dans les groupements est de 2% (par rapport au nombre total de femmes), etc.

2.3.2.2.4 L'émiettement des organisations locales et le cumul de plusieurs domaines opportunistes

Nous avons identifié dans la même zone d'étude plusieurs organisations locales ou groupements d'acteurs qui interviennent dans les mêmes domaines et sur les mêmes problématiques ; chacun cherchant à capter les financements des intervenants externes. C'est sans doute ce même souci de captation des ressources qui les conduit à cumuler des actions dans plusieurs domaines. Par exemple, divers groupements et ONG locales interviennent à la fois dans l'éducation, la santé, l'agriculture (production, transformation, élevage, maraîchage), l'environnement, etc. ; de sorte qu'on se demande si les actions ainsi menées produisent de véritables effets ou s'il s'agit de simples saupoudrages ou encore de simples actions évènementielles à effets précaires ?

Par ailleurs, il y a la question relative à la monopolisation du pouvoir de décisions par quelques leaders influents du milieu. En effet, certains ordonnateurs (leaders locaux) sont au centre de toutes décisions à prendre concernant tout domaine de développement du milieu. Ils n'ont mis en place aucun système de gestion collégiale du pouvoir, encore moins de préparation de la relève (transfert progressif du pouvoir aux jeunes gens dynamiques du milieu). Leur empêchement ou absence provoque bien souvent un blocage des activités dans le milieu. Le développement, faut-il le rappeler, ne devrait pas être l'apanage d'une minorité influente ; mais l'affaire de toutes les catégories sociales.

En somme, bien d'autres acquis en matière de la dynamique locale et davantage de limites ou contraintes auraient pu être exposés dans la présente partie. Mais, la délimitation du volume du document nous oblige à nous en tenir à ceux-là. Dans le chapitre qui suit nous avons jugé nécessaire de décrire et d'analyser la démarche des intervenants externes.

TROISIEME CHAPITRE :

DESCRIPTION ET ANALYSE DE LA DEMARCHE D'INTERVENTION

DES ACTEURS EXTERNES DANS LES ZONES D'ÉTUDE

Plusieurs intervenants externes, en appui aux acteurs locaux des trois communes ciblées, mènent des actions dans différents domaines de développement tels que l'éducation, la sécurité alimentaire, la gouvernance locale, l'agriculture, etc. Les démarches d'intervention de ces acteurs externes ont été minutieusement questionnées. Cependant, seules quelques unes seront décrites et analysées dans le présent chapitre afin de nous conformer à la limitation de pages. Notre choix a, de façon arbitraire, porté sur deux ONG intervenant dans le domaine de l'éducation (CRS et Aide et Action) ; sur une ONG spécialisée dans l'accompagnement technique des organisations et structures locales (SNV) ; sur un projet financé par la Banque Mondiale (PNDCC) et sur deux projets cofinancés par plusieurs institutions internationales (PADEL et ADECOI). Au total, nous présenterons ici la démarche de 3 ONG internationales et celle de 3 projets financés par des institutions internationales afin de diversifier les leçons à tirer.

3.1. LA DÉMARCHE DES 3 ONG INTERNATIONALES CHOISIES

D'une façon générale, le rôle des Organisations non gouvernementales (ONG) dans le développement local est déterminant, en tant que catalyseur qui valorise les richesses locales particulières que sont la capacité d'imagination, de formulation et de mise en oeuvre des projets de développement, la solidarité entre acteurs locaux, la capacité d'entreprendre, le partenariat et la créativité. Cependant, le rôle des ONG apparaît bien souvent comme un couteau à double tranchant.

D'un côté, elles sont à l'origine des prises de consciences ; elles mobilisent les acteurs locaux autour des enjeux de développement de leur localité ; elles appuient l'exercice de la maîtrise d'ouvrage par les collectivités locales, etc. Mais de l'autre, elles se comportent souvent comme des "des courtiers du développement" (Olivier de Sardan et Bierschenk ; 1993)^26(*)en se battant pour la captation des ressources financières extérieures auxquelles elles doivent pour la plupart du temps leur propre survie.

Les ONG adoptent sur le terrain plusieurs approches d'intervention : le "top down" (ou la démarche descendante) ; le "bottom up" (ou la démarche ascendante) et l'approche interactive. Certaines ONG se contentent d'une participation passive des acteurs locaux qu'elles prennent pour des "bénéficiaires" ; d'autres poursuivent la participation active des partenaires locaux en y mettant des moyens conséquents ; d'autres encore se satisfont de la contribution, de la consultation ou de la participation fonctionnelle des acteurs locaux.

Qu'en est-il concrètement de la démarche d'action adoptée par les trois ONG choisies dans le cadre de notre recherche ?

3.1.1 La démarche d'intervention du CRS Bénin : étude de cas d'un projet d'appui à l'éducation

Le projet d'appui à l'éducation dont la démarche est décrite comme suit par un Administrateur de projet au CRS, concerne les communes de Cobly et de Boukombé.

Le projet en question vise la scolarisation massive et le maintien des élèves surtout filles à l'école. Trois grandes étapes le caractérisent à savoir : (i) la conception avec tous ses préalables ; (ii) la mise en oeuvre et le suivi opérationnel ; (iii) l'évaluation. Mais avant de développer ces étapes, il est nécessaire de dire ce que l'ONG entend par "acteurs locaux" et comment le choix des zones d'intervention est fait.

3.1.1.1 Les acteurs locaux

Le CRS/Bénin entend par acteurs locaux dans le cadre de son projet d'appui à l'éducation : (i) les parents d'élèves représentés par le Bureau des associations des parents d'élèves ; (ii) les autorités politico administratives : les élus locaux (Chefs de village et d'arrondissement, Maires) ; (iii) les autorités religieuses (Prêtres, Pasteurs, Imam, Chefs traditionnels, Rois, etc.) ; (iv) les autorités de l'éducation : Directeurs d'écoles, Conseillers pédagogiques, Chefs de circonscription scolaires, etc.) ; (v) la coordination au niveau commune et Département des associations des parents d'élèves ; (vi) les forces de l'ordre, les tribunaux de conciliation, etc.

3.1.1.2 Le choix des zones d'intervention

Le choix des zones d'intervention du projet est fait de prime abord sur la base de l'exploitation des statistiques scolaires et autres sources d'informations. A ce niveau, les autorités de l'éducation sont très sollicitées et associées à la formulation des bases argumentaires.

3.1.1.3 La formulation du projet et de ses domaines d'actions

Aux ateliers de formulation du projet (les objectifs, les résultats, les indicateurs, les suppositions et les activités), un certain nombre de partenaires sont associés en tant que parties prenantes. Bien sûr, toutes les discussions sont cadrées par rapport aux grandes lignes définies par le bailleur. Quelque fois, il est difficile après avoir défini le problème central à résoudre, de prendre en compte tous les souhaits des acteurs locaux car le bailleur n'est pas prêt à tout financer. Souvent dans ces cas, on convient avec les bénéficiaires du programme (les parents d'élèves, élus locaux et enseignants) des objectifs à retenir pour être dans la logique du bailleur.

Les informations collectées sont traitées par l'équipe de conception et de finalisation du document de projet. A vrai dire, à cette étape, les acteurs locaux ne sont pas suffisamment impliqués. Parfois, c'est par faute de compétences locales capables de bien s'impliquer dans la reformulation. C'est comme si l'exercice les ennuyait. Ils ont été une ou deux fois invités à Cotonou (surtout les maires, les Présidents des CAPE et autres leaders) pour prendre part aux travaux de finalisation du projet.

Ils font avec CRS/Bénin assez de concessions pour se situer dans le cadrage budgétaire proposé par le bailleur. Par exemple, CRS/Bénin convient avec les parents et autres autorités que le problème de pénurie d'enseignant de qualité est crucial et joue sur la fréquentation mais le bailleur ne veut pas financer le recrutement du personnel enseignant quoique le problème soit pertinent.

Parfois, le bailleur rejette tel ou tel aspect du projet que l'équipe de conception reprend sans re-contacter les partenaires locaux par faute de temps ou de moyens. Dès que la forme finale du projet est acceptée et financée par le bailleur, le document devient une référence et tient lieu d'engagement. Un atelier d'appropriation du document de projet est organisé à l'intention de toutes les parties prenantes.

3.1.1.4 La démarche d'opérationnalisation et de mise en oeuvre du projet

Le rôle de chaque acteur dans la mise en oeuvre du projet (éléments d'implication) est décrit comme suit :

CRS/Bénin met son équipe d'exécution du projet en place. Il y a un animateur ou une animatrice, pour deux ou trois communes de la même aire géographique ; un superviseur encore appelé dans le contexte de ce projet `'Administrateur de projet''. Cette équipe fait l'appui conseil, la formation et la collecte des données de base pour la mesure de l'état d'avancement du projet.

Les parents d'élèves à la base : Organisés en comités ou bureaux, ils sont très actifs dans la mise en oeuvre du projet. Ils font la campagne pour l'inscription massive des enfants, la mobilisation sociale des ressources pour nourrir les enfants à l'école, la lutte contre la déperdition scolaire et le viol des droits des enfants. Chaque année, CRS/Bénin les appuie dans la conception et la mise en oeuvre de leur plan d'action pour la scolarisation des enfants surtout les filles.

Les Coordinations des APE : Les Coordinations sont dans le cadre du projet, les formateurs des APE. Elles sont formées sur un certain nombre de modules relatifs aux rôles et responsabilités d'une APE dans le développement de l'école. CRS leur fournit des `'déparasitants'', elles programment des campagnes de traitement de tous les enfants et le réalisent. Elles ont reçu des motos de CRS pour les activités d'hygiène et de santé dans les écoles et elles rendent compte périodiquement lors des séances de suivi ou d'évaluation. Tout ce qui se fait dans les écoles par CRS est toujours partagé avec les coordinations des APE.

Les forces de l'ordre : Lors de la conception du projet, elles sont identifiées comme les acteurs de dissuasion et de répression pour les cas de mariage forcé, de trafic d'enfants, d'abus sexuels et autres cas de non respect des droits de l'enfant. Au début de chaque rentrée scolaire, elles sillonnent les écoles pour sensibiliser les communautés rurales sur le droit des enfants. Pour chaque acte allant contre la promotion de la scolarisation, elles ont des systèmes d'informations et sont autorisées à sévir contre les contrevenants. Elles sont des membres actifs des comités communaux de l'éducation institués par les élus locaux. Le dénuement qui caractérise aujourd'hui les brigades rurales ne leur permet pas de bien jouer leur rôle. Mais chaque fois qu'elles sont sollicitées, elles sont promptes à réagir. Toutefois, elles se demandent pourquoi CRS ne peut pas les aider en équipement (carburant, pneumatique, fournitures, etc.).

Les enseignants et les autorités de l'éducation : Ils sont très impliqués dans la mise en oeuvre du programme opérationnel. Les autorités de l'éducation sont chargées d'identifier les besoins en formation des enseignants, de concevoir les modules de formation, d'assurer les formations et enfin d'évaluer les effets et l'impact des formations données.

Sur l'aspect de gestion des cantines, les enseignants assurent l'appui conseil de proximité aux parents.

Les maires et autres élus locaux, les leaders d'opinions et responsables religieux : Leurs rôles, pour la plupart du temps, se limitent aux cautions morales, à la mobilisation sociale et aux règlements des conflits. Ces rôles, apparemment anodins, sont très importants dans l'atteinte des résultats. Dans le cadre du projet, ils ont contracté des prestations avec toutes les radios communautaires.

Les radios communautaires : elles sont des partenaires et prestataires dans le cadre du projet. Elles jouent un important rôle dans la communication de masse, notamment par rapport à toutes les activités qui requièrent la persuasion ou la dissuasion. A tous les rendez-vous d'évaluation ou de programmation, elles ont été invitées. Elles reçoivent des formations et autre renforcement de la part de CRS.

Les autres ONG intervenant dans le milieu : Il a été convenu d'instituer entre tous les partenaires d'appui à l'éducation dans les communes, un cadre de concertation ; mais les élus locaux qui doivent être les initiateurs n'ont pas vraiment joué ce rôle. La concertation est encore à l'état embryonnaire.

Le pouvoir déconcentré de l'Etat : La préfecture, les directions départementales de l'éducation et de la santé, les ministères sont impliqués dans la présentation périodique des bilans et la résolution des problèmes importants tels que le viol des filles, le trafic des enfants, les grossesses en milieu scolaire, etc. Ils apportent leur caution dans la mise en oeuvre du projet. Le projet a institué des périodes régulières de rencontre et de partage d'informations sur l'état d'avancement des résultats à travers les indicateurs objectivement vérifiables. En début d'année et parfois au milieu de l'année, pour certaines activités ou enjeux, la concertation est plus régulière.

La mise en cohérence entre les différents acteurs impliqués dans la mise en oeuvre du projet :

La concertation est toujours régulée par CRS. C'est lui qui centralise toujours les informations, fait le rapport et convoque les sessions de concertation. Cette appropriation a du mal à prendre au niveau de la mairie qui est considérée comme maître d'ouvrage. Il y a aussi un problème de compétences qui se pose dans les communes.

3.1.1.5 L'évaluation du projet

Il est prévu une évaluation à mi-parcours du projet et une évaluation finale. Ce sont des experts qui sont commis par le bailleur pour les mener. Chaque catégorie d'acteurs du projet est impliquée dans cette évaluation. Il s'agit des évaluations de type classique qui se font en quelques jours. Elles ne donnent souvent pas suffisamment d'éléments d'appréciation pour des correctifs ou redressements.

Les évaluations classiques impliquent très peu les populations : les évaluateurs vont vers elles pour la collecte d'informations en tant que bénéficiaires du projet ou des acteurs à un niveau donné.

"Ce que nous faisons de façon concrète, en tant que gestionnaire du projet, nous définissons chaque année avec chaque type d'acteurs ou groupe d'acteurs le plan d'opérations le concernant dans le cadre du projet. Les indicateurs de réalisation ou de performances sont élaborés au début de chaque année avec les partenaires et en fin d'année nous procédons à une évaluation périodique. Cette méthode implique mieux les partenaires locaux. Ils sont très motivés et impressionnés par ce genre d'évaluation par objectifs et par résultats. C'est l'expérience que nous faisons actuellement. Il s'agit d'une évaluation participative par étape et par objectif", affirme un Administrateur de projet au CRS.

3.1.1.6 La pérennité et la réplication des actions menées

Certaines actions sont durables ou pérennes, vu l'implication de tous les acteurs locaux et le rôle joué par le pouvoir local. C'est l'exemple de la cantine endogène amorcée par les parents pour régler le problème de la faim en milieu scolaire. L'expérience est en train de bien prendre dans la commune de Boukombé où CRS n'a donné aucun vivre pour la cantine. La lutte contre l'enlèvement des filles pour cause de mariage ou pour échanges peut toujours être menée après le retrait de CRS, car tout le monde est maintenant conscient de l'enjeu et les structures locales sont, à cet égard, bien opérationnelles. A Boukombé par exemple, les comités sont très actifs. Mais pour d'autres actions, il est difficile de parler de leur poursuite après le retrait de CRS à moins que les élus locaux trouvent assez de financement pour les multiples problèmes de développement. Les priorités et les défis sont nombreux dans les communes et les moyens très limités.

3.1.2 La démarche27(*) d'intervention de Aide et Action

L'ONG Aide et Action au Bénin, spécialisée dans l'éducation pour le développement, a contribué à la structuration des acteurs de l'éducation dans plusieurs communes du Bénin dont les 3 communes touchées par notre étude. Il s'agit des comités communaux de l'éducation (CCE), mis en place entre 2002 et 2004. Cet appui à l'émergence d'une société civile locale, s'inscrivait aussi bien dans l'accomplissement de sa vision^28(*) que dans le processus de la décentralisation qui s'annonçait à l'époque. Les CCE, chargés d'accompagner les dynamiques éducatives locales, et dont la mise en place a précédé l'installation des mairies, étaient devenus de fait des interlocuteurs privilégiés de l'ONG. Mais une fois la décentralisation devenue effective, une autre catégorie de partenaires, légitimée par la loi, a occupé le champ du développement local qui englobe le secteur de l'éducation au plan communal. Il s'agit des élus locaux.

En outre, dans le souci d'assurer une certaine synergie et une meilleure efficacité dans les actions de la société civile face aux enjeux de l'éducation pour tous dans le contexte de décentralisation, l'organisation intercommunale de l'éducation au Bénin (OICEB) a été mise en place grâce à l'appui de Aide et Action Bénin. L'OICEB est une organisation non gouvernementale à but non lucratif qui se veut, à travers ses objectifs, une force d'influence, de proposition et de mobilisation de ressources en faveur de la promotion d'une éducation de qualité pour tous au niveau des communes béninoises. Elle est composée statutairement des CCE, des mairies et de toute autre association intervenant dans la promotion de l'éducation pour tous au Bénin.

La démarche d'intervention de l'ONG repose donc sur trois acteurs ci-après : les CCE, les mairies et l'OICEB. Aide et Action a fait comme suit un bilan de l'évolution de sa démarche sur la période allant de 2002 à 2004.

3.1.2.1 La démarche de Aide et Action de 2002 à 2003 : affirmation de la responsabilisation des acteurs

Dans sa convention d'objectifs 2002-2004, Aide et Action Bénin a affirmé sa volonté de travailler dans une démarche qui responsabilise les acteurs de l'éducation à la base. Aide et Action devrait désormais accompagner les acteurs dans le renforcement de leurs capacités et la réalisation de leurs projets éducatifs. C'est donc dans ce souci que les CCE ont été mis en place. Ceux-ci se retrouvaient au coeur de la démarche d'intervention de Aide et Action au niveau local. Ils sont responsabilisés sur l'étude, la validation, le financement et le suivi de la mise en oeuvre des projets des organisations de base (OB) et autres acteurs de l'éducation qui sollicitent l'appui de Aide et Action. En un mot, les CCE avaient la maîtrise d'ouvrage communale pour la mise en oeuvre des actions inscrites dans le cadre du partenariat avec Aide et Action. Des protocoles étaient signés avec chacun des CCE pour formaliser les engagements de chacune des parties.

Les étapes ci-après décrites résument cette démarche : (i) formations des organisations de base (OB) et CCE sur diverses thématiques pour le renforcement de leurs capacités ; (ii) élaboration des micro projets éducatifs par les OB et autres services déconcentrés de l'Etat ; (iii) étude et validation des micro projets par les CCE (avec l'appui du Conseiller de Aide et Action) ; élaboration des requêtes de financement par les CCE et transmission à Aide et Action ; validation et mise à disposition des financements accordés dans les comptes des CCE ; (iv) répartition des fonds aux OB par les CCE ; (v) suivi de la mise en oeuvre des projets et justification des fonds par les CCE et assistés du Conseiller de Aide et Action ; (vi) évaluation annuelle externe des projets financés commanditée par Aide et Action.

3.1.2.2 La démarche de Aide et Action à partir de 2004 en lien avec le processus de décentralisation

Avec la prise de fonction effective des nouvelles autorités locales, le contexte institutionnel d'intervention de Aide et Action a évolué. La mairie à qui la loi confère la légitimité en matière de maîtrise d'ouvrage au niveau local constitue désormais l'épine dorsale de la démarche de Aide et Action. Avec celle-ci, la mairie signe un protocole de partenariat ; reconnaît le CCE et lui confère la maîtrise d'ouvrage déléguée dans le secteur de l'éducation ; contribue au financement des actions ; assure le contrôle des actions mises en oeuvre et la gestion des ressources par le CCE.

3.1.2.2.1 Les relations de Aide et Action avec les trois types d'acteurs depuis 2004

Relations avec les CCE : Depuis 2004, Aide et Action ne signe plus de protocole de partenariat avec les CCE. L'appui en leur direction fait désormais partie intégrante du protocole signé avec les mairies. Dans ce contexte, Aide et action apporte aux CCE son expertise en matière d'étude et de validation des microprojets proposés par les organisations de base (OB), en matière de gestion financière et de suivi de la mise en oeuvre des projets réalisés par les OB. Etant garants de la gestion efficace et efficiente des fonds mis à la disposition des OB, les CCE s'assurent de l'effectivité des réalisations et centralisent les pièces justificatives qu'ils transmettent aux comptables de Aide et Action.

Relations avec les Mairies : La mairie est aujourd'hui le seul véritable partenaire institutionnel de Aide et Action au niveau communal. Le protocole de partenariat, signé avec elle, précise entre autres, les objectifs, les résultats attendus, les engagements des parties et toutes dispositions utiles à une gestion sereine des relations entre Aide et Action et chaque mairie concernée. Ces protocoles signés sur trois ans ont pour support les Projets intégrés de développement de l'éducation dans chacune des communes concernées. Il faut signaler que ces protocoles font obligation aux élus locaux de déléguer la maîtrise d'ouvrage aux CCE dans la mise en oeuvre opérationnelle des actions retenues dans le cadre du partenariat.

Le partenariat Aide et Action - OICEB : Le positionnement de Aide et Action vis-à-vis de l'OICEB dans sa démarche d'intervention participe du renforcement de l'implication de la société civile et de la création d'un mouvement national fort et engagé dans la promotion de l'Enseignement Pour Tous (EPT) au Bénin. A cet effet, Aide et Action accompagne l'OICEB sur deux axes : le développement de la notoriété de cette structure d'une part, et le renforcement de ses capacités techniques, organisationnelles et financières d'autre part. Un protocole de partenariat précise les engagements de Aide et Action vis-à-vis de cette organisation.

Au regard de tout ce qui précède Aide et Action a décelé quelques marges d'évolution dans son dispositif.

3.1.2.2.2 Les problèmes liés à la démarche

Trois types de problèmes majeurs se dégagent des relations institutionnelles avec ces principaux acteurs locaux à savoir : (i) la viabilité des CCE ; (ii) le risque de confusion dans la composition actuelle de l'OICEB qui se veut influente et qui regroupe à la fois la société civile et les représentants du pouvoir politique ; (ii) la complexité du circuit de mise à disposition des subventions.

La viabilité des CCE : ce problème se pose à deux niveaux qui sont : (i) la légitimité institutionnelle des CCEet (ii) la viabilité financière de ces structures. Sur le plan institutionnel, le constat fait relève que certaines mairies ont accepté de reconnaître les CCE du fait de la présence de Aide et Action. En effet, la conditionnalité imposée par Aide et Action dans la région Sud du Bénin pour la signature des protocoles avec les mairies étant la reconnaissance officielle des CCE et surtout l'acceptation du principe de la délégation de la maîtrise d'ouvrage à ces structures. C'est dire que la durée de grâce des CCE sur le plan institutionnel est conditionnée par la présence de Aide et Action.

Dans la région Nord dont les communes de Nikki, Boukombé et Cobly, le problème se pose en d'autres termes. La présence des élus locaux dans les CCE est parfois source de confusion et nécessite une clarification de la vision des acteurs et des partenaires qui accompagnent le mouvement. En effet, le CCE dans sa configuration actuelle n'est ni une commission communale^29(*), ni une organisation indépendante de la société civile. Cette confusion qui n'est légiférée dans aucun texte de la décentralisation peut être source d'inefficacité. Ces constats ont des répercutions sur la viabilité financière des CCE.

La dépendance financière des CCE : La viabilité des CCE réside dans leur capacité à se développer et à mobiliser des ressources tant pour leur propre fonctionnement que pour l'accompagnement de la mise en oeuvre des actions en faveur de l'éducation dans leur commune. Pour la plupart des CCE, seule Aide et Action supporte leur fonctionnement depuis 2002. Ceci amène certains partenaires nationaux et internationaux à douter de la survie des CCE. Toutefois, dans la région Nord, certains partenaires acceptent aujourd'hui de contribuer au renforcement des capacités des CCE.

Par ailleurs, certains des membres CCE s'attendent à des récompenses (rémunération) de la part de Aide et Action au lieu d'oeuvrer pour leur indépendance financière à travers des micro initiatives et la mobilisation de fonds propres.

3.1.3 La politique et l'approche de la SNV30(*)

La SNV (Organisation Néerlandaise de Développement), présente au Bénin depuis les années 1970, a connu des mutations successives. Depuis avril 2003, la SNV-Bénin est passée d'une structure d'exécution de projets à une structure de conseil et de facilitation de processus, de façon à se rendre plus utile dans le contexte sociopolitique béninois marqué par la décentralisation qui confère la responsabilité du développement local aux collectivités territoriales décentralisées.

3.1.3.1 Le renforcement de capacités

La SNV est une organisation internationale d'appui conseils intervenant sur tout le territoire du Bénin pour la gouvernance locale. Sa mission est de : "Fournir des conseils, le partage des connaissances, le partenariat durable et le plaidoyer en terme de facilitation pour le développement des capacités des partenaires locaux de niveau intermédiaire dans le cadre de la bonne gouvernance et la lutte contre la pauvreté ..."^31(*).

Elle a pour vision : "La présence d'organisations locales pérennes qui ont la volonté et la capacité de contribuer à l'aboutissement d'une société équitable pour le développement durable"^32(*).

Son objectif est de contribuer à la mise en oeuvre efficace des orientations stratégiques nationales à travers le renforcement du cadre institutionnel existant pour une gestion transparente du développement local.

Pour atteindre les objectifs fixés la SNV a développé des produits en termes de facilitation du processus en : (i) conseil en renforcement organisationnel ; (ii) conseil en développement institutionnel ; (iii) conseil en maîtrise d'ouvrage (iv) conseil en gestion des ressources naturelles et assainissement ; (v) conseil à la bonne gouvernance pour l'amélioration de l'accès aux services de base et autres impacts ; (vi) conseil en montage et gestion des projets ; (vii) conseil à la planification locale ; (viii) contribution à des innovations économiques, renforcement d'esprit "entrepreneur", amélioration de gestion d'entreprise, création d'emplois et amélioration du fonctionnement d'un nombre de filières agricoles.

La politique générale de la SNV Bénin est axée sur le développement durable des organisations locales, des partenariats durables pour la complémentarité de ses actions.

3.1.3.2 Le développement du partenariat

L'environnement institutionnel de la SNV dans le Nord du Bénin est caractérisé par la présence de nombreux partenaires au développement, des Organisations de la Société civile (ONG, Associations, structures faîtières), les services déconcentrés de l'Etat et les Administrations communales et préfectorales.

La SNV a prévu qu'en 2007, 95% de ses interventions passent à travers les programmes déjà établis et fonctionnels des partenaires au développement. Ceci, pour assurer d'une façon concrète le renforcement des capacités des ONG locales afin de les transformer en de véritables Local Capacity Builders (LCB), aider les municipalités à jouer réellement leur rôle de facilitateur, et pouvoir créer l'environnement favorable pour le développement de l'économie locale.

Le portefeuille d'actions dans les départements de l'Atacora et Donga permet de : (i) rendre concret l'appui aux organisations de la société civile (OSC) en établissant un trajet clair pour qu'elles se développent pleinement et deviennent de véritables LCB ; (ii) établir la synergie entre l'administration communale, les OSC et le secteur privé pour une participation complète de la communauté au développement de la cité.

Pour ce faire, « le portefeuille continuera d'appuyer 6 communes (Kouandé, Matéri, Boukombé, Cobly, Tangiuéta & Djougou) à travers un programme intégré de concert avec les partenaires (Plan Bénin, GTZ, Louvain Développement, Logo programme et la Préfecture). Nous n'aurons pas de contrat de renforcement des capacités avec les communes, mais nous établirons des conventions ou protocoles ou contrats avec les partenaires au développement pour renforcer les services qui travaillent avec les OSC & OP (organisations paysannes) pour l'augmentation des revenus et emplois ; l'amélioration des services de base : éducation, eau et assainissement. Nous prêterons aussi une attention particulière sur le rôle de la mairie en tant que facilitateur qui garantit la synergie, qui assure et crée un climat favorable pour un développement durable »^33(*).

Les différents partenaires au développement retenus sont : PAMRAD, GTZ/PPA/ PDDC, LISA, Plan Bénin, Protos, PNE et Aide et Action. Ces partenaires oeuvrent à travers leurs programmes/projets pour l'appui à la décentralisation dans le souci de contribuer à l'amélioration des conditions de vie des populations, et ainsi, favoriser l'atteinte des objectifs du millénaire pour le développement.

« En travaillant avec les OSC ou un partenaire au développement dans une commune, nous avons toujours l'obligation de faciliter la synergie en alliant la mairie et les différentes structures concernées »^34(*).

Pour une intervention efficace et efficiente, surtout dans un esprit de complémentarité et de synergie, le bureau Nord de la SNV développe des alliances stratégiques avec d'autres structures intervenants dans la gouvernance locale comme :

- La convention tripartite de collaboration avec Louvain développement et 3 ONG partenaires dans le cadre du projet LISA, vise le renforcement de capacités de ces dernières pour l'augmentation de la production locale et les revenues à travers la Sécurité Alimentaire, micro crédit et mutuelles de santé.

- Le partenariat avec PROTOS pour l'appui à la maîtrise d'ouvrage communale autour des infrastructures d'hydraulique et d'assainissement

- La convention de Partenariat avec Aide et Action pour le renforcement de capacité des Conseils Communaux et des Comités Communaux d'Éducation (CCE) dans le domaine de l'éducation pour l'accès à une éducation de qualité.

- La convention avec la GTZ qui vise l'appui aux communes pour l'augmentation des revenus à travers la mobilisation des ressources endogènes : les finances locales

- Le partenariat avec Plan Bénin pour l'augmentation de la production, des revenus locaux, de l'accès à l'éducation, la santé, l'eau et l'assainissement à travers le renforcement des OSC & autres acteurs locaux.

- Le partenariat avec PAMRAD pour l'appui au développement organisationnel des Organisations Paysannes et Unions communales des producteurs de riz dans les départements de l'Atacora & Donga à travers (i) l'analyse organisationnelle & institutionnelle des OP/UCPR ; (ii) un appui en matière du renforcement des capacités organisationnelles et d'analyse de la chaîne de commercialisation.

« Nous continuerons à participer au développement des connaissances à travers les groupes thématiques (Développement local, Genre, Environnement) issus de la table ronde des partenaires internationaux intervenant dans le département. De même le bureau sera plus actif au forum des intervenants des départements de l'Atacora/Donga et tout autre cadre offrant la possibilité de partager & d'échanger les expériences liées à nos domaines d'impact»^35(*).

3.1.3.3 Quelques acquis de la SNV-Bénin

- Facilitation du processus d'élaboration de plans de développement dans une trentaine de communes sur l'ensemble du territoire national dont les communes de Cobly et de Boukombé.

- Accompagnement dans la mise en oeuvre des plans de développement dans la plupart de ces communes.

- Accompagnement de plus d'une dizaine de communes dans le développement du secteur privé.

- Renforcement organisationnel de cinq structures / Organisations de la Société Civile.

- Appui-conseil à une OSC spécialisée dans le domaine de l'agro-pastoralisme.

- Appui à la réalisation des analyses de la pauvreté dans une perspective de genre.

3.2 LA DÉMARCHE D'INTERVENTION DES 3 PROJETS FINANCÉS PAR LES INSTITUTIONS INTERNATIONALES

Les organisations internationales de développement jouent trois principaux rôles dans les pays en voie de développement (PVD) à savoir : (i) aider les Etats à identifier les problèmes techniques dans les secteurs de développement ; (ii) aider à trouver des solutions stratégiques aux problèmes identifiés et (iii) informer les Etats sur les opportunités de financement sur le plan mondial. Pour ce faire, elles adoptent quatre types de politique d'accompagnement aux actions de développement. Il s'agit de l'appui aux projets ; des initiatives PPTE (Pays pauvres très endettés) ; de l'approche sectorielle et de l'appui budgétaire.

L'appui aux projets est l'approche qui nous intéresse dans le cadre de notre recherche. Il suppose l'élaboration d'un document de projet soumis à un bailleur. Après validation, une équipe de projet est mise en place pour l'exécution du projet. Cette équipe rend compte au bailleur. Cette démarche longtemps adoptée par les bailleurs et qui a le mérite de parvenir à des résultats vérifiables, est aujourd'hui critiquée pour les raisons suivantes : (i) la lenteur des procédures ; (ii) la multiplicité des procédures en fonction des bailleurs ; la création de mécanismes parallèles de gestion qui échappent au contrôle des institutions de l'Etat ; etc.

Nous n'allons pas nous attarder sur les griefs portés contre l'approche d'appui aux projets adoptée par des bailleurs. Ce qui nous intéresse le plus ici, c'est la démarche de mise en oeuvre adoptée par l'équipe de gestion de projet mise en place.

3.2.1 La démarche d'intervention du PNDCC36(*)

La mise sur pied du Projet National d'appui au Développement Conduit par les Communautés (PNDCC), appuyé par la Banque Mondiale, est une initiative du gouvernement du Bénin. Ce projet en articulation avec la stratégie de réduction de la pauvreté au Bénin, envisage d'appuyer les quatre axes stratégiques du gouvernement en matière de : (i) renforcement du cadre macro-économique ; (ii) développement du capital humain et la gestion de l'environnement ; (iii) renforcement de la bonne gouvernance et des capacités institutionnelles notamment ; (iv) promotion de l'emploi durable et la participation des pauvres au processus de décision et de production.

3.2.1.1 Les objectifs du PNDCC

L'objectif du PNDCC est de : contribuer à la réduction de la pauvreté et à la promotion d'un développement durable en consolidant le cadre national de développement communautaire dans le contexte de la décentralisation /déconcentration.

De manière spécifique, le projet vise à : (i) développer une stratégie nationale basée sur l'approche DCC, sur la base du capital d'expérience du pays, intégrée dans le processus de décentralisation ; (ii) appuyer la mise en oeuvre par les communautés de micro-projets initiés par elles pour l'accès aux services sociaux et les services de micro finance, le renforcement du capital social et économique local ; et (iii) renforcer les capacités des communautés, des communes et des services sectoriels déconcentrés pour la mise en oeuvre réussie du développement communautaire dans le cadre du processus de décentralisation/déconcentration, et notamment la transition à terme pour le financement des communautés à travers le budget dans le contexte de la décentralisation fiscale.

3.2.1.2 Les composantes du PNDCC

La mise en oeuvre de ce projet s'articule autour de quatre composantes que sont :

Elle porte sur l'appui au développement communautaire pour l'accès aux services sociaux de base (50-60% du montant du Projet). Cette composante financerait des microprojets d'accès aux services sociaux de base (éducation, santé, eau, pistes rurales, stockage nourriture, etc.) Les microprojets pourraient soit viser la construction d'infrastructures ou être plus orientés vers des activités plus « soft », par exemple des projets pour la rétention des élèves à l'école, l'alphabétisation, etc. Les projets seraient initiés, soumis, et mis en oeuvre par les communautés de base, qui seraient responsables de tout le processus, y compris la gestion financière, l'aménagement environnemental et la passation des marchés.

Le processus de préparation des microprojets comporterait une phase d'évaluation participative de la pauvreté permettant de fixer la situation de pauvreté de la communauté et une phase de planification participative pour le choix du type de microprojet. Les propositions de microprojets seraient évaluées par un comité technique situé au niveau communal sur la base de critères d'éligibilité prédéterminés pour assurer notamment la conformité du microprojet avec : (i) l'évaluation participative de la pauvreté dans le village ; (ii) l'approche participative de la planification ; (iii) le Plan de Développement Communal ; (iv) les normes sectorielles applicables et (iv) les besoins de renforcement des capacités de la communauté.

Elle porte sur l'accès des plus pauvres aux services d'appui aux activités génératrices de revenus incluant la microfinance. L'équilibre entre la génération des revenus et les dépenses sociales reste un défi majeur des processus de développement à la base. Cet équilibre fait face à deux risques principaux : (i) le fait de demander une contribution financière - même faible - des populations à la réalisation des dépenses sociales demande souvent des efforts considérables à ces populations pauvres, ce qui entraîne parfois la réduction de leurs investissements productifs, pouvant aller parfois jusqu'à la décapitalisation de leur exploitation agricole ; (ii) toute infrastructure sociale entraîne des frais récurrents (maintenance physique, appui partiel ou total au paiement des enseignants, des soignants, frais induits par la scolarisation des enfants, etc.). Pour compenser ces risques, il est indispensable d'aider à la création de nouvelles ressources.

Elle porte sur le renforcement des capacités des acteurs à mettre en oeuvre le DCC (15% du montant du Projet). Le renforcement des capacités pourrait être articulé autour des axes suivants : Niveau Central, Niveau Sectoriel ; Niveau Communal, et Niveau Communautaire. En ce qui concerne le niveau communautaire, le renforcement des capacités des communautés à la mise en oeuvre de l'approche DCC pourrait prendre la forme : d'un programme de FGB dirigé non seulement vers les responsables des villages (pour la planification participative) et des comités des microprojets pour (i) l'analyse de la pauvreté économique et sociale et ses implications ; (ii) la gestion financière, la passation des marchés, le marketing, et le suivi évaluation au niveau communautaire ; et (iii) l'évaluation et l'aménagement des impacts environnementaux et sociaux des microprojets et des investissements collectifs productifs.

Elle porte sur la gestion du projet (5-10% du montant du Projet). Il a été convenu que la gestion du projet soit confiée à l'AGeFIB^37(*) selon des modalités s'inspirant de celles qui on été utilisées pour le projet PPLS de lutte contre le VIH/SIDA.

3.2.1.3 Approche du PNDCC tirée de l'enquête terrain

D'après les données de notre enquête terrain auprès des cibles bénéficiaires du PNDCC, les microprojets sont élaborés par des associations de développement aidés par les ADC (agents de développement communautaire). L'argent correspondant au montant des microprojets est viré dans le compte des ADD (sur la base du carnet d'ouverture de compte). Elles conduisent le processus d'appel d'offre jusqu'à la réalisation de l'ouvrage communautaire. Le contrôle est fait par le PNDCC/Agefib lorsqu'il s'agit d'un ouvrage communautaire et par le PNDCC seulement lorsqu'il s'agit d'un ouvrage communal.

3.2.2 L'approche38(*) de mise en oeuvre du PADEL

Le Projet d'appui au développement local (PADEL) a été cofinancé par le FENU, le PNUD, le Gouvernement béninois et la contrepartie des bénéficiaires de 1996 à 2001 pour un montant de 5 816 880 $ US. Les champs d'action de ce projet touchent entre autres la capacitation des acteurs locaux et l'assainissement du secteur économique des communes touchées par l'étude.

3.2.2.1 Les antécédents et les objectifs visés

La conception initiale du Projet d'Appui au Développement Local dans le Borgou-Est et l'Atacora-Ouest a été réalisée en 1993, suite à une mission de reconnaissance dans ces deux zones, situées au Nord du Bénin. Les membres de la mission avaient alors observé le paupérisme qui y régnait, caractérisé principalement par la faible productivité des activités économiques et les grandes lacunes de la commercialisation des produits, le manque d'accès aux services sociaux de base, l'absence d'investissements sociaux et productifs, l'incapacité des populations et des agences locales à se prendre en main.

Le PADEL s'inscrit dans une stratégie d'appui au développement à la base et de promotion des fonctions essentielles des collectivités locales, et dans le cadre de la stratégie d'appui à la mise en oeuvre du Programme National de Décentralisation. À ce niveau, il vise à appuyer le développement local et régional par : (i) l'accroissement de la productivité des agro-pasteurs et l'intensification de la valorisation des produits locaux et (ii) la promotion des micro-entreprises privées.

Les objectifs immédiats sont : (i) Améliorer le cadre de vie des populations et relancer la croissance économique à la base en mettant en place un outil de financement adéquat ; (ii) Augmenter les capacités d'initiatives et de gestion des collectivités locales dans la vie économique et sociale locale ; (iii) Promouvoir les micro-entreprises en favorisant l'accès à des services financiers appropriés.

3.2.2.2 L'approche préconisée de développement

Le PADEL mise sur l'adhésion entière des populations au processus de leur propre développement, à travers leur participation effective à toutes les phases que comporte ce processus depuis l'acquisition d'une connaissance globale du milieu conduisant au choix des villages et communes à être appuyées par le Projet, jusqu'à l'auto régie du développement local. Pour encourager la mobilisation des populations locales, le Projet mise sur les techniques de sensibilisation et un suivi serré du processus engagé et offre divers modules de formation.

- Le CVD (Comité villageois de développement) qui approuve le PTIV (Programme triennal d'investissement villageois) et se réunit mensuellement pour assurer le suivi des réalisations ; par le biais de comités spécialisés (de gestion, de suivi), il prend également en charge le problème de l'entretien et de la gestion des équipements réalisés. Il est responsable avec la CPP du Programme Triennal de Développement et surveille attentivement les contrats passés entre les groupements villageois et la Cellule de Pilotage.

- Le CCD (Comité communal de développement qui approuve le PTIC (Programme triennal d'investissement communal), qu'il a conjointement préparé avec les CPP ou autres opérateurs qualifiés, et se réunit tous les 3 mois pour en assurer le suivi et faire des recommandations.

Le dispositif d'appui du PADEL comprend : les opérateurs ; les ONG pour l'appui de base aux groupements villageois ; l'AGDSD^39(*) pour tous les aspects liés aux réalisations physiques ; etc.

3.2.2.3 Le mécanisme de financement et les bénéficiaires ciblés

Le projet a prévu trois types de fonds. Il s'agit (i) du Fonds de Développement Villageois (FDV), (ii) du Fonds d'Investissement Local (FIL) ; (iii) et du Fonds de Promotion des Initiatives Privées (FPIP). Ces 3 fonds forment l'épine dorsale de l'approche PADEL, dans le sens où leur action conjuguée assiste financièrement les composantes principales de tous les niveaux de la dynamique de progrès/développement locale : les groupes et associations, les communautés/communes, et les forces économiques actives de la société civile. Les bénéficiaires sont les populations les plus défavorisées, notamment les femmes et les jeunes, et les structures locales telles que les groupements villageois et les collectivités locales (mairies).

3.2.2.4 Quelques appréciations des évaluateurs sur la mise en oeuvre du PADEL

3.2.2.4.1 L'amélioration de l'accès aux infrastructures sociales et économiques

Malgré les quelques difficultés rencontrées pour la réalisation des ouvrages, comme les retards, la faiblesse des contributions des localités, l'absence pendant un certain temps du PADEL ou des comités au processus du choix des entrepreneurs, la participation des bénéficiaires aux diverses étapes du processus de construction et de supervision est un acquis fort favorable à l'épanouissement et consolidation des sociétés locales. Le symbole d'accomplissement participatif est en soi un motif de fierté locale incroyable qui vient s'ajouter aux autres acquis du Projet que sont l'acquisition d'une nouvelle perception de la situation locale et la conviction de pouvoir par l'action au sein des communautés atteindre un mieux-être collectif.

3.2.2.4.2 L'amélioration des capacités institutionnelles et de gestion des comités locaux de développement

Dans le cadre de son opérationnalisation, le PADEL a mis en place des structures appelées comités de développement. Les membres de ces comités ont reçu plusieurs formations pour le renforcement de leurs capacités de négociation et de prise de décision au niveau des communautés villageoises.

Mais ces comités de gestion du développement local sont encore faibles et ne peuvent survivre si les efforts entrepris ne sont pas poursuivis. En d'autres termes, la pérennisation de ces comités à la fin du projet est incertaine car leur structuration et leur fonctionnement sont encore fragiles. Il est donc nécessaire de poursuivre le renforcement des capacités de ces comités afin de consolider les acquis.

3.2.2.4.3 Le renforcement des capacités de maîtrise d'ouvrage

Le PADEL, avec sa démarche participative d'intervention, a suscité auprès d'une partie notable des bénéficiaires, surtout celui des responsables des comités, un sens réel de responsabilité vis-à-vis des infrastructures réalisées. Le fait que ce soit les populations elles-mêmes qui décident de leurs priorités en matière d'infrastructures, qu'elles contribuent au financement des travaux et qu'elles soient associées à toutes les étapes de mise en place a permis aux bénéficiaires de comprendre qu'ils ont un rôle important à jouer dans la pérennisation des infrastructures.

Il en ressort qu'avec l'intervention du PADEL, les capacités de maîtrise d'ouvrage des bénéficiaires se sont renforcées. Cependant, pour les conforter dans leur nouveau rôle, il va falloir, dans l'éventualité où il y aurait une suite au Projet, désigner officiellement les CCD et les CVD comme maîtres d'ouvrage délégués dans le Projet et les former afin qu'ils honorent effectivement leurs obligations en matière de passation des marchés.

3.2.2.4.4 L'accès des pauvres et des femmes au crédit

Si l'on prend en ligne de compte le retard de lancement des opérations de crédit et le peu de support d'animation qu'elles ont reçues, cette offre de crédit aux pauvres et aux femmes a été un succès qui s'est traduit par le bas niveau d'impayés enregistré. Sa réalisation a ouvert chez ces groupes une foule de possibilités qui se sont traduites dans des initiatives économiques, et chez plusieurs par une hausse de statut social.

- Effets induits ou probables relatifs à l'accès des pauvres et des femmes à la microfinance :

Le FPIP a pour rôle l'appui aux dynamismes privés locaux de développement. Comme tel, il a touché directement des groupes de la population rarement visés par les mécanismes financiers de support des projets de développement, en général parce que les montants concernés sont trop peu volumineux pour être incorporés aux pratiques de prêt des banques ou des caisses. La variété des activités résultant et le nombre d'emprunteurs montrent bien la viabilité d'un tel mécanisme pour la création d'une mouvance de création d'entreprises à petite échelle qui s'ajouteraient à d'autres manifestations économiques pour motiver l'existence d'une économie locale solide et durable.

3.2.2.4.5 Le potentiel de pérennisation des activités et des acquis

Le PRODOC envisageait déjà que la pérennisation des effets du Projet serait garantie par le Programme de formation, la mobilisation des contreparties et le renforcement des capacités des ONG et intermédiaires locaux. On peut ajouter à ces modes d'intervention l'intérêt qu'a suscité le PADEL dans les communautés et diverses composantes de la société locale. La pérennisation des activités et des acquis d'un projet, évidemment, dépend en grande partie du cadre social et politico-institutionnel qui le conditionne et le normalise. Dans le cas du PADEL, il s'agit de la décentralisation qui ne s'est pas encore concrétisée au niveau local.

3.2.2.4.6 Le programme de formation du PADEL

On n'a jamais trop répété que l'approche participative au développement local est en quelque sorte un processus global de formation des bénéficiaires. Ceux parmi ces derniers qui ont participé aux activités d'introduction et de réalisation du Projet et/ou ont suivi des cours de formation offerts par celui-ci à travers des organismes spécialisés ou par le biais d'opérateurs comme les agences de génie rural ou de financement, sont aujourd'hui beaucoup plus aptes à se prendre en mains ou accepter certaines responsabilités de représentation locale.

3.2.2.4.7 La mobilisation des contreparties issues des populations

Le problème de la contribution des bénéficiaires au financement des microprojets d'infrastructures subsiste. En gros, les attentes du PRODOC fixées à 20% des coûts n'ont pas été entièrement satisfaites. Le niveau moyen de contribution s'élevant à 11,2% - soit 15,7% dans le Borgou-Est et 6,9% dans l'Atacora-Ouest. Les membres de la mission considèrent toutefois que ce niveau de contribution, bien qu'en soi relativement faible, est acceptable vu les revenus très modestes des bénéficiaires et le nombre important de microprojets d'agences diverses exigeant des contributions similaires. Pour certaines infrastructures onéreuses présentant, en plus de retombées purement économiques, certains avantages sociaux - comme les pistes et les retenues d'eau - il serait indiqué de revoir le niveau de participation à la baisse. Cependant, le Projet n'a connu aucune difficulté quant à la contribution des populations en investissements humains, la mobilisation de la main d'oeuvre étant très élevée.

3.2.2.4.8 Le potentiel de reproductibilité des activités et des acquis

En matière de reproductibilité, les évaluateurs du PADEL ont mis l'accent sur les observations suivantes :

1) Comme règle générale de développement, la reproductibilité se concrétise plus aisément quand les activités servant de référence touchent des domaines d'intérêt personnels, communs ou communautaires immédiats, perçus comme tels par les populations, et dont la réalisation peut être faite par des habitants de la région à l'aide de moyens qui sont disponibles, de préférence localement. La motivation des groupes concernés à travers leur participation effective aux différentes étapes du processus de développement depuis la préparation des diagnostics, la formulation des Programmes Triennaux d'Investissements, l'élection de leurs représentants dans les comités de développement, la signature de contrats et de conventions, le suivi des activités et la gérance des acquis, instaure une compréhension différente des milieux naturels et socio-économiques. Ceci a été observé dans les deux zones, notamment par les membres de la mission. Cette appréhension inédite du milieu est une condition indispensable au renouveau local, mais son développement nécessite une période de temps que les projets en général, et celui-ci en particulier, offre peu souvent.

2) Une deuxième règle du développement est qu'il procède par la création de remous d'intérêts et d'activités, pas nécessairement importants par le nombre d'adhérents mais plutôt par le grade d'affiliation qu'il provoque ou par le désir de joindre qu'il inspire. Le développement pris dans son ensemble n'accapare l'ensemble d'une population que le jour où le premier a dépassé le stade de son introduction. En 5 ½ années, le Projet a commencé à fragiliser la mentalité et certaines pratiques du sous-développement, et la pose de ce jalon a ouvert la porte du changement pour ceux des habitants qui désirent varier leur destin et devenir les chefs de file du développement local.

3.2.3 L'approche40(*) de mise en oeuvre de ADECOI

Le projet ADECOI^41(*) est cofinancé par le FENU, le fonds belge de suivi, le PNUD, le Gouvernement béninois et la contrepartie des communes bénéficiaires pour un coût global de 5 311 938 $ E.U.

3.2.3.1 Les antécédents et les objectifs du projet

Le projet d'appui au développement communal et aux initiatives locales dans le Borgou (ADECOI) fait suite au PADEL depuis 2003. L'objectif du projet ADECOI est d'accompagner la mise en place des nouvelles communes dans le département du Borgou au Bénin afin de faire de l'institution communale un instrument de réduction de la pauvreté. A travers un système de programmation locale ouvrant de larges opportunités d'investissements et de renforcement des capacités de tous les acteurs locaux de développement, il s'agit de parvenir à une amélioration durable des modes et des moyens d'existence des populations de sept communes partenaires.

3.2.3.2 L'approche et la démarche adoptées

La commune se trouve au centre de toutes les problématiques de développement à résoudre par ADECOI. A travers le maire et le conseil communal, la commune est la principale responsable pour toutes les décisions de planification, de programmation de financement, d'incitation aux initiatives communautaires et de gestion des fonds ainsi que d'obligation de rendre compte à ses citoyens de l'utilisation des subventions allouées par le Fonds de développement local. Il est prévu que : (i) la commune veille à créer les meilleures conditions d'expression des besoins des populations locales dans le cadre du dispositif organisationnel et institutionnel de planification locale, de consultations sur les choix définitifs des projets et d'évaluation des résultats des différents programmes ; (ii) le projet ADECOI appuie la commune pour qu'elle assume convenablement ces fonctions techniques, économiques et financières.

Le Conseil départemental de concertation et de coordination (CDCC) institué par le décret 411 du 15 octobre 2001 a été retenu comme la structure départementale de référence pour la coordination des actions de programmes communaux appuyés par le projet ADECOI. Il a un rôle important à jouer dans l'appréciation des actions et projets inscrits dans le plan de développement communal (PDC) et les plans d'investissement communal (PIC) par rapport à leur cohérence avec les politiques sectorielles de l'Etat. Il a été retenu pour jouer le rôle de comité de pilotage du projet ADECOI.

Une Unité d'Appui-Conseil (UAC) a été mise en place dans la zone du projet. Elle est composée d'une équipe pluridisciplinaire réduite de techniciens. Le rôle de l'UAC consiste à : (1) veiller au bon déroulement des composantes du projet et de toute l'expérience en matière de gestion de ressources du fonds de développement local (FDL) et de maîtrise d'ouvrage locale ainsi que d'appui aux initiatives locales de dynamisation des économies locales ; (2) identifier et mobiliser les compétences requises pour l'appui et l'assistance à la maîtrise d'ouvrage communale et pour le renforcement des capacités des organisations de base ; (3) ajuster les outils en fonction des dynamiques constatées sur le terrain ; (4) suivre l'exécution des programmes communaux engagés.

3.2.3.3 Les instruments et approches de ADECOI

Le projet ADECOI a prévu comme « instruments» : un système d'information et de communication à l'échelle communale, un système de planification participative, un outil de financement décentralisé (FDL), un volet de renforcement des capacités et des outils de coordination et de concertation du développement des communes. Quelques uns de ces instruments sont abordés ainsi qu'il suit :

3.2.3.3.1 Processus de planification et de budgétisation

La planification et la budgétisation des actions de développement local, en tant que porte d'entrée et substrat des financements réalisés dans le cadre du FDL, ont été réalisées suivant un processus largement participatif comportant plusieurs points saillants. Le déroulement du processus a suivi entre autres les étapes ci-après :

Des campagnes d'information et de sensibilisation des populations ont été organisées dans les 269 villages que comptent les 7 communes de la zone d'intervention du projet ADECOI. Les membres des CCD sont passés dans chacun des villages pour informer les populations du démarrage du processus de planification et du programme de déroulement des activités et ont retenu de commun accord avec les chefs de villages le lieu de la tenue des assemblées villageoises pour la réalisation des autodiagnostics. Ces campagnes d'information ont été appuyées par des communiqués radio.

Pour identifier de manière participative les potentialités, les problèmes, les blocages, les pistes de développement et les projets possibles pour les villages de la zone du projet, des autodiagnostics ont été réalisés dans tous les villages administratifs et dans les grandes agglomérations n'ayant pas encore le statut de village administratif.

Des ateliers visant à valider les autodiagnostics ou pré diagnostics, à identifier les éléments à retenir dans le diagnostic pour l'ensemble de la commune, à structurer la problématique et les actions à mener à travers une vision plus globale de la collectivité, à hiérarchiser les problèmes et plans d'actions selon une vision inter villageoise, ont été organisés dans chaque arrondissement.

L'atelier de lancement du projet a recommandé en mai 2003 de raccourcir autant que possible le délai d'élaboration des outils de planification de développement en raison de la nécessité de voter les budgets communaux dans le délai prévu par la loi (au plus tard au mois de mars de l'année). Pour tenir compte de cette exigence, les étapes d'élaboration de pré diagnostic, de l'atelier de planification et de l'atelier de diagnostic participatif ont été cumulées. Les prestataires de service, après avoir fait la synthèse des informations recueillies au niveau de chaque arrondissement, font au niveau de la commune la synthèse des données des arrondissements, procèdent à la structuration de la problématique et des actions à mener à travers une vision plus globale de la collectivité et identifient de manière participative les axes et les priorités de développement de la commune.

Les données du diagnostic ont été traduites en termes de perspectives et d'orientation et les grandes lignes directrices du développement définies. Le conseil communal a ensuite étudié et approfondi le PDC préliminaire, validé son contenu, les orientations, les axes de développement et le programme d'action. Les PDC des sept communes ainsi que les plans d'investissement communal (PIC) ont fait l'objet d'approbation par le conseil départemental de concertation et de coordination, organe créé par la loi N° 97-028 du 15 janvier 1999 et le décret N° 2001-411 du 15 octobre 2001 portant organisation, attributions et fonctionnement dudit organe, afin de s'assurer de leur conformité avec les orientations nationales de développement et de leur mise en cohérence avec celles-ci.

Les sept communes de la zone de projet ont élaboré leur plan annuel d'investissement (PAI) pour 2004 et pour 2005. Au niveau de chaque commune, ce document a été élaboré au cours d'ateliers auxquels ont pris part les conseillers communaux, le responsable du service financier de la mairie, le receveur percepteur, les responsables des services déconcentrés de l'Etat, les représentants des partenaires au développement, les membres des bureaux des CCD, des représentants d'ONG.

Elle a permis de répartir d'une manière équitable les ressources locales propres et extérieures au cours de l'élaboration du PAI grâce à l'élaboration de budgets réalistes qui respectent le cadrage budgétaire et qui prennent en compte le fonctionnement et l'entretien des infrastructures communales. Ce budget, en récapitulant toutes les ressources (internes et externes) et les emplois, a contribué à l'amélioration de la qualité des dépenses d'investissement financées par le FDL et a permis le financement d'une partie des investissements sociocommunautaires.

Le coût moyen d'élaboration du PDC et de ses autres instruments (PIC et PAI) dépasse 9 Millions de Fcfa par commune. Ce montant est trop élevé, rapporté aux ressources propres de ces communes qui risquent, en l'absence d'un projet, d'être incapables de financer par elles-mêmes l'élaboration de leur plan de développement.

3.2.3.3.2 Le Fonds de développement Local

Le Fonds de développement Local est un instrument financier destiné à soutenir les budgets des communes partenaires du projet ADECOI en vue de financer des investissements dans les domaines de développement rural et de réduction de la pauvreté. Il s'agit de subventions globales visant à stimuler la performance des collectivités locales, inciter au développement institutionnel et contribuer au renforcement des capacités des acteurs en vue de faciliter la réalisation de microprojets identifiés et conçus au plan local.

Le FDL a démarré, avec les communes de la zone d'intervention du projet ADECOI, la mise en oeuvre en temps réel d'un modèle de transfert budgétaire vers les communes basé sur une utilisation programmée, une allocation transparente et un décaissement rapide. Les ressources transférées ont été inscrites et comptabilisées dans les budgets communaux. Elles sont destinées à financer les priorités d'investissement de chacune des communes telles que définies lors du processus de planification participative (PDC-PIC-PAI) et de la budgétisation. L'allocation des ressources à chacune des communes se fait sur la base d'une matrice de financement fixant les engagements financiers de chaque partie (commune, population, État, partenaires au développement, etc.).

3.2.3.3.3 Renforcement des capacités

Dans la plupart des cas, le projet a procédé par la formation des différents acteurs, souvent à partir de manuels et de guides pratiques élaborés par les experts du projet ou sous leur coordination par des prestataires recrutés. A cela, s'ajoutent les efforts faits par le projet pour amener les communes à se doter d'une stratégie de communication et pour sensibiliser les responsables locaux et les populations à la question du genre dans leurs activités et leurs comportements quotidiens.

Les formations données ont produit quelques éléments d'impact que l'équipe du projet résume comme suit : (1) les services déconcentrés et décentralisés apprécient mieux leur rôle de conseiller technique des communes ; (2) les prestataires de services locaux ont eu l'occasion de mettre leur expertise au service des opérateurs économiques non professionnels ; (3) les échanges d'information sont de plus en plus perceptibles entre les communes, les structures déconcentrées et les projets ; (4) la compréhension de l'approche genre et développement, suivie de quelques applications dans les usages quotidiens au niveau des élus locaux.

La leçon majeure tirée après deux années de mise en oeuvre du projet ADECOI est que les communes sont capables de gérer leurs propres affaires si les moyens techniques et financiers leur sont transférés comme cela devrait l'être. En effet, les acteurs de développement local ont montré une bonne aptitude à s'approprier les instruments du développement initiés par le projet, souvent en collaboration avec les communes.

De la démarche du projet ADECOI comme de celle des autres projets abordés précédemment et aussi des modes d'intervention de l'ensemble des organisations étrangères intervenant dans les zones de l'étude, nous avons dégagé comme suit un certain nombre d'éléments d'analyse.

3.3 QUELQUES ÉLÉMENTS D'ANALYSE TIRÉS DE LA DÉMARCHE DES INTERVENANTS EXTERNES

Les éléments d'analyse ressortis de la description des démarches ont trait à :

3.3.1 La nature des projets

Les projets mis en oeuvre dans les zones de l'étude présentent beaucoup plus les caractéristiques de projets d'appui. On peut citer entre autres caractéristiques le dialogue, l'animation, l'accompagnement, le renforcement, la responsabilisation, l'appellation "partenaires locaux", etc. Toutefois, ces caractéristiques sont, dans certains cas, entremêlées avec celles des projets promoteurs ; par exemple la sensibilisation, la conscientisation, le transfert de technique et de moyens, l'appellation "bénéficiaires", etc. Les projets de cette dernière nature sont révélateurs d'un degré limité d'implication des acteurs locaux dans l'ensemble du processus.

3.3.2 La forme de participation des populations au processus

Dans les zones de l'étude la forme de participation des populations oscille entre la participation imposée, la participation provoquée et la participation volontaire (Cf. schéma de Meister). Selon le schéma de Fortin, elle varie entre la participation mobilisatrice, la participation consultative et la participation décisionnelle. Ces formes de participation des populations ramènent au le débat sur la question de la viabilité des comités de développement et des autres comités d'acteurs dont la mise en place est souvent suscitée par la présence de tel projet ou de tel partenaire. La question de motivation des membres de ces comités se pose avec acuité quelque temps après leur mise en place. Au-delà de tout, une profonde réflexion devra être menée sur la durabilité de ces comités.

3.3.3 La capacité des acteurs locaux à s'impliquer à toutes les phases du processus

La récurrence de l'expression "les populations ou les acteurs locaux n'en ont pas la capacité" pour justifier leur non implication à certaines phases du cycle de projet est une question à débattre. La capacitation des acteurs locaux est l'une des conditions sine qua non de la réussite de l'approche participative ; sachant que la meilleure école pour l'acquisition des aptitudes pratiques est l'apprentissage dans l'action, bien sûr avec tout le temps et les moyens que cela requiert pour produire les effets escomptés.

3.3.4 La mise en cohérence des différentes interventions dans la même zone

L'insuffisance de concertation entre les différents intervenants externes en vue de la mise en synergie de leurs actions a été constatée avec regret. Des tentatives de concertation existent entre des intervenants dans le même secteur ou par affinité entre une minorité d'intervenants. En dehors de Nikki, il n'existe aucun cadre de concertation intersectoriel impliquant les intervenants externes dans les zones de l'étude. Et même dans le cas de Nikki, le fonctionnement et la régularité des rencontres au niveau du cadre concertation sont défaillants. Or, la création et l'animation régulière d'un cadre de concertation intersectoriel avec l'ensemble des acteurs de développement sont aussi l'une des conditions indispensables à la réussite de l'approche participative. Cela s'impose davantage dans un contexte de décentralisation, comme celui du Bénin, qui recommande la convergence des visions des intervenants avec la direction proposée dans les PDC.

3.3.5 La contrepartie financière demandée aux populations

La contribution financière de 20% exigée souvent des populations face à la multitude des intervenants externes est semblable à l'histoire du serpent qui se mord la queue. En effet, les diagnostics révèlent avec éloquence l'état de dénuement ou de paupérisme aigu dans lequel vivent bien souvent les populations des zones de l'étude. A cet effet, les projets y intervenant visent à contribuer à la réduction de la pauvreté. Mais, les conditionnalités de réalisation de ces projets sont à interroger sur la base des pratiques suivantes :

- la participation physique des populations (pour l'appropriation des actions menées). Cependant, cela ne remet pas en cause l'évidence qu'une partie du temps de production des populations y est consacrée ;

- la contrepartie financière requise parfois sur la base d'un quota fixe non négociable (20%) ;

- le rejet par certains intervenants des demandes d'appui aux AGR introduites par les populations pour améliorer leurs revenus ;

- la multiplicité des intervenants, chacun avec ses exigences, et exerçant tous des pressions sur les mêmes cibles ; et ceci, sans aucune coordination d'ensemble.

Ces différents éléments appellent à des réflexions de fond que nous essaierons d'aborder au niveau du dernier chapitre du présent document. Les autres limites identifiées lors de la description et de l'analyse de la dynamique locale dans le chapitre précédent seront également abordées.

QUATRIEME CHAPITRE :

QUELQUES CRITIQUES ET ESSAIS DE SOLUTION

Ce dernier chapitre vise à approfondir les réflexions sur les limites identifiées au cours de notre recherche afin de proposer quelques approches de solutions. Pour ce faire, nous mettrons particulièrement l'accent, dans un premier temps, sur les conditions à réunir pour la réussite de la démarche participative, ou mieux, pour favoriser une meilleure implication des acteurs locaux dans la conduite des actions de développement les concernant. Nous terminerons ce chapitre par quelques pistes de solutions destinées à chaque catégorie d'acteurs concernés par notre étude.

4.1 CONDITIONS POUR UNE MEILLEURE PARTICIPATION DES ACTEURS AUX PROJETS DE DÉVELOPPEMENT DANS LES ZONES D'ÉTUDE

Parmi les limites ou éléments d'analyse identifiés plus haut, nous voudrions approfondir la réflexion sur les facteurs ci-après qui constituent, à notre avis, la garantie pour une participation active, volontaire et durable des acteurs aux projets ou actions de développement de leur localité. Il s'agit de la capacitation des acteurs locaux ; du renforcement des capacités des institutions locales ; de la responsabilisation effective des acteurs locaux ; de la création d'espaces d'échanges et de mise en cohérence des stratégies et des actions ; de l'amélioration des revenus des populations à travers la micro finance.

4.1.1 La capacitation des acteurs locaux

Nous mettrons en relief, à ce niveau, la structuration et le renforcement des capacités des populations qui constituent, à notre avis, des conditions indispensables pour une participation active des populations aux actions de développement de leur localité. En effet, il est évident que pour qu'il y ait participation, il faut d'abord que la population soit en mesure de comprendre les enjeux de développement, comprendre aussi le rôle que chaque membre de la société doit jouer pour y contribuer et prendre conscience des dangers de l'attentisme ou de la participation passive. Et pour comprendre tout cela, il faut nécessairement que la population ait un certain niveau de maturité et/ou d'instruction. Ceci pose d'une part la problématique de l'éducation pour tous, et d'autre part celle du renforcement des capacités des populations sur le tas.

4.1.1.1 La problématique de l'éducation au Bénin et dans les communes touchées

L'éducation est le principal levier de développement de toute nation. Or, nous constatons aujourd'hui que dans certains pays africains, l'éducation est malade des orientations mal avisées et du déficit de volonté politique des dirigeants. Au Bénin, le coup de gueule des parents d'élèves, des syndicats et de la société civile sur les nouveaux programmes d'étude (NPE) n'est pas dénué de fondement. Plusieurs exemples vécus personnellement et des témoignages des acteurs de l'éducation nous permettent aujourd'hui d'affirmer que l'éducation au Bénin nécessite une réorientation de fond afin de mieux orienter le développement du pays.

Par ailleurs, le transfert des compétences en matière éducative aux collectivités locales sans un transfert correspondant de ressources tel que le stipule l'article 97 de la loi 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin, constitue une autre source de problèmes pour le pays. A cela s'ajoutent les dispositions de l'article 98 de la même loi à savoir : "La commune initie toutes les mesures de nature à favoriser et promouvoir l'éducation de la jeunesse". De telles initiatives sont plutôt rares et émanent jusque-là pour l'essentiel des acteurs privés. Après quatre années d'exercice du pouvoir au niveau local, beaucoup de collectivités locales ne savent pas réellement comment susciter un réel entrain éducatif au niveau des communautés de base.

De plus, l'article 99 de la même loi énonce que la commune doit veiller à la promotion des langues nationales. Cependant, la promotion des langues nationales ne suffit pas à elle seule pour favoriser le contact des populations locales avec l'extérieur. Nous estimons, pour notre part, que les collectivités locales devront également promouvoir, selon leur contexte, une langue qui favorise l'ouverture de leurs communautés sur le monde. Il est impérieux, vu le contexte macro dans lequel nous vivons aujourd'hui, que les populations locales puissent amener leurs produits sur des marchés nationaux, régionaux ou internationaux et soient capables d'en négocier les prix sans intermédiaires.

Eu égard à ce qui précède, nous proposons les pistes de solutions suivantes :

1. Redéfinir le mode opératoire de la gestion décentralisée de l'éducation : le gouvernement central, les collectivités locales, les services déconcentrés et les PTF devront s'asseoir dans un cadre de réflexion profonde pour redéfinir des mécanismes et dispositifs viables de gestion décentralisée de l'éducation au Bénin. Les rôles devront être clairement définis, les responsabilités partagées avec les interrelations et les moyens affectés suivant une feuille de route qui sera suivie et évaluée rigoureusement.

2. Construire par commune un complexe de formation technique et professionnelle axé sur les expertises locales et orienté vers la satisfaction des demandes actuelles et futures en main d'oeuvre. En effet, il existe, dans chacune des communes touchées par notre étude, des initiatives éparses appuyées par les PTF/ONG en matière d'éducation non formelle, de formation professionnelle, d'alphabétisation, etc. Ces initiatives isolées et limitées dans l'espace, gagneraient à être rassemblées à l'intérieur d'un grand complexe qui pourrait accueillir et former : (i) les jeunes déscolarisés/non scolarisés à divers métiers bénéfiques pour le milieu avec une base minimum en français (vu comme une langue d'ouverture sur l'extérieur), (ii) les femmes et les hommes adultes pour des renforcements de capacités adaptés à leurs métiers et auxquels pourraient s'ajouter l'alphabétisation et le français fonctionnel. Des professionnels en agriculture, santé, environnement, aménagement, etc., pourraient aussi se faire recycler périodiquement dans ce centre suivant des programmes élaborés sur mesure. Le gouvernement central pourrait mettre à disposition le centre et les équipements ou le cas échéant, la commune avec l'appui de ses partenaires pourrait en prendre l'initiative. Le fonctionnement du centre pourrait être assuré par les collectivités locales, les PTF/ONG (par réorientation des appuis actuels) et une contribution des communautés (dont la forme sera analysée en fonction du contexte).

4.1.1.2 La structuration et le renforcement des capacités des acteurs dans l'action

Le développement s'appuie sur une force endogène constituée des ressources, des énergies et de la synergie du milieu (dynamique locale). Le développement local favorise l'expression de la force endogène et mise sur celle-ci pour enclencher les mécanismes d'action et réduire la dépendance de la collectivité envers les initiatives d'origine externe.

Par ailleurs, il est un principe indéniable que la ressource humaine constitue la force motrice du développement local : des personnes motivées et formées sont des facteurs aussi déterminants pour le développement que les infrastructures, les techniques, les équipements. Bref, l'approche participative qui est à la base du développement local conduit à donner du pouvoir aux populations. Mais, ce pouvoir ne saurait être pleinement exercé par celles-ci en l'absence d'un minimum de connaissances et de savoir.

Les interrogations qui subsistent aujourd'hui à notre niveau sont celles-ci : que faire pour motiver les populations à participer au développement de leur milieu sans l'intervention d'une initiative extérieure ? Dans les cas où des comités ont été mis en place sur initiative d'intervenants externes, comment faire pour qu'ils puissent survivre et s'autonomiser ? Comment faire pour que les comités mis en place par les uns puissent servir aux autres lors de leur intervention dans les mêmes zones ? Ces interrogations tirées de nos observations et de la collecte de données, ne trouveront pas toutes leurs réponses dans le présent document.

1. Les leaders locaux de nos zones d'étude ont tout intérêt à structurer leurs communautés autour des micro-initiatives d'abord en fonction de leurs propres moyens car, le progrès et le bien-être d'une collectivité ne sont pas uniquement attribuables à de grandes entreprises et aux macroprojets. Selon Maurice Allefresde^42(*), "Ce n'est pas la ressource qui crée le projet, c'est le projet qui crée la ressource". Bien des capacités sommeillent dans les communautés locales et qu'il est temps de susciter par des échanges et la motivation.

2. Il est donc nécessaire que les structures d'acteurs naissent de la volonté et de la motivation des gens engagés ; qu'elles identifient leurs propres faiblesses avant de solliciter l'accompagnement technique des intervenants extérieurs. Ainsi, les appuis répondront à des besoins précis et ciblés. Suivant une telle démarche, les leaders pourront également s'appuyer sur la vertu de l'exemple pour mettre progressivement en mouvement l'ensemble du corps social.

3. Les ONG/PTF intervenant dans nos zones d'étude devront intégrer les contraintes en temps et en ressources que nécessite la consolidation des capacités des comités de gestion mis en place. De plus, il faut ajouter à ces deux éléments une réelle responsabilisation des acteurs (nous en parlerons plus loin) dans une démarche de synergie entre plusieurs PTF intervenant dans la même zone.

4. Les ONG/PTF devront également accepter de s'inscrire dans la continuité du renforcement des capacités des comités locaux commencé par leurs pairs. Car, la remarque ici est que chaque intervenant externe fait l'option de mettre en place ses propres comités ou structures locales et recommence à chaque fois les mêmes processus de renforcement des capacités. Ceci a pour conséquence, la multiplicité de comités locaux, avec parfois les mêmes acteurs qui sont partout et nulle part à la fois. Or, il aurait été bénéfique pour les ONG/PTF de faire des acteurs locaux, membres des comités existants, des gens polyvalents en bâtissant leurs actions sur des acquis issus des renforcements de capacités antérieurs. Un dialogue entre les intervenants externes présents dans les mêmes zones est nécessaire, à travers un cadre de concertation, en vue de la mise en commun de leurs moyens pour le renforcement des capacités des acteurs, pour le suivi et le fonctionnement d'un nombre raisonnable de comités d'acteurs. Ils devront aussi intégrer le souci d'harmonisation des outils et de capitalisation des bonnes pratiques en vue de leur mise à disposition d'autres intervenants comme modèles à adapter au contexte. Toutes ces suggestions pourront concourir à doter les acteurs locaux des aptitudes susceptibles de répondre aux attentes des intervenants externes.

4.1.2 Le renforcement des capacités des institutions locales

Le débat portant sur les capacités des institutions locales et le transfert des ressources est complexe. Il nous fait penser à l'équation de savoir, entre la poule et l'oeuf, lequel est le premier. En effet, la question relative à la "faiblesse institutionnelle" des collectivités locales est souvent évoquée par le gouvernement central et les partenaires au développement pour justifier certaines réticences notamment en matière d'octroi de responsabilités importantes (pouvoir et ressources financières). Mais est-ce la solution idéale ?

4.1.2.1 La réticence du gouvernement central à favoriser le renforcement des capacités des institutions locales

La réticence du gouvernement contraste avec l'option prise par le même gouvernement central de s'engager dans la voie de la décentralisation avec un transfert théorique des compétences à la base. L'on se demande, comment les compétences transférées pourront-elles être exercées de façon intégrale en l'absence de transfert de ressources conséquentes ?

Le principe de base est que les autorités locales ne pourront pas développer des capacités techniques réelles en l'absence de transfert effectif d'autorité et de ressources. Le processus de décentralisation est dangereusement ambivalent. Si ce processus n'est pas géré avec soin et si les aptitudes adéquates ne sont pas renforcées ou consolidées, les vertus (de la décentralisation) peuvent se muer en leurs contraires, c'est-à-dire, l'inefficacité se substituant à l'efficacité recherchée, l'irresponsabilité au souci d'une gestion mieux maîtrisée, la dépendance maintenue en lieu et place de l'autonomie attendue, la centralisation et la rigidité faisant place à la participation et à la flexibilité. Dans un tel cas, la participation de tous les acteurs locaux sera rarement satisfaisante.

De notre point de vue, le gouvernement central devrait intégrer le renforcement des capacités des acteurs institutionnels locaux comme un préalable à la réussite du processus de décentralisation. Car, la loi a ouvert l'accès aux fonctions de conseillers, de maire et de ses adjoints, aux citoyens de tous niveaux d'instruction à condition de savoir simplement lire et écrire le français (art. 38 de la loi N°97-029 du 15 janvier 1999 citée plus haut). Nulle part dans les textes de lois, il n'a été précisé que les membres du conseil communal devraient être de bons gestionnaires, des aménagistes, des experts en développement local ou des ingénieurs en génie civil, etc. Dès lors, pourquoi la pratique gouvernementale doit-elle restreindre les champs que la loi a ouverts ?

Nous estimons que les organes démocratiques locaux dont le rôle consiste à planifier, programmer, budgétiser, mettre en oeuvre et suivre les différents aspects du développement local, de l'aménagement, de l'habitat, des infrastructures, de l'équipement, des transports, de l'environnement, de l'éducation, de la santé, etc., ont besoin véritablement d'être renforcés afin de pouvoir donner le meilleur attendu d'eux.

Ainsi, le meilleur cadre d'apprentissage pour ces acteurs institutionnels locaux est l'action, la pratique avec un accompagnement technique spécifique. De ce point de vue, le gouvernement central devra résolument prendre l'option de transférer les ressources concomitamment avec les compétences tout en mettant en place des gardes fous pour prévenir les dérapages et les abus.

Au vu de ce qui précède, voici quelques pistes en matière de dispositifs d'accompagnement technique.

1. Rendre disponible l'appui technique par la formule des cabinets de formation et de conseils : le gouvernement central peut (par région selon les cas) procéder à un appel à candidature des cabinets de formation/conseils pour renforcer les capacités des collectivités locales, sur la base des besoins en renforcement énoncés par celles-ci. Le gouvernement signera un contrat de prestation à durée déterminée avec les cabinets retenus et à qui des objectifs clairs seront définis. Ils seront évalués annuellement aux résultats. La reconduction de leur contrat sera fonction de leur performance et des nouveaux besoins des communes. Par exemple dans le domaine de gestion des ressources financières, d'élaboration des stratégies (de communication, de mobilisation des ressources), de planification, etc., des formations modulées peuvent être données aux agents des communes demandeuses d'une part, et d'autre part un suivi leur sera fait dans l'action le long de l'année de façon périodique.

2. Réorienter l'accompagnement technique des PTF et des ONG internationales : au lieu que les ONG et PTF interviennent directement dans l'action (en ignorant parfois l'existence du conseil communal), il serait plus opportun dans ce nouveau contexte de décentralisation qu'elles orientent leurs actions dans le renforcement des capacités des organes institutionnels et des organisations locales. Le gouvernement central peut instituer le dialogue avec les intervenants externes dans ce sens. Car, c'est le gouvernement qui définit les orientations et politiques nationales (le cas de la décentralisation par exemple) et devrait pouvoir orienter les aides et les appuis des intervenants externes dans le sens des options retenues. Par exemple, les ONG/PTF qui interviennent dans le domaine de l'éducation, de la santé, de la production, de l'aménagement, de l'environnement, etc., pourraient signer des protocoles de partenariat avec les mairies de leurs zones d'intervention et s'inscrire dans une logique d'accompagnement institutionnel et organisationnel. Ceci contribuera à rendre effectif le rôle de maîtrise d'ouvrage des communes et celui de maîtrise d'ouvrage déléguée des associations locales.

A notre avis, il ne saurait y avoir aujourd'hui de démarche efficace de renforcement des institutions locales, autre que celle synergique et partenariale (mettre en commun les énergies pour mieux affronter les contraintes). La contractualisation s'impose, elle permet de répartir les tâches et les coûts. Elle doit être bâtie autour d'objectifs précis, quantifiés quand cela est possible, et systématiquement évalués.

Pour finir, il est nécessaire de rappeler que la décentralisation rime avec la déconcentration. Ainsi, le renforcement des capacités des institutions décentralisées devra évoluer de pair avec celui des services déconcentrés avec lesquels les communes devront collaborer.

4.1.2.2 La réticence des PTF à procéder à une responsabilisation intégrale des acteurs locaux

Les collectivités locales sont appelées, dans le nouveau contexte de décentralisation au Bénin et en tant que maîtres d'ouvrage, à devenir les principaux acteurs et pilotes des projets de développement menés sur leur territoire. Elles ne peuvent y parvenir qu'en s'appuyant sur les organisations de la société civile et en mettant en place un système de bonne gouvernance qui met en confiance les intervenants externes. A contrario, ceux-ci devront, dans leur démarche d'intervention, intégrer le changement de contexte et accepter de libérer l'espace au profit du conseil communal et des organisations locales. Les intervenants externes gagneraient, à moyen et à long terme, à responsabiliser dès à présent les instances élues et les acteurs locaux sur la mise en oeuvre des projets de développement et à se concentrer plutôt sur le renforcement des capacités de ces derniers.

Or, nous avons constaté, au cours de notre enquête, que des réticences subsistent encore sur le terrain dans le sens de l'entière responsabilisation des acteurs locaux. Certains PTF/ONG internationaux continuent d'avoir leurs animateurs propres ou leurs équipes de gestion des projets impliqués directement dans la mise en oeuvre des projets sur le terrain, limitant ainsi l'apport des acteurs locaux à la mobilisation sociale et à la libération des contreparties financières. D'autres PTF/ONG, tout en posant des pas décisifs en matière de responsabilisation des acteurs locaux, n'investissent pas suffisamment de moyens dans le renforcement leurs capacités et n'intègrent pas assez le paramètre «temps », comme un élément crucial à ce processus d'apprentissage sur le tas (l'impact en matière de renforcement des capacités des acteurs s'observe sur une durée moyenne de 5 ans).

Partant de ces réalités, il est recommandable que les intervenants externes dans les 3 communes touchées par notre étude, et ceux des autres communes en général, appuient les conseils communaux à assumer leurs compétences afin de créer un environnement favorable au développement. Ce choix permettra de donner aux conseils communaux toute leur légitimité à travers leurs pleines compétences à prendre en charge les questions de développement de leurs communautés. Nous reconnaissons toutefois que ce choix qui consiste à privilégier les conseils communaux comme la porte d'entrée dans le développement local doit se faire en toute synergie avec les autres acteurs locaux (organisations et associations locales, populations et autres leaders).

Eu égard à ce qui précède, nous proposons que soit adoptée une démarche progressive de responsabilisation des acteurs locaux soutenue par une gestion concertée. Prenons l'exemple d'un forage identifié par une communauté comme prioritaire et pour lequel le conseil communal a recherché le financement d'un partenaire.

1. Un premier temps de responsabilisation peut consister à conduire l'ensemble du processus avec le conseil communal et les organisations locales, depuis l'appel d'offre jusqu'à la réception de l'ouvrage en identifiant dans une démarche participative et concertée de gestion du projet (partage de rôle). Par exemple, le conseil communal et les représentants des organisations de base peuvent procéder au choix de l'entrepreneur. Les PTF et le conseil communal peuvent cosigner le contrat avec l'entrepreneur et régler les modalités de virement en fonction des circonstances. Le suivi des travaux et l'apport de certains agrégats peuvent être de la responsabilité du conseil communal. La mobilisation de la main d'oeuvre peut être de la responsabilité des organisations locales sous l'égide du conseil communal, etc. Le renforcement des capacités peut précéder chaque étape ou se dérouler concomitamment dans l'action sous la responsabilité des PTF/ONG.

2. Si tout se déroule normalement, les PTF peuvent passer à une seconde phase de responsabilisation. Celle-ci peut consister à donner l'entière responsabilité au conseil communal sur un autre petit projet en transférant les fonds nécessaires à sa conduite dans son compte. Le conseil communal conduit l'ensemble du processus en identifiant, par lui-même, les principaux acteurs à responsabiliser au niveau local et en identifiant également ses propres faiblesses en matière technique. Cet auto diagnostic des capacités lui permettra de solliciter auprès des PTF concernés, des appuis en renforcement des capacités appropriés à ses besoins. Les PTF joueront ici un rôle de suivi et/ou de contrôle a posteriori puis d'accompagnement technique.

3. Une phase supérieure peut consister à responsabiliser le conseil communal sur plusieurs projets et/ou programmes intersectoriels de façon à lui permettre d'avoir une vue synoptique de l'ensemble des actions de développement menées sur son territoire et à en proposer une mise en synergie cohérente. Ceci suppose : (i) que le conseil communal connaisse, par un diagnostic approfondi, les compétences existantes par secteur sur son territoire ; (ii) qu'il existe une parfaite collaboration entre les organisations locales et le conseil communal et que chacun s'engage à jouer franc jeu ; (iii) qu'il existe un mécanisme fiable de contrôle au niveau du conseil communal ; (iv) qu'il existe un cadre de coordination et de concertation fonctionnel. Nous estimons que les PTF/ONG et les conseils communaux, s'ils se décident, peuvent ensemble mettre en place cet environnement favorable à une mise en oeuvre coordonnée des projets de développement et impulser une dynamique aux PDC au niveau de notre zone d'étude.

4.1.3 La création d'espaces d'échanges et de mise en cohérence des actions

Cette partie complète l'analyse précédente. Nous avons relevé au cours de notre enquête une faible animation communautaire autour des questions de développement et une faible concertation intersectorielle au niveau communal. Toutefois, des espaces par secteur ou domaine d'activités existent et sont animés suivant des périodicités variables selon les secteurs.

De l'analyse des experts en développement et de notre expérience du terrain, nous avons noté que le développement fait appel à une volonté de concertation et à la mise en place de mécanismes de partenariat et de réseaux. Car, en compartimentant leurs activités, les institutions et les organisations locales nuisent à l'épanouissement de leur communauté (manque de coordination des actions, certains secteurs sont laissés pour compte pendant que d'autres secteurs subissent des pressions énormes de divers intervenants, etc.). Toute stratégie de développement local implique le décloisonnement des fonctions et des compétences maintenues jusqu'ici enfermées dans des secteurs homogènes d'activités et des programmes sectoriels.

Cela nous amène à dire que les élus locaux ne peuvent pas ignorer les composantes de la société civile qui sont porteuses de dynamiques de développement, et qu'il s'agit de fédérer. A contrario, les organisations de la société civile et les PTF aussi ne peuvent pas ignorer le rôle de leader désormais dévolu aux élus locaux.

Il doit donc y avoir, dans ce nouveau contexte de décentralisation au Bénin, une définition en commun entre les différents acteurs en développement, des actions prioritaires à réaliser sur le territoire des communes. La mise en oeuvre des actions définies doit également se faire de façon concertée pour plus d'effets et d'impact futur. Les intervenants en développement devront aujourd'hui se convaincre que le développement n'a pas de paternité. Il est l'affaire de tous. Les labels individualisés sur des actions de développement paraissent aujourd'hui absurdes et portent préjudices aux communautés locales africaines. Nous concevons mal, à l'ère où les grands peuples occidentaux s'unissent pour être plus forts, que les partenaires au dévelop-pement continuent d'adopter des approches individualisées dans le domaine du développement local.

Par ailleurs, les leaders locaux devront aussi se convaincre qu'il est temps de passer d'une solidarité villageoise à une concertation structurée autour d'un plan de développement local identifiant dans le temps les actions immédiates et les actions qui s'inscrivent dans une vision prospective de développement, ainsi que les ressources réelles ou potentielles devant conduire à leur réalisation.

1. Les conseils communaux de Boukombé et de Cobly prennent l'initiative d'impulser la mise en place d'un cadre de concertation intersectoriel auquel participeront les représentants des PTF/ONG, ceux des organisations de base actives et ceux du conseil communal.

2. Les conseils communaux des 3 communes touchées par notre étude impulsent l'élaboration des plans locaux de développement et encouragent les leaders au niveau des villages et arrondissements à tenir des concertations régulièrement autour de ces plans et à soutenir les micro initiatives porteuses.

3. Les collectifs des PTF/ONG intervenant au niveau des 3 communes se retrouvent périodiquement dans un cadre formel pour harmoniser leurs démarches, mettre en commun leurs stratégies et moyens autour des actions pertinentes.

4.1.4 L'amélioration des revenus des populations

Le souhait d'avoir accès au micro crédit a été émis avec insistance par les populations et les groupements locaux au cours de la collecte des données. Ceux-ci nous ont révélé que très peu de partenaires au développement acceptent de leur octroyer des crédits pour accroître leurs activités génératrices de revenus. Nos investigations ont révélé qu'en matière de micro crédits, seule la gestion des groupements des femmes paraît fiable. Bien des groupements de producteurs se sont illustrés par leur incrédibilité, notamment dans ce contexte de chute du prix des produits sur le marché international ou de baisse des rendements.

Vu que l'accès au crédit des femmes a produit à plusieurs égards des résultats tangibles, nous souhaitons vivement qu'il soit poursuivi par les partenaires qui s'y appliquaient déjà et que les autres partenaires qui hésitent encore fassent preuve de flexibilité dans leurs stratégies.

Par ailleurs, l'analyse genre nous pousse également à nous pencher sur le sort des hommes et des jeunes. Certes, des explications nous avons retenu que l'octroi des crédits aux hommes paraît une aventure risquée. Néanmoins, nous invitons les acteurs de développement à laisser une ouverture à cette couche de la société en expérimentant l'approche de la caution solidaire. Celle qui consiste à faire endosser la responsabilité de chaque membre pris individuellement à tout son groupement. Une meilleure organisation de la société au niveau local avec des leaders jouant normalement leur rôle pourrait constituer un renfort à cette approche de caution solidaire. De plus, l'octroi de crédit ne peut mieux réussir que lorsqu'il existe un système de suivi-encadrement qui l'accompagne. Les opérateurs et les PTF/ONG devront également intégrer la nécessité de renforcer les capacités des groupements ou des individus à qui ils octroient des crédits.

La nécessité de favoriser l'accès aux crédits des populations en vue de leur permettre d'améliorer leurs revenus s'impose. Car, le dénuement et le paupérisme ambiants ne sont guère favorables au développement, quelles que soient la stratégie et la démarche adoptées.

Dans le même ordre d'idées, nous proposons également une flexibilité au niveau des conditionnalités financières imposées aux populations locales dans la mise en oeuvre des projets de développement. De notre point de vue, la garantie de l'appropriation et de la pérennisation des projets de développement se situe moins dans la contribution financière étouffante que dans la démarche de conduite des projets. Lorsqu'un projet est fondé sur des besoins identifiés comme prioritaires par les communautés locales ; lorsque celles-ci participent au choix des méthodes et de la stratégie à utiliser pour sa mise en oeuvre ; lorsqu'en plus de tout cela, elles participent à la répartition de rôle, à la définition de l'échéance de mise en oeuvre et acceptent de plein gré leur contribution physique, il n'y a pas de raison de douter du caractère pérenne d'un tel projet. Dans un pareil cas, une contribution financière symbolique (5%) serait suffisante.

4.2 DIX PROPOSITIONS AUX ACTEURS DE DÉVELOPPEMENT DES COMMUNES DE NIKKI, BOUKOMBÉ ET COBLY

Nous mettrons l'accent, au niveau de cette dernière sous partie du document, sur quelques propositions clés adressées à chaque catégorie d'acteurs de développement intervenant dans les zones d'étude.

4.2.1 Trois propositions à l'endroit du Conseil communal de Nikki, Boukombé et Cobly

Partant des analyses précédentes, nous suggérons aux 3 communes touchées par notre étude de :

4.2.1.1 Mettre en place un pool de compétences pluridisciplinaires et mutualisables au besoin

Les communes ont réellement besoin de ressources humaines qualifiées pour définir, aux côtés des élus locaux, les grandes politiques de développement de leur territoire. L'existence de compétences permanentes au niveau des communes en dehors des élus permettra d'assurer une certaine stabilité et continuité des options stratégiques, au cas où d'un mandat à un autre, l'organe exécutif de la commune venait à changer de main. Le contexte de développement recommande que les collectivités deviennent non seulement des «communautés entreprenantes», mais aussi et surtout des «communautés apprenantes». Pour ce faire, l'approche du renforcement des capacités des acteurs développée plus haut ne suffit pas à elle seule. Il faut au niveau des services de la mairie des cadres bien formés et compétents. Les mairies devront mettre en place des dispositifs pour motiver les cadres à rester à leur poste en dépit de l'enclavement des zones. Un cadre compétent et motivé au travail, a un coût que les communes devront accepter de payer.

Par ailleurs, lorsqu'il existe des contraintes telles que la faiblesse des ressources ou des avantages tels que la proximité de plusieurs communes partageant les mêmes réalités (le cas de Cobly et de Boukombé par exemple), les compétences peuvent être mutualisées. De là, l'idée d'un cadre partagé entre deux ou trois communes pourrait être retenue et des modalités pratiques pour son opérationnalisation seront définies en fonction des circonstances et du contexte.

Enfin, une autre stratégie pour la constitution des pools de compétences pourrait par exemple conduire les conseils communaux à négocier avec les ONG ou PTF des accords de partenariats portant sur la mise à leur disposition, pendant une durée déterminée, de cadres recrutés et payés par ces partenaires.

4.2.1.2 Développer une stratégie d'attraction des ressources et de coordination des actions

Le constat de façon globale au niveau de la sous région ouest africaine, que ce soit au Sénégal, au Burkina, au Mali ou au Bénin, révèle que le processus de décentralisation représente, en fait, un transfert de responsabilités de l'Etat aux collectivités locales sans un transfert correspondant de ressources. Dans ce contexte, les collectivités devront impérativement développer une stratégie efficace de mobilisation des ressources pour répondre aux nombreux défis de développement de leur territoire.

Pour ce faire, il est nécessaire que les conseils communaux de nos zones d'étude particulièrement disposent de documents de stratégie globale d'une part, et d'autre part de documents de stratégie sectorielle en matière de mobilisation des ressources. Les PDC ont permis de rassembler les inputs pour la rédaction de ces documents de communication (diagnostic des besoins, des potentialités, des atouts, des menaces, etc.). Il est à présent question de savoir valoriser ces atouts et potentialités pour attirer des ressources externes à la fois avec vos partenaires traditionnels qu'avec de nouveaux partenaires potentiels.

Les partenaires voudront être convaincus qu'il existe une dynamique locale rassurante dans vos territoires, qu'il existe un bon système de gouvernance locale et un minimum de rigueur en matière de gestion. Tout cela est à démontrer dans vos documents. Ils voudront que ce soit vous qui posez les premiers pas sur la base de documents pertinents et convaincants. Ceci ne demande qu'un minimum de rigueur pour y parvenir.

A cette ère de développement des technologies d'information et de communication (TIC), il est nécessaire que vous mettiez l'outil Internet au service de votre politique de mobilisation des ressources et de partenariat. Profiter de cet outil, en y présentant des projets pertinents pour la recherche de financement.

Par ailleurs, vous, notamment l'organe exécutif, devrez développer une stratégie d'optimisation des ressources actuellement investies dans vos territoires en mettant en place une meilleure politique de coordination des interventions. Cela passe nécessairement par la création d'un espace d'expression pour assurer la transversalité de la pensée et de l'action. Et c'est ici que vous, élus locaux, désormais héritiers de la maîtrise d'ouvrage du développement de la collectivité, avez la lourde responsabilité de bien utiliser toutes les ressources et de mettre en lien l'ensemble des partenaires de vos territoires.

Somme toute, la participation est particulièrement difficile à promouvoir en l'absence d'un espace public où s'exprime la citoyenneté et où se mettent en cohérence des actions.

4.2.1.3 S'enraciner en interne avant de s'ouvrir à l'extérieur

Il s'agit ici, pour les élus locaux de nos zones d'étude particulièrement, de développer une bonne communication pour le développement et une bonne stratégie relationnelle à l'intérieur des communes.

L'effort que vous allez consentir ici consiste à amener les responsables, les leaders ou les groupes dominants à prendre des initiatives de mobilisation des forces endogènes en adoptant une démarche genre. La contribution efficace au développement économique et social passe par l'habilitation de toute la population. L'engagement à une gouvernance par, pour et avec les populations au niveau local en tant que l'un des piliers de stabilisation et de durabilité de la démocratie à la base, s'inscrit dans une logique de participation communautaire responsable qu'il est nécessaire que vous promouviez.

Vous avez donc tout intérêt à définir une stratégie d'intervention qui rassemble toutes les forces de la société. C'est dire qu'il est nécessaire, pour vous, de faire jouer le principe de subsidiarité à chaque fois que cela s'avère nécessaire. Si une fonction peut être assurée par une association ou organisation locale, vous devrez laisser celle-ci l'exercer. Le principe est de considérer qu'il est de votre responsabilité de vous assurer que la compétence que la loi vous reconnaît est exercée correctement sur votre territoire. Ceci pourrait se réaliser à travers les cadres de concertation. Bref, vous devrez trouver une meilleure clé de répartition des responsabilités afin de favoriser la participation de tous les citoyens aux actions de développement de votre localité.

Par participation, on entend, non pas des échanges passifs ou unilatéraux d'informations, mais bien une participation active des acteurs à l'identification des enjeux, à la formulation, l'exécution et le suivi des politiques, stratégies et activités aux fins du développement durable, à tous les niveaux. Vous pourrez élaborer à cette fin, une charte pour l'action locale qui permettra de rendre transparente l'information, de mutualiser les pratiques, de faire accepter un partage du pouvoir, d'appréhender les contraintes et objectifs de l'autre, et d'exprimer les vôtres. Le maître mot ici est de «travailler ensemble» pour être plus fort.

4.2.2 Trois propositions à l'endroit des acteurs locaux des 3 Communes

4.2.2.1 Promouvoir les vertus d'une participation au développement

Le développement et la participation sont indissociables. La participation doit se faire en toute responsabilité et faire constamment appel à la créativité, aux initiatives et au dynamisme latent de la population. Pour sa part, celle-ci devra comprendre que le développement est l'affaire de tous et que participer au développement est un acte exigeant qui demande un investissement en temps, en efforts, parfois en argent.

Participer aux affaires de la collectivité de façon réelle et efficace s'apprend, comme toutes autres activités humaines. Cet apprentissage s'effectue par l'acquisition de connaissances, de savoir-faire et d'expériences.

La participation peut, mieux que tout autre ingrédient, nourrir l'enthousiasme envers un projet de développement par la possibilité qu'elle offre d'intégrer les dynamismes potentiels à l'action et d'encourager son renouvellement.

Pour susciter la motivation de participer et développer les talents relatifs à cet acte, nous suggérons aux populations de nos zones d'étude d'occuper les espaces de participation que leur offre leur contexte. Par exemple, assister à une réunion d'information et donner un avis sur une action à mener ; assumer des responsabilités au sein d'une organisation ; être partenaire dans une opération de projet collectif ou être membre d'une organisation et s'engager de façon plus active aux actions de développement.

4.2.2.2 S'unir pour être plus fort (capitaliser, partager, mettre en synergie)

Cette suggestion concerne notamment les organisations locales et les leaders de nos zones d'étude, car nous avons constaté, au cours de notre enquête, un certain émiettement desdites organisations sur le terrain. Aujourd'hui, même les pays développés et les organismes internationaux continuent d'appliquer dans différents domaines, les principes de l'adage populaire «l'union fait la force » à travers des accords, des partenariats et des réseaux divers. Pendant ce temps, au niveau de nos localités reculées, des groupements et organisations locales s'individualisent, font cavaliers seuls ou cachent des informations qui seraient utiles à d'autres organisations pour initier des actions porteuses pour toute la collectivité. Encore ici, le mot directeur devra être «travailler ensemble » de façon intra-sectorielle et intersectorielle pour plus de synergie et pour plus d'efficacité.

4.2.2.3 Se spécialiser pour être plus efficace et se renforcer pour devenir incontournable

Que ce soit les populations, prises individuellement ou regroupées en associations/organisations, elles devront d'une part s'instruire et s'informer constamment en vue de prendre part aux débats collectifs, et d'autre part investir du temps et des efforts pour appuyer leurs opinions et rendre efficace leur participation aux projets de développement.

Partant du constat que certaines organisations de nos zones d'étude interviennent dans plusieurs domaines simultanément (par exemple éducation, santé, agriculture, environnement, micro finance, etc.), nous leur suggérons de se spécialiser dans deux domaines (au plus) afin d'y concentrer leurs énergies pour plus de rentabilité et d'efficacité.

Il n'est pas absurde d'insister ici sur l'auto renforcement des capacités. Les organisations locales devront associer aux projets menés un plan de renforcement des capacités et y accorder la même attention qu'aux autres activités des projets. La conduite de chaque action devra représenter pour vous un cadre d'apprentissage. La recherche de qualité pour toute action entreprise en sollicitant, au besoin, des appuis techniques extérieurs devra aussi vous aider à vous imposer sur le terrain.

4.2.3 Deux propositions à l'endroit des ONG/PTF intervenant dans les 3 communes

La préoccupation de tout intervenant externe ayant à coeur le développement des zones d'intervention devrait être le transfert des compétences aux acteurs locaux et la fierté de voir ceux-ci devenir progressivement maîtres de leur sort. Cette préoccupation connaît encore quelques limites sur le terrain. Ceci nous amène à suggérer aux ONG/PTF de nos zones d'étude de :

4.2.3.1 Accompagner les acteurs locaux avec l'esprit de leur céder la place progressivement

Eu égard aux limites identifiées dans l'adoption de la démarche participative, nous lançons ici une invite aux PTF/ONG à responsabiliser sans réserve les acteurs locaux en se donnant les moyens de renforcer leurs capacités et en leur concédant le droit à l'erreur notamment au démarrage du processus de responsabilisation. Les erreurs, les échecs, les prises de conscience à partir des fautes commises constituent des éléments qui jalonnent tout processus d'apprentissage. Les PTF et ONG internationales viennent en appui aux organisations locales et à la communauté. Cet appui devrait être vu comme un projet avec des objectifs précis, une durée, un cycle de vie respectant des étapes, des résultats évaluables, etc. Bref, la principale préoccupation des ONG, qui accompagnent les acteurs locaux, devra être le transfert efficace des compétences dans l'optique de disparaître à terme et de se reconvertir à d'autres activités.

Nous faisons comme suit quelques propositions en vue d'une meilleure responsabilisation des acteurs :

1. Dans chaque milieu, identifier des interlocuteurs légitimes (il s'agit des leaders ou des ordonnateurs du milieu) ; leur faire approprier l'idée de projet et la nécessité que ce soit eux qui jouent le rôle central, qui fassent la mobilisation de leur communauté ;

2. Prendre le temps d'expliquer, d'informer et de sensibiliser la communauté à l'idée de projet afin qu'elle soit à même de se prononcer sur leurs besoins et aspirations profondes ;

3. Formuler les projets, planifier les actions et répartir les rôles ensemble avec les communautés locales ;

4. Pour l'exécution des projets, signer des contrats d'objectifs avec les communautés et leur donner des moyens d'agir. Renforcer leurs capacités au fur et à mesure afin que le processus de mise en oeuvre des projets constitue pour elles un cadre d'apprentissage ;

5. Définir avec les communautés des outils de pilotage, de suivi et d'auto-évaluation ;

7. Définir avec les communautés des stratégies notamment de partenariat et de mobilisation des ressources et les encourager à prendre des risques et à oser ;

8. Laisser progressivement des acteurs locaux conduire eux-mêmes l'ensemble du processus de l'identification à l'évaluation, en passant par la formulation et la mise en oeuvre des actions.

4.2.3.2 Agir ensemble pour plus d'efficacité, de pertinence et de durabilité

Nous voudrions ici mettre l'accent sur la nécessité pour les PTF/ONG d'agir en synergie ; de développer le dialogue et la concertation ; de mettre en cohérence leurs actions sur le terrain. La stratégie d'action concertée est aujourd'hui la seule voie qui pourrait conduire au développement à travers une vision partagée, une mise en commun des ressources, une harmonisation de la démarche et des stratégies, un renforcement mutuel et des actions complémentaires et coordonnées à tous les niveaux. Les cadres de concertation existant au niveau national, comme par exemple le FONGIB^43(*), le cadre de concertation national des PTF intervenant en éducation, etc., devront avoir leur répondant au niveau local. La maîtrise de la gestion des actions de développement local passe par l'institutionnalisation d'un cadre pérenne de concertation entre les acteurs. Il est nécessaire d'organiser et de faire vivre un tel cadre au niveau de chaque commune, et particulièrement dans les zones touchées par notre étude. La commune de Nikki a initié une expérience dans ce sens qu'il est nécessaire de rendre fonctionnel et pérenne.

La nécessité d'agir ensemble recommande à tout intervenant externe au niveau des communes d'inscrire ses actions dans le PDC. Certains acteurs et certaines actions ne sont pas encore inscrits dans la logique de développement intégré définie par les PDC malgré les efforts fournis tout au long du processus de planification pour partager l'information et impliquer tous ceux qui interviennent dans les communes. L'existence d'un cadre de concertation fonctionnel avec des règles définies pourrait contraindre tout nouvel intervenant à s'y conformer.

4.2.4 Deux propositions à l'endroit de l'Etat

La décentralisation apparaît aujourd'hui comme la meilleure voie pour impulser le développement à partir de la base. Mais elle est, dans la pratique, confrontée à plusieurs freins dont quelques uns ont été décrits plus haut. C'est partant de l'ensemble des constats et analyses que nous suggérons ici au gouvernement du Bénin de :

4.2.4.1 Montrer de la volonté de booster le processus de décentralisation à travers des actes courageux qui rompent avec le balbutiement des quatre premières années

La réussite de la participation de tous au développement suppose un partage des responsabilités et des moyens pour y parvenir. Ce partage de rôle en vue de la participation de tous au développement du milieu doit éviter des situations ambiguës. Au Bénin, beaucoup de flous semblent entourer la question de transfert des compétences et des ressources. La loi a défini un cadre global d'action. Les décrets d'application qui devraient en préciser le mode opératoire n'ont pas encore été adoptés ; de même les ressources prévues par la loi n'ont pas été transférées jusqu'à ce que le premier mandat des élus locaux arrive à son terme. La loi a prévu une certaine durée pour l'accompagnement du gouvernement central aux communes. Cette durée est pratiquement échue alors que les modalités pratiques de l'accompagnement continuent toujours d'être discutées. Il s'agit là, de quelques unes des situations ambiguës qui entourent le processus de décentralisation au Bénin et pour lesquelles il est nécessaire d'apporter des réponses satisfaisantes. C'est pourquoi nous en appelons ici à la rupture avec les balbutiements que connaît le processus de décentralisation au Bénin en suggérant que les actes posés en la matière soient conformes aux dispositions légales. Le cas échéant, il serait nécessaire de revoir les dispositions légales en les adaptant aux réalités afin qu'il y ait une concordance entre la pratique et la théorie.

Par ailleurs, pour donner un véritable envol au processus de décentralisation, il est aussi nécessaire d'agir sur les ressources humaines. C'est pourquoi nous lançons un appel à l'Etat pour que soient placés à la tête des institutions en charge de la décentralisation, des Hommes engagés, convaincus et véritables militants pour la cause de la décentralisation au Bénin.

4.2.4.2 Tracer le chemin : définir des grandes orientations et politiques nationales pouvant avoir de retombées au niveau local

L'articulation entre développement local et programmes sectoriels requiert, de la part de l'Etat, la définition de politiques sectorielles fixant des orientations et garantissant des normes homogènes applicables sur l'ensemble du territoire ainsi qu'une redéfinition, secteur par secteur, du rôle et des responsabilités des différents acteurs. Sont concernés : les administrations centrales, les services déconcentrés de l'Etat, les communautés de base ainsi que les collectivités territoriales en privilégiant les acteurs locaux chaque fois qu'ils apparaissent les plus pertinents et qu'ils ont les capacités nécessaires.

Au cours de notre enquête terrain, les acteurs locaux ont énoncé des difficultés et contraintes qui peuvent être reliées à l'insuffisance de grandes politiques nationales. C'est le cas par exemple des moyens et des technologies rudimentaires en matière de production et de transformation des produits agricoles ; de la dégradation des voies d'accès, limitant l'écoulement des matières premières ; de la chute du prix de coton...

Eu égard à ce qui précède, nous estimons que (i) le gouvernement béninois devra opérer une profonde révolution agraire pour redonner à l'agriculture sa véritable place dans l'économie du pays ; (ii) vu la dépendance des prix des matières premières du marché international, le gouvernement devra penser à une politique de transformation des produits sur place et élaborer une stratégie d'investissement des ressources locales et extérieures dans ce sens. Ceci permettra de créer des emplois à tous les niveaux. Mais encore faudrait-il qu'un contexte favorable soit créé pour motiver ces investisseurs internes et étrangers à intervenir (facilités administratives et douanières, réduction de la corruption et de la lourdeur administrative ; etc.).

VALIDATION DES HYPOTHESES DE RECHERCHE ET

CONCLUSION GENERALE

Les deux hypothèses de travail ont été vérifiées tout au long de l'analyse conduite au niveau des chapitres 2 à 4 du présent document. Bien des éléments les confirment.

D'abord, il a été ressortir des analyses que l'existence d'une dynamique locale constitue indiscutablement un gage de pérennisation et réplication des actions. Des illustrations en ont été données à travers le mode d'organisation des conseils communaux, le dynamisme de certaines organisations locales notamment féminines, l'organisation de certains groupes socioprofessionnels, pour ne citer que ces exemples là. Les insuffisances relevées à cet effet visent essentiellement à inciter les acteurs locaux des 3 communes ciblées à être davantage dynamiques face aux grands enjeux de développement de leur localité. La citation qui suit confirme davantage cette première hypothèse : « Certaines actions sont durables ou pérennes, vu l'implication de tous les acteurs locaux et le rôle joué par le pouvoir local. C'est l'exemple de la cantine endogène amorcée par les parents pour régler le problème de la faim en milieu scolaire. L'expérience est en train de bien prendre dans la commune de Boukombé où CRS n'a donné aucun vivre pour la cantine »^44(*).

La deuxième hypothèse s'est aussi confirmée. Ceci est illustré, entre autres descriptions faites dans le présent document, par les deux extraits suivants : « On n'a jamais trop répété que l'approche participative au développement local est en quelque sorte un processus global de formation des bénéficiaires. Ceux parmi ces derniers qui ont participé aux activités d'introduction et de réalisation du Projet et/ou ont suivi des cours de formation offerts par celui-ci à travers des organismes spécialisés ou par le biais d'opérateurs, sont aujourd'hui beaucoup plus aptes à se prendre en mains ou accepter certaines responsabilités de représentation locale »^45(*). « Le fait que ce soit les populations elles-mêmes qui décident de leurs priorités en matière d'infrastructures, qu'elles contribuent au financement des travaux et qu'elles soient associées à toutes les étapes de mise en place a permis aux bénéficiaires de comprendre qu'ils ont un rôle important à jouer dans la pérennisation des infrastructures »^46(*).

Il en ressort que mieux les acteurs locaux comprennent leur rôle et les enjeux liés à une question ou au développement dans sa globalité, davantage ils s'y impliquent. Et c'est pour contribuer à accroître cette compréhension des acteurs locaux des grandes questions d'enjeux liées au développement de leur localité que les approches de solutions proposées, dans le présent document, relatives à leur capacitation ont été formulées.

En conclusion, il découle des descriptions et des analyses faites au niveau des précédents chapitres que les acteurs de développement des zones touchées par la présente étude font un effort permanent d'adoption d'une démarche participative dans la conduite de leurs actions sur le terrain. Bien des intervenants externes essayent de se conformer aux caractéristiques d'une gestion intégrée des projets de développement à savoir la prise en compte de l'environnement du projet, l'implication des acteurs locaux dans l'ensemble du processus, la mise en place d'un système efficace de communication, le transfert des compétences aux ressources humaines locales, etc.

Malgré tout, des insuffisances subsistent de part et d'autre. Des avancées notables pourraient être davantage obtenues si les intervenants en développement se concentraient sur l'organisation de la société locale, sur la capacitation des acteurs locaux et de leurs institutions, sur une réelle responsabilisation des acteurs, sur la concertation et la mise en synergie des idées et des actions à tous les niveaux.

Par ailleurs, le développement rêvé aussi bien pour les zones touchées par la présente étude que pour l'ensemble des collectivités locales du Bénin, ne sera véritablement possible que dans la mesure où les autorités locales l'abordent dans une approche globale et avec une vision prospective. Cela appelle nécessairement à susciter une dynamique intersectorielle globale, à impulser des activités économiques créatrices de richesses et créer des conditions de leur développement, à assurer la formation des populations, à améliorer leur communication vis-à-vis de l'extérieur par des outils fiables, ainsi qu'à promouvoir une vie sociale et culturelle diversifiées et de qualité suffisante. Bref, elles devront conduire une action simultanée dans tous les secteurs de la vie. Pour bâtir un tel édifice, un soubassement solide axé sur des compétences avérées et sur des bras valides engagés et motivés doit exister en interne. C'est là, le sens de l'approche participative.

Il n'est pas superflu de rappeler que la participation constitue une avancée de grande envergure dans l'approche du développement local. Les multiples exemples évoqués le long du présent document, malgré leurs limites, montrent que la voie tracée est plutôt prometteuse.

Cependant, nous attirons ici l'attention sur un point essentiel ; celui de prendre garde à ne point considérer la participation comme une fin en soi. Elle est plutôt promue comme un moyen devant permettre de mieux capaciter les acteurs locaux afin qu'ils jouent progressivement le rôle de première vedette en matière de développement local. L'avenir des collectivités locales de nos zones d'étude, et même de l'ensemble des régions du Bénin, est à notre avis sur la voie d'une participation qui crée un espace pour les citoyens, les professionnels du développement et les autorités locales pour débattre et bâtir des projets cohérents, réalistes et adaptés aux réalités du milieu ; mais aussi pour exécuter ces projets de manière synergique afin d'en tirer des avantages réciproques.

L'enjeu de l'approche participative est donc ici fondamental. D'une part, il s'agit pour les PTF/ONG, dans un contexte de désengagement de l'Etat et de crise économique et financière prononcée, d'aider les populations à lutter contre la fatalité et à développer leur capital de production afin de s'autonomiser progressivement. D'autre part, il s'agit pour les maires et les conseils communaux, de reconnaître la nécessité de concilier une approche par la demande dans le cadre de processus participatifs et une approche par l'offre dans le cadre d'une approche "descendante" consubstantielle aux programmes sectoriels nationaux. Il s'agit également, pour eux, de concilier la satisfaction des besoins immédiats des populations et la prise en compte des défis du développement durable, nécessitant une vision prospective.

Bref, c'est d'abord aux collectivités locales qu'il appartient d'assurer la combinaison des facteurs nécessaires à leur développement durable. Chaque collectivité doit élaborer sa propre solution, car ce qui donnera de bons résultats dans une collectivité sera peut-être inopérant dans une autre.

Par ailleurs, la mise en oeuvre de l'approche participative impose l'apprentissage d'un mode d'intervention nouveau tant pour les populations, qui ont une vision déformée de l'intervention des ONG et des projets (pourvoyeurs de fonds), que pour les intervenants en développement qui doivent apprendre à écouter les populations, à ne pas imposer a priori leur savoir technique, et à avoir la patience de progresser à un rythme raisonnable favorisant l'apprentissage des acteurs locaux. Autrement dit, il s'agit pour les ONG et projets intervenant dans les zones d'étude de trouver le juste milieu entre la course à l'atteinte des objectifs induite par les engagements pris vis-à-vis des bailleurs (ou partenaires au développement) et l'objectif à terme d'une meilleure capacitation des acteurs locaux, pour lequel les actions développées aujourd'hui devront servir de tremplin.

S'agissant de la décentralisation, elle est un processus long et complexe. Au Bénin, son caractère encore récent, l'insuffisance des textes d'application, l'adhésion pas toujours totale des administrations, les capacités embryonnaires de collectivités locales naissantes et la faiblesse de leurs ressources propres -fiscalité locale et transferts du budget central de l'Etat- sont autant d'obstacles que les projets de développement local doivent prendre en compte. Le problème se pose, notamment, en termes de gestion d'une transition qui appelle beaucoup de flexibilité ainsi qu'un engagement dans la durée de la part des bailleurs de fonds qui la soutiennent. Le problème se pose également en termes d'organisation et d'agencement des différentes étapes du processus. Car, toute précipitation sans profondes réflexions, toute hésitation sur une durée relativement longue et toute navigation à vue, seraient fatales au processus.

Il est clair, pour finir, que le développement local met en jeu plusieurs acteurs : les citoyens pris individuellement ou regroupés en associations, les collectivités locales, le gouvernement central et les partenaires au développement. Chacun de ces acteurs devra connaître sa place et son rôle dans le processus. La définition et la répartition sans ambages des responsabilités constituent un préalable à toute dynamique et mobilisation. Aussi, est-il vrai que l'obtention de résultats efficaces et durables en matière de développement ne peut provenir que de la gestion concertée et d'une meilleure démocratie à la base.

Somme toute, l'observation des résistances au changement dans le rang des partenaires au développement et du gouvernement central d'une part, et d'autre part le triste constat de l'attentisme et de la politique de main tendue dans le rang des acteurs locaux (collectivités locales et populations) suscitent en nous de nouvelles interrogations qui ouvrent le champ de la présente étude à d'autres réflexions ultérieures. Elles se résument aux interrogations suivantes : Existe-t-il une crainte pour l'Etat, les services déconcentrés et les partenaires au développement à voir les capacités des collectivités locales se renforcer réellement ? Les aides extérieures n'inhibent-elles pas la prise d'initiatives et de risque par les populations à la base et même, à un niveau macro, par le gouvernement central ? En un mot, quelles sont les mesures à prendre pour que les aides extérieures soient efficacement mises au service du développement de nos localités ?

BIBLIOGRAPHIE

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40. URBANEWS (2003) ; Le budget participatif : outil de démocratie participative, DDC, n°7 ; p 4

ANNEXES :

LA LISTE DES TABLEAUX ET GRAPHIQUES

LES OUTILS DE COLLECTE

QUELQUES DONNÉES COMPLEMENTAIRES ISSUES DE L'ENQUÊTE TERRAIN

ANNEXE N°1 : La liste des tableaux et graphiques

Tableau N°7 : Balance Recettes/Dépenses (y compris investissement et fonctionnement) dans la

Tableau n°11 : Rapport nombre d'instruits/alphabétisés par rapport au nombre total de membres

Graphiques n°1 : Degré de connaissance des populations de l'existence du PDC

Graphiques n°2 : Recettes propres et fonds transférés à la commune de Nikki

Graphiques n°3 : Ressources fiscales de la commune de Nikki

Graphiques n°4 : Ressources non fiscales de la commune de Nikki

Graphiques n°5 : Regard des populations sur la gestion des élus locaux

ANNEXE N°2 : Les outils de collecte des données

Description de quelques lignes des Stratégies / démarches partenariales (Existe-t-il un document bien élaboré à cet effet ?)

Nombre d'ONG Internationales ou d'Organismes internationaux intervenant dans la commune :

Nombre d'ONG locales / groupement d'acteurs ou d'association de développement :

Appréciations du Conseil communal de l'utilité des organisations locales dans le développement de la commune (dynamisme, initiatives de développement, aptitudes à trouver de financement ou à faire intervenir des partenaires, aptitudes à mobiliser la communauté etc.) :

Les actions des organisations locales à l'état actuel comblent-elles vos attentes en qu'instance dirigeante ?

Quel dynamisme insufflez vous à ces organisations pour qu'elles soient vos supports pour le développement de la commune ? Autrement, que faites-vous pour que ces organisations soient plus dynamiques sur le terrain ?

Quelles sont vos attentes par rapport à ces organisations à l'avenir et quelles stratégies mettez vous en oeuvre pour y parvenir ?

Outre les organisations locales, y-a-t-il d'autres types de leaders d'opinions au niveau de la commune ? Lesquels ? Dans quels domaines sont-ils actifs ? Comment agissent-ils sur le terrain ?

Liste des partenaires au développement intervenant au niveau de votre Commune (ONG internationales / Projets /Programmes d'Etat, des bailleurs, etc.)

II - QUESTIONNAIRE ADRESSE AUX PARTENAIRES EXTERNES INTERVENANT DANS LA COMMUNE

Domaines d'intervention	Mode d'intervention			Cibles visées
	Direct (avec qui travaillent-ils : Animateurs propres ? animateurs endogènes ? ou autres)	Appui accompagnement (A qui : ONG locales ? groupements d'acteurs ? associations de dévpt ?etc.)


Description des actions menées			Stratégies utilisées (comment agissent-ils sur le terrain ? Préciser la stratégie que ce soit en mode d'intervention directe ou en appui accompagnement)

· Vérification de leur niveau de connaissance des enjeux de développement dans la zone d'intervention :

· Vérification des principaux résultats qu'ils ont obtenus depuis le début de leurs actions :

· Cadres de concertation avec les autres acteurs et interventions dans la zone d'intervention :

NB : Demander à avoir une copie du plan d'action, plan de renforcement et des documents de stratégies.

III - QUESTIONNAIRE ADRESSE AUX ORGANISATIONS LOCALES ET AUTRES TYPES DE GROUPEMENTS D'ACTEURS (Associations de développement, groupements féminins, de jeunes, etc.)

Femmes : Peu écoutées et suivies Souvent écoutées et suivies Toujours écoutées et suivies

Hommes : Peu écoutés et suivis Souvent écoutés et suivis Toujours écoutés et suivis

Jeunes (- de 30 ans) : Peu écoutés et suivis Souvent écoutés et suivis Toujours écoutés et suivis

Femmes : Peu engagées et actives Moyennement engagées et actives Très engagées et actives

Hommes : Peu engagés et actifs Moyennement engagés et actifs Très engagés et actifs

Jeunes : Peu engagés et actifs Moyennement engagés et actifs Très engagés et actifs

· Appréciation du niveau d'instruction/alphabétisation dans les organisations :

Nombre de personnes instruites dans le groupe

Niveau d'instruction dans le groupe

Nombre de personnes instruites dans le bureau

Niveau d'instruction dans le bureau

Nombre de personnes alphabétisées

Types de langues concernées

Description des actions menées par l'organisation locale

Stratégies utilisées

NB : Demander à avoir une copie du plan d'action, plan de renforcement et documents de stratégies.

La mobilisation sociale à l'état actuel est-elle à la hauteur de vos efforts ? ou Comble-t-elle vos attentes ?

Quel dynamisme insufflez vous à ces communautés pour qu'elles soient vos supports en matière de développement à la base ? Autrement, que faites-vous pour que les communautés soient plus dynamiques sur le terrain ?

Quelles stratégies comptez vous mettre en place pour que ces attentes soient comblées ?

Travaillez vous avec des leaders d'opinions au niveau vos zones d'intervention (village, arrondissement) ?

Sont-ils écoutés et suivis ? A quelle proportion à peu près de la population du milieu ?

Vous êtes identifié comme leaders d'opinions. Vous reconnaissez vous comme tel ?

Etes-vous écoutés et suivis ? A quelle proportion à peu près de la population de votre milieu ?

Existent-ils d'autres leaders d'opinions dans le milieu ? Quelles relations entretenez vous ?

· Votre appréciation du niveau de participation des populations aux actions de développement :

Femmes : Peu engagées et actives Moyennement engagées et actives Très engagées et actives

Hommes : Peu engagés et actifs Moyennement engagés et actifs Très engagés et actifs

Jeunes : Peu engagés et actifs Moyennement engagés et actifs Très engagés et actifs

Quelles sont les actions que vous prévoyez de mener à l'avenir pour le développement de votre localité ?

· Dans quelles actions de développement êtes-vous engagées au niveau de votre localité ?

Si non, comment les actions de développement de votre localité sont-elles choisies et par qui ?

· De quelle manière les organisations intervenant dans votre localité associent-elles les populations aux actions menées pour le développement du milieu ?

Donnez des exemples précis en citant le nom des organisations sur lesquelles l'illustration porte :

· Quelles sont les organisations (locales ou internationales) qui interviennent dans votre milieu ?

· Quelles appréciations faites-vous de l'intervention des organisations que vous connaissez et aussi du conseil communal

· Existent-ils des cadres d'animations communautaires dans votre milieu ? Lesquels et qui regroupent-ils ?

· Que reprochez vous aux organisations et élus locaux qui interviennent dans le développement de votre localité ?

· Quelles sont vos attentes par rapport à chaque catégorie d'acteurs intervenant dans votre milieu :

ANNEXE N°3 : Tableau récapitulatif du mode d'intervention de quelques partenaires des 3 communes ciblées

Partenaires des Communes	Domaines d'action	Mode d'intervention		Cibles	Zones d'étude touchées
Partenaires des Communes	Domaines d'action	Direct / Semi-direct	Appui accompagnement	Cibles	Zones d'étude touchées
Aide et action	Education, scolarisation des filles en particulier	Animateurs endogènes, Conseillers propres	ONG locales, groupements d'acteurs	Elèves, enseignants, Populations	Nikki, Cobly, Boukombé
Plan Bénin	Education, santé	Assistants propres, animateurs locaux	Groupements d'acteurs	Populations	Cobly, Boukombé
SNV	Appuis conseils	Conseillers propres	Mairie, ONG locales, groupements d'acteurs	Populations	Cobly, Boukombé
PNDCC^47(*)	Réalisation des infrastructures de base	Animateurs propres	Groupements d'acteurs	Populations pauvres	Nikki, Cobly, Boukombé
Louvain-Développement	Sécurité alimentaire, micro finance,	Animateurs propres	ONG locales	Producteurs	Cobly, Boukombé
PAMRAD^48(*)	Agricultures	Animateurs propres	ONG locales ; CeCPA groupements d'acteurs ;	Producteurs, Eleveurs	Cobly, Boukombé
PDDC^49(*)	Appuis conseils ; équipements	Animateurs endogènes	ONG locales	Mairie	Cobly, Boukombé
PADEAR-GTZ	Eau ; hygiène et assainissement	Animateurs endogènes	Groupements d'acteurs, ONG locales	Populations	Cobly, Boukombé
UNIDEA	Santé	Animateurs propres	Groupements d'acteurs	Populations	Cobly,
CRS	Education	Animateurs propres	Groupements d'acteurs	Populations	Cobly, Bouk.
ADECOI	Equipements, appui institutionnel et aux initiatives locales	Equipe de projet	Mairie, comités locaux	Collectivités locales, populations	Nikki
IFESH- Bénin	Education, formation des maîtres, visites des classes	Animateur propre (assistant pédagogique)		Ecoles, enseignants	Cobly

ANNEXE N°4 : Les apports financiers de quelques partenaires au secteur de l'éducation dans la Commune de Nikki

N°	Activités	Partenaires	Apports en FCFA	Contribution du CCE	Total en FCFA
	1. Sensibilisation des filles élèves, des parents, des professeurs de la Commune	LARES	740 000	230 000	970 000
	2. Formation des APE, DEP et participation aux divers ateliers	World Education/ CAPID-ONG	4 150 000	830 300	4 980 000
	3. Création des espaces d'études, installation de moulins à bobine dans trois villages (Séréwondirou, Tasso, Tchikandou)	World Education/ CAPID-ONG	7 000 000		7 000 000
	4. Construction d'une salle d'étude à Gbaari	World Education/ CAPID-ONG	2 500 000		2 500 000
	5. Prise en charge des orphelins (240 filles) dans 5 écoles	APEM AGSP	48 000 000		48 000 000
	6. Construction d'un module de 3 classes à Takou	Projet Equipe	4 887 510	5 766 563	10 654 073
	7. Construction d'un module de 3 classes, bureau, magasin et équipement à Boucanèrè/Nikki	ADECOI	15 001 382		15 001 382
	8. Construction d'un module de 3 classes, bureau, magasin et équipement à Soumarou/Suya	ADECOI	16 487 789		16 487 789
	9. Construction d'un module de 3 classes, bureau, magasin et équipement à Gbabiré/Tasso	ADECOI	13 700 000		13 700 000
	10. Prise en charge de 2 élèves de 2003 à 2005	Enfant Epanoui Bénin-ONG	88 200		88 200
	11. Prise en charge de 64 orphelins au centre de lecture dirigée de 2004 à 2005	Enfant Epanoui Bénin-ONG	200 600		200 600
	12. Prise en charge de 124 orphelins au centre de lecture dirigée en 2005/2006	Enfant Epanoui Bénin-ONG	560 200		560 200
	13. Organisation de cours de vacance à l'école Nikki-Maro	Enfant Epanoui Bénin-ONG	152 250	45 950	198 200
	TOTAL		113 467 931		120 340 444

ANNEXE N°5 : Tableau récapitulatif des attentes des acteurs en matière de développement : l'exemple de Cobly

Attentes de l'ensemble des acteurs à l'égard des populations	Attentes des populations à l'égard des leaders d'opinion	Attentes des populations/CC à l'égard des ONG locales	Attentes des populations à l'égard des Autorités communales	Attentes de l'ensemble des acteurs internes à l'égard des PTF/ONG intern.	Attentes de l'ensemble des acteurs internes à l'égard de l'Etat
Le changement de mentalité des population ; accepter de pren-dre le risque ; entreprise indivi-duelle évolue	Que le nombre de leaders augmente	Appui pour l'atteinte de leurs objectifs, bonne structuration des organes de gestion	Que la mairie prenne des décisions de développement tels que la reconstruction des voiesTokibi- Tchanonga, Tokibi-Gnangou	Renouvellement des contrats d'appui, accessibilité aux appuis des ONG	Un appui concret aux artisans et aux structures locales
Participation active de la population	Nous aider à avoir un cadre de concertation et à nous former	Un meilleur renforcement des ONG locales à s'autogérer	Améliorer leur façon de gérer les actions de développement	Faire des appuis financiers et techniques	Renforcement des filières agricoles et du développement local
Qu'elle se donne à l'agriculture surtout la production du maïs et du sorgho, arachide, etc.	Que ces leaders ne cessent pas de faire de bonnes actions pour le développement de Tokibi	Les ONG devraient changer de manière de faire c'est-à-dire ne pas dire une chose et la contredire	Prendre des décisions pour renforcer les groupements d'agriculteurs en eau potable pour la vie et les bêtes	Bien préparer leur désengagement à l'endroit des ONG locales et de la population à la base	Beaucoup de subventions au secteur agricole surtout les secteurs ruraux pour un décollage du développement
Qu'elles s'impliquent positivement pour rattraper ce qu'elles ont perdu il y a des années	Un appui à l'information aux structures et à la communauté	Un appui technique et un suivi rigoureux des activités	Prise de décision favorisant le développement de ma communauté	Un appui financier ; élargissement du secteur d'intervention	Qu'il honore ses engagements à travers un partage équitable des ressources de l'Etat
Favorables car elles prendront part activement aux prises de décision et apporteront leur part de contribution communautaire	Meilleure collaboration entre leaders d'opinions	Qu'elles ne cessent pas de nous appuyer	Rechercher les financements pour réaliser les actions de développement (forage, route)	Appuyer notre arrondissement à se développer	Que l'Etat prenne au sérieux des décisions pour accompagner l'éducation informelle surtout l'alpha comme l'éducation formelle. Qu'il organise ce secteur de l'éducation
Qu'elles soient actives et participent aux actions de développement dont elles sont les bénéficiaires	Qu'ils continuent de mobiliser des populations autour des actions de développement	Nous invitons l'organisation à nous aider pour plus de sensibilisations	Que le maire fasse quelque chose de concret à Nanagadé	On leur souhaite plus d'appui financier et plus de subvention	Faire des subventions ; renforcer les capaci-tés des personnes ressources tels que les maîtres ; les agents de santé
Qu'elles soient attentives, respectueuses et très impliquées pour les actions de développement	A organiser la cité pour qu'il n'y ait plus de rancunes ; des appuis techniques en communication	Des actions pour un développement durable à travers la prise en compte du genre et de l'environnement	Appui moral ; prise de grandes décisions du développement	Appuis financiers et organisationnels	Représente notre grand père ; ne pas nous sevrer brusquement
Qu'elles soient attentives et motivées à toutes initiatives	Une union de nos efforts pour le développement	Travailler ensemble pour un bon résultat (fils de Cobly travaillons la main dans la main)	Plus de volontaristes qui se mettent au service de leurs parents pour le développement de Cobly	Avoir plus d'ONG pour développer notre commune	Appui à la tutelle
Continuer à s'acquitter de leur devoir ; inscrire les enfants et surtout les filles à l'école De se prêter apte à la mobilisation des contreparties dans la réalisation des ouvrages communautaires	Qu'ils nous assistent en matière d'organisation et de proposition d'activités	Qu'elles soient bien outillées et sollicitées	Qu'ils prennent des décisions pour renforcer les capacités des communautés	Appui concret aux ONG locales	Apport des personnes ressources ; appui financier pour les réalisations de nos attentes
	Nous voulons des leaders engagés pour la cause de développement	Résultats concrets pour diverses actions menées	Un développement basé sur l'union, l'égalité et la justice	Appui technique ; financier et formations	Qu'il renforce les moyens accordés aux communes pour qu'elles reprennent vie. Donc on voudrait avoir plus de subventions. Il faut que l'Etat agisse en bon père de famille.
	Mieux nous impliquer dans les actions de développement	Appui organisationnel et les formations	Mieux oeuvrer pour le développement de la commune	Avoir les conditions favorables
	Une réussite des actions menées		Qu'elles aient le développement de la localité à coeur et cultivent la concorde	Qu'elles s'attaquent aux problèmes réels et s'inscrivent dans un esprit de durabilité
	Qu'ils aient la patience et soient plus impliqués dans les actions de développement		Bonne gouvernance, actions concertées	Un meilleur renforcement des capacités financières ; une assistance technique ; un appui de promotion
	Appui à la sensibilisation et à la formation des parents et enseignants, recrutement des enseignants, plaidoyer auprès de l'Assemblée Nationale (lois)		Franche collaboration car l'union fait la force
			Qu'ils fassent un effort pour apporter leur part à l'alpha et l'épanouissement des populations pauvres
			Ce sont eux qui devront motiver et sensibiliser les populations à prendre part à toutes les actions de développement
			Qu'ils soient les pilotes du développement

ANNEXE N°6 : Exposé oral présenté à la soutenance du présent document

* ³ Article 13 de la Constitution du 11 décembre 1990 : « L'état pourvoit à l'éducation de la jeunesse par des écoles publiques. L'enseignement primaire est obligatoire. L'Etat assure progressivement la gratuité de l'enseignement public ».

* ⁶ Richard A. (2004) ; Décentralisation, la question de la tutelle de l'Etat sur les collectivités locales ; les Editions du Flamboyant ; 125 p.

* ⁷ D'après le recensement général de la population et des habitats (RGPH) de 2002

* ⁸ Groupe de recherche et d'échanges technologiques (GRET), Coopérer aujourd'hui n°43, mars 2005

* ⁹ J. MERCOIRET cité par Issa SORGHO (2006) ; Développement local et décentralisation

* ¹⁰ Bernard Vachon (2001) ; Le développement local intégré : une approche humaniste, économique et écologique du développement des collectivités locales

* ¹¹ Paul Houée cité par Clause Casagrande ; Rôle des collectivités locales dans le développement local ; déc. 2003

* ¹³ L'AFD & le développement local en zones rurales, note d'orientations opérationnelles ; janvier 2001

* ¹⁵ FAO (Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture) ; Approche participative, communication et gestion des ressources forestières en Afrique sahélienne : Bilan et perspectives ; 1995 ; 114 p.

* ¹⁷ Albert Meister, 1974 ; La participation dans les associations ; Paris, Ed. Ouvrière ; 276 pages

* ¹⁸ Silvain Fortin, 1969 ; «La participation et le pouvoir » in revue Recherches Sociologique ; Vol. n1-2, Québec, Les presses de l'Université de Laval, p. 307 à 307

* ¹⁹ A Nikki, le Secrétaire Général et une dizaine de personnes ont représenté le conseil communal dans un focus group.

* ²⁰ Le conseil communal de Boukombé était représenté par le Maire en personne.

* ²¹ Cité par Sorgho Issa ; Le développement local, théorie et pratique ; 2006

* ²² Ces secteurs sont : Enseignement primaire et secondaire "Art. 97" ; Santé, action sociale et culturelle "Art. 100"

* ²³ Commune de Nikki, Plan de développement de la commune de Nikki ; février 2004

* ²⁴ Commune de Cobly, Plan de développement de la commune de Cobly ; mai 2004 ; p.7

* ²⁵ ADECOI : Projet d'appui au développement communal et aux initiatives locales dans le Borgou

* ²⁷ Document de référence : Aide et Action Bénin ; Analyse du dispositif d'intervention du Programme Bénin et quelques perspectives d'évolution ; janvier 2005

* ²⁸ OEuvrer pour que les acteurs locaux soient porteurs et dépositaires de leurs propres enjeux éducatifs.

* ³⁰ Document de référence : SNV/Bureau conseils de Natitingou ; Plan d'action 2007 ; novembre 2006

* ^31-31 SNV/Bureau conseils de Natitingou ; Plan d'action 2007 ; novembre 2006, Op. Cit.

* ^33-33 SNV/Bureau conseils de Natitingou ; Plan d'action 2007 ; novembre 2006, Op. Cit.

* ³⁵ SNV/Bureau conseils de Natitingou ; Plan d'action 2007 ; novembre 2006, Op. Cit.

* ³⁶ Document de référence : Etude environnementale du Projet National de Développement Conduit par les Communautés (PNDCC)

* ³⁸ Document de référence : Rapport d'évaluation du Projet d'Appui au Développement Local dans le Borgou-Est et l'Atacora-Ouest ; janvier 2002 ; 98 p.

* ⁴⁰ Document de référence : FENU ; Capitalisation des expériences des projets d'appui en développement local et décentralisation en Afrique de l'Ouest : Le cas du Bénin ; 111 p.

* ⁴¹ ADECOI : Projet d'appui au développement communal et aux initiatives locales dans le Borgou

* ⁴² Maurice Allefresde cité par Issa Sorgho (2006), Développement local et Décentralisation Op. Cit.

* ^45- ⁴⁶ Extraits du Rapport d'évaluation du Projet d'Appui au Développement Local dans le Borgou-Est et l'Atacora-Ouest ; op.cit

* ⁴⁷ PNDCC : Projet national de développement conduit par les communautés (financé par la Banque mondiale)

* ⁴⁸ PAMRAD : Projet d'appui au monde rural dans les départements de l'Atacora et de la Donga

* ⁴⁹ PDCC : Programme pour le Développement des communes (appuyé par la coopération allemande)