Conditions d'une meilleure gestion de la délégation ou mandat de maà®trise d'ouvrage publique: cas de l'Agetip-Bénin SA

CHAPITRE 1ER 

L'exercice de la Maîtrise d'Ouvrage Déléguée au Bénin : un environnement encore perfectible

D'apparition relativement récente en Afrique^1(*), la délégation de la maîtrise d'ouvrage publique s'est imposée comme un outil juridique efficace permettant aux administrations publiques de mener à bien leurs politiques. A travers ce mécanisme, l'Etat, les collectivités locales ou leurs établissements publics délèguent certaines prérogatives attachées à leur fonction de maître d'ouvrage, à des prestataires publics ou privés qui sont techniquement plus à même d'organiser et d'encadrer la mise en oeuvre de l'opération. Au Bénin, le succès de la maîtrise d'ouvrage déléguée a conduit à une véritable professionnalisation de cette activité, au point de nécessiter une ouverture à la concurrence. Ainsi, une dizaine d'agences privées de MOD exercent actuellement dans le domaine. L'Agence d'Exécution des Travaux d'Intérêt Public au Bénin (AGETIP-BENIN), qui fait partie des toutes premières agences d'exécution installées au Bénin, a servi de cadre à notre stage. Le processus de ciblage de la problématique de notre étude partira d'une description de cette agence et des observations liées à ses principales activités (Section 1). De ces observations résulteront un certain nombre de problématiques, parmi lesquelles nous choisirons celle qui sera abordée dans notre travail (Section 2).

SECTION 1 : L'AGETIP-BENIN ET SES ACTIVITES DANS LE CADRE DE LA MAITRISE D'OUVRAGE DELEGUEE

L'AGETIP-BENIN est une personne morale de droit privé dont l'activité principale consiste à agir en qualité de mandataire des maîtres d'ouvrage publics (MOP), dans le cadre notamment de la réalisation de projets de construction d'infrastructures destinées à entrer dans le patrimoine des personnes publiques. Ainsi, cette agence contribue à mettre en oeuvre des missions d'intérêt public. Avant d'aborder les atouts et les difficultés de l'AGETIP-BENIN dans la mise en oeuvre de ses activités (Paragraphe 2), il convient d'en faire une présentation sommaire (Paragraphe 1).

PARAGRAPHE 1 - LA PRESENTATION DE L'AGETIP-BENIN

Créée dans un contexte précis, pour répondre à des objectifs déterminés, l'Agence de Gestion de la Dimension Sociale du Développement (AGDSD), devenue AGETIP-BENIN, a connu une évolution, dans le temps, de son cadre d'intervention (A). Toutefois, sa structure, son organisation et son fonctionnement ont conservé leur souplesse (B).

A- CRÉATION, EVOLUTION ET MISSIONS DE L'AGETIP-BENIN

Avant sa mise en conformité avec la loi n°2001-07 portant maîtrise d'ouvrage publique (MOP), l'AGDSD a été créée sous forme d'association, pour répondre au souci du gouvernement béninois, dans un contexte de paupérisation accrue, d'oeuvrer à la gestion de la dimension sociale du développement (1). L'évolution connue par cette agence n'a toutefois pas eu pour effet de lui faire perdre ses missions et ses principaux modes d'intervention (2).

1. Née pour gérer la "dimension sociale" du développement

Dans les années 80, au Bénin, comme dans la plupart des pays africains, l'endettement excessif de l'Etat qu'aggravaient les orientations économiques peu pertinentes, a engendré une crise de la dette. Dès lors, se trouvant en cessation de paiement et dans un cercle vicieux, les Etats ont opté pour les politiques d'ajustement structurel (PAS) préconisées et soutenues par la Banque Mondiale et le Fonds Monétaire International (FMI). Ces politiques ont certes contribué à corriger de profonds déséquilibres économiques, à travers notamment la libéralisation du secteur public et parapublic, mais ont présenté l'inconvénient d'engendrer des coûts sociaux importants (accroissement du chômage, paupérisation alarmante).

Dans un tel contexte, la prise en compte de la « dimension sociale » de l'ajustement était devenue une nécessité. Ainsi, il fallait oeuvrer à favoriser l'accès des populations aux services de base, à travers la réhabilitation et la réalisation d'« infrastructures sociales ». Or, d'une part les structures administratives manquaient de souplesse et de célérité pour conduire efficacement les programmes d'urgence qui s'imposaient et d'autre part les procédures de passation et de règlement des marchés publics n'étaient pas de nature à faciliter l'accès des Petites et Moyennes Entreprises (PME) à la commande publique. Ainsi, avec l'appui de la Banque Mondiale et du Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD), et en s'inspirant d'une expérience similaire couronnée de succès au Sénégal, l'Agence de Gestion de la Dimension Sociale du Développement verra le jour, le 20 mars 1992, dans le cadre du Programme d'Urgence et du Programme d'Actions Sociales d'Urgence (PASU). L'objectif principal assigné à cette agence d'exécution lors de sa création était d'assurer la maîtrise d'ouvrage déléguée des projets d'infrastructures sociales de base (écoles, centres de santé, pistes rurales, etc.), en recourant fortement à la main d'oeuvre locale et en s'appuyant sur les bureaux d'études nationaux ainsi que les PME. Pour assurer cette mission, l'AGDSD, dont le statut juridique était celui d'association à but non lucratif, se trouvait à l'abri de toute entrave administrative car elle jouissait d'une certaine autonomie et bénéficiait d'un régime dérogatoire au code des marchés publics. Les maîtres d'ouvrage et les bailleurs de fonds pouvaient choisir directement cette agence pour faire exécuter tel ou tel projet, sans mise en concurrence avec les deux autres agences de MOD qui existaient à l'époque, à savoir l'Agence d'Exécution des Travaux Urbains (AGETUR) et la Société d'Etudes Régionales, d'Habitat et d'Aménagement Urbain (SERHAU-SEM). Mais, avec le développement du secteur, il est apparu nécessaire de le réglementer et de consacrer l'ouverture à la concurrence, afin d'améliorer la qualité des prestations et de faire face à une nécessaire augmentation du volume de la commande. C'est ainsi que sera votée la loi n°2001-07 portant MOP, qui ouvre la possibilité d'agrément de nouvelles agences de MOD et précise les conditions à remplir pour exercer une telle activité. La mise en conformité de l'AGDSD à cette loi interviendra le 12 septembre 2002, à travers le changement de dénomination (AGETIP-BENIN) et de statut juridique (société anonyme avec conseil d'administration). Par ailleurs, la réforme ainsi effectuée a permis à l'agence de diversifier ses activités, sans se détourner de ses missions et principaux modes d'intervention.

2. Missions et modes d'intervention de l'AGETIP-BENIN

Le recours à la maîtrise d'ouvrage déléguée se justifie essentiellement par le souci de désengager autant que possible l'Etat, les collectivités locales et leurs établissements de l'exécution directe des travaux d'infrastructures, d'améliorer le niveau de consommation des crédits, d'assurer une meilleure maîtrise des coûts de gestion et des délais d'exécution. Ainsi, les missions dévolues à l'AGETIP-BENIN, dès sa création, ont été réaffirmées et étendues dans son objet social, à l'occasion de sa constitution en société anonyme. Il s'agit, pour l'essentiel :

- d'assurer, pour le compte de l'Etat, des Collectivités locales, des bailleurs de fonds, des personnes morales publiques ou privées, la maîtrise d'ouvrage déléguée, la conduite d'opération ou l'assistance à la maîtrise d'ouvrage, dans les domaines suivants : BTP, Environnement, Urbanisme et Assainissement, Hydraulique villageoise, Nouvelles Technologies de l'Information et de la Communication, Etudes de toutes sortes, Audits techniques et Evaluation des projets ;

- de promouvoir l'emploi, en recourant notamment aux méthodes à haute intensité de main d'oeuvre, et le développement du secteur privé national ;

- d'appliquer des procédures simplifiées, efficaces et contrôlables, qui puissent servir de référence dans la gestion des marchés publics.

Pour assurer ces missions, l'agence intervient soit en qualité d'agence d'exécution de projets, soit en qualité seulement de maître d'ouvrage délégué. Lorsqu'elle intervient en qualité d'agence d'exécution, les responsabilités de l'agence sont plus larges, car elles s'étendent à l'évaluation et à la sélection des sous-projets pour lesquels elle assure une mission complète de MOD. Ce mode d'intervention est en train de décliner au profit de l'intervention quasi exclusive en qualité seulement de maître d'ouvrage délégué, car, de plus en plus, l'agence n'assure que la MOD de sous projets déjà sélectionnés par le maître de l'ouvrage et/ou les bénéficiaires. Ainsi, après la signature des conventions de MOD, elle effectue une programmation des sous-projets et en assure la réalisation, à travers la passation des différents marchés et contrats, le suivi et la supervision des travaux, la réception et la remise de l'ouvrage au MO.

Quel que soit le mode d'intervention retenu par rapport au projet concerné, les missions que s'est assignées l'agence sont d'utilité publique et les fonds qu'elle est amenée à gérer sont, pour l'essentiel, des deniers publics : c'est pour cela qu'elle a l'obligation de faire preuve d'efficacité dans son fonctionnement.

* ¹ La première agence d'exécution créée sur le continent est l'AGETIP-Sénégal (1989)