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Conditions d'une meilleure gestion de la délégation ou mandat de maà®trise d'ouvrage publique: cas de l'Agetip-Bénin SA

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par Ménassi Gatien DOSSA
Université d'Abomey-Calavi / école nationale d'administration et de magistrature - Administrateur des finances et des marchés publics 2011
  

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CHAPITRE 2  

L'éradication des obstacles à une gestion appropriée de la MOD : diagnostic et approches de solutions

La gestion de la délégation de la maîtrise d'ouvrage publique a été retenue, dans le chapitre précédent, comme objet de notre réflexion. La logique de recherche - diagnostic dans laquelle s'inscrit notre étude, nécessite que soient recherchées les causes réelles des problèmes relevés, afin que des approches de solutions puissent être suggérées, pour éradiquer lesdites causes. Pour ce faire, il s'impose de s'assigner des objectifs de recherche et de formuler des hypothèses destinées à être confirmées ou infirmées, sur la base d'une démarche méthodologique dont la pertinence devra être démontrée (Section 1). C'est seulement ainsi que pourront être recueillies et analysées les données nécessaires à l'établissement du diagnostic, à partir duquel des approches de solutions seront proposées et leurs conditions de mise en oeuvre précisées (Section 2).

SECTION 1 : LA DEMARCHE NECESSAIRE A L'ETABLISSEMENT D'UN DIAGNOSTIC

La qualité de notre contribution à l'amélioration des conditions de délégation de la maîtrise d'ouvrage publique dépend de la précision et de la justesse du diagnostic que nous poserons. Cela nécessite que soit adoptée une démarche de résolution répondant aux exigences de la recherche scientifique. Aussi définirons-nous clairement les objectifs et hypothèses de notre étude, avant d'explorer la littérature relative aux problèmes étudiés (Paragraphe 1). De même, nous adopterons une démarche méthodologique dont nous nous évertuerons à démontrer la pertinence (Paragraphe 2).

PARAGRAPHE 1 : les objectifs, hypothèses et le point des connaissances sur la problématique

Les objectifs et hypothèses de l'étude seront formulés par rapport à chaque problème spécifique (A). Quant au point des connaissances sur la problématique, il consistera à examiner les approches développées par différents auteurs ayant déjà abordé des questions relatives à la problématique (B).

A - Les Objectifs et Hypothèses de l'étude

Les objectifs traduisent notre intention de résolution de la problématique étudiée (1). Les hypothèses consistent en des réponses provisoires, établies sur la base de causes supposées, et destinées à être confirmées ou infirmées (2).

1. Les objectifs de l'étude

Ø L'objectif général

Pour résoudre le problème de la gestion peu efficace de la délégation de la maîtrise d'ouvrage publique au Bénin, notre recherche consistera à identifier les conditions d'amélioration de la passation et de l'exécution des conventions de maîtrise d'ouvrage déléguée au Bénin.

Ø Les objectifs spécifiques

Pour aboutir à l'objectif général, les objectifs spécifiques suivants, formulés par rapport aux problèmes spécifiques, doivent être atteints :

- proposer les conditions dans lesquelles pourra être établi un cadre réglementaire et légal propice à la saine et transparente concurrence sur le marché de la MOD (Objectif spécifique n° 1) ;

- suggérer les conditions d'application du code des marchés publics aux maîtres d'ouvrage délégués (Objectif spécifique n°2) ;

- déterminer les mesures nécessaires à la célérité de la sélection du MOD et de la signature de la convention de MOD (Objectif spécifique n°3) ;

- identifier le contexte favorable à l'exécution diligente des marchés de travaux en maîtrise d'ouvrage déléguée (Objectif spécifique n°4).

Les objectifs ainsi déterminés, nous identifierons les hypothèses devant servir de base à notre étude.

2. Les hypothèses de recherche

Pour déterminer les hypothèses, nous énumérerons et analyserons les causes susceptibles d'être à la base de chaque problème spécifique. La formulation de chaque hypothèse se fera à partir de la (ou des) cause(s) considérée(s) comme la (ou les) plus probable(s).

Ø L'hypothèse spécifique n°1

Le faible impact du cadre juridique sur les conditions de mise en concurrence des MOD pourrait s'expliquer par :

- la réticence des maîtres d'ouvrage et bailleurs à « faire confiance » aux nouvelles agences ;

- l'insuffisante vulgarisation des textes adoptés en la matière, auprès des acteurs de la commande publique ;

- l'inadaptation des textes aux réalités vécues dans l'exercice des missions de MOD ;

- les lacunes et imprécisions des textes adoptés en la matière ;

- l'insuffisance des mesures de mise en oeuvre nécessaires au succès de la réforme.

La réticence des maîtres d'ouvrage et des partenaires techniques et financiers (PTF) à faire assurer la délégation de la maîtrise d'ouvrage par les nouvelles agences ayant vu le jour après la réforme, peut expliquer ce problème spécifique, dans la mesure où le poids des habitudes et le caractère « intuitu personae » que devrait revêtir la délégation amènent certains MO et PTF à désigner directement une ou deux anciennes agences, sans mise en concurrence, ou à restreindre la compétition à quelques agences seulement. Pourtant, cette cause doit être réfutée, car, l'AGETIP-BENIN, qui est l'une des agences les plus expérimentées et jouissant de la confiance de ses partenaires, subit elle aussi les effets néfastes d'une concurrence purement théorique. Aussi l'insuffisante vulgarisation des textes adoptés en matière de délégation de la maîtrise d'ouvrage publique doit-elle être écartée comme cause, puisque les maîtres d'ouvrage publics et PTF qui recourent à la MOD n'ont pas pu ignorer qu'une réforme a été opérée dans ce secteur, désormais soumis à la concurrence.

On peut alors penser que la réforme porte en elle-même les germes de son insuccès, en raison, soit de certaines lacunes et imprécisions des textes adoptés, soit de l'inadaptation desdits textes aux réalités de la MOD. La première éventualité (lacunes et imprécisions) nous paraît plus pertinente. En effet, si la loi MOP du Bénin nous semble opportune, réaliste, et assez exhaustive, il n'en est pas ainsi de ses rares textes d'application, qui souffrent davantage d'insuffisances, d'imprécisions que d'irréalisme.

De même, il nous semble pertinent de relever que certaines mesures de mise en oeuvre devant « suivre » l'adoption des textes (incitation par exemple au développement de nouvelles agences, à travers des exonérations ou autres mesures facilitatrices, etc.) font défaut.

De cette brève analyse résulte la formulation suivante de l'hypothèse : les lacunes et imprécisions des textes adoptés en matière de MOD et l'insuffisance des mesures de mise en oeuvre de la réforme engendrent le faible impact du cadre juridique sur les conditions de mise en concurrence des MOD (Hypothèse spécifique n°1).

Ø L'hypothèse spécifique n°2

La pratique de dérogation de fait au code des marchés publics peut s'expliquer par :

- l'inadaptation ou l'irréalisme de cette exigence, par rapport à la pratique de la délégation de la maîtrise d'ouvrage ;

- le souci légitime des MOD d'accélérer les procédures, en évitant les lourds contrôles a priori exigés par le code ;

- le laxisme des maîtres d'ouvrage, qui ne veillent pas à l'application correcte des procédures exigées ;

- l'ignorance de la portée de l'article 9 de la loi portant MOP ;

- le laxisme des structures nationales chargées du contrôle et de la régulation des marchés publics.

L'exigence de la loi MOP du Bénin, à savoir l'application du code des marchés publics au MOD, tout comme au maître d'ouvrage, c'est-à-dire dans les mêmes conditions, peut paraître irréaliste, dans la mesure où la célérité recherchée à travers le recours à la MOD serait compromise si les lourds contrôles a priori devaient prévaloir. Mais cela ne nous semble pas suffire à expliquer la dérogation de fait observée, pas plus que le souci d'accélérer les procédures, car certains acteurs de la commande publique (interrogés lors de nos investigations) pensent que les agences d'exécution dérogent, en toute légalité, au code des marchés publics. Pour les uns, le contrôle du maître d'ouvrage et les audits effectués a posteriori suffisent à exclure les formalités traditionnellement remplies par les maîtres d'ouvrage. Pour d'autres, la convention de MOD ayant été validée par la DNCMP, tous les actes passés dans ce cadre le sont de facto. Or, à l'inverse de la plupart des lois MOP que nous avons consultées (celles de la France, du Madagascar, et de la Mauritanie, en l'occurrence) et qui atténuent la rigueur de cette exigence (en prévoyant des « adaptations » ou « exceptions »), la loi MOP du Bénin est très rigide sur cette question, en insistant sur l'application rigoureuse, « dans les mêmes conditions » du code des marchés publics. Il nous semble, ainsi, que la mauvaise perception de la portée de l'article 9 de notre loi MOP par les acteurs justifie l'admission tacite des régimes dérogatoires. On peut également y ajouter le laxisme, non pas des maîtres d'ouvrage, mais des structures nationales, notamment la DNCMP et l'Autorité de Régulation des Marchés Publics, véritables acteurs du contrôle et de la régulation des marchés publics au Bénin. L'hypothèse pourra ainsi être formulée : la pratique de dérogation de fait au code des marchés publics est due à l'ignorance de la portée de l'article 9 de la loi MOP et au laxisme des structures nationales chargées du contrôle et de la régulation des marchés publics (Hypothèse spécifique n°2).

Ø L'hypothèse spécifique n°3

Le retard dans l'opérationnalisation des projets et programmes publics en MOD peut être dû à :

- la lourdeur dans les procédures administratives ;

- l'absence de planification rigoureuse des activités de délégation de la maîtrise d'ouvrage.

La lourdeur dans les procédures administratives est une cause souvent évoquée, pour rendre compte des dysfonctionnements d'ordre administratif qui font obstacle à la célérité dans la mise en oeuvre des activités quotidiennes des entités publiques. Toutefois, retenir les contraintes procédurales comme causes du retard observé, présente l'inconvénient de ne pas permettre de situer les responsabilités. A notre avis, il n'y aura pas de retard, lorsqu'à la suite d'une décision de délégation prise à temps, l'on effectue une planification rigoureuse et réaliste, prenant en compte le temps nécessaire aux formalités administratives.

Aussi formulerons-nous l'hypothèse de la sorte : l'absence de planification rigoureuse des activités de délégation de la MO explique le retard dans l'opérationnalisation des projets et programmes en MOD (Hypothèse spécifique n°3).

Ø L'hypothèse spécifique n°4

Les retards d'exécution des marchés de travaux peuvent être engendrés par :

- les difficultés de mobilisation du financement par les maîtres d'ouvrage publics ;

- la saturation des principaux MOD, qui réduit leur efficacité ;

- la mauvaise organisation et/ou l'inefficacité de certaines entreprises et bureaux d'études ou de contrôle ;

- le manque de promptitude des maîtres d'ouvrage, dans le respect de leurs obligations (avis de non-objection, traitement des appels de fonds, etc.).

Les difficultés de mobilisation des ressources nécessaires au financement des activités constituent, dans certains cas, un obstacle à l'exécution diligente des travaux. Par ailleurs, il arrive parfois que, étant responsables de plusieurs projets à la fois, les chefs projets ne soient pas à même de superviser convenablement les travaux : ce qui peut faire penser à une certaine saturation des principales agences (AGETIP-BENIN et AGETUR). Cependant, ces facteurs, s'ils expliquent certains retards, ne doivent pas être généralisés. En effet, certaines données constantes telles que le traitement tardif des appels de fonds (certains demeurent deux ans durant, avant d'être traités, pour des travaux devant être exécutés sur six mois) et les défaillances des entreprises et bureaux d'études, tendent à se généraliser. Notre hypothèse peut être ainsi formulée : les retards d'exécution des marchés de travaux s'expliquent par la mauvaise organisation et/ou l'inefficacité de certaines entreprises et bureaux d'études ou de contrôle et le manque de promptitude des maîtres d'ouvrage dans le respect de leurs obligations (Hypothèse spécifique n°4).

Le tableau de la page suivante résume les objectifs, les causes retenues et les hypothèses formulées, en les liant à chaque problème :

Tableau n° 3 : Tableau de bord de l'étude (TBE)

Problématique

 

Objectifs de l'étude

Causes (supposées être à la base des problèmes)

Hypothèse

 

NIVEAU GENERAL

(Problème Général)

Gestion peu efficace de la délégation de la maîtrise d'ouvrage publique.

(Objectif Général)

Identifier les conditions d'amélioration de la passation et de l'exécution des conventions de maîtrise d'ouvrage déléguée au Bénin.

(Cause Générale)

-

(Hypothèse Générale)

-

N

I

V

E

A

U

X

S

P

E

C

I

F

I

Q

U

E

S

1

Faible impact du cadre juridique sur les conditions de mise en concurrence des MOD.

Proposer les conditions dans lesquelles pourra être établi un cadre réglementaire et légal propice à la saine et transparente concurrence sur le marché de la MOD.

- lacunes et imprécisions des textes adoptés en matière de MOD ;

- insuffisance des mesures de mise en oeuvre de la réforme.

Les lacunes et imprécisions des textes adoptés en matière de MOD et l'insuffisance des mesures de mise en oeuvre de la réforme engendrent le faible impact du cadre juridique sur les conditions de mise en concurrence des MOD.

2

Pratique de dérogation de fait aux contrôles a priori exigés par le code des marchés publics.

Suggérer les conditions d'application du code des marchés publics aux maîtres d'ouvrage délégués.

- ignorance de la portée de l'article 9 de la loi MOP ;

- laxisme des structures nationales chargées du contrôle et de la régulation des marchés publics.

La pratique de dérogation de fait aux contrôles a priori exigés par le code des marchés publics est due à l'ignorance de la portée de l'article 9 de la loi MOP et au laxisme des structures nationales chargées du contrôle et de la régulation des marchés publics.

3

Retard dans l'opérationnalisation des projets et programmes en MOD.

Déterminer les mesures nécessaires à la célérité de la sélection du MOD et de la signature de la convention de MOD.

Absence de planification rigoureuse des activités de délégation de la MO.

L'absence de planification rigoureuse des activités de délégation de la MO explique le retard dans l'opérationnalisation des projets et programmes en MOD.

4

Retards d'exécution des marchés de travaux.

Identifier le contexte favorable à l'exécution diligente des marchés de travaux en maîtrise d'ouvrage déléguée.

- mauvaise organisation et/ou l'inefficacité de certaines entreprises et bureaux d'études ou de contrôle ;

- manque de promptitude des maîtres d'ouvrage dans le respect de leurs obligations.

Les retards d'exécution des marchés de travaux s'expliquent par la mauvaise organisation et/ou l'inefficacité de certaines entreprises et bureaux d'études ou de contrôle et le manque de promptitude des maîtres d'ouvrage dans le respect de leurs obligations.

Source : nos observations

Le tableau de bord de l'étude ainsi présenté, résume le cadre théorique de notre étude. Il sied, avant l'adoption de toute démarche méthodologique, de faire une synthèse de la littérature existante sur la problématique étudiée.

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"Il faudrait pour le bonheur des états que les philosophes fussent roi ou que les rois fussent philosophes"   Platon