L'union pour la méditerranée, quel avenir?

II. L'architecture institutionnelle du partenariat euro- méditerranéen

L'analyse des institutions impliquées dans le partenariat euro- méditerranéen, leurs
compétences et leurs modes d'action nous a permis de dresser le schéma reproduisant
l'architecture institutionnelle du partenariat euro- méditerranéen. La première remarque que

170 Bekenniche O., La coopération entre l'Union européenne et l'Algérie, l'Accord d'association, Office des publications algériennes, Alger 2006. Et règlement intérieur du Conseil d'association Algérie-UE ( JOUE du 28/04/2007 `'2007/262/CE»).

nous avons pu établir est relative aux institutions dans le cadre des accords d'association. L'Union européenne a signé une dizaine d'Accord d'association¹⁷¹, avec à l'horizon, la signature de plans d'action dans le cadre de la politique de voisinage avec quatre pays. Cela veut dire, rien que dans le cadre bilatéral, l'Union européenne a à se réunir au moins une douzaine de fois au niveau ministériel, ou plus, avec ses partenaires. Lorsqu'on sait que les accords d'association sont identiques, on se demande sur l'intérêt de se réunir avec chaque partenaire isolément des autres. Même si les négociations pour conclure l'accord avec certains partenaires ont durée, ce qui a rendu l'Etat d'avancement dans le processus engendré par ces accords différent d'un pays à l'autre; reste que ces accords sont à l'identique. De ce point de vue, une ouverture des uns sur les autres serait porteuse de dynamisme et de compréhension. Autrement dit, cela freinera la course des voisins vers l'Union européenne au détriment du développement de relations entre eux, qui pourtant sont porteuses d'intérêts pour l'ensemble de la région. L'idée ici est que toutes les parties concernées par l'association seront invitées aux réunions des Conseils d'associations (ouverts à la presse) en qualité d'observateurs, et que les comités d'associations partagent les informations entre eux.

a) Aperçu général sur l'architecture institutionnelle du Partenariat euro- méditerranéen

A première vue, le schéma n°1 nous permet de remarquer que l'environnement institutionnel du partenariat euro- méditerranéen est divisé en trois sphères, la première réservée aux organes bilatéraux, la seconde aux organes multilatéraux et la troisième aux organes crées par l'Union pour la Méditerranée. Dans la mesure où la nouvelle initiative n'est pas un palliatif pour ses prédécesseurs, il est logique de s'interroger sur l'articulation envisageable entre toutes ses institutions.

Entre les organes bilatéraux et multilatéraux, il n'y'a aucune interaction institutionnelle que ça pour les organes crées par le processus de Barcelone ou ceux crée par l'Union pour la Méditerranée. La seule interaction est détectée concerne les organes multilatéraux ou on constate des relations au plus haut niveau (politique) entre la coprésidence, les conférences des ministres des affaires étrangères et les hauts fonctionnaires.

171 Détails sur le site de la documentation française : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/dossiers/europemediterranee/institutions.shtml

Organes Multilatéraux du Processus de Barcelone

Conférences des ministres des affaires étrangères

Le Comité Euromei

Le Comité Med/ Le comité

Commission

Commission

Organes Multilatéraux de l'UPM

Réunions des hauts fonctionnaires

Le Comité permanent conjoint

Le secrétariat Mission technique Expertise

Commission

Commission

La coprésidence

Organes Bilatéraux

Le Conseil d'association

Commission

Le Comité d'association

Commission

Le schéma nous permet de remarquer aussi que l'Union pour la Méditerranée a multiplié le
nombre d'organes, cinq au total, allant du niveau politique au niveau technique, avec la
coprésidence en haut, les Ministres, les hauts fonctionnaires, le comité permanent conjoint et

le secrétariat qui représente le niveau technique et qui a suscité les réserves de l'Algérie quanià sa lourdeur engendrée par le choix collectif de le doter de cinq voir six secrétaires. ce qui le teinte d'une emprunte politique.

Schéma 1 : l'architecture institutionnelle du partenariat euro- méditerranéen

b) La gouvernance du partenariat

Puisque le partenariat euro- méditerranéen relève du domaine intergouvernemental en général, le Conseil des présidents ou chefs de gouvernements sont naturellement dans le sommet de la pyramide décisionnel. Mais le problème c'est que depuis le lancement du processus de Barcelone en 1995, ils n'ont réussi à tenir qu'une seule réunion à l'occasion du dixième anniversaire du projet en 2005, à laquelle plusieurs pays ont réduits leur participation au niveau ministériel. Cela a posé le problème de l'Appropriation du partenariat par les pays du Sud. C'est dans ce contexte que l'UPM a institué le système de Coprésidence à tous les niveaux. Dans la mesure ou le coprésident européen sera celui qui préside le Conseil européen pour le moment et dans la mesure ou l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne est très probable ; la présidence de l'UPM du coté européen sera assurée par le Président du Conseil européen et le Président de la Commission (au niveau des chefs d'État et de Gouvernement), au niveau ministérielles c'est le Haut Représentant qui sera aussi Vice Président de la Commission européenne.

Mis à part au sein du Secrétariat¹⁷² (rectangle bleu), la Commission est omniprésente au niveau de toutes les institutions. Ce qui lui donne une vue d'ensemble sur le partenariat euro- méditerranéen. Si cela est logique, vu que la Commission est partie prenante dans les Accords d'associations et représente l'intérêt général de l'Union européenne et qu'elle gère des fonds communautaire que les Etats souhaitent les voir bien utilisés, ce qui est frappant c'est que cette dernière garde le monopole des relations avec le Comité (rectangle rouge) qui est pourtant une institution incontournable dans le partenariat euro- méditerranéen. En effet, mis à part le pouvoir de consultation qu'il peut exercer au sein des pays partenaires méditerranéen, il rend compte directement à la commission qui possède le pouvoir de décision sans avoir l'obligation de prendre en compte les suggestions des PPM qui lui sont transmises.

Dans le cadre du processus de Barcelone, la commission avait un rôle central, elle lançait les appels d'offres, établissait les cahiers de charge, recevait les projets de partenariat (les candidatures) et en décidait de leur financement. Le rôle des PPM s'arrêtait en la participation à l'élaboration des Programmes Indicatifs Nationaux et des documents de

172 Le secrétariat est la seule institution qui bénéficiera d'un siège, d'un statut autonome et d'une personnalité juridique.

stratégies (en bilatéral). La commission garde ce rôle mais seulement en ce qui concerne les projets financés par l'Union européenne.

Si on a estimé que la Commission a échoué dans sa mission vu que les résultats du processus de Barcelone sont mitigés, prenant en compte l'expertise et les compétences dont elle dispose, on se demande qu'elle est la meilleure méthode pour gérer le partenariat dans le cadre de l'UPM ? Si les parties se sont mises d'accord sur le maintient des institutions du Processus de Barcelone, notamment pour gérer les fonds communautaires, jusqu'à présent rien n'est avancé en ce qui concerne la gestion des fonds recueillis dans le cadre de l'UPM. La question relative à la gouvernance de l'UPM n'est pas encore bouclée. A Marseille, « les Ministres ont décidé de poursuivre leurs consultations en conformité avec le mandat donné par les Chefs d'Etat et de Gouvernement au Sommet de Paris. Il a été convenu que les délégations soumettront leurs propositions à la coprésidence franco-égyptienne qui consultera les chefs d'Etat et de Gouvernement, notamment sur les modalités de mise en place du Secrétariat et la nouvelle dénomination du Processus de Barcelone : Union pour la Méditerranée »¹⁷³.

Dans cet état de fait, rappelant les réserves sur l'efficacité de l'Aide au développement et l'appropriation des politiques d'aide, en l'absence de détails sur l'articulation de la relation entre le Secrétariat¹⁷⁴ (UPM) et la Commission, on peut envisager trois probabilités ; soit la Commission continuera de gérer le partenariat financé par les fonds communautaires et laisse au Secrétariat la gestion des projets financés par d'autres fonds, ce qui prive l'UPM de l'expérience, du professionnalisme et du haut niveau d'expertise dont la Commission dispose. La deuxième probabilité est que ces deux organes fusionnent. Mais, cela semble improbable puisque l'Union européenne s'est déjà prononcée sur ses frontières du Sud d'un coté, de l'autre, le Secrétariat, qui au début était pressenti comme une institution technique, a finalement glissé vers le politique, l'idée de cinq secrétaire adjoint et de quotas par pays est apparut à la suite de l'octroi de la qualité de membre à la Ligue Arabe. Dans ces conditions on se demande si cette institution sera en mesure de garantir l'intérêt général de l'UPM et l'impartialité. Ce qui fait que les deux institutions ne partagent pas les mêmes valeurs et aucune d'elle ne semble pouvoir contenir l'autre. La solution idéale serait que le budget recueilli dans le cadre de l'UPM soit géré par la Commission en associant le plus possible le Secrétariat dans un double but d'apprentissage et de coopération.

173 Déclaration finale des Ministres des Affaires Etrangères réunis à Marseille les 3 et 4 novembre 2008, Op. Cite.

174 Normalement, selon la déclaration finale de Marseille, le Secrétariat devait commencer à fonctionner en Mai 2009. Mais, jusqu'à présent ce Secrétariat n'a pas vu le jour.