Enjeux économique des accord de partenariat ACP/UE pour Haiti

II. Le partenariat économique entre l'Union européenne et les pays ACP

La coopération entre l'UE et les pays ACP a débuté à la fin des années soixante. Ce sont pour la plupart des pays liés à l'Europe par la colonisation. En effet, dès la naissance du Marché commun en 1957, les anciennes colonies de la France, de la Belgique et de la Grande Bretagne ont été au coeur de la politique de coopération menée par la Communauté européenne. En accédant à l'indépendance, ces territoires ont négocié sur des bases contractuelles leurs relations avec la Communauté européenne. Ainsi, le Traité de Rome instituait un régime d'association des pays et territoires d'outre-mer pour conserver les relations particulières entre l'Europe naissante et ses anciennes colonies.

La politique communautaire de coopération entre l'UE et les pays ACP a longtemps été considérée comme un modèle de partenariat entre le Nord et le Sud. Mise en place par les Conventions de Yaoundé (1963 et 1969) et de Lomé (1975, 1979, 1984 et 1989, révisée en 1995), elle créait un cadre institutionnel permanent et paritaire accompagné par des mécanismes d'échanges spécifiques. Mais cette coopération ne s'est pas révélée bénéfique pour certains pays ACP. Ceci s'explique par un manque d'investissements, une faible capacité productive liée au manque de maîtrise des techniques de production, etc.

Dans le contexte actuel de développement, la libéralisation semble être incontournable pour garantir la croissance économique. Dans le rapport mondial sur le développement humain établi par le Programme des Nations Unies pour le Développement en 1999, on a analysé les conséquences de la mondialisation. Pour le PNUD, « elle représente plus que des mouvements de capitaux ou de marchandises. C'est l'interdépendance croissante des habitants du monde. C'est un processus qui ne concerne pas uniquement l'économie, mais aussi la culture, la technologie et la «gouvernance». Pour le PNUD, la mondialisation est porteuse de nouvelles opportunités pour des millions de personnes dans le monde et elle alimente le progrès de l'humanité... »

Le premier partenariat entre l'UE et les Etats ACP est la convention de Yaoundé qui suivra la convention de Lomé. La convention de Lomé a permis aux pays de la zone ACP de bénéficier d'un accès préférentiel unilatéral aux marchés de l'Union européenne. Bien que les pays ACP figurent parmi les membres les plus vulnérables du système commercial international, les conventions successives n'en violaient pas moins les règles du GATT en établissant une forme de discrimination à l'import entre les pays en développement. De ce fait, une mise en conformité était par conséquent inévitable. L'accord de Cotonou datant de 2000 a ouvert la voie vers un nouveau régime commercial fondé sur des préférences réciproques. Sur cette base, l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC) avait accordé en 2001 à l'Union européenne une dérogation permettant de prolonger le régime de préférences unilatérales jusqu'en 2007.

En vertu de l'accord de Cotonou, des accords intérimaires de partenariat économique établis entre les pays de l'UE et les Etats ACP au premier janvier 2008 doivent mettre la politique européenne en conformité avec les règles multilatérales de l'OMC, et plus particulièrement l'article XXIV de l'accord général sur le tarif douanier et le commerce (GATT) signé en octobre 1947 à Genève par 23 pays.

Ces accords répondent à la critique concernant l'accès au marché des biens et services, et ils devront être élargis dans le courant de l'année 2008 aux autres domaines non couverts. Au cours de l'année 2007, sept « Accords Intermédiaires » ont été négociés, ainsi que l'APE Caraïbes. Tous ont conduit à la mise en place, entre l'UE et divers pays ACP, de zones de libre échange compatibles avec les exigences de l'article XXIV du GATT, et, dans le cas de l'APE Caraïbes, à un accord sur les services conforme à l'article V du GATT. Au total, 35 pays ACP ont conclu les négociations avec l'Union européenne, parmi lesquels 9 Pays Moins Avancés (PMA). Parmi les pays ACP restants, 32 sont des PMA qui bénéficient donc d'exonérations de droits et de quotas pour l'accès au marché européen, dans le cadre de l'arrangement préférentiel « Tout Sauf les Armes », tandis que 10 autres pays sont non PMA.

Sept pays sont des îles du Pacifique avec des échanges limités vers l'Europe, et les trois restants sont des pays africains qui ont refusé de négocier des Accords Intermédiaires. Les négociations se sont poursuivies en 2008 avec comme objectif la signature d'APE régionaux couvrant la totalité du commerce des biens et services, ainsi que certains sujets liés au commerce, afin de remplacer les Accords Intermédiaires.

Dans le cadre des négociations démarrées en septembre 2002, les pays ACP ont été répartis en six groupes régionaux fondés sur les institutions régionales en place : Afrique de l'Ouest, Afrique Centrale, Afrique Australe et Orientale, Communauté de Développement de l'Afrique du Sud, Caraïbes et Pacifique.

Les APE soulèvent plusieurs inquiétudes dans les pays de la zone ACP. Tout d'abord, les pays ACP craignent de voir leurs producteurs mis en difficulté par la concurrence accrue qu'implique l'ouverture de leurs marchés aux produits européens, en vertu de la clause de réciprocité. La baisse des droits de douane devrait également entraîner une perte significative de recettes budgétaires, ce qui constitue un deuxième sujet d'inquiétude pour la continuité de leurs politiques publiques. Troisièmement, les pays se sont plaints de ce que le calendrier de négociation est extrêmement serré face au nombre de points techniques qui doivent être précisément définis. Par exemple, quels doivent être le périmètre et l'ampleur de la libéralisation ? Quels produits doivent être classés « sensibles » pour chaque région ACP et, de sorte, être exclus de la libéralisation ? Comment l'intégration au sein de chacune des régions doit-elle se faire ?

Il est primordial de garder à l'esprit la profonde asymétrie entre les deux partenaires commerciaux. Les pays de la zone ACP sont très dépendants des marchés européens, principalement pour des raisons historiques. En revanche, pour l'Union européenne, le commerce avec la zone ACP constitue un enjeu économique beaucoup plus modeste, et compte pour une part infirme des flux échangés avec de fortes disparités.

Les pays ACP sont pour la plupart spécialisés dans un petit nombre de produits clés. Cette forte concentration provient principalement de l'abondance de certaines ressources naturelles dans de nombreux pays d'Afrique (pétrole, or, diamant, uranium et éléments radioactifs). Elle s'explique également par la forte dépendance à quelques produits primaires agricoles, tels que le coton ou le café. Une telle concentration rend ces pays particulièrement sensibles à la volatilité des prix sur ces marchés. En ce qui concerne les niveaux de protection, les pays de la zone ACP appliquent des droits de douanes hétérogènes aux exportations de l'Union.

Dans les relations commerciales entre l'UE et les pays ACP, certaines règles de l'OMC n'ont pas été respectées. Pendant plus de 30 ans, l'Union européenne a accordé aux pays ACP le système de préférences commerciales asymétrique et non réciproque le plus avantageux octroyé à des pays tiers, pour encourager le développement des secteurs productifs à l'abri de la concurrence internationale, concurrence que ces secteurs ne pouvaient raisonnablement pas soutenir. Force a été de constater que ce modèle n'a pas apporté les résultats escomptés. Les pays ACP n'en sont pas sortis bénéficiaires. Depuis trente ans, les Etats ACP continuent à produire et exporter principalement des matières premières, sans véritable incitation à la diversification ou à la transformation. En effet, ce privilège accordé aux pays ACP dans le cadre des accords de Lomé et de Cotonou discrimine certains pays comme ceux de l'Amérique latine. L'OMC a exigé le démantèlement de ces relations préférentielles, ou alors leur remplacement par des agréments commerciaux fondés sur la réciprocité. Selon l'OMC, c'est le seul moyen de régulariser le mode de traitement commercial réservé aux Etats ACP.

Au stade actuel, beaucoup d'Etats ACP ont déjà signé l'APE, mais toutes les préoccupations et les questions n'ont pas été abordées de manière appropriée. Ces pays déplorent le caractère extrêmement serré de l'échéance, compte tenu du nombre de modalités qui doivent encore faire l'objet de précisions, comme par exemple l'étendue et le rythme de la libéralisation ; le choix des produits sensibles à exclure de la libéralisation ; l'articulation de cette nouvelle politique avec l'intégration régionale ; les politiques d'accompagnement ; etc.

Dans cet ordre d'idée quels sont les enjeux économiques et politiques de ces accords ? Comment des pays économiquement vulnérables, avec des systèmes de production archaïques peuvent-ils faire face au libéralisme économique ? Quels seront les vrais bénéficiaires de ces accords ? Comment les dirigeants des pays ACP peuvent-ils jouer ce jeu de manière à ne pas être des grands perdants ?

II.1- Historique

La convention de Yaoundé signé le 20 juillet 1963 a été la première forme de coopération économique établie entre la communauté économique européenne - celle qui sera plus tard l'Union Européenne - qui comprend alors six membres, et les pays ACP et Madagascar. La convention de Yaoundé sera renouvelée en 1963, et sera suivie par la signature de l'accord de Lomé I et ses différentes modifications. Les accords de Lomé marquent un changement significatif des relations entre les pays européens et les pays de l'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique. Ces anciennes colonies françaises et belges sont devenues de nouveaux Etats indépendants. L'enjeu pour l'Europe à cette époque est d'éviter que ces pays ne tombent dans le giron de l'URSS. Par la signature de cet accord, le passé colonial sera réinterprété, et on parlera de « liens historiques » pour expliquer cette relation particulière qui fait passer ces Etats du statut de colonies à celui de partenaires. La convention de Yaoundé reprend à son compte le Fonds européen de développement, dont le premier a été institué dès 1958 pour financer les projets d'infrastructures dans les pays et territoires d'Outre-mer des Etats membres, alors que ceux-ci n'avaient pas acquis leur indépendance. La convention de Yaoundé va aussi prendre appui sur des institutions conjointes au niveau ministériel et parlementaire. Cette innovation majeure dans les relations Nord/Sud reste un des traits caractéristiques des relations entre l'Union européenne et les pays ACP.

Sur le plan commercial, la coopération permet aux produits tropicaux ACP de conserver un débouché européen, à de meilleures conditions de prix que celles offertes sur le marché mondial. C'est ici le début des préférences commerciales qui accordent un meilleur accès au marché européen pour les produits de base des nouveaux pays indépendants. Elle permet aussi aux anciennes métropoles coloniales de sécuriser leur approvisionnement et aux exportateurs spécialisés de s'affranchir des fluctuations des prix sur les marchés mondiaux. Mais dans bien des cas les entreprises d'exportations sont à capitaux ou sous management européens, français pour l'essentiel.

Suite à l'adhésion de la Grande Bretagne à la CEE en 1973, un nouvel accord prendra naissance plus tard au Togo. Il sera signé le 28 février 1975 à Lomé (Togo) entre les neuf pays de la communauté économique européenne (CEE) et les Etats ACP plus Madagascar, et entrera en vigueur en 1976. C'est un accord de coopération commerciale qui suivra tout un parcours avant d'être remplacé par les accords de Cotonou en 2000. Il englobe certains pays du Commonwealth qui sont des anciennes colonies du Royaume Uni. Il sera renouvelé à plusieurs reprises : en 1979, en 1984 et en 1990.

Après son indépendance en 1960, le Togo a mené une politique internationale active et ouverte. Le choix de la capitale du Togo pour la signature de cet accord n'est pas anodin. C'est le plus petit et le plus pauvre pays d'Afrique de l'Ouest à l'époque, tout juste sorti d'une guerre. La signature de l'accord à Lomé est le signe de la volonté de réconciliation et de recherche de paix des dirigeants togolais. La coopération entre les pays de la CEE et de l'ACP à Lomé a aussi pour objectif l'instauration d'un nouvel ordre économique, et l'adaptation des pays ACP à l'approche économique de la banque européenne pour la Reconstruction et le Développement (BERD).

Deux innovations majeures figurent dans la dimension commerciale de cet accord : l'abandon de la réciprocité de la préférence commerciale et la création d'un fonds de stabilisation des recettes d'exportations. Désormais, les pays ACP ne seront pas tenus d'ouvrir leurs marchés aux exportations européennes. Ce qui concrétise le principe dit de « l'inégalité compensatrice ». Le système de stabilisation des prix est mis en place pour 48 produits agricoles de base, ce qui compense le déficit des produits à l'exportation supporté par tous les pays ACP. Ce système du nom de Stabex^7(*) est mis en place par le fonds européen de développement (FED). Il a notamment pour objectif de limiter les effets de la fluctuation des prix. Le Stabex fonctionne comme une assurance garantissant un minimum de recettes aux pays bénéficiaires, si le produit représente une part importante des recettes d'exportation, et si la chute des recettes est significative.

* ⁷ Système de compensation du déficit des recettes d'exportation, suite à la fluctuation des prix sur les marchés mondiaux.