Décentralisation et investissement local au Bénin

Abstract

After the review of empirical studies of several researchers on endogenous development including decentralization system, this study examined the local investment with respect to the decentralization process implemented in Benin. Using data from the General Direction of Decentralization and Local Governance with the use of panel data econometrics model we found that the equipment requirements, materials, and savings have positive and significant impact on the level of investment expenditure for a township. The results found reveal that a prominent diagnosis of equipment requirements, materials and mobilization of savings plays an accelerating role in the local investment expenditure.

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Réalisé par : Bernadin AKODE

Liste des sigles et acronymes

ANCB : Association Nationale des Communes du Benin

CFA : Colonie Française de l'Afrique

DGTCP : Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique

DTS : Diplôme de Technicien Supérieur

FBCF : Formation Brute de Capital Fixe

INSAE : Institut National de la Statistique et de l'Analyse Economique

IREEP : Institut de Recherche Empirique en Economie Politique

MEPSA : Master en Economie Publique et Statistique Appliquée

MDGLAAT : Ministère de la Décentralisation de Gouvernance Locale de l'Administration

et de l'Aménagement du Territoire.

MCO : Moindres Carres Ordinaires

OMD : Objectifs du Millénaire pour le Développement

PAI : Programme Annuel d'Investissement

PDC : Programme du Développement Communal

PIB : Produit Intérieur Brut

UAC : Université d'Abomey-Calavi

Introduction

De nombreuses études et analyses ont été effectuées sur la question de développement. De ces études et analyses, il a été révélé que certains pays et communautés adoptent désormais l'approche endogène du développement. Ils se préoccupent maintenant du développement de chaque territoire constituant le pays sachant bien que lorsque les territoires seront tous développés, les pays le seront également. Le territoire est le carrefour où doit passer nécessairement tout processus de développement, le lieu de rencontre de tous les processus critiques de développement et de croissance. Pour tous les pays, l'élément majeur de tout processus de développement est l'investissement. Il est sa composante principale. La satisfaction des différents besoins d'une collectivité passe par l'investissement.

L'investissement local que l'on veut à un niveau très élevé, à tous les niveaux de décision de la vie sociopolitique et économique, renforce l'idée que l'investissement local est déterminant pour la croissance d'une économie et la prospérité d'une population. Cependant, un développement hasardeux même rapide mais déséquilibré exerce souvent un effet de destruction des formes existantes de ressources sans une nouvelle mobilisation. Une telle dégradation de l'épargne menace la politique d'investissement local freinant ainsi le processus du développement local voire celui de tout le pays.

Dans cette perspective, les bailleurs de fonds internationaux ont réveillé la conscience des Etats africains à une recentralisation des missions de l'Etat et des Ministères qui gèrent désormais des questions purement régaliennes et réalisent les projets d'envergure nationale. Ils doivent également laisser aux acteurs infra-étatiques la responsabilité des activités de développement suite à la crise de 1980. Ces bailleurs ont suggéré principalement aux pays africains dont le Bénin, la libéralisation économique et la décentralisation. La première est sensée associer les acteurs du secteur privé au secteur économique qui est jusqu'à ce niveau monopolisé par l'Etat central. La deuxième est la prise en charge par les populations elles mêmes, des principales tâches de service public dans les domaines qui touchent directement à leur vie quotidienne. En outre, la décentralisation devrait favoriser la mobilisation de l'épargne pour l'investissement local, principale composante du développement du territoire.

Cette suggestion des bailleurs rejoint l'une des revendications populaires qui réclamait une répartition du pouvoir dans l'Etat. Il s'agit d'une répartition qui fait la distinction entre les compétences et les moyens entre l'Etat central et les instances périphériques. C'est donc en fait le sens de la décentralisation. Dans cette logique, les administrations des Etats africains ont

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connu d'énormes réformes dans les années 1990 avec la décentralisation comme point focal. Elle était venue comme une voie de sortie de la double crise sociopolitique et économique dans laquelle était plongé tout le continent. Les populations quant à elles voyaient une nouvelle porte de sortie.

Par cette nouvelle politique publique, beaucoup de transferts de compétences et de ressources ont été effectués de l'instance centrale en direction des collectivités locales. Elles bénéficient aussi d'une autonomie financière qui leur permet de mobiliser des ressources pour faire face désormais aux différentes questions de dépenses à leur niveau, en particulier celles liées à l'investissement puisque l'un des objectifs principaux de décentralisation est le développement local dont l'investissement est la principale composante.

Le but de ces travaux n'est pas d'étudier la décision d'investir au Bénin au niveau des collectivités locales mais de présenter empiriquement la relation qui existe entre l'investissement local et la décentralisation par ses nombreux transferts de compétences et de ressources puis examiner le dynamisme de cet investissement durant la période de 2003 à 2008 en République du Bénin.

Problématique et question de recherche

Depuis plusieurs décennies, la question de développement a toujours été préoccupante pour tous les pays. Chaque Nation ou groupe de Nations essaient d'élaborer différentes politiques pouvant l'amener à atteindre le développement. Certaines d'entre elles, dans leurs différentes stratégies ont pensé qu'il leur est utile de prendre la question de développement par la base. D'où alors la notion du développement local qui est la contribution qu'un territoire apporte au mouvement général du développement, en termes de plus-value économique, sociale, culturelle, spatiale.

Le développement d'un pays passe par le décollage économique qui est

nécessairement précédé de la mise en place d'institutions capables d'impulser le développement à la base. La mise en place de ces institutions requiert une approche particulière et la décentralisation apparaît comme l'une des politiques publiques pouvant aider les Etats à atteindre ce résultat. Cette nouvelle politique publique dont les enjeux principaux constituent les transferts de compétences et de ressources permettra aux pays d'asseoir le développement local et par surcroît celui du pays. Pour Lemieux, les enjeux de la décentralisation constituent les attributions de ressources.

En effet, la décentralisation offre l'avantage de réduire l'influence et le contrôle permanent du processus décisionnel par le pouvoir central. C'est donc un instrument de réorganisation du processus décisionnel qui donne aux collectivités locales les moyens de s'autogérer et de mettre en oeuvre les actions les plus appropriées pour parvenir à leur développement. Beaucoup de pays au monde se sont lancés dans cette politique dont la plupart des pays africains.

La communalisation est devenue effective au Bénin en mars 2003, donnant naissance à soixante-dix sept communes et ceci suite à l'organisation des élections communales et municipales de décembre 2002, et l'installation en février et mars 2003 des différents conseils communaux /municipaux et leurs organes exécutifs respectifs. Ces premières élections municipales de Décembre 2002 ont permis au Bénin d'avoir un nouveau cadre de gouvernance locale beaucoup plus formel avec la possibilité de valoriser les initiatives locales par l'élaboration des plans de développement au niveau des communes (PDC). Ce processus est soutenu par un corpus juridique important fournissant ainsi aux communes des prérogatives bien précisées par les lois de la République.

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Pour appuyer le développement local et promouvoir l'économie locale, les communes bénéficient des transferts ¹de compétences et de façon progressive de transferts de ressources. On observe alors un accroissement de charge au niveau des collectivités locales. Tout accroissement de charges résultant de l'attribution de compétence² nouvelles aux collectivités territoriales donne lieu à compensation financière, que cet accroissement de charges résulte d'un transfert, d'une création ou d'une extension de compétences. Le législateur béninois confère aux communes une autonomie financière et budgétaire. Certaines communes bénéficient également de l'appui des partenaires techniques et financiers.

Dans cette sphère d'attribution de ressources, figurent les subventions et dotations de l'Etat et la décentralisation financière qui ont étendu leur champ sur toutes les communes. La décentralisation financière est la répartition des ressources publiques et l'organisation des rapports financiers entre l'Etat et les collectivités locales. Elle montre l'importance des transferts de compétences. De même la loi 97-008 du 15 Janvier 1999 et la loi 97-029 en son article 21 consacrent l'autonomie budgétaire de la commune. Aussi l'analyse des composantes de la décentralisation financière montre que ce sont les impôts locaux et les transferts fiscaux qui procurent la plupart des ressources communales.

Au cours des années couvrant notre étude, il apparait que la contribution des recettes fiscales aux recettes mobilisées pour le fonctionnement des collectivités locales est très variable (OCS, 2010). En effet en 2003, près de 50% des recettes de fonctionnement étaient d'origine fiscales ; cette part baisse en 2004 pour atteindre 47% avant de croitre jusqu'à 66% en 2008. Cette augmentation pourrait se justifier par une pression fiscale plus accrue motivée par les nouvelles administrations locales.

En complément à ces recettes fiscales, l'Etat vient au secours des communes en leur attribuant des subventions. Les transferts de ressources de l'Etat vers les collectivités locales ne sont que de nature à promouvoir l'économie locale et à favoriser l'investissement au niveau communal. Ces subventions aux communes ont été également variables durant toute la période de l'étude. En effet, la subvention de l'Etat aux communes ont cru progressivement de 4% en 2003 à 13% en 2007 avant de baisser à 10% en 2008. La décentralisation financière et les

² La compétence est l'aptitude d'une autorité administrative ou judiciaire a procéder a certains actes dans des conditions déterminées par les lois et règlements, Lemieux dans décentralisation, politique publique et relations du pouvoir

subventions et dotations ont permis aux communes de mobiliser d'importantes ressources pour faire face aux différentes dépenses inscrites dans leurs programmes de développement.

Des financements ont été alloués aux communes en matière des subventions et dotations bien que le système béninois de décentralisation n'applique pas le principe de transfert³ concomitant des compétences et de ressources. La loi laisse au gouvernement la latitude de décider de l'allocation de dotation ou de subvention et des critères de répartition.

Puisque le développement local est le but principal de la décentralisation et dépend de l'investissement réalisé, les communes, une fois les ressources mobilisées, se lancent dans leurs différents programmes d'investissement. Ainsi durant la période de 2003 à 2008, elles ont consacré en moyenne 6 milliards de FCFA à l'investissement local.

La politique des investissements locaux apparaît surtout comme un problème empirique et de politique économique. Ce problème peut être traité par une investigation précise des investissements locaux et des ressources disponibles des communes. Mais une appréciation globale des dépenses d'investissement des communes ne peut paraître suffisante pour amener les décideurs à adopter des mesures correctives pour favoriser les investissements locaux. Il y a lieu donc de se poser la question suivante : quels sont les facteurs déterminants de l'investissement local du transfert de ressource de l'Etat aux communes en matière d'investissement et leur évolution durant la période de 2003 à 2008 ? Un tel exercice est malheureusement rare dans la plupart des pays en voie de développement et n'a jamais été de cette manière à notre connaissance au Bénin.

Objectifs de l'étude

La revue de littérature habituelle sur l'investissement local s'est souvent appesantie sur la détection des facteurs déterminants de l'investissement local (par exemple les besoins en équipement, les besoins en matériel et l'épargne brute au niveau de la collectivité locale), mais ces études ne s'appesantissent que sur la description de ces facteurs. L'objectif principal que vise notre étude est d'analyser et d'évaluer l'investissement local au Benin dans le processus de la décentralisation afin d'en dégager les principaux facteurs. De façon spécifique il sera question dans cette étude :

³ Le transfert de compétence est la transmission, la cession et la dévolution d'un pouvoir d'agir ou de poser des actes a caractères administratif.IL s'agit pour l'Etat de confier le soin de détenir et de gérer en lieux et place. Lemieux (2001) dans décentralisation, politique publique et relation du pouvoir.

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- d'évaluer les facteurs déterminants de l'investissement local ; - d'analyser son dynamisme durant la période de l'étude. Hypothèses de l'étude

De par toutes les considérations précédentes, les hypothèses principales qui ont été diversement testées tout au long de notre étude se présentent comme suit :

- les besoins prévus au niveau de la collectivité ont un effet positif sur l'investissement local ;

- l'épargne brute au niveau de la commune a une influence positive sur la dépense réalisée en investissement local.

L'ossature de notre travail se présentera en trois chapitres. D'abord nous présenterons le cadre théorique ensuite les données et la méthodologie d'analyse puis enfin les estimations et les analyses des résultats.