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Les institutions financières internationales dans la transition des PECO

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par Francois Hurstel
Université Paris IV La Sorbonne - Master 2 - DEA 2007
  

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B/ La BERD et la Banque Mondiale (ou BIRD)

La Banque Européenne pour la Reconstruction et le Développement et la Banque Mondiale ont en commun d'agir davantage sur le terrain et par des actions micro-économiques le plus souvent. Etudions donc maintenant la création, le fonctionnement et les objectifs de ces deux banques.

La BERD a été crée en mai 1990 à Paris et inaugurée en avril 1991 à Londres, sous l'impulsion de François Mitterrand qui l'avait proposé dès 1989 au Parlement Européen, dans le but d'aider les PECO à développer leur secteur privé dans un contexte démocratique. Selon les règles qu'elle-même s'est fixée, chaque investissement de la Banque doit « avoir un impact positif sur la transition, c'est-à-dire contribuer à promouvoir l'économie de marché dans les pays en question », « soutenir l'investissement privé et non pas s'y substituer », « respecter les principes de la saine gestion bancaire ». Grâce à ces investissements, la Banque soutient les réformes structurelles et sectorielles, la concurrence, la privatisation, et l'esprit d'entreprise. Elle se doit également de renforcer les institutions financières des PECO et de leurs systèmes juridiques, développer des infrastructures nécessaires au secteur privé et mettre en oeuvre une bonne gouvernance d'entreprise.

Hormis le crédit direct qui correspond à la majorité de sa participation en termes de montants, la BERD a de nombreuses autres formes de participation. Elle peut prendre des participations dans des fonds de placement ou des fonds de capital-risque. Ces fonds décident alors eux-mêmes des projets dans lesquels investir, mais les critères qu'ils appliquent en matière de placement sont, pour l'essentiel, conformes à la politique d'investissement de la BERD. Elle peut également prendre des participations dans des banques d'affaires ou des banques commerciales qui décident aussi elles-mêmes des prêts à accorder. Elle peut faire des prêts à des banques, généralement par des financements à long terme aux banques locales, lesquelles utilisent ces crédits pour financer des projets qui s'accordent aux conditions fixées par la BERD. Elle peut également prêter aux gouvernements et à des banques pour PME, afin de financer des projets de PME du secteur privé. Il lui arrive aussi de procéder à des cofinancements de projets avec des banques d'affaires (la Banque d'affaire française Lazard a par exemple été très présente dans les PECO avec son service spécialisé sur les marchés émergents) et des banques commerciales locales. Ce dernier système sert généralement à financer des projets moins importants que ceux qu'elle finance directement. LA BERD peut également attribuer des facilités de garantie du commerce extérieur, des facilités de crédit de secours (mises au point pour aider les banques locales à gérer leurs risques de portefeuille et leurs décalages d'échéances). Par ailleurs, elle travaille beaucoup en partenariat avec d'autres IFI telles que la BEI, le FMI ou la Banque Mondiale, principalement sur des cofinancements. Par ailleurs, la BERD a beaucoup utilisé les partenariats avec des entités privés ce qui a souvent encouragé les investisseurs étrangers rassurés de voir une organisation multilatéral impliquée. Elle a même été l'une des premières IFI à encourager la collaboration approfondie entre secteurs public et privé.

Concernant sa structure et sa direction, chaque pays membre de la BERD nomme un gouverneur - généralement le ministre des finances du pays en question ou un responsable de niveau équivalent. Le Conseil des gouverneurs ainsi formé est investit de tous les pouvoirs dans le cadre de la BERD. Il délègue la majeure partie de ces pouvoirs au Conseil d'administration qui conduit les opérations générales et la politique de l'institution. Le Président, élu par le Conseil des gouverneurs, est le représentant légal de la Banque. Il dirige l'institution selon les orientations fournies par le Conseil d'administration. La Banque compte 63 membres (avec la BEI et l'UE qui ont chacun un représentant), tous membres entre 1990 et 1992, sauf le jeune Monténégro qui a rejoint l'institution quelques moins après son indépendance en juin 2006. Ces pays membres sont tous coactionnaires du capital de la Banque et de leur niveau de participation au capital dépend l'importance de leur voix. Le capital de base est important avec 20 milliards d'euros. Par ailleurs, pour financer ses prêts et ses besoins opérationnels, la Banque emprunte des fonds sur les marchés de capitaux. Elle n'utilise pas directement le capital des actionnaires pour financer ses projets. Ce système a permit à la BERD d'engager d'importants montants dans l'aide à la transition. A titre d'exemple, l'engagement net de la Banque en Hongrie et Pologne, de 1991 à 2005 d'élève à environ 5 milliards d'euros.

Cet argent a été investit de manière très diverse. La BERD s'engage dans de nombreux secteurs (agriculture, énergie, finance, PME-PMI, infrastructures locales et nationales, ressources naturelles, tourisme et immobilier, télécommunications, médias ou encore transports). L'étude des projets financés par la BERD montre qu'elle s'attache à des réalisations concrètes et qu'elle ne prend pas part aux politiques macroéconomiques comme le FMI, l'OMC et même parfois la Banque Mondiale peuvent le faire. Des projets d'hôtels à Budapest (28 millions d'ECU prêtés pour la rénovation d'un Hôtel dans le centre-ville en juin 1992), de transports publics (prêt de 61 millions d'ECU pour la réhabilitation des transports publics à Budapest en juillet 1993), de télécommunications (prêt de 60 millions de US$ à une compagnie de téléphonie mobile polonaise en novembre 1991) se sont enchaînés très rapidement à partir de 1991. Grâce à cette politique très active et concrète, avec des résultats visibles à moyen ou court terme en général, la BERD a été très populaire (et continue à l'être) dans les PECO en (re)construction.

L'autre banque parmi les IFI est la Banque Mondiale (avec ses deux institutions affiliées, la BIRD - Banque Internationale pour la Reconstruction et le Développement, et l'IDA - Association Internationale de Développement). Elle est créée en 1944 à la Conférence de Bretton Woods. Initialement, elle était chargée de soutenir le processus de reconstruction et de développement de l'après-guerre. Cette phase terminée, la Banque Mondiale s'est donnée comme objectif de réduire la pauvreté dans le monde («Notre mission est d'aider les pays en développement et leurs habitants à atteindre les objectifs en question, en travaillant pour cela aux côtés de nos partenaires afin de faire reculer la pauvreté. Dans cette optique, nous nous attachons, d'une part, à instaurer le climat voulu pour l'investissement, la création d'emplois et la réalisation d'une croissance durable, et, de l'autre, à investir dans les pauvres tout en leur donnant les moyens d'être parties prenantes au processus de développement », informations tirées du site internet de la Banque Mondiale). Pour atteindre ces objectifs, la Banque Mondiale insiste sur différents points qui rentrent dans le domaine des besoins de pays en transition comme les PECO l'ont été et certains continuent encore à l'être aujourd'hui. Elle souhaite renforcer leur capacité en consolidant leurs institutions et en formant sur le terrain le personnel administratif. Elle dote les pays en question d'infrastructure nécessaires en mettant en place les cadres juridiques et judiciaires propres à encourager les affaires dans une économie de marché saine et transparente, protège les droits individuels et de propriété et assure le respect des contrats. Elle développe leurs systèmes financiers en les dotant de capacités voulues pour pouvoir soutenir des activités allant du microcrédit au financement de grands projets d'entreprises. Enfin, elle instaure comme priorité la lutte contre la corruption et la promotion de la bonne gouvernance.

Le groupe « Banque Mondiale » opère de manière originale comparée aux autres IFI pour plusieurs raisons. Premièrement, elle n'est pas à but lucratif. Ensuite, son organisation est semblable à une coopérative, dans laquelle ses actionnaires sont ses 185 pays membres. Les actionnaires sont représentés par un Conseil des Gouverneurs qui est l'organe de décision suprême de la Banque Mondiale. Les gouverneurs sont en général les ministres des finances ou du développement des pays membres. Ils se réunissent une fois par an, à l'occasion des assemblées annuelles des Conseils des Gouverneurs du Groupe de la Banque Mondiale et du Fonds Monétaire Internationale12(*). Ne se réunissant qu'une fois par an, les gouverneurs délèguent certains aspects de leur mandat à 24 administrateurs qui sont en poste au siège de la Banque. Les cinq principaux actionnaires de la Banque (Allemagne, Etats-Unis, France, Japon, Royaume-Uni) nomment chacun un administrateur, et les autres pays sont représentés dans leur totalité par 19 administrateurs. L'ensemble de ces administrateurs constitue le Conseil des Administrateurs. Ils se réunissent en temps normal deux fois par semaine au moins pour superviser les activités de la Banque, et notamment pour approuver les opérations de prêt ou de garantie, les nouvelles politiques, le budget administratif, les stratégies d'aide aux pays, et les décisions touchant aux emprunts et aux finances de l'institution. Quant au fonctionnement au jour le jour, il est assuré sous l'impulsion et la conduite du Président, de la Direction et des Vice-présidents responsables des différents bureaux régionaux, secteurs, réseaux et fonctions. Enfin, elle accorde des prêts et crédits à taux d'intérêt faible ou nul et des dons aux pays qui n'ont pas accès aux marchés internationaux du crédit (cela a été le cas dans les premières années de la transition des PECO), ou qui n'y ont accès qu'à des conditions défavorables. Par ailleurs, la Banque prend elle-même en charge ses frais de fonctionnement, n'ayant donc pas à chercher des sources de financement extérieures. Voyons donc d'où viennent les fonds de la Banque, avant d'étudier de plus près les modes d'assistance utilisées par la Banque et ceux dont ont généralement bénéficié les PECO pour leur transition.

La mobilisation des fonds de la Banque provient en grande partie des prêts consentis sur le propre capital de la BIRD, bien qu'elle réalise une légère marge sur les prêts financés par la vente de ses obligations cotées AAA sur les marchés internationaux des capitaux13(*). Ce capital de la BIRD comprend les réserves accumulées au fil des ans et le capital versé à la Banque par les 184 pays membres qui sont ses actionnaires. Le revenu de la BIRD couvre également les coûts de fonctionnement de la Banque mondiale, et a alimenté les contributions à l'IDA et à l'allégement de la dette. L'IDA, elle, voit ses ressources reconstituées tous les ans par 40 pays donateurs. Des fonds supplémentaires sont réunis grâce au remboursement du principal sur ses crédits ne portant pas intérêt.

En ce qui concerne les prêts accordés par la Banque par l'entremise de la BIRD et de l'IDA, il y en a deux types essentiels : les prêts/crédits d'investissement et les prêts/crédits à l'appui des politiques de développement. Les PECO ont bénéficié de ces deux types d'aides selon la nature des emprunteurs. Les premiers prêts et crédits sont généralement accordés aux pays pour financer des fournitures, travaux et services à l'appui de projets de développement économique. Les seconds (qui étaient auparavant appelés prêts/crédits d'ajustement) fournissent un financement extérieur pour aider les pays à réorienter l'action publique et à réaliser des réformes institutionnelles. Chacun des projets proposés par les emprunteurs est évalué de manière à en établir la validité sur le plan économique, financier, social et environnemental. Lors des négociations pour le prêt, la Banque et l'emprunteur se mettent d'accord sur les objectifs de développement visés par le projet, ses résultats escomptés, ses indicateurs de performance et son plan d'exécution, ainsi que sur le calendrier de décaissement du prêt. S'il arrive à la Banque de superviser la mise en oeuvre de chaque prêt et d'en évaluer les résultats, c'est l'emprunteur qui exécute le projet ou programme selon les dispositions convenues.

Concernant les dons accordés par la Banque, ils sont destinés à faciliter la mise en oeuvre de projets de développement en encourageant l'innovation, la coopération entre organisations et la participation des entités concernées à l'échelon local. Ce dernier aspect explique en partie la proximité entre les experts de la Banque Mondiale et les élus locaux des pays bénéficiaires de l'aide.

Enfin, en plus d'être un service de financement, la Banque dispense également des analyses, conseils et informations aux pays membres afin de les aider dans leurs réformes. Ce rôle prend plusieurs formes, qu'il s'agisse de travaux de recherche économique sur de grands dossiers (l'environnement, la pauvreté, le commerce, la mondialisation, etc.) ou d'études économiques et sectorielles consistant à évaluer les perspectives économiques de pays donnés à partir d'un examen de leur système bancaire, de leurs marchés des capitaux et d'autres aspects tels que les échanges commerciaux, l'infrastructure, la pauvreté et les filets de protection sociale. Les experts travaillant sur ces dossiers ont sorti de nombreux rapports sur la situation des PECO durant leur transition, sur différents sujets très différents. Ce dernier aspect du travail de la Banque, avec la formation, est sans doute le plus important dispensé aux PECO en transition, ou du moins c'est celui qui a été le plus commenté (et parfois critiqué). Car en effet, avant de voir plus en détails l'action de la Banque auprès des PECO, il nous faut revenir sur les différentes critiques dont a été victime la Banque et qui continue aujourd'hui à l'être, d'autant qu'elles ont aussi déterminées son opinion, son image, et donc son travail sur place. Une première critique ancienne et générale est l'influence des Etats-Unis : la Banque serait sous l'influence politique de quelques pays, en particulier des Etats-Unis, qui en profiteraient pour faire avancer leurs propres intérêts. Autre critique courante, la Banque fonctionnerait de manière trop « néolibérale », principe selon lequel le marché, à lui seul, apporterait la prospérité aux nations pratiquant la libre concurrence sans aucune forme de contrôle par l'Etat. Il est intéressant de noter que cette critique a souvent été émise par des observateurs de l'action des IFI dans les PECO. En effet, ces principes, s'ils peuvent constituer une base, ne conviennent pas toujours, notamment dans les pays sans assises démocratique et étatique stable. Par ailleurs, la Banque favoriserait l'installation d'entreprises étrangères au détriment du développement des économies locales. A l'opposé de ces critiques, certains détracteurs eux-mêmes « néolibéraux », critiquent l'existence même de l'institution qui coûterait cher aux contributeurs sans résultat certain et qui serait un instrument purement politique. Ils y voient un outil bureaucratique d'ingérence économique internationale qui conduirait à masquer les défauts des politiques pratiquées dans les pays concernés. Ces critiques sont pour la plupart vieilles et existaient toutes au moment de la transition des PECO. Dès lors, nous pouvons avancer qu'outre le fait qu'elle a été la moins présente dans la région (les régions de prédilection de la Banque sont l'Afrique subsaharienne et l'Amérique du Sud), elle a également été la moins apprécié sur le terrain. Cependant, cela ne peut enlever la réalité de son action et l'utilité de ses nombreux rapports d'experts.

* 12 Ces grands conseils se tiennent tous les ans à l'automne entre la Banque et le FMI afin de s'entretenir sur une large gamme de questions concernant la réduction de la pauvreté, le développement économique et les financements internationaux. En règle générale, ces assemblées ont lieu à Washington deux années de suite, puis, pour marquer le caractère international des deux IFI, dans un autre pays membre. C'est dans le cadre de ces assemblées que se tiennent les réunions officielles, non seulement des Conseils des Gouverneurs, mais aussi du Comité du développement et du Comité monétaire et financier international.

Environ 10 000 personnes participent aux Assemblées, à savoir environ 3500 membres des délégations des pays membres de la Banque et du FMI, un millier de représentants des médias et plus de 5000 visiteurs et invités spéciaux représentant essentiellement les milieux d'affaires privés, la communauté bancaire, et les ONG. Les membres du personnel de la Banque et du FMI participent en outre aux réunions tenues avec les représentants officiels des délégations gouvernementales.

* 13 La côte AAA indique que le degré de solvabilité de la Banque Mondiale est sans risque.

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"En amour, en art, en politique, il faut nous arranger pour que notre légèreté pèse lourd dans la balance."   Sacha Guitry