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La Coopération Multilatérale et la Question de l'Eau au Bassin du Nil

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par Christine A. ISKANDAR BOCTOR
Institut d'Etudes Politiques de Paris (IEP) - DEA (Master) en Relations internationales 2002
  

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PREMIERE PARTIE : L'accord de 1959 : du point de vue des Etats riverains nilotiques et du droit international des bassins fluviaux

L'analyse géopolitique de l'eau impose de prendre en considération un certain nombre d'éléments. Des éléments dont la signification se renforce au Moyen-Orient :

- Premier élément : Le besoin pour toute nation, de maintenir, de regagner ou d'étendre ses droits sur l'eau. Ce qui explique que la possession ou le contrôle de l'eau en abondance est synonyme, sinon de pouvoir, du moins de sécurité nationale, de prospérité et de bien-être.

- De là bien sur deuxième élément : Le besoin de contrôler les stratégies des Etats voisins, et au premier chef, des Etats situés en amont de ses propres ressources. Un des leitmotivs des États arabes est que l'une des caractéristiques des ressources hydriques fluviales de l'ensemble des pays "arabes" est de dépendre de territoires qui relèvent de Etats "non-arabes". Le Nil comme le système Tigre-Euphrate et Jourdain sont des exemples symptomatiques.

- A cela s'ajoute un troisième élément : La crainte de plus en plus actuelle des risques de pollution et la question de la qualité de l'eau.

- Le cas du Moyen-Orient impose enfin la prise en compte d'un quatrième élément : L'importance d'une agriculture, fortement consommatrice d'eau, mais considérée non pas en tant que telle mais en tant que politique sociale peu coûteuse, assurant un emploi et un niveau de vie à toute une partie de la population.

Dans la première partie de ce mémoire, nous traitons l'exemple de l'accord égypto-soudanais de 1959, la première coopération bilatérale entre les pays riverains du Nil pendant l'ère de la décolonisation. Quel était l'effet de contexte poussant vers cet accord ?. Etant un accord entre deux pays en aval, quelles étaient les réactions des pays en amont ?. Cet accord consistait une pierre angulaire de la sécurité nationale hydraulique égyptienne, comment se réagissait-elle ?. Quelles sont les principes promulgués par le droit international ? son point de vue envers la légitimité de cet accord ?. Et n'oublions que la situation du Nil se répète avec d'autres fleuves au Moyen-Orient, comme l'Euphrate et le Tigre, et le Jourdain, ce qui nous encourage de faire un petit rappel comparatif.

A. L'Accord entre la République du Soudan et la RAU26(*) sur la pleine utilisation des eaux du Nil de 195927(*)

La dépendance de l'Egypte à l'égard du Nil est une des composantes essentielles de ses relations avec le soudan. L'idée de complémentarité  entre l'Egypte surpeuplée et un Soudan à faible densité démographique et riche en ressources hydrauliques et agricoles est un des postulats de la diplomatie du Caire. En considérant que l'accord sur les eaux du Nil conclu en 1929, entre l'Egypte et le Soudan, représentés par la Grande-Bretagne, ne prévoyait que l'utilisation partielle (48 milliards m3 pour l'Egypte et 4 milliards m3 pour le Soudan) des eaux du Nil et ne comprenait pas le contrôle total des eaux du Nil. L'accord entre la République du Soudan et la RAU sur la pleine utilisation des eaux du Nil28(*) est un accord technique sur la coopération totale entre les deux Républiques afin de réglementer les avantages qui leur reviennent et d'utiliser les eaux du Nil de manière à assurer les besoins présents et futurs des deux pays.

a) La sécurité nationale hydraulique

Avant d'aborder l'aspect pratique de la sécurité hydraulique, il faut savoir le développement théorique du concept de la sécurité. La pierre angulaire des approches traditionnelles se nomme sécurité nationale et implique une préoccupation unique pour la préservation de l'État en tant qu'unité principale des relations internationales et, conséquemment, l'accent sur les menaces militaires qui pourraient remettre en question sa souveraineté et l'intégrité de son territoire. Cette perspective est privilégiée par les études stratégiques qui ont mobilisé ce corpus tout au long de la Guerre froide.

Celles-ci embrassent les propositions réalistes et rationalistes qui font de la sécurité un enjeu essentiellement politico-militaire en postulant que la survie d'un État exige le maintien d'une puissance militaire relativement plus importante que celles de ses voisins. Postulant que l'absence d'une autorité supra-étatique, soit l' anarchie, contraint les États à privilégier avant toutes choses la préservation de leur souveraineté et la maximisation de leurs propres intérêts.

Dans ce monde d'où on ne peut compter que sur soi-même, la survie d'un État dépend donc de sa capacité à accumuler de la puissance et à dissuader tous les autres États du système de l'agresser par l'expansion de ses forces militaires. La source de la menace est donc de nature matérielle et s'appréhende objectivement par l'évaluation des capacités d'un État. L'escalade de l'armement qui en découle est ainsi le produit  de la compréhension des relations internationales comme un jeu à somme nulle puisque le gain d'un État représente invariablement une perte pour tous les autres États ce qui justifie, selon les réalistes et les néoréalistes, la conduite prudente d'une politique pragmatique nommée « realpolitik ».

C'est ainsi qu'ils ne traitent pas les menaces comme des faits objectifs issus de conditions matérielles comme la distribution de la puissance dans le système international, une notion chère aux réalistes qui misent sur l'évaluation des capacités militaires et économiques ou de la situation géostratégique d'un État pour évaluer sa puissance et, donc, sa vulnérabilité. Pour eux, le « processus de sécurisation » tout comme celui de la politisation relèvent plutôt de dynamiques intersubjectives. Bien que relevant d'une logique interne propre le distinguant des processus politiques, le « processus de sécurisation » d'un enjeu est également compris comme une version extrême de la politisation, la sécurisation relevant d'actes d'énonciation. C'est pourtant dans le corps de la conception militaro-politique traditionnelle de la sécurité qu'ils disent puiser l'essentiel de ce qui fait d'un enjeu, un problème de sécurité proprement international : « Dans ce contexte, la sécurité est une question de survie »29(*).

Depuis la fin de la Guerre froide, plusieurs spécialistes parfois informés par certaines propositions constructivistes ont contesté ce primat des questions militaro-politiques en soulignant la nécessité d'élargir les études de sécurité pour y inclure des menaces de nature économique, environnementale ou sociétale ignorées par les études stratégiques. Barry BUZAN se donne donc pour objectif de préserver la cohérence du concept de sécurité ainsi que celle du champ des études de sécurité tout en tenant compte de la nouvelle conjoncture du système international issue de la fin de la Guerre froide exigeant un élargissement des menaces considérées. C'est en tentant de répondre à la question : « Qu'est-ce qui fait d'un problème un enjeu de sécurité en relations internationales ? »30(*).

Les menaces ne sont donc plus que de nature exclusivement militaire, en fait la sécurité se présente dans leur optique comme un concept englobant ayant une signification spécifique mais prenant différentes formes selon le secteur considéré. Dans le secteur sociétal, par exemple, ce sont les menaces existentielles à la sécurité des identités collectives, tels que les mouvements migratoires, qui sont considérées. En outre, les objets référents de la sécurité varient selon le niveau d'analyse qui est emprunté. C'est ainsi qu'en s'intéressant toujours au secteur sociétal ; nous pourrons considérer soit la nation, le clan, la tribu, la civilisation, la collectivité ou la race.

Les menaces envisagent donc le dépassement du dilemme de la sécurité des réalistes à condition que soient développées des identités et des intérêts communs et que soient répandues entre les acteurs des obligations morales et politiques garantes de pratiques pacifiées pour lesquelles la promotion de la coopération régionale et multilatérale, de la démocratie, du désarmement ou encore du renforcement des sociétés civiles sont des outils déterminants.

Donc, l'agenda de recherche des études critiques de la sécurité se joue à trois niveaux. Le premier est d'exposer comment les menaces et leurs réponses sont construites plutôt que naturelles et déterminées par des conditions matérielles objectives, ce qui leur confère ainsi une nature proprement sociale, politique et historique. De plus, les approches critiques entreprennent de démontrer comment les objets référents de la sécurité sont également des construits sociaux et non des entités durables, essentiels et donnés par une lecture empirique du système international. Pour les tenants des études critiques de sécurité, l'un et l'autre sont inséparables puisque dans la construction de la menace se situe implicitement l'objet référent de la sécurité. Enfin, leur troisième niveau est de transcender le dilemme de sécurité, cet incontournable des approches réalistes et néoréalistes, en le contextualisant, en l'historicisant et en y réintégrant les pratiques des acteurs sociaux.

La reconceptualisation de la sécurité a évolué d'une sécurité militaire vers une sécurité globale humaine. Les nouvelles approches sécuritaires voient la sécurité nationale non seulement dans l'autosuffisance militaire mais dans le contrôle des ressources dites souverainistes, voire l'eau. La sécurité nationale hydraulique est la pierre angulaire de la sécurité alimentaire, celui qui ne possède pas sa nourriture ne détient ni sa sécurité nationale ni sa liberté.

Là, nous commençons le volet pratique, pour l'Egypte, la fameuse phrase d'Hérodote, qui dit que l'Egypte est le don du Nil, n'est vraie que dans la mesure où l'Egypte peur garantir les sources du Nil. Il ne s'agit pas seulement de protéger les sources du Nil mais de passer des accords avec les Etats riverains sur la distribution des eaux du Nil, comme l'Egypte l'a fait avec le Soudan. Or, il était nécessaire de trouver un minimum de consensus concernant les projets hydrauliques du Nil. Chaque année, le peuple égyptien a les yeux rivés sur le niveau du lac Nasser en amont du Haut Barrage : la quantité d'eau qu'il emmagasine, dicte en effet les volumes d'eau que les paysans égyptiens pourront utiliser pour cultiver leurs terres et donc décidera si la récolte sera abondante ou pas. La presse égyptienne publie d'ailleurs chaque jour le montant des eaux du lac Nasser au moment de son remplissage annuel, témoignant ainsi du rôle essentiel de l'eau dans l'existence des populations de la vallée du Nil.

Le fleuve du Nil est la première source, sinon l'unique, des eaux de la vallée d'Egypte. Le Nil assure en Egypte 55 milliards ½ de mètres cubes par an, alors que les eaux souterraines ne fournissent que 0.5 milliards de mètres cubes par an ; quant aux pluies, elles ne fournissent qu'une quantité négligeable. Les eaux du Nil gardent leur importance non seulement comme source unique pour l'irrigation agricole (de 85% à 90%31(*) de ses eaux sont consacrées à la production agricole), mais également pour leur usage dans d'autres buts, telle la navigation commerciale intérieure, le tourisme, la production de l'énergie électrique, en plus des usages industriels. Le Nil pourvoit l'Egypte en eau à hauteur de 97% de ses ressources et 95% de la population égyptienne vit exclusivement sur ses rives. Bref, le fleuve du Nil représente le principal pilier de tous les plans futurs, un développement agricole, industriel ou économique. Le Nil est l'artère vitale sans laquelle aucun développement n'est possible. Nous pouvons dire que l'Egypte a vraiment intérêt à sécuriser les eaux du Nil qui lui arrivent.

Tout cela explique pourquoi la sécurité des eaux du Nil avait été un des principes importants sur lequel a été fondée la théorie de la sécurité nationale égyptienne à travers les diverses époques de l'histoire. Cela explique également les multiples tentatives, anciennes et nouvelles, d'employer les eaux du Nil comme arme politique dans le conflit contre l'Egypte. Donc, l'Egypte dépend des eaux du Nil pour sa survie, d'où l'enjeu fondamental d'une bonne gestion des eaux du Nil. Le dilemme fondamental pour l'Egypte, c'est qu'elle n'est pas maîtresse du fleuve.

Peu après la Seconde Guerre mondiale, un ingénieur agronome égyptien d'origine grecque, Andrien DANINOS, a eu l'idée d'élaborer le plan de construction d'un grand barrage sur le Nil en territoire égyptien. Il proposait officiellement son projet au Ministère des Grands Travaux en 1948. Quand les Officiers Libres sont arrivés au pouvoir en 1952, ils se rendaient à l'évidence très rapidement que l'indépendance du Soudan, et donc la fin du Condominium anglo-égyptien datait depuis le 19 janvier 1899, était inévitable. Cela avait l'inconvénient majeur de couper l'Egypte de l'amont du Nil et de la priver de cette maîtrise directe de sa crue. Plus tard, craignant que, à partir du Soudan, les « impérialistes32(*) » ne veuillent retenir les eaux du Nil, privant ainsi l'Egypte de leur apport vital, le gouvernement Nasser décidait de réaliser le projet de Daninos et de construire le Haut Barrage d'Assouan « El Sudd El Aali en arabe » de 5 kms de longueur et 100 mètres de hauteur.

L'Egypte par cette réalisation visait à accumuler toute l'eau excédentaire allant à la mer ; le réservoir d'Assouan était supposé contenir 130 milliards de mètres cubes d'eau, c'est-à-dire 1.5 fois le total du débit moyen annuel du Nil. Le but de la construction du Haut Barrage était d'assurer en Egypte une maîtrise totale de ses ressources hydrauliques, indépendamment des changements politiques éventuels des pays de l'amont, et mettre l'Egypte à l'abri des variations pluviométriques. Cette initiative réveillait alors les craintes du Soudan et de l'Ethiopie et conduisait l'Egypte à une épreuve de force avec les puissances régionales et internationales.

Nasser déclare alors : « Avec la construction du Haut Barrage, l'Egypte ne serait plus l'otage des pays situés en amont du bassin du Nil ». L'Egypte se sent menacé : elle souffre de ce que John WATERBURY nomme « Down Stream Complex »33(*), sentiment dont la construction du Haut Barrage d'Assouan ne serait que l'émanation : « Le sens de vulnérabilité des Etats situés en aval comme l'Egypte et la peur qui en résulte dictent toutes les décisions concernant le choix des projets et des techniques destinés à maîtriser le fleuve ». Aucun autre fleuve de cette importance n'est partagé par tant d'acteurs autonomes et aucun pays situé en aval d'une voie d'eau n'est aussi dépendant de son existence que l'Egypte vis-à-vis du Nil.

Les premières réactions à l'annonce du projet du Haut Barrage venaient du Soudan qui avait accédé à l'indépendance le 1er janvier 1956, après un référendum d'autodétermination par lequel la majorité de la population soudanaise avait refusé son rattachement en Egypte. Les nouveaux dirigeants au Soudan, soucieux de développer les ressources agricoles du pays, réclamaient la révision de l'accord de partage des eaux du Nil signé entre l'Egypte et la Grande-Bretagne en 1929. Afin de forcer l'Egypte à négocier sur des nouvelles bases, le Soudan entreprenait les préparatifs de la construction du barrage de Roseires sur le Nil bleu. L'arrivée au pouvoir à Khartoum, à la suite d'un coup d'état militaire du 17 novembre 1958, du Maréchal Abboud marquait une amélioration des relations avec Le Caire et facilitait la conclusion, en 1959, d'un nouvel accord sur le partage des eaux du Nil34(*).

Le Nil en Egypte, c'est aussi presque un stress national35(*), comme l'a expliqué John WATERBURY. Il est bien certain que le Nil représente le point essentiel de la politique de sécurité de l'Egypte, parce qu'elle est un Etat en aval du fleuve et que 95% du débit du Nil proviennent des Etats en amont, hors de ses frontières. C'est dans ce cadre que les Egyptiens construisaient, avec les Soudanais, le canal de Jonglei pour détourner le Nil des marais du Sudd où l'évaporation des eaux était très élevée. Aujourd'hui, comme hier, la situation en aval de l'Egypte fait peser une menace sur un approvisionnement en eau, et l'amène donc à vouloir garantir l'écoulement de l'eau par tous les moyens.

Pour Nabil ABD EL FATAH36(*), chercheur au Centre d'Etudes Politiques et Stratégiques, journal Al-Ahram au Caire, il existe un lien organique entre le Nil et la sécurité nationale égyptienne ; cet état de choses est profondément enraciné dans l'inconscient collectif du peuple égyptien. Tout part du Nil et tout y revient. C'est pourquoi, averties du rôle vital du Nil dans l'existence de l'Egypte, les autorités du Caire observent avec vigilance l'évolution des pays situés en amont du fleuve. Ces Etats, en exécutant des travaux hydrauliques importants, pourraient menacer directement l'approvisionnement en eau de l'Egypte.

Dans cette optique, nous pouvons affirmer qu'en construisant le Haut Barrage d'Assouan, les Egyptiens ont d'une certaine manière voulu créer artificiellement une nouvelle source du fleuve afin de limiter leur dépendance hydraulique vis-à-vis des autres pays du Bassin. Le Barrage jouant le rôle de compteur permettant de vérifier en permanence si le débit du fleuve correspond bien à la quote-part d'eau attribuée en Egypte, en l'occurrence 55 milliards ½ de mètres cubes par an, conformément à l'accord égypto-soudanais de 1959. Craignant qu'un jour l'Egypte se soit privée d'une partie de l'eau du Nil, les autorités de Caire se sont assurées unilatéralement une marge de sécurité grâce à l'immense réservoir d'eau que constitue le lac Nasser.

De même, pour comprendre les enjeux du partage des eaux du Nil, il faut aussi évoquer l'environnement psychologique de cette question, est un élément essentiel des problèmes politiques liés au fleuve. La connaissance aiguë de cette juxtaposition de facteurs géopolitiques est au coeur de la réponse psychologique égyptienne pour tout ce qui se passe en amont. Pour l'Egypte, deux pays principaux sont sous haute surveillance et Le Caire suit avec la plus extrême attention l'évolution de leur situation intérieure. Il s'agit du Soudan, que l'Egypte considère comme « son arrière-cour naturelle » et de l'Ethiopie.

L'Ethiopie est le principal pourvoyeur d'eau du Nil avec 86% d'eau du fleuve en provenance de ce pays alors qu'elle n'en utilise que 0.3%37(*). Cette situation déséquilibrée et le besoin vital de l'eau pour des pays comme le Soudan et l'Egypte font aisément comprendre l'inquiétude de ces derniers depuis qu'ils ont connaissance des projets hydrauliques de grande envergure programmée par l'Ethiopie « le Master Plan en 1964 ». Cela se traduirait, pour les Egyptiens, par une baisse importante du volume d'eau nilotique utilisable. Les responsables à Addis-Abeba demandent toujours l'utilisation rationnelle, optimale et équitable des ressources en eau du Bassin.

L'Egypte se tient toujours à l'idée du maintien de l'accord de 1959. C'est de cette évidence « un acte de piraterie pour renforcer la légitimité de ce qui est illégitime », selon le point de vue éthiopien. « Désormais l'agriculture éthiopienne ne peut plus prendre le risque de compter sur des pluies annuelles irrégulières pour nourrir sa population qui croit à un rythme alarmant ». Il est évident qu'il faut élaborer un cadre institutionnel général réglant l'utilisation des eaux. « Le Nil n'est pas un conflit actif mais il constitue un conflit latent », déclare le Dr Kinfe ABRAHAM, Directeur de l'Institut International pour la Paix et le Développement38(*).

Ces différends existent car l'Ethiopie ne fait pas membre de l'accord de 1959, cette situation nécessite une coopération qui regroupe tous les pays riverains. L'Ethiopie réclame toujours une part équitable de ses propres eaux. Nous pouvons dire que la non-adhésion de l'Ethiopie à l'accord de 1959 incarne la situation de la polarisation, pendant la Guerre froide, entre régimes libéraux et socialistes. Par contre, après la fin de la Guerre froide, la situation a changé ce qui facilitait le rapprochement entre les riverains nilotiques, vers un comportement coopératif. Les Etats riverains attendent une coopération plutôt que des gestes unilatéraux. Ils se rendent compte que la façon dont les eaux du Nil sont utilisées, est d'une injustice épaisse et ils réclament de nouvelles législations internationales et de nouvelles négociations auxquelles devront participer tous les pays riverains. Enfin, bien que des divergences subsistent, elles concernent notamment les quotas. Faut-il les calculer en fonction de la superficie du pays, de sa démographie ou des autres ressources en eau disponibles ?.

* 26 RAU : République Arabe Unie, c'est le nom officiel de l'Egypte pendant l'union avec la Syrie (22 février 1958 - 28 septembre 1961)




* 27 Rédigé au Caire, en arabe, en deux exemplaires originaux, le 8 novembre 1959, par Mohamed TALAAT FARID du Soudan et Zakaria MOHIE EL DIN de la RAU.




* 28 Cf. annexe II : Accord entre la République du Soudan et la République Arabe Unie sur la pleine utilisation des eaux du Nil




* 29 Gabriel R. WARBURY, The Nile in Egyptian-Sudanese Relations, Orient, December 1991, vol. 32, n° 4, p. 565-572




* 30 Jean-Jacques ROCHE, Quelles politiques de sécurité pour l'après-guerre froide ? une approche réaliste de la sécurité à l'aube du XXIème siècle, http://www.dandurand.uqam.ca/download/gripci/roche_securite.pdf (10 janvier 2002)




* 31 Ahmed EL RASHIDI, L'Egypte et les eaux du Nil : le cadre juridique prédominant et les nécessités de la coopération conjointe, Perspectives africaines, printemps 2001, n° 5, p. 4-5




* 32 Les Impérialistes : Ce terme est à restituer dans le contexte des discours politiques de l'époque nassérienne.




* 33 John WATERBURY, Hydropolitics of the Nile Valley. Syracuse: Syracuse University Press, 1979, p. 14-41




* 34 DROIT DE L'EAU. Congrès International de Kaslik (18-20 juin : 1998 : Liban). L'Ethiopie : le Nil et le droit international public / ed. Tarek MADJOUB, p. 8-12, http://funredes.org/agua/files/droit/MADJOUB.rtf (28 novembre 2001)




* 35 ------------------, Guerres et paix au Proche-Orient  : eau inégalement répartie, http://www.h2o.net/magazine/urgen...oche_orient/français/guerre_3.htm (20 novembre 2001)




* 36 Christian CHESNOT, La bataille de l'eau au Proche-Orient. Paris : L'Harmattan, 1993, p. 121




* 37 LA POLITIQUE ETRANGERE EGYPTIENNE DANS UN MONDE CHANGEANT. Deuxième Conférence annuelle pour les exposés politiques (3 : 1989 : Le Caire). La politique hydraulique égyptienne / ed. Ahmed Youssef AHMED, Le Caire : Centre de Recherches et d'Etudes Politiques, Faculté d'Economie et de Sciences Politiques, Université du Caire, 1990, p. 912-933 (en arabe)




* 38 Lammii GUDDAA, op.cit., http://www.peacelink.it/anb-bia/nr324/f03.html (2 novembre 2001)




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