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UNIVERSITÉ DE LIMOGES
FACULTÉ DE DROIT ET DES SCIENCES
ÉCONOMIQUES DE LIMOGES
PROGRAMME UNIVERSITÉ PAR SATELLITE
AGENCE UNIVERSITAIRE DE LA FRANCOPHONIE
(AUF)
MASTER DROIT INTERNATIONAL ET COMPARÉ DE
L'ENVIRONNEMENT
Formation à distance, Campus Numérique
« ENVIDROIT »
L'étude d'impact en droit international de
l'environnement : sa mise en oeuvre dans les projets de
développement au Gabon
Mémoire présenté par
M. Russel MEZEME MBA,
Sous la direction de M. Gérard
MONEDIAIRE
Maître de Conférence à
l'Université de Limoges
Directeur du
CRIDEAU
Août 2008
UNIVERSITÉ DE LIMOGES
FACULTÉ DE DROIT ET DES SCIENCES
ÉCONOMIQUES DE LIMOGES
PROGRAMME UNIVERSITÉ PAR SATELLITE
AGENCE UNIVERSITAIRE DE LA FRANCOPHONIE
(AUF)
MASTER DROIT INTERNATIONAL ET COMPARÉ DE
L'ENVIRONNEMENT
Formation à distance, Campus Numérique
« ENVIDROIT »
L'étude d'impact en droit international de
l'environnement : sa mise en oeuvre dans les projets de
développement au Gabon
Mémoire présenté par
M. Russel MEZEME MBA
Sous la direction de M. Gérard
MONEDIAIRE
Maître de Conférence,
Université de Limoges
Directeur du CRIDEAU
Août 2008
A ma douce et tendre épouse Maryse MEZEME
MBA.
Ses encouragements et sa compréhension
auront été un facteur déterminant quant à
l'accomplissement de ce travail
A S.E.M. Emmanuel ISSOZE NGONDET Ambassadeur du
Gabon auprès de l'Union africaine, la CEA et le PNUE pour la
création des conditions favorables à l'épanouissement
intellectuel à l'Ambassade à Addis Abeba
REMERCIEMENTS
Mes remerciements les plus sincères à tous ceux
qui de près ou de loin m'ont aidé à réaliser ce
travail. Je pense particulièrement à :
1. M. Gérard MONEDIAIRE, mon Directeur
de Mémoire pour toute sa disponibilité et ses précieux
conseils ;
2. S.E.M. Emmanuel ISSOZE NGONDET Ambassadeur
Extraordinaire et Plénipotentiaire, Représentant du Gabon
auprès de l'Union africaine, la CEA et le PNUE pour tout le soutien
manifesté lors de la préparation de ce Master ;
3. Tous mes collègues de l'Ambassade du Gabon en
Ethiopie, et particulièrement à M.
Gervais NGYEMA NDONG, Conseiller Chancelier, pour son
assistance logistique ;
4. L'Agence Universitaire de la Francophonie (AUF), et
particulièrement aux responsables du CNF de Libreville (Gabon)
M. Richard AUBRY et M. Eric IVAHA pour toutes
les facilitations procédurales d'inscription au Master DICE ;
5. M. François PELISSON
Administrateur du Master DICE et à l'Université de Limoges pour
l'opportunité qui nous a été offerte de suivre cette
formation en Droit international de l'environnement, devenue presque
indispensable de nos jours pour les juristes ;
INTRODUCTION GENERALE
Dans la Déclaration du Millénaire pour le
développement adoptée par l'Assemblée
générale des Nations Unies, la communauté internationale a
pris l'engagement de « faire preuve de prudence dans la gestion de
toutes les espèces vivantes et de toutes ressources naturelles,
conformément aux préceptes de développement
durable »1(*) La
référence faite par les Nations Unies au concept de
développement durable illustre cette volonté des décideurs
d'exploiter rationnellement les richesses qu'englobe la terre en tenant compte,
en particulier, de la nécessité d'assurer aux
générations futures, les mêmes conditions
économiques, sociales et environnementales que les
générations actuelles bénéficient
aujourd'hui.2(*)
Développé par la Commission mondiale des Nations
Unies sur l'environnement et le développement, le concept de
développement durable se définit sur trois dimensions :
économique, sociale, et environnementale3(*). La question que l'on se pose réside dans la
capacité des acteurs politiques, nationaux et internationaux, à
adopter de nouvelles normes juridiques qui sou tendent la mise en oeuvre de ce
nouveau précepte. L'institution de l'étude d'impact sur
l'environnement est une manifestation concrète et visible de la mise en
oeuvre de ce dynamisme novateur en faveur de la protection de l'environnement.
I. Fondement de l'institution de l'étude
d'impact environnemental: du principe de la prévention au concept de
développement durable
L'étude d'impact sur l'environnement ne trouve aucune
définition consacrée dans les instruments juridiques
internationaux. Elle peut être perçue, de manière simple,
comme un mécanisme permettant d'évaluer les incidences sur
l'environnement des projets économiques de grande envergure. C'est un
processus qui permet aux décideurs d'avoir une idée
précise sur des effets que pourront avoir certains projets
économiques sur la préservation de l'environnement. En
droit gabonais, l'étude d'impact sur l'environnement est
définie comme « l'étude de l'évaluation des
incidences directes et indirectes d'un projet sur l'équilibre
écologique, la qualité et le cadre de vie des populations vivant
dans la zone d'implantation du projet et dans les zones
adjacents »4(*)
L'historique de l'étude d'impact sur l'environnement
remonte à un peu plus de deux décennies. Déjà Le
rapport de la Commission mondiale de l'environnement et du
développement, plus connu sous le nom de rapport Brundtland5(*) publié en 1987
préconisait le principe de l'évaluation environnementale, en
proposant que les Etats fassent ou demandent des évaluations
environnementales préalables à des activités
proposées qui pourraient avoir un effet appréciable sur
l'environnement ou sur l'utilisation d'une ressource naturelle. La prise en
compte des préoccupations environnementales par la réalisation
des études d'impact environnemental lors de grands projets de
développement trouve là un de ses fondements.
L'institution de l'étude d'impact environnemental n'est
cependant pas une idée nouvelle. Elle est utilisée pour la
première fois aux Etats-Unis d'Amérique dans la loi sur
l'environnement de 19696(*),
qui oblige la soumission d'une étude d'impact sur l'environnement avant
la réalisation de tout projet de développement économique.
Dans le même temps, triomphait en droit international de l'environnement
le principe de la prévention en tant que principe général
de droit international de l'environnement.7(*)
Longtemps considéré comme un principe de droit
international coutumier, l'étude d'impact environnemental va être
consacrée dans une multitude d'instruments juridiques internationaux.
D'abord de manière très partielle en 1972 dans la
déclaration de Stockholm8(*), puis 20 ans plus tard en 1992 dans la
déclaration de Rio et son plan d'action, l'Agenda 219(*). Il convient de noter que
l'étude d'impact est traitée de manière différente
dans ces deux Déclarations. La Déclaration de Stockholm ne fait
pas expressément référence directe et immédiate
à l'étude d'impact sur l'environnement.
Elle se borne à mettre sur le dos des Etats une
obligation de ne pas causer de dommages aux autres Etats, du fait de
l'activité économique exercée sous leurs juridictions.
Cette inertie de la Déclaration de Stockholm serait due à la
réticence des pays en développement qui voyaient là une
entrave assez grave à la liberté économique.10(*) Stockholm a tout de même
le mérite d'avoir impulsé une dynamique dans la
consécration de l'EIE sur le plan international et sur le plan interne
des Etats. Cette dynamique va se matérialiser notamment par
l'élaboration des directives par le Programme des Nations Unies pour
l'Environnement (PNUE)11(*), ainsi que l'adoption de la Charte mondiale sur la
nature12(*).
La déclaration de Rio va combler la lacune de Stockholm
en consacrant expressément l'étude d'impact dans son principe
17 : « Une étude d'impact sur l'environnement, en
tant qu'instrument national, doit être entreprise dans le cas des
activités envisagées qui risquent d'avoir des effets nocifs
importants sur l'environnement et dépendent la décision d'une
autorité nationale compétente ». Intervenant dans un
contexte ou les questions environnementales s'imposaient comme
préoccupation planétaire, et que la communauté
internationale avait décidé de prendre à bras le corps la
problématique protection de l'environnement et soucis de
développement économique, la Conférence de Rio de Janeiro
dit « sommet de la terre » aura contribué à
une évolution nette du droit international de l'environnement et a
permis un léger assainissement des relations entre pays
développés et pays en développement, en optant pour le
juste milieux, même si elle n'a pu « détruire le
mûr de Berlin »13(*) des relations nord sud. L'affirmation de la
liberté d'exploitation des ressources, et qui est propre à
satisfaire les pays en développement, a été de mise au
Principe 2, tandis que l'étude d'impact comme préalable à
tout projet de développement, soucis premier des occidentaux a
été instituée. Cette tentative d'équilibre n'avait
pas pu se réaliser lors de la Conférence de Stockholm.
Même si on pourrait déceler au principe 17,
certaines imprécisions dues notamment à la non prise en compte
des possibles dommages transfrontières, et surtout à la
limitation de l'étude d'impact aux activités dépendant de
l'autorité nationale, la déclaration de Rio reste, à notre
entendement, un texte unique dans la consécration de l'étude
d'impact à l'échelle internationale. L'on est cependant en phase
de s'interroger si les objectifs fixés la communauté
internationale sont aujourd'hui atteints, au regard de l'évolution du
droit conventionnel et surtout du droit interne des Etats en matière de
protection de l'environnement. Autrement dit l'évolution jugée
positive du droit international en matière d'étude d'impact
environnemental a-t-elle trouvé un écho favorable dans les
politiques nationales de protection de l'environnement, conformément au
précepte de développement durable ? Nous baserons notre
étude sur un exemple tiré de l'expérience du Gabon.
II. Aperçu général l'étude
d'impact environnemental en droit gabonais
Le Gabon est l'un des six pays du bassin du Congo,
deuxième plus grande forêt de la planète après celle
de l'Amazonie. Les écosystèmes sont dominés par la
forêt qui occupe près de 85 % du territoire national. La
végétation est l'une des plus riche du monde et une des plus
abondante, avec près de 11 000 espèces de race
supérieure. Comme la plupart des pays en développement, les
préoccupations environnementales dans la réalisation de projets
de développement économique ont été prises en
compte de manière très récente au Gabon. Cet assertion
peut être illustrée par le cas de Mounana, petite ville
située au sud est du Gabon, peuplée seulement de près de
2000 habitants, mais ayant la particularité d'avoir un sous sol
extrêmement riche en manganèse et uranium. L'exploitation de ces
minerais qui a contribué, à un niveau appréciable, au
développement économique et social du Gabon a eu cependant des
effets induits sur la préservation de l'environnement et sur la
santé publique de manière générale.
L'exploitation minière, commencée au Gabon il y
a 40 ans, a des conséquences graves sur le plan environnemental et
affecte particulièrement les cours d'eau, les sols, la faune, la flore,
les paysages, l'air et la santé des populations. Au Gabon on continue de
s'interroger sur l'apport de l'exploitation de l'uranium de Mounana sur le
développement économique de la région, si ce n'est la mort
et les maladies dues à la radioactivité.14(*) Force est cependant de
reconnaître que l'exploitation de ces ressources a commencé au
moment où le Gabon ne disposait, ni de politique, ni de dispositions
législatives ou règlementaires de protection de l'environnement.
Les seules préoccupations des pouvoirs publics résidaient dans la
rentabilité et la viabilité des projets de développement
économiques. On ne peut imaginer le Gabon avoir une législation
sur l'étude d'impact à cette période ou même
certains pays occidentaux balbutiaient encore.
La prise en compte des préoccupations environnementales
amorcée par la Conférence de Stockholm et de Rio a abouti
à l'adoption, par le Gabon, de plusieurs textes législatifs et
réglementaires, dont certains ont trait à la protection de
l`environnement dans sa globalité, et d'autres concernent plus
spécifiquement l'étude d'impact environnemental. C'est dans cette
vision que la loi n° 16/93 du 26 août 1993, relative à la
protection et à l'amélioration de l'environnement, le
Décret n° 405/PR du 15 mai 2002 sur l'étude d'impact
environnemental remplacée par le Décret n° 000539/PR du 15
juillet 2005 sur l'étude d'impact environnemental ont été
adoptés. Ce qui donne des raisons de croire que la protection de
l'environnement a pris une place primordiale lors de la réalisation de
projets de développement économique dont la grande tendance est
de ne pas compte des questions environnementales. Ce n'est pas du tout le cas,
car beaucoup plus récent est le cas du projet dit
« Belinga » qui va être au centre des les plus vives
polémiques de l'histoire en matière de protection de
l'environnement au Gabon, et qui mettra en lumière la véritable
problématique entre l'environnement et le développement.
En effet, Belinga est une bourgade située au nord est
du Gabon de près de près 1000 habitants, mais ayant la
particularité d'avoir un sous sol riche en fer, et dont le gouvernement
gabonais a décidé de son exploitation à partir de la fin
de l'année 2007.Le projet d'exploitation du fer de Belinga
nécessite, comme tout projet de cette envergure, la construction
d'infrastructures adéquates. Il s'agit notamment d'un barrage
hydroélectrique, d'un port en eau profonde, et d'une voie ferrée
devant relier cette localité avec le port en vue de l'acheminement du
fer vers les pays du nord.
La construction de toutes ces infrastructures a un impact
évident sur la préservation de l'environnement. Le Gouvernement a
pris la décision, très fâcheuse aux yeux des
écologistes, de construire le barrage hydroélectrique au beau
milieu d'un parc national protégé par les textes en vigueur, le
célèbre parc de l'Ivindo. La construction de la voie
ferrée devra occasionner la destruction massive de la forêt, et
surtout le déplacement forcé d'une bonne frange de la population,
y compris les populations autochtones15(*). Le port en eau profonde sera érigé sur
une zone non recommandable car regorgeant d'espèces animales et
végétales protégés.
Le choix de son implantation s'est porté sur les chutes
de Kongou, situées au milieu du merveilleux Parc de l'ivindo. La voie
ferrée, quant à elle, touchera une bonne partie d'une forêt
classée : la forêt de la mondah. Chose curieuse aucune
étude d'impact environnemental n'a été
réalisée dans le cadre de la réalisation de tous ces
projets.16(*)Qualifié de « projet du
siècle », Belinga sera, selon les arguments avancés par
le Gouvernement, au coeur du développement économique et social
du pays pour les années avenirs, et à la base de la
création de près 36 000 emplois. Les multiples tractations
qui s'en suivirent ont permis de mettre en lumière de véritables
imbroglios administratifs, législatifs et réglementaires de la
politique gabonaise en matière environnementale et
précisément concernant l'étude d'impact. Les
administrations s'accusèrent mutuellement, chacune revendiquant la
légitimité à la prise de telle décision.
L'impression que donnera l'affaire Belinga est la tendance à la
relégation au second plan des préoccupations environnementales
lors de la réalisation de projets de développement
économique.
III. Intérêt de l'étude,
méthodologie et Plan
Notre étude consistera en une approche assez simple de
la question. Dans un premier temps il convient de voir comment la
réalisation des études d'impact environnemental préalables
à tout projet de développement économique a fait l'objet
d'une consécration dans l'arsenal législatif et
réglementaire au Gabon, en insistant sur sa participation aux
instruments juridiques internationaux pertinents. Dans cette optique la
spécificité de notre démarche consistera à faire un
inventaire, un répertoire des instruments juridiques internationaux qui
traitent de la question de l'étude d'impact sur l'environnement.
Nous en analyserons le contenu, les forces et faiblesses,
ainsi que les mesures prises au Gabon pour leur mise en oeuvre. Ces analyses
vont nous permettre d'être en phase avec l'objet premier de notre
étude : l'étude d'impact en droit international de
l'environnement.
Il s'agira ensuite de relever ce qui semble être un
véritable paradoxe à savoir, les difficultés
d'application, voire le défaut d'application de toutes ces mesures dans
la pratique. Nous nous attèlerons à démasquer les causes
profondes, et d'en proposer des solutions idoines. Ces analyses nous
permettront d'aborder le second aspect de notre étude : la mise en
oeuvre de l'étude d'impact dans la réalisation de projets
économique au Gabon. Une telle démarche ne peut que nous amener
à adopter le plan suivant :
Première Partie :
Consécration de l'étude d'impact
environnemental en droit international et en droit gabonais
Deuxième Partie :
Mise en oeuvre de l'étude d'impact dans la
pratique gabonaise
Première Partie
CONSECRATION DE L'ETUDE D'IMPACT ENVIRONNEMENTAL EN
DROIT INTERNATIONAL ET EN DROIT GABONAIS
S'il est certain que les préoccupations d'ordre
environnemental semblent passer au second rang dans la course
effrénée vers le développement économique, il n'en
demeure pas moins que la pratique de l'étude d'impact lors de la
réalisation de projets de développement économique
demeure une réalité au Gabon, au delà de multiples
controverses que pourra susciter son application. Quoique ne constituant pas
une priorité au niveau de l'action gouvernementale, le principe de la
réalisation des études d'impact dans les projets de
développement fait l'objet d'une double consécration dans le
contexte gabonais. Deux principaux facteurs permettent de justifier cette
affirmation : les facteurs internationaux et les facteurs internes.
Sur le plan international, le Gabon est, non seulement partie
à plusieurs Conventions internationales de protection de
l'environnement, mais il participe également de manière
très active à une multitude de mécanismes et arrangements
internationaux, bilatéraux ou multilatéraux, internationaux,
régionaux ou sous régionaux dans le cadre de la protection de
l'environnement.
Plusieurs de ces mécanismes consacrent le principe de
l'Etude d'impact environnemental lors de la réalisation de projets de
développements économique. La richesse de sa diversité
biologique, due à sa position géographique stratégique,
est un justificatif de l'intérêt porté par la
communauté internationale sur ce pays. Les relations que le Gabon
entretient avec plusieurs Etats et autres partenaires au développement,
dans le domaine de la protection de l'environnement en est la
résultante.
Sur le plan interne, le Gabon a mis en place des politiques
et programmes de préservation de l'environnement depuis plus de deux
décennies. Cette politique s'est matérialisée par
l'adoption de plusieurs textes législatifs et règlementaires,
dont certains concernent spécifiquement l'étude d'impact
environnemental.
Dans les développements qui vont suivre, nous verrons
avec le plus de détails possible ces deux aspects de la question,
soit :
Chapitre I : Les facteurs
internationaux
Chapitre II : Les facteurs internes
Chapitre 1
Les facteurs internationaux
Les facteurs internationaux en matière
environnementale, en général, et concernant l'Etude d'impact sur
l'environnement, en particulier, sont aussi vastes que variés.
L'élaboration et le développement du droit international de
l'environnement ayant eu lui-même comme cheville ouvrière l'action
de la communauté internationale, qui devait faire face aux
réticences des Etats, le plus souvent gagnés par des
préoccupations d'ordre économique. C'est donc dire que, s'il y a
des facteurs qui ont contribué à l'élaboration de normes
de droit international de l'environnement, les facteurs internationaux en
constituent des facteurs essentiels et déterminants. Concernant
spécifiquement l'Etude d'impact, et nonobstant le fait que ce soit une
norme de droit interne qui l'aie consacré pour la première
fois,17(*) l'impulsion de
la communauté internationale a été déterminante
dans la généralisation de cette pratique dans la
quasi-totalité des régimes juridiques de la planète.
Traiter cependant des facteurs internationaux ayant consacré le principe
de l'Etude d'impact environnemental, dans le contexte national gabonais doit
nous amener à aborder la question de manière double : il y a
lieu d'étudier, en effet, de manière séparée, le
cadre juridique international (section I) et ensuite l'apport de la
coopération internationale, en mettant un accent particulier sur le
rôle des entreprises multinationales dans le respect de
l'élaboration des études d'impact sur l'environnement (section
2).Ces deux aspects de la question nous permettrons de mieux cerner les
contours de la consécration de l'Etude d'impact sur l'environnement dans
son contexte international.
Section 1 - Le cadre juridique international
La Conférence des Nations Unies de Stockholm de 1972 a
été le véritable point de départ de
l'élaboration de normes internationales en matière de protection
de l'environnement. Même si cette Conférence n'a pas abouti
à l'adoption d'un instrument juridique contraignant, la
Déclaration qui y a été adoptée a amené les
Etats membres des Nations Unies à multiplier l'adoption des mesures
internes de protection de l'environnement. Elle a également
impulsé l'adoption d'une multitude de Conventions internationales de
protection de l'environnement, sur le plan multilatéral.18(*) S'agissant
particulièrement de l'Etude d'impact, il y a lieu de faire observer,
d'entrée de jeux, que très de peu de Conventions internationales
l'ont consacré de manière expresse. L'Etude d'impact occupe
cependant une place de choix dans le droit international non contraignant,
constitué de Déclarations diverses, sans création
d'obligations juridiques.
Ce très peu d'engouement serait du, à notre
entendement, aux divergences d'approche, sur le plan des relations
internationales contemporaines, de la problématique environnement et
développement. Faire de l'étude d'impact sur l'environnement un
principe juridiquement contraignant sur le plan international renvoie au
débat sur la remise en question du droit souverain des Etats à
exploiter librement leurs ressources selon leur propres politiques. Ce
débat actuel était déjà au centre des
préoccupations de la Conférence de Rio de 1992 sur
l'Environnement et le Développement. Néanmoins, plusieurs
Conventions internationales environnementales issues de ce que l'on appelle
communément « le bloc de Rio » ont consacré
l'Etude d'impact. Cependant la grande majorité des Instruments
juridiques internationaux ayant consacré l'Etude d'impact
relèvent de la « soft law ». D'ou la
nécessité de faire la part des choses entre les Conventions
internationales ayant consacré l'Etude d'impact (Paragraphe 1) et les
instruments internationaux relevant du droit non contraignant (paragraphe
2).
(a) Les Conventions internationales
S'il y a un fait, voire une évidence que nous
continuons à relever avec beaucoup de regret, c'est qu'il existe une
multitude de Conventions internationales de protection de l'environnement, mais
très peu d'entre-elles traitent de la question de l'étude
d'impact sur l'environnement dans la réalisation de projet de
développement économique, en tant que principe obligatoire.
Pourtant l'Etude d'impact devrait logiquement triompher en
droit international de l'environnement, comme triomphe aujourd'hui le concept
de développement durable, en traitant de toute question de
développement à l'échelle planétaire. L'Etude
d'impact ayant figuré en bonne place dans le rapport
Brundtland,19(*) il
apparaît curieux que le droit international conventionnel lui
réserve une part congrue. Cependant force est de reconnaître que
les Conventions internationales adoptées lors de la Conférence de
Rio de 1992 constituent une exception à nos vues, qui pourront
paraître comme trop pessimistes. De ce bloc de Rio, deux Conventions, et
non des moindres, vont consacrer le principe de l'Etude d'impact
environnemental : La Convention sur la diversité biologique d'une
part, et la Convention sur les changements climatiques d'autre part. Bien
longtemps avant la Conférence de Rio, une Convention d'une importance
capitale avait également consacré le principe d'une étude
d'impact sur l'environnement ou du moins une procédure assimilée.
Il s'agit de la Convention des Nations Unies sur le Droit de la mer de 1982.
Tout juste avant l'adoption de la Convention des Nations Unies sur le Droit de
la mer, la Convention d'Abidjan sur la coopération en matière de
protection et de mise en valeur du milieu marin et des zones
côtières de la région d'Afrique de l'ouest et du centre
avait ingénieusement prévu l'EIE.
Nous verrons la spécificité de chacune de ces
Conventions, dont la liste proposée ici est loin d'être
limitative20(*) dans le
traitement de la question de l'Etude d'impact sur l'environnement en droit
international.
(i) La Convention sur la diversité
biologique
La Convention sur la diversité biologique a
été adoptée à Rio dans le cadre du sommet de la
terre. Reconnaissant pour la première fois que la conservation de la
diversité biologique est « une préoccupation commune
à l'humanité » cette Convention se fixe trois objectifs
principaux, à savoir la conservation de la diversité biologique,
l'utilisation durable de ses éléments constitutifs et le partage
juste et équitable des ressources génétiques, à des
fins commerciales et autres. Elle traite spécifiquement de
l'étude d'impact environnemental dans son article 14. La lecture de cet
article nous permet de constater que la Convention fait référence
à 5 aspects particuliers dans le cadre de l'élaboration des
études d'impact :
1-/ adoption, par les parties, de procédures
permettant d'exiger l'évaluation environnementale des projets
susceptibles de nuire à la diversité biologique.
La Convention reprend ici les termes de la déclaration
de Rio dans son Principe 6. Elle constitue la mesure clé de l'Etude
d'impact, voire sa raison d'être. Il faut tout simplement regretter que
cette disposition soit incomplète car une chose est de demander de
procéder à l'évaluation environnementale, une autre de
dire la suite réservée à cette évaluation. Cette
formulation jugée trop lacunaire pourrait expliquer la mise en place des
dispositions internes, par les Etats, des lois et règlements tout aussi
lacunaires relatives à l'exigence de l'étude d'impact sur
l'environnement.
2-/prise en compte des effets sur l'environnement dans les
programmes et politiques susceptibles de nuire à la diversité
biologique.
Cette disposition de nature politique demande aux Etats de
prévoir dans leurs politiques internes des mesures expresses de
sauvegarde de l'environnement, particulièrement lorsque la menace
pèse sur la biodiversité. Elle constitue à n'en point
douter un prolongement du premier paragraphe, et peut être, pourrait
apporter une esquisse d'explication aux lacunes que nous avons remarqué
dans ce premier paragraphe.
3-/encouragement à la notification et
l'échange d'informations sur les activités nationales pouvant
avoir un effet nuisible à la diversité biologique sur le
territoire d'un autre Etat
La Convention reprend un des principes généraux
du droit international de l'environnement qui consiste à
l'échange d'informations entre Etats pour des activités
susceptibles de porter atteinte à la qualité de l'environnement,
en le focalisant sur le cas particulier de la diversité biologique.
L'application de ce principe peut permettre d'éviter certaines
catastrophes, et sa défaillance a souvent constitué une source de
litiges entre Etats, comme l'atteste l'exemple de plusieurs catastrophes
sources de litiges entre Etats.21(*)
4-/information imminente et coopération
internationale dans le cadre d'un danger grave ou d'un dommage imminent
menaçant la diversité biologique
Il s'agit ici, encore une fois, de la reprise d'un principe de
droit international, celui de l'obligation générale de
coopération entre les Etats, et qui est habilement transposé dans
le cadre du droit international de l'environnement, et en particulier de la
conservation de la diversité biologique. C'est, de notre avis, une
continuité du paragraphe 3, et un jumelage de ces deux paragraphes
aurait été plus cohérent pour une meilleure
compréhension du texte.
5-/facilitation d'arrangements nationaux dans l'adoption
de mesures nationaux au cas ou des activités ou évènements
présentent un danger pour la diversité
biologique.
Cette disposition n'apporte en principe aucune valeur
ajoutée par rapport aux dispositions globalisantes des alinéas 1
et 2, d'autant plus que les activités ou évènements dont
il s'agit ici devraient pleinement être comprises dans les
« activités nationales » visées à
l'alinéa 2 du même article. Peut être-il être
perçu comme un résumé de tout l'article.
La clarté avec laquelle la Convention sur la
diversité biologique aborde la question de l'étude d'impact
environnemental devrait amener à reconnaître qu'elle est l'un des
rares textes contraignants à en être autant
détaillé. Il faut cependant relever, avec regret, que les
obligations contenues dans ce texte sont doublement limitées par un
certain nombre de tempéraments. D'abord ces directives ne feront l'objet
d'une application par les Etats « autant que possible »
selon les termes de l'article 14, alinéa premier. Cet alinéa
apporte une atténuation complémentaire par l'utilisation du terme
« selon qu'il conviendra ». Ces termes que l'on retrouve
tout au long du texte de la Convention, et qui sont bien connus dans la
négociation internationale sont loin d'être d'une utilisation
fortuite. Ils sont souvent le fruit de compromis entre intérêts
divergents22(*). Cette
tonalité adoptée par la Convention, pourrait faire de
l'étude d'impact une mesure dont les obligations finalement sont
très limitées et pourrait sérieusement compromettre sa
nature contraignante dans la réalisation de projets de
développement économique susceptibles d'avoir un effet
négatif sur la biodiversité.
S'agissant du contexte national, il convient de noter que le
Gabon a procédé à la signature de la Convention sur la
diversité biologique le 05 juin 1992, et l'a ratifié le 28 juin
1996. En ce qui concerne sa mise en oeuvre sur le plan interne, plusieurs
mesures spécifiques ont été prises pour une meilleure
applicabilité de cette Convention dans le contexte national. Les deux
premières recommandations de cette Convention ont été
prises en compte dans les politiques nationales du Gabon23(*). Pour ce faire le pays a
élaboré une stratégie nationale et un Plan d'action en
matière de diversité biologique24(*). Aucune mention relative aux études d'impact
sur l'environnement n'a été mise en évidence ni dans le
plan d'action, ni dans la stratégie nationale.
(ii) Convention Cadre
des Nations Unies sur les changements climatiques
La Convention sur les changements climatiques a
été conclue également à Rio, en 1992, lors du
sommet de la terre. Elle se donne pour objectif de stabiliser les
concentrations de gaz à effet de serre, lié aux activités
humaines, à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique
dangereuse du climat. Les parties se sont engagées à
réaliser des inventaires nationaux des émissions de gaz à
effet de serre25(*).
Contrairement à la Convention sur la diversité
biologique l'étude d'impact y est évoquée une seule fois,
dans l'article 4 alinéas f relatif aux engagements des parties :
« Toutes les parties tiennent compte, dans la mesure
du possible, des considérations liées aux changements climatiques
dans leurs politiques, actions sociales, économiques et
écologiques et utilisent des méthodes appropriées, par
exemple des études d'impact, formulées et définies sur le
plan national, pour réduire au minimum les effets préjudiciables
à l'économie,à la santé publique et la
qualité de l'environnement des projets ou mesures qu'elles entreprennent
en vue d'atténuer les changements climatiques ou de s'y
adapter »
Ici l'étude d'impact est non seulement facultative, par
l'emploi des termes bien connus « dans la mesure du
possible » mais elle est citée à titre d'exemple, comme
entre autres mesures pouvant inspirer les acteurs politiques dans la
réalisation des projets de développement économique. On ne
peut que déplorer encore une fois cette absence de dispositions
sérieusement contraignantes en matière de la pratique de
l'étude d'impact sur l'environnement.26(*)
La Convention sur les changements climatiques a
été signée par le Gabon, et ratifiée le 28 juin
1996. Elle a fait l'objet de mesures nationales dans le cadre de sa mise en
oeuvre. Etant donné son statut juridique de Convention Cadre27(*), c'est surtout son protocole,
le fameux protocole de Kyoto qui fera l'objet de plusieurs mesures de mise en
oeuvre interne. Il a été créé à cet effet un
projet dénommé « changement climatique » sous
les auspices du Programme des Nations Unies pour le
Développement28(*).
Une fois de plus aucune mention spécifique relative aux études
d'impact sur l'environnement n'est faite dans ce Projet.
(iii) La Convention des Nations Unies sur le Droit de la
Mer
La Convention des Nations Unies sur le Droit de la mer a
été adoptée à Montego Bay
(Jamaïque) le 10 décembre 1982. Elle est entrée en vigueur
le 16 novembre 1994. Cette Convention a pour vocation de régler tous les
problèmes qui se sont posés au sein de la communauté
internationale concernant l'exploitation du milieu marin, source de nombreux
conflits interétatiques. La Convention de Montego Bay va aussi et
surtout adopter plusieurs dispositions visant à la protection du milieu
marin, dont on sait très riche en biodiversité. C'est dans cette
optique que la Convention va consacrer plus d'une cinquantaine d'articles
visant à la préservation des écosystèmes
aquatiques. Un principe similaire à l'Etude d'impact sur l'environnement
marin et côtier sera consacré par la Convention, notamment en son
article 206 qui dispose, à cet effet dans sa Section 4, que :
« Lorsque les Etats ont des raisons de penser que les
activités envisagées relevant de leur juridiction ou de leur
contrôle risquent d'entraîner une pollution importante ou des
modifications considérables et nuisibles du milieu marin, ils
évaluent, dans la mesure du possible, les effets potentiels de ces
activités sur ce milieu et rendent compte des résultats de ces
évaluations de la manière prévue à l'article
205 »
L'article 205, dont la référence est faite ici,
oblige les Etats à publier des rapports obtenus en application des
dispositions de l'article 204 du même texte, qui demande aux Etats de
procéder à la surveillance de toutes les activités qu'ils
autorisent, et qui risquent de polluer le milieu marin.
Comme cela est clairement perceptible ici, la Convention des
Nations Unies sur le droit de la mer ne cite pas expressément
l'étude d'impact environnemental dans les termes consacrés
à cet effet, mais il est évident que l'évaluation dont il
est question dans ce texte institue quasiment une EIE qui ne dit pas son
nom. La particularité de la Convention de Montego Bay
réside en ce que l'évaluation environnementale sera soumise non
seulement aux « Organisations internationales
compétentes » mais également mise à la
disposition des autres Etats. L'EIE n'est pas ici un document purement interne
à un Etat comme dans les cas classiques que nous avons relevé
plus haut, mais un document de nature internationale. Elle apparaît ici
comme l'institution d'une pratique bien connue dans le système des
Nations Unies donnant obligation aux Etats parties à un Traité de
soumettre des rapports périodiques de mise en oeuvre auprès
d'Organes institués à cet effet.
Dans la pratique, de telles dispositions reçoivent une
meilleure application sur les activités menées dans un Etat et
qui sont susceptibles d'avoir des conséquences dommageables dans le
territoire d'un autre Etat29(*).
(iv) La Convention
sur la coopération en matière de protection et de mise en valeur
du milieu marin et des zones côtières de la région
d'Afrique de l'ouest et du centre
La Convention sur la coopération en matière de
protection et de mise en valeur du milieu marin et des zones
côtières de la région d'Afrique de l'ouest et du Centre a
été adoptée le 23 mars 1981 à Abidjan, en Cote
d'Ivoire, sous l'égide du Programme des Nations Unies pour
l'Environnement.
Elle est entrée en vigueur le 05 mai 1984, et prend en
compte les problèmes liés à la pollution du milieu marin
et du littoral et qui sont spécifiques aux Etats de l'Afrique de l'Ouest
et du Centre. C'est donc une Convention à vocation sous
régionale. L'EIE y est traitée en son Article 13, composé
de 03 alinéas visant chacun un élément bien
déterminé. Les Etats parties doivent, dans un premier temps,
élaborer des directives techniques et autres en vue de faciliter la
planification de leurs projets de développement de manière
à réduire au maximum l'impact néfaste sur l'environnement.
Les Etats parties doivent ensuite prévoir une évaluation de
l'impact sur l'environnement pour des projets pouvant entraîner une
pollution importante ou provoquer des modifications néfastes. Les Etats
parties doivent enfin mettre au point des procédures en vue de diffuser
des renseignements sur l'évaluation environnementale.
La Convention sur la coopération en matière de
protection et de mise en valeur du milieu marin et des zones
côtières de la région d'Afrique de l'ouest et du centre a
été signée par le Gabon le 23 mars 1981, et aucun indice
n'a été trouvé quant à l'éventualité
ou non de la ratification de ce traité qui, du reste, demeure
très peu connu, non seulement au Gabon mais également dans toute
sa zone de couverture30(*). Peut être pourrait-on justifier ce manque de
publicité par l'adoption, une année plus tard, de la Convention
des Nations Unies sur le droit de la mer, qui a couvert tous les domaines
traités par la Convention d'Abidjan à l'échelle
internationale.
(b) Les Instruments juridiques non contraignants
Les Instruments juridiques internationaux non contraignants
qui traitent de l'étude d'impact environnemental sont de loin les plus
nombreux. Ceci est le reflet de l'hésitation, voire des atermoiements de
la communauté internationale à pouvoir faire de ce principe, une
mesure véritablement obligatoire sur le plan juridique. Les Etats ont
donc, de fait, la préférence de se cacher derrière les
textes qui ne les engagent pas dans le fond. On retrouve ces textes non
seulement dans le bloc de Rio, mais aussi dans les directives des autres
Organisations internationales ayant pour vocation la défense de
l'environnement.
Comme nous l'avons déjà relevé, la
Conférence de Rio n'avait pas su taire toutes les divergences existant
autour de la problématique entre la protection de l'environnement et la
réalisation des projets de développement économique. C'est
ce qui justifie que la communauté internationale ait opté pour
l'adoption d'une multitude d'instruments juridiquement non contraignants.
L'étude d'impact sur l'environnement occupe une place de choix dans la
plupart de ces instruments.
Trois (03) instruments vont appeler notre attention dans cette
catégorie : il s'agit de la Déclaration juridiquement non
contraignante sur les forêts, de la Déclaration de Rio, et de la
charte mondiale de la nature. Il est nécessaire de passer en revue les
dispositions pertinentes de ces instruments.
(i) Déclaration de Principes, non juridiquement
contraignante mais
faisant autorité, pour un Consensus Mondial sur
la Gestion, la Conservation et l'exploitation écologiquement viable de
tous les types de Forêts
La protection de la forêt par le droit de
l'environnement est d'une importance capitale, lorsqu'on connaît le
rôle que joue cette entité sur les questions environnementales. La
forêt est non seulement l'habitat d'une multitude d'espèce
composant la biodiversité, elle s'avère également
être le puit d'absorption des gaz à effet de serre, à
l'origine des changements climatiques tant déplorés aujourd'hui
par le monde entier. La forêt est également source d'alimentation
d'une bonne frange de la population de la planète, car lieu par
excellence de l'exploitation agricole. Malgré cette importance reconnue,
la forêt continue de faire l'objet d'une surexploitation.31(*) Il revenait donc à la
communauté des Etats d'étudier les voies et moyens de mettre en
place un instrument juridique international en vue de protéger les
forêts contre la surexploitation. La Conférence de Rio
était donc tout indiquée à adopter une Convention
internationale visant cet objectif. Les divergences ont été si
fortes entre Etats32(*)
qu'il a été finalement décidé de l'adoption d'une
simple Déclaration, avec la précision aussi curieuse de
« juridiquement non contraignante ». La Déclaration
sur les forêts a prévu une disposition concernant l'étude
d'impact sur l'environnement en son Principe 6-h : « Les
politiques nationales devraient prévoir la réalisation
d'études d'impact sur l'environnement lorsque les mesures risquent
d'avoir de graves conséquences pour une grande partie des ressources
forestières et lorsque ces mesures sont soumises à la
décision d'un organe national compétent ».
La tonalité adoptée par la Déclaration
est bien meilleure que celle retenue en ce qui concerne la Convention sur la
diversité biologique et la Convention sur les changements climatiques.
L'étude d'impact est ici un principe obligatoire pour tout projet
susceptible de nuire à l'équilibre des écosystèmes
forestiers, sous deux conditions. La première relève de la
quantité des ressources forestières. Il faut, en effet, que la
mesure affecte une « grande partie des ressources
forestières ». Cette formule est à notre avis
imprécise, car il aurait mieux valu, soit de fixer un pourcentage
déterminé, soit de se passer purement et simplement du terme
« grande partie » et instituer l'étude d'impact pour
tout projet affectant les ressources forestières. La deuxième
condition subordonne la mesure à la soumission de la décision
d'une autorité nationale. Sans pour autant douter du bien fondé
de cette disposition, nous sommes curieux de savoir dans quelle circonstance
une exploitation forestière dans un territoire donné peut
échapper à la décision d'une autorité
nationale dans un Etat souverain ? S'agit-il ici des cas, comme il est de
coutume dans les pays en développement, ou de toutes puissantes
entreprises multinationales issues généralement du nord
exploiteraient des ressources forestières dans les Etats tiers. Dans ce
cas n'aurait-il pas fallu imposer que la réalisation de tels projets
puisse obligatoirement faire l'objet d'une appréciation de
l'autorité nationale au lieu d'en faire une exception à la
réalisation obligatoire d'une étude d'impact sur
l'environnement ? Dans tous les cas il faut apprécier à sa
juste valeur le Principe 6-h de la Déclaration de Rio sur les
forêts, pour cette disposition pertinente relative à
l'étude d'impact sur l'environnement.
(ii) La Déclaration de Rio
Pendant les 20 années qui ont
précédé la Conférence de Rio est apparue une grande
préoccupation planétaire : la détérioration de
l'environnement et son interdépendance avec le développement
économique. C'est ainsi que la Conférence des Nations Unies sur
l'environnement et le développement a adopté une
déclaration qui consacrait le principe da la responsabilité des
Etats dans le domaine de la protection de l'environnement.
Au début du processus il était question de
l'adoption d'une Charte de la Terre consacrant les principes fondamentaux
permettant un développement durable sur la Terre. La Déclaration
de Rio qui a été adoptée par le Sommet était un
compromis entre la position des pays industrialisés et celle des pays en
développement, chaque bloc ayant des positions divergentes.33(*)
L'étude d'impact environnemental est consacrée
au Principe 17 de la Déclaration de Rio en des termes suffisamment
clairs : « Une étude d'impact sur l'environnement, en
tant qu'instrument national, doit être entreprise dans le cas des
activités envisagées qui risquent d'avoir des effets nocifs
importants sur l'environnement et dépendent de la décision d'une
autorité nationale compétente ».
La déclaration de Rio, comme la Déclaration sur
les forêts, utilise un langage suffisamment direct et fait de
l'étude un principe obligatoire avant la réalisation de tout
projet de développement économique.
Quand bien même le texte n'est pas de nature
juridiquement contraignante, son application relèvera de la bonne foi et
surtout de l'engagement des Etats à mettre les préoccupations
environnementales au premier plan des problèmes globaux.
(iii) L'étude d'impact dans la Charte mondiale de
la nature
La Charte mondiale de la nature a été
adoptée par l'Assemblée générale des Nations Unies
en 1982. Ce document est très analytique des différentes
situations susceptibles d'avoir un impact négatif sur l'environnement.
Il constitue également une invite aux Etats à prendre, avec le
plus grand sérieux, les effets nuisibles à l'environnement sur la
base des analyses qui y sont faites. La Charte mondiale de la nature traite de
la question de l'étude d'impact sur l'environnement en son Principe 11.
Les activités susceptibles de faire l'objet d'une EIE sont au nombre de
trois : Il s'agit d'abord des activités causant des dommages
obéissant à la notion d'irréversibilité. Ensuite
l'étude d'impact sera exigée pour les activités qui
comportent un risque élevé. Enfin il s'agira d'exiger
l'étude d'impact en ce qui concerne les activités dont l'impact
est moins important.
Même si l'étude d'impact y est traitée de
manière sommaire, le Charte mondiale de la nature constitue tout de
même même un texte de référence pour la protection de
l'environnement et la consécration des études d'impact en droit
international de l'environnement.
Section 2 - Place de l'étude d'impact dans la
coopération internationale
Traiter de la coopération internationale dans une
analyse consacrée à l'étude d'impact environnemental peut
sembler ambiguë. Pourtant plusieurs mécanismes et arrangements
entrant dans la droite ligne de la coopération interétatique, au
sens classique du terme, ont permis de faire triompher le principe de
l'élaboration d'une étude d'impact pour des activités
susceptibles de porter atteinte à l'environnement. Il est reconnu
aujourd'hui que la protection de l'environnement occupe une place de choix dans
les relations internationales du fait de l'internationalisation des questions
environnementales, qualifiées à juste titre de « global
warning », sorte d'alerte générale internationale,
L'étude d'impact étant la mesure la plus usitée dans cette
droite ligne. Plusieurs Organismes du système des Nations Unies se
mobilisent depuis plusieurs années à mettre les questions
environnementales comme une des préoccupations majeures, même si
elles ne constituent pas leurs buts premiers. Ainsi donc à coté
des Organes ayant pour vocation la protection de l'environnement tel le PNUE,
d'autres institutions en ont fait leur cheval de bataille. C'est le cas de la
Banque Mondiale. Il faudrait aussi apprécier le dynamisme manifeste des
Organisations non gouvernementales comme un facteur déterminant au
niveau de la coopération internationale en matière de protection
de l'environnement.
Une autre forme de coopération mérite
d'être mise en exergue, c'est celle que les Etats entretiennent avec les
entreprises multinationales qui, le plus souvent, sont des promoteurs des
projets de développement économique. La politique
environnementale prônée par les multinationales s'avère
être très importantes dans le respect de l'élaboration des
EIE. Nous verrons plus en détails ces deux formes de Coopération
soit la Coopération multilatérale (Paragraphe 1) et la
Coopération avec les entreprises multinationales (Paragraphe 2)
(a) La coopération
multilatérale
La coopération multilatérale est celle qui
s'effectue entre plusieurs Etats. Elle s'exerce le plus souvent dans le cadre
des Organisations internationales, se situant elles-mêmes à des
niveaux différents : mondial, régional ou sous
régional. Les questions environnementales ont pris de l'ampleur de nos
jours à telle enseigne qu'elles constituent l'un des grands axes de la
coopération mondiale. Les Organismes du système des Nations Unies
constituent tout naturellement le cadre idéal de concertation
interétatique dans ce domaine.
Dans le contexte gabonais, qui intéresse au premier
chef notre étude, la coopération du Gouvernement avec les
Institutions onusiennes participe de manière efficiente à la
protection de l'environnement, et partant à la promotion de la
procédure de l'étude d'impact environnemental. Cette
coopération se concrétise par le biais de projets ou de
programmes venant en appui à l'action du Gouvernement. Faisons une
distinction entre cette forme de coopération et celle entretenue dans le
contexte sous-régional.
(i) Coopération dans le cadre des
Institutions des Nations Unies
Le PNUE, qui a pour but premier et principal la protection de
l'environnement dans le système des Nations Unies, n'est cependant pas
le seul Organe à s'intéresser aux questions environnementales. Le
Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) et surtout la
Banque mondiale (BM) se sont également illustrés dans la lutte
contre dégradation de l'environnement au Gabon34(*).
La spécificité de l'action de ces deux
Organisations ne doit cependant pas aboutir à la méconnaissance
du rôle des autres Organisations du système des Nations Unies dans
la mise en place des politiques environnementales consacrant les études
d'impact sur l'environnement.35(*)
C'est dire que la coopération envisagée ici
s'inscrira uniquement dans le cadre des relations qu'entretient la Gabon avec
les bailleurs de fond internationaux, en particulier la Banque Mondiale. Nous
verrons ensuite la particularité du PNUE en matière d'EIE.
1) L'étude d'impact et la Politique environnementale de
La Banque mondiale au Gabon
L'une des manifestations de la politique de la Banque
mondiale, au Gabon et dans la sous région Afrique centrale, concerne
l'adoption des Plan Nationaux d'Action Environnementale (PNAE) et le Projet
Foret Environnement (PFE). Le Plan National d'Action Environnementale (PNAE) a
été mis en place suite à une mission de pré
évaluation de la Banque mondiale. Il devait faire suite à la
préparation d'un schéma directeur sur l'environnement
préalablement accepté par le Gouvernement gabonais. Le PNAE est
à ce titre un cadre de coordination et de supervision de toutes les
actions touchant à l'environnement au Gabon. Il vise essentiellement la
mise en place des priorités du Gouvernement et l'élaboration d'un
cadre d'action permettant d'assurer la collaboration entre le Gouvernement et
tous les autres acteurs dans la protection de l'environnement. A ce titre le
PNAE s'articulait autour de quatre (04) axes principaux : La gestion
durable des ressources forestières, la gestion durable des ressources
halieutiques, la conservation et la valorisation de la biodiversité, la
valorisation des biens et services environnementaux.
Concernant les ressources forestières, le PNAE
recommandait la reconquête des forêts atlantiques de la
première zone dégradée par l'application du plan de
zonage dans le cadre du nouveau Code forestier. Il s'agissait également
de procéder au transfert des massifs les plus dégradés au
domaine classé ainsi que la protection des espaces reboisés et
l'amélioration des jeunes peuplements de valeur. Le programme
préconisait également de réduire les « déchets
» de la professionnalisation de la filière, la transformation des
bois et la valorisation de la biomasse abandonnée sur place et de
promouvoir le commerce des services écologiques de la forêt.
Le PNAE devait aussi et surtout, conformément aux
engagements internationaux du Gabon, s'atteler à la préservation
de la diversité biologique et des paysages et la mise en réserve
des écosystèmes et la promotion des pratiques
d'aménagement durable des forêts.
En matière de gestion durable des ressources
halieutiques, deux axes étaient retenus : la Préservation de
l'intégrité et de la productivité des zones
côtières d'une part ; la lutte contre la surexploitation des
ressources halieutiques d'autre part. Cette politique devait se traduire en
actes par la protection du patrimoine en procédant à la mise en
réserve de zones représentatives de la diversité
biologique des milieux marins, ainsi qu'à la réduction de la
dégradation des habitats, par la promotion de techniques de pêche
plus sélectives et plus respectueuses de l'environnement.36(*)
En matière de conservation et de la valorisation de la
biodiversité, le PNAE recommandait le maintien de la productivité
des écosystèmes en viande de brousse pour faire face à la
demande, d'une part, et, d'autre part, de faciliter le repeuplement des
espèces menacées afin de préserver la diversité
biologique et de sécuriser les aires protégées par la
sécurisation des droits de chasse, en partenariat avec les populations
locales, pour rationaliser et pérenniser la filière viande de
brousse par l'ajustement des prélèvements au potentiel naturel et
la réduction des gaspillages ; la mise en valeur des «
sanctuaires » de faune,notamment les anciennes concessions
pétrolières et infrastructures telles que les routes et
logements, en partenariat avec les opérateurs concernés ; la
recherche de l'autosuffisance financière des parcs nationaux et des
aires d'exploitation rationnelle de la faune, par la promotion du tourisme
écologique dans le cadre d'un partenariat entre les opérateurs
économiques, les ONG gabonaises et internationales et les populations
locales. Le programme devait également se préoccuper de la
préservation de la diversité biologique et des paysages par la
mise en réserve de zones représentatives de tous les
écosystèmes.
Enfin concernant la valorisation des biens et services
environnementaux, il était question de la préparation de la
stratégie nationale pour faire face au risque de changements climatiques
en réalisant l'inventaire des sources de Gaz à effet de serre et
une étude sur la vulnérabilité aux changements
climatiques. Il s'agissait aussi de préparer un « programme
national de maîtrise des déchets » organisé autour de
trois axes : diminuer la production des déchets résiduels par une
politique cohérente de réutilisation ; valorisation des
déchets, afin de limiter la saturation des décharges ;
développement des pré collectes et les collectes
sélectives dans les meilleures conditions possibles, l'objectif
étant de faire passer le nombre de ménages concernés par
ramassage des déchets de 40 à 80 % en 5 ans.
Il y a lieu d'insister, avec beaucoup de regret, que le PNAE
ne fait aucunement mention expresse à l'obligation d'élaboration
d'une étude d'impact sur l'environnement lors de la
réalisation des projets de développement économique
susceptible d'avoir un impact négatif sur l'environnement. Ce qui
pourrait être vu comme un paradoxe par rapport à la politique
menée par la Banque Mondiale ayant inspiré ce programme.
Nonobstant le scepticisme manifestée ici, peut
être pourrait-on déduire que le PNAE, bien que ne faisant pas
référence de manière expresse à l'étude
d'impact sur l'environnement, le fait de manière assez habile et
subtile, d'autant plus que le concept d'étude d'impact n'a vraiment pas
encore rencontré une totale adhésion des pouvoirs publics.
Comment peut-on parler, à titre d'exemple, de la préservation des
écosystèmes forestiers ou marins, ou de la gestion durable de la
diversité biologique sans faire allusion ne fut ce que de manière
indirecte à le nécessité d'élaboration d'une
étude d'impact environnementale, lorsqu'on sait que les projets de
développement, la recherche minière et pétrolière
qui ont lieu au Gabon visent essentiellement ces sphères
d'activité ? En conclusion Le PNAE ne cite pas directement
l'étude d'impact mais le prévoit indirectement.
Le Projet Sectoriel Foret Environnement (PSFE) quant à
lui est un programme national, sectoriel et multi bailleurs qui vise à
appuyer le Gouvernement dans la mise en oeuvre sur le terrain de sa politique
de gestion durable et participative des ressources forestières, des
ressources halieutiques et de l'environnement.
Cette politique et le programme qui l'appuie, doivent
contribuer à améliorer les conditions de vie des populations
rurales et à lutter contre la pauvreté, à assurer la
pérennité des écosystèmes forestiers, des
écosystèmes aquatiques et la conservation de la
biodiversité.37(*)
2) L'étude d'impact dans les Directives du PNUE
En tant qu'Organe principal du système des Nations
Unies en matière de préservation de l'environnement, il revient
tout naturellement au PNUE d'impulser des politiques environnementales de bonne
qualité au sein des Etats. Le Gabon est un membre très actif de
cet Organisme et a souvent participé aux plans et programmes
élaborés sous son égide. En matière d'EIE la grande
réalisation à mettre à l'action du PNUE demeure
l'élaboration des Principes directeurs.
Les Directives du PNUE ont été
élaborées en 198738(*). Ces lignes directrices visaient à promouvoir
des mécanismes d'évaluation des effets néfastes à
l'environnement causés par des activités humaines menées
dans les territoires des Etats membres ou sous leur juridiction. Le texte
contient 13 dispositions sur les buts et principes de l'étude d'impact.
S'agissant des buts trois éléments sont mis en exergue : il
faudrait d'abord s'assurer que les effets sur l'environnement soient pris en
compte avant d'entreprendre des activités.
Il faut ensuite prendre toutes les dispositions
nécessaires au bon fonctionnement des procédures d'étude
d'impact au niveau national. Il faut enfin encourager les échanges
d'informations entre Etats pour des activités susceptibles d'avoir des
effets transfrontières.
Il y a lieu cependant regretter que les Directives du PNUE ne
contiennent aucune indication sur la nature des activités ainsi que les
possibilités d'alternatives. Par là elles ne vont pas dans les
détails pouvant guider utilement les législateurs nationaux en ce
qui concerne l'étude d'impact environnemental.
(ii) La
Coopération sous-régionale
La coopération sous régionale en Afrique
centrale est des plus dynamique. La sous région Afrique centrale
bénéficie d'une position géographique stratégique,
et apparaît comme l'une des plus riches de la terre. L'exploitation des
richesses de la sous région a souvent été jugée
anarchique et non conforme au concept de développement durable. Les
pays occidentaux ont, de fait, marqué un intérêt
particulier pour la sous région. Les dirigeants de la région ont
également eux-mêmes pris conscience de la nécessité
d'une gestion durable des richesses immenses dont regorge cette partie du
globe. C'est ainsi que plusieurs mécanismes et arrangements sous
régionaux visant à concilier développement
économique et protection de l'environnement ont été mis en
place. De cette coopération le concept de l'EIE n'est abordé
qu'à titre subsidiaire dans les politiques sous régionales.
L'amorce a été faite en 1999, par
l'organisation du Sommet de Yaoundé (Cameroun) sur les forêts.
Les pays Bassin du Congo se sont engagés à travailler afin de
garantir que leurs forêts resteraient une ressource économique
renouvelable et un réservoir de diversité biologique. Au sortir
de cette Conférence une déclaration dite de Yaoundé avait
été adoptée, par laquelle les pays de la sous
région ont décidé entre autres d'adopter des politiques
forestières nationales harmonisées et accroître les efforts
pour en développer les instruments, spécialement des
systèmes harmonisés de certification du bois, reconnus par la
communauté internationale. Ils ont également décidé
de garantir que le secteur forêt s'implique de plus en plus dans la
gestion durable et la conservation des écosystèmes forestiers, et
d'accélérer le processus de création de zones
protégées transfrontalières situées entre les
différents états d'Afrique centrale.
Quelques années plus tard à l'issu d'une autre
conférence tenue à Brazzaville (République du Congo)
créée par la « Déclaration de Brazzaville » a
produit un « Plan d'action stratégique régional pour les
ressources de l'environnement et de la diversité biologique des
écosystèmes du Bassin du Congo » qui a pour but
l'application effective de la Convention sur la diversité biologique
dans les pays de la région. Ce plan, avec le « Plan de convergence
pour la conservation et la gestion durable des forêts d'Afrique centrale
» constitue un schéma directeur précis pour le support de la
conservation dans la région.
Il convient enfin de souligner la création toute
récente du Partenariat pour le Bassin du Congo soutenu par plusieurs
Organisation gouvernementales et non gouvernementales.39(*)
En conclusion, aucune disposition spécifique à
la pratique des études d'impact n'a été
décelée dans la politique environnementale de la sous
région de l'Afrique centrale.
(b) Place de l'étude d'impact dans
les politiques environnementales des entreprises multinationales
Le Gabon entretient de nombreux partenariats
bilatéraux, dans le cadre de la protection de l'environnement et de la
gestion durable des écosystèmes. L'un des partenariats les plus
visibles constitue celui issu des relations avec les entreprises du nord ou des
dragons asiatiques, et donc la politique environnementale peut s'avérer
déterminante.
De toutes ces multinationales, certaines disposent d'une
politique environnementale sérieuse. Il s'agit
généralement des sociétés françaises.
D'autres n'en disposent pas du tout, il s'agit particulièrement des
sociétés chinoises implantées au Gabon. Le choix de ces
deux partenariats dans le cadre de l'EIE est loin d'être fortuit, car
chacun de ces pays a des relations particulières avec le Gabon sur le
plan économique. Dans le cadre de l'octroi de permis d'exploitation des
différentes richesses dont regorge le pays, les multinationales
originaires de ces Etats ont des politiques environnementales totalement
différentes et qui font école.
Si la première catégorie est attachée,
autant que faire se peut, au principe de l'évaluation environnementale
lors de la réalisation des projets de développement et en fait
souvent une des conditionnalités, la seconde semble relayer au second
plan le souci environnemental dans le cadre de la réalisation de
nombreux projets dont elle s'octroie au Gabon.
(i) Sociétés disposant
d'une politique environnementale interne
La coopération franco-gabonaise est l'une des plus
anciennes et date des premières années des indépendances
du Gabon. Les entreprises françaises interviennent dans tous les
domaines d'activité économique, en particulier dans les domaines
pétrolier, forestier ou minier, et ont eu presque le monopole d'action
jusqu'à un passé bien récent au Gabon. La question que
l'on se pose est de savoir, si ces sociétés ont des politiques
environnementales satisfaisantes lorsqu'elles entreprennent des projets de
développement. Il faut tout de suite faire le contrat selon lequel les
activités menées par les entreprises françaises ont
commencé à une époque où le Gabon ne disposait pas
de lois ni de règlements de protection de l'environnement.
La procédure d'EIE lors des projets de
développement ne pouvait donc pas leur être opposable. Dans le
domaine de l'exploitation minière, les sociétés
françaises telles que la Compagnie Minière de l'Ogooué
(COMILOG) ou la COMUF se sont adjugé des permis d'exploitation sans
aucune contrainte légale. Il en est de même du domaine de
l'exploitation pétrolière ou des multinationales en toute
quiétude ont procédé à l'exploitation des
ressources pétrolières sans se soucier aucunement du
précepte de développement durable du pays. Dans le domaine
forestier, le constat est presque identique avec l'exploitation, de la
forêt gabonaise. Cette situation a entraîné des effets
induits sur le plan de la protection de l'environnement et surtout sur le
développement économique du pays40(*), et de la vie humaine au Gabon41(*).
Grâce à la percée sur le plan
international du concept de développement durable et à l'adoption
des premières lois environnementales au Gabon, un changement devait
s'opérer graduellement dans la manière dont les projets de
développement vont se réaliser au Gabon.
Les procédures d'EIE vont se mettre en place et les
entreprises françaises vont elles-mêmes adopter des politiques
environnementales conséquentes. A titre d'exemple la
Société TOTAL GABON, installée au Gabon depuis près
de quarante années a élaboré une Charte de
l'environnement, dans laquelle le principe de l'évaluation
environnementale est cité avec beaucoup d'acuité. Les politiques
environnementales ainsi mises en place vont d'ailleurs constituer une source
importante du droit de l'environnement au Gabon car en l'absence de texte
juridiques de protection de l'environnement claires, les procédures
d'études d'impact sur l'environnement n'auront pour unique fondement que
la bonne foi de ces multinationales manifestée par leur politique
interne de préservation de l'environnement.
(ii) Les entreprises
ne disposant d'aucune politique interne en matière d'EIE
Contrairement au cas des entreprises françaises, les
sociétés chinoises se sont installées au Gabon à
partir des années 90, au moment ou les enjeux environnementaux
occupaient déjà une place importante, non seulement dans les
relations internationales, mais aussi dans les politiques menées par les
Etats, désormais soucieux de la gestion durable de leurs ressources
naturelles, conformément au concept de développement durable.
Devenu un des partenaires privilégiés du Gabon, la Chine va
chercher à accroître, coûte que coûte son influence
dans le pays par le biais de ses multinationales, notamment dans les secteurs
forestiers, pétroliers et miniers.
Cette course effrénée vers l'exploitation
à outrance des richesses va-t-elle aller de pair avec la politique
environnementale que s'est dotée le pays ? Les entreprises
chinoises vont-elle mettre en place une politique de protection de
l'environnement par le biais de la réalisation des EIE lors des
projets ? Il semble que ce ne soit pas le cas. Des deux grandes
multinationales chinoises les plus connues au Gabon à SINOPEC et CMEC,
aucune ne semble se soucier des problèmes écologiques.
A titre d'exemple la première citée intervient
au Gabon dans le cadre de l'exploitation pétrolière et cette
recherche de richesse a conduit cette dernière à mener des
prospections en plein milieu du Parc de la Loango, Parcs naturels du Gabon, et
un des plus riches au monde en matière de biodiversité.
Nonobstant le fait que ces toutes puissantes
Sociétés se sont toujours arrangé à obtenir tout
genre de permis, parfois, sans respecter les textes en vigueur en
République gabonaise notamment en matière d'EIE42(*).
N'aurait-il pas fallu que cette entreprise posséda en
elle-même une politique interne visant à la protection de la
qualité de l'environnement, quel que soit l'état de la
législation ou de la réglementation en vigueur, surtout dans un
domaine aussi important pour la communauté internationale que constitue
la conservation de la diversité biologique ? S'agissant du CMEC
titulaire du permis d'exploitation du fer de Belinga, comment peut-elle
accepter d'entreprendre les travaux de construction du barrage
hydroélectrique, un des projets phare de Belinga, en plein milieu du
Parc de l'Ivindo, lieu reconnu comme unique au monde en m699atière de
diversité biologique. La Société chinoise s'est d'ailleurs
empressé de commencer les travaux puisque détentrice du permis
sans qu'aucune EIE agréée par le Ministère chargé
de l'environnement ne soit effectuée.
Au delà de la méconnaissance des textes en
vigueur43(*), il y a lieu
une fois de plus, de déplorer l'absence d'une politique de
défense de l'environnement au sein des entreprises chinoises qui aurait
certainement été un facteur essentiel de coopération
internationale dans l'institution de l'EIE préalable à la
réalisation des projets de développement économique.
Chapitre 2
Les facteurs internes
Si l'élaboration du droit de l'environnement en
général, et en particulier la consécration de l' EIE ont
eu comme cheville ouvrière les facteurs internationaux, sous l'impulsion
des Organismes des Nations Unies, manifestée par l'engagement des Etats
après la Conférence de Stockholm de 1972, et celle de Rio, dix
(10) ans plus tard, il n'en demeure pas moins que les facteurs internes gardent
toute leur importance dans la consécration de la pratique des
études d'impact.
Dans le contexte gabonais, la pratique des études
d'impact environnemental s'est matérialisée par l'adoption, par
le Gouvernement, d'une multitude de textes juridiques, législatifs ou
règlementaires, spécifiques à préservation de
l'environnement ou concernant d'autres secteurs d'activité de
l'économie. Elle s'est également concrétisée par la
mise en place d'un cadre institutionnel favorable à la protection de
l'environnement et celui spécifique à la pratique de l'EIE. Le
concours de tous ces facteurs ayant permis d'asseoir, à un niveau
appréciable, la pratique de l'EIE lors de la réalisation des
projets de développement économique, et plus
généralement dans la politique environnementale mise en place par
le Gabon, et qui se veut exemplaire, tant dans sur le plan sous régional
que régional.
Aborder, de fait, la question des facteurs internes ayant
permis la consécration de l'EIE dans le contexte gabonais ne peut que
nous amener à traiter la question de manière double : il
faut, en effet, voir dans un premier temps l'ensemble des textes
législatifs et règlementaires gabonais ayant consacré
l'EIE, c'est-à-dire le cadre juridique interne (Section I).
Il faut ensuite passer en revue l'ensemble des Institutions,
qu'elles soient gouvernementales ou non gouvernementales, chargées
d'assurer le suivi de la mise en oeuvre de la pratique de l'EIE au Gabon ;
il s'agit du cadre institutionnel (Section II).
Section 1 - le cadre juridique gabonais
Le Gabon a adopté plusieurs textes législatifs
et réglementaires ayant consacré la procédure
d'étude d'impact environnemental avant la réalisation de tout
projet de développement économique. De tous ces textes
juridiques, un classicisme peut valablement s'opérer en tenant compte de
leurs natures, de leurs objectifs et du secteur d'activité qu'ils
régissent.
A ce titre nous distinguons les textes ayant pour objet la
protection de l'environnement en République gabonaise comme but
principal (paragraphe 1) et les textes, bien que consacrant le précepte
de l'EIE, concernent plutôt d'autres secteurs d'activité de
l'économie, mais qui ont des liens de connexité avec la
protection de l'environnement (paragraphe 2).
(a) Législation et
Règlementation spécifique à la Protection de
l'Environnement
La mise en place des premiers textes législatifs de
protection de l'environnement et de l'évaluation d'impact des
activités industrielles remonterait à la fin des années
1970 avec l'adoption de la loi 8/77 sur la pollution industrielle et le
règlement sur les études d'impact environnemental. Cette loi
aurait été suivie par l'arrêté du 28 juin 1979
exigeant la réalisation d'une étude d'impact sur l'environnement,
pour toute activité industrielle. Nous avons très de peu de
connaissances sur les contenues de ces différents textes du fait d'une
difficulté réelle d'archivage.44(*) La protection de l'environnement, et l'institution de
l'EIE vont être consacrées de manière effective et
efficiente dans le droit positif gabonais par l'adoption de la Loi N°
16/93 du 26 août 1993 relative à la protection et
l'amélioration de l'environnement, communément appelée
Code l'Environnement. Cette Loi sera complétée
par une série de Décrets d'application dont deux d'entre-eux
concernent spécifiquement la procédure d'EIE préalable
à la réalisation de tout projet de développement en
République gabonaise. Il s'agit du Décret
n° 405/PR/MEFEPEPN du 15 mai 2002 qui sera abrogé par la
suite et remplacé par le Décret n° 000539/PR/MEFEPEPN
réglementant les études d'impact, actuellement en vigueur au
Gabon. Il semble opportun de voir la spécificité de ces
différents textes.
(i) Loi N° 16/93 du 26 août
1993, portant Code de l'Environnement
Le Code l'Environnement gabonais a été
adopté en 1993 au sortir de la Conférence de Rio sur
l'environnement et le développement, à un moment ou les
questions environnementales prenaient de l'ampleur sur le plan international,
au point de s'imposer comme une préoccupation planétaire. Le
Gabon, du fait sa position stratégique, ne pouvait continuer à
être régi par l'arbitraire et l'anarchisme en ce qui concerne les
questions environnementales. C'est dans cette droite ligne que ce texte d'une
importance capitale va être initié par le Gouvernement, puis
adopté par les deux Chambres du Parlement gabonais, et promulgué
par le Président de la République le 15 juillet 1993. Le Code de
l'Environnement est un texte législatif très
détaillé qui opère, non seulement à la tentative de
définition de l'environnement,45(*) mais également à la mise en place d'un
ordre juridique adéquat dans les domaines qui surgissent habituellement
lorsqu'il est question de la protection de l'environnement. Il s'agit
particulièrement des mers et océans, les eaux continentales, les
sols et sous sols, la faune et la flore, les bruits et nuisances et les aires
protégées. Le Code de l'environnement gabonais aura aussi la
particularité de prévoir une batterie de dispositions
pénales en vue de réprimer les infractions ayant trait à
la détérioration de l'environnement.
S'agissant de l'institution de l'EIE, celle-ci fait l'objet
de dispositions suffisamment claires aux articles 67 et 68 de la Loi. L'article
67 dispose à cet effet que : « Les travaux, ouvrages ou
aménagements industriels, agricoles, urbains, ruraux, miniers ou autres,
entrepris par les collectivités publiques et les entreprises publiques
ou privées, qui risquent, en raison de l'importance de leur dimension ou
de leurs incidences écologiques, de porter atteinte à
l'environnement, doivent donner lieu à une étude d'impact
préalable soumise à l'examen du ministre chargé de
l'environnement, et ce, conformément à la législation en
vigueur et aux textes pris en application de la présente
loi »
Quant à l'article 68 il y est dit que :
« L'étude d'impact est un instrument d'analyse et de
prévision qui vise à identifier, évaluer et éviter
les incidences néfastes, directes et indirectes, des projets de travaux,
ouvrages ou aménagements, sur la santé, la qualité de
l'environnement, les ressources naturelles et les
équilibres »
Il en ressort que l'EIE est traitée dans le Code de
l'Environnement au travers de quatre domaines bien déterminés.
D'abord une énumération globale de toutes les activités
qui seront soumises obligatoirement à une procédure
d'EIE46(*). Il s'agit
ensuite de la nature de l'opérateur appelé à
exécuter les travaux, et c'est ici l'occasion de souligner qu'il
n'existe à cet effet aucune distinction entre les collectivités
publiques, les entreprises publiques et les entreprises privées, toutes
sont soumises à la procédure d'étude d'impact dès
lors que les activités qu'elles mènent sont visées par les
textes en vigueur. Une telle précision est nécessaire en droit
interne, dans la mesure où la quasi-totalité des instruments
juridiques internationaux opèrent une distinction fondamentale entre les
activités qui dépendent de la décision d'une
autorité nationale et celles qui ne le sont pas, sur la base de la
nature juridique du promoteur du projet.
Le texte va également procéder à la
détermination de l'autorité compétente chargée de
recevoir les EIE et d'en donner suite. Il s'agit ici du Ministère
chargé de l'environnement. Le Code de l'Environnement procède
enfin à la définition de la nature de l'EIE, en tant qu'un
instrument « d'analyse et de prévision » qui ne
concerne pas seulement l'impact sur la qualité de l'environnement. L'EIE
s'étend, au regard de l'article 68, aux incidences sur la santé,
les ressources naturelles et les équilibres. Le Code de l'environnement
étant une loi-cadre va être complété par
plusieurs Décrets d'application dont celui réglementant les
études d'impact.
(ii) Décret n° 000539/PR/MEFEPEPN
réglementant les études d'impact
Le Décret n° 000539/PR/MEFEPEPN
réglementant les études d'impact sur l'environnement a
été pris en application des dispositions de l'article 67 de la
Loi 16/93 du 26 août 1993, portant Code l'Environnement en
République gabonaise. Il a donc pour vocation de compléter un
grand nombre de dispositions de cette Loi, qui le plus souvent parle en termes
généraux.
Le Décret n° 000539/PR/MEFEPEPN va, dans un
premier temps, procéder à l'exercice de définition des
termes parfois controversée.
Pour exemple l'environnement sera défini comme
« le milieu ambiant avec lequel les espèces vivantes
entretiennent des relations dynamiques, notamment l'eau, l'atmosphère et
le sol ou toute autre combinaison de l'autre » Cette
définition toute différente de celle donnée par le Code de
l'Environnement.
Le Décret n° 000539/PR/MEFEPEP va ensuite
déterminer, avec clarté, tous les projets qui seront soumis
obligatoirement à l'étude d'impact. Dix sept (17)
catégories de travaux sont visées par le texte en son article
3 :
1. les travaux d'adduction d'eau
2. les installations hospitalières
3. les installations de pompes funèbres
4. les infrastructures d'éducation de plus de 1000
élèves ou étudiants
5. l'aménagement des zones urbaines ou de relogement
6. routes urbaines ou nationales et autoroutes
7. oléoducs et gazoducs
8. voies ferrées et équipement
9. infrastructures aéroportuaires commerciales
10. ports et leurs travaux d'extension
11. activités du secteur de l'énergie
12. activités du secteur de la forêt
13. activité du secteur de l'élevage et de la
pêche
14. activités minières
15. activités du secteur industriel
16. activités du secteur du tourisme
17. travaux et ouvrages classés
Deux précisions importantes sont à relever ici,
eu égard à la manière très exhaustive avec laquelle
le texte définit les catégories de travaux soumis à une
étude d'impact. D'abord cette liste peut être
révisée par simple Arrêté du Ministre chargé
de l'environnement après avis du Ministre chargé du secteur dont
relève l'activité concernée (Article 1er in
fine). Cette disposition est toute curieuse sur le plan juridique notamment au
niveau de la hiérarchie des normes. Comment comprendre qu'un texte
juridique de catégorie supérieure puisse être amendé
par un texte inférieur. Il faut voir en ces dispositions un risque grave
d'anarchie dans la définition, très importante, des
activités soumises à l'EIE.
La deuxième observation concerne les activités
non visées par le Décret, qui au regard de son article 4, devront
faire l'objet d'une simple notice d'impact, indiquant les incidences
éventuelles sur l'environnement et les conditions dans lesquelles
l'opération satisfait aux exigences environnementales. La Notice
d'impact dont il est question ici n'a pas été prévue par
le Code de l'environnement. C'est une inspiration forte, comme le Décret
pris dans son ensemble, du Décret français du 12 octobre 1977 sur
l'évaluation environnementale.
Une préoccupation est perceptible au regard de la
manière lacunaire avec laquelle est abordée la question de la
Notice d'impact. Il aurait fallu que le texte soit plus explicite en
énumérant les travaux soumis à une Notice d'impact et en
indiquant les modalités de son contrôle comme cela est le cas pour
le Décret français du 12 octobre 1977 cité ci-dessus.
Le Décret n° 000539/PR/MEFEPEPN va s'atteler
ensuite à définir les procédures de soumission de l'EIE.
Celles-ci doivent être transmises au Ministre chargé de
l'environnement pour examen technique, ce dernier dispose de trente jours pour
donner son avis à l'autorité compétente. L'autorité
compétente dont il s'agit ici est, à n'en point douter, le
Ministre en charge du secteur d'activité dont relève le
projet ; il s'agira par exemple du Ministre chargé des Mines
et Hydrocarbures en ce qui concerne l'exploitation pétrolière.
Tout avis défavorable doit être motivé, et le silence
après expiration du délai vaut acceptation de l'EIE.
Le Décret n° 000539/PR/MEFEPEPN va enfin mettre
sur pied une procédure très sommaire ayant trait au suivi de
l'EIE ainsi que des sanctions à l'encontre de tout promoteur n'ayant pas
respecté ces procédures, notamment dans ses articles 8 à
12. Il oblige, de fait, les opérateurs à soumettre au Ministre
chargé de l'environnement un rapport annuel d'exécution et de
surveillance de son plan de gestion de l'environnement sous peine de tomber
sous le coup de sanctions civiles et pénales prévues par le Code
de l'Environnement.
Il faut également signaler que le Juge, sans
préciser lequel peut ordonner des mesures complémentaires
susceptibles de renforcer le plan de gestion de l'environnement.
(b) Législation et Règlementation des autres
secteurs
Plusieurs textes législatifs et réglementaires
ne concernant pas spécifiquement la protection de l'environnement ont
consacré l'EIE. Ces textes relèvent particulièrement les
secteurs forestiers et miniers, ou les projets de développement sont
exécutés de manière très fréquente au Gabon.
Parmi ceux-ci quatre appellent une attention toute particulière de notre
part : la Loi 0016101 portant Code
Forestier en République gabonaise, avec son
Décret d'application, la Loi 05-2000, portant Code minier en
République gabonaise avec également son Décret
d'application, la Loi 15/2005 du 08 août 2005 portant Code des
Pêches et de l'aquaculture, et la Loi 3/2007 du 27 août
2007 sur les Parcs Nationaux.
(i) Le Code Forestier
La Loi 0016101 portant Code forestier a été
promulguée le 31 décembre 2001 par le Président de la
République Chef de l'Etat. Ce texte vise, entre autre, à fixer
les modalités de gestion durable du secteur des eaux et forêts en
vue d'accroître sa contribution au développement
économique, social, culturel et scientifique du pays.
La gestion durable du secteur des Eaux et Forêts
implique, au terme de l'article 3 de la Loi, l'exploitation rationnelle de la
forêt, de la faune sauvage et des ressources halieutiques.
Il se focalise aussi sur la protection des
écosystèmes et la conservation de la biodiversité ainsi
que la valorisation des ressources et des écosystèmes.
Il définit avec clarté les différents
types de forêts avec leurs modalités de classement et de
déclassement, ainsi que le plan national d'aménagement des
forêts, de la faune sauvage, mais également les modalités
de leur exploitation par les opérateurs économiques nationaux et
étrangers. Le Code forestier gabonais a également le
mérite de définir les modalités d'industrialisation de la
filière bois et de déterminer les infractions pénales
associées à toute utilisation illicite des ressources
forestières du Gabon.
Malgré cette précision dont ont fait montre les
concepteurs du Code forestier gabonais, il y a lieu de déplorer que les
questions environnementales, et particulièrement l'EIE ne puissent pas
occuper la place qu'elle devrait dans ce texte d'une telle importance pour le
Gabon. Pourtant le signal annoncé par le texte dès ses
premières lignes, lorsqu'il traite de la gestion durable des ressources
forestières, comme l'un des objectifs de la Loi, devrait propulser les
préoccupations environnementales comme principal centre
d'intérêt du dispositif du Code forestier. Tout au contraire la
question de la préservation de l'environnement n'y est que rarement
effleurée, et l'EIE n'est évoquée qu'une seule fois dans
l'ensemble du texte. A titre d'exemple concernant les mesures d'ordre
général de préservation de l'environnement on peut citer
l'article 66, relatif à l'aménagement des forêts qui
dispose que : « En cas d'inobservation des
règles d'aménagement, notamment par une exploitation intensive
entraînant la dégradation de l'environnement et compromettant la
régénération naturelle de la forêt, le titulaire du
permis est astreint à réaliser des travaux de reboisement et de
réhabilitation du site selon les modalités fixées par voie
réglementaire »
Cette disposition, qui est l'une des rares à traiter
des questions environnementales, n'oblige même pas l'opérateur
économique à respecter les normes environnementales mais à
procéder à une réparation subséquente lorsqu'un
dommage écologique a été commis. Autrement dit faire
« le médecin après la mort ». Le texte aurait
pu prévoir non seulement des dispositions claires obligeant les
opérateurs économiques à respecter les normes
environnementales, mais également l'assortir de véritables
sanctions à l'encontre de ceux qui n'y seront pas assujettis.
Une procédure proche de l'étude d'impact sera
prévue à l'article 55 du texte en de termes flous :
« En cas de contraintes écologiques dûment
identifiées lors de l'inventaire d'aménagement, l'administration
des Eaux et Forêts peut contribuer à la réalisation
d'inventaires ou d'études écologiques complémentaires
visant à définir les zones présentant une forte richesse
biologique, une haute valeur patrimoniale ou de forts risques
environnementaux. »
Il s'agit ici, non d'une EIE au sens classique du terme, mais
d'une « étude écologique » ayant la
particularité d'être menée, non pas par l'opérateur
économique comme cela est de coutume en ce qui concerne l'EIE, mais par
l'administration des eaux et forêts. Mieux encore l'administration des
eaux et forêts ne semble même pas être l'auteur de
l'étude écologique, mais un contributeur. Qui est alors l'auteur
de cette « étude écologique » ? Face
à cet imbroglio juridique on pourrait se poser la question sur la
nature juridique de cette étude écologique et notamment de
savoir quelle suite faut-il y donner. Est-elle en mesure de lier ou
d'influencer les pouvoirs publics dans leur prise de décision ?
L'étude d'impact sur l'environnement n'est citée
véritablement qu'une seule fois dans le texte, au Chapitre 111 relatif
à l'industrialisation de la filière bois. L'article 221 oblige,
en effet, tout opérateur économique voulant implanter une
industrie dans le secteur du bois au Gabon à soumettre un plan
d'industrialisation comportant entre autres documents une étude d'impact
sur l'environnement. Cette disposition n'apporte en principe aucune valeur
ajoutée au dispositif législatif et règlementaire en
vigueur au Gabon d'autant plus que le Code l'environnement est très
explicite à ce sujet et l'industrialisation de la filière bois
n'a rien d'exceptionnel à ce dispositif. Dans le contexte de la gestion
durable des forêts gabonaises, L'EIE devrait plutôt intervenir
comme une condition sine qua non à la délivrance des
différents permis d'exploitation forestière ; ce qui n'a pas
été le cas.
(ii) Le Code minier et son Décret
d'application
Il y a lieu de signaler, d'entrée de jeux, que le Code
Minier est l'ensemble des dispositions de plusieurs textes législatifs
et règlementaires en vigueur en République Gabonaise47(*). Notre étude ne se
focalisera que sur les dispositions de la Loi 5-2000 et son Décret
d'application, étant entendu que la Loi 16/93 du 26 août 1993
relative à la protection et à l'amélioration de
l'environnement a déjà fait l'objet d'une analyse
antérieure.48(*)
La loi n 05-2000, portant Code minier en République
gabonaise a été promulguée par le Président de la
République le 12 octobre 2000. Il régit, à l'exception des
hydrocarbures liquides ou gazeux et des eaux souterraines relevant des
régimes particuliers, la prospection, la recherche, l'exploitation, la
transformation, la possession, la détention, le transport et la
commercialisation des substances minérales utiles. Une substance
minérale utile étant entendue comme toute substance provenant du
sol et du sous-sol qui, sans transformation ou après transformation, est
utilisable comme matière première de l'industrie ou de
l'artisanat matériaux de construction ou de travaux publics. Elle traite
en particulier des modalités de délivrance des autorisations de
prospection, de délivrance des titres miniers, de l'exploitation des
substances précieuses, des fouilles et levés géophysiques
exécutés hors d'un titre minier, de la réglementation des
substances stratégiques, des zones interdites à l'activité
minière, de la fiscalité minière, de l'hygiène et
de la sécurité dans les mines et carrières, ainsi que des
dispositions répressives.
S'agissant de la place réservée à
l'étude d'impact sur l'environnement, la Loi semble garder un silence
absolu, et ne fait référence aucunement à
l'évaluation environnementale. C'est plutôt son Décret
d'application qui consacrera plusieurs dispositions relatives à l'EIE.
Il distingue en particulier trois (03) étapes dans l'industrialisation
minière au Gabon : la prospection, la recherche et l'exploitation.
Lors des deux premières étapes, il n'est fait aucune mention de
l'étude d'impact parmi les conditions à remplir pour
bénéficier d'une autorisation de prospection ou de recherche
minière. En revanche le Décret subordonne en son article 55 la
délivrance d'un permis d'exploitation, en ce qui concerne seulement
l'exploitation des substances concessibles et l'exploitation des substances non
concessibles par la soumission d'une étude environnementale. Le texte
ira plus loin dans les détails en énonçant des directives
particulièrement claires sur l'élaboration de l'EIE49(*) en son article 56
concernant les substances concessibles:
« L'étude
environnementale mentionnée à l'article 55 ci-dessus
comprend : un état des lieux environnemental avant travaux ;
une description technique du site minier, des travaux et activités
envisagés ; un programme de suivi ; un plan d'urgence en cas
d'activité à risques ; un programme chiffré de
réhabilitation et de mise en sécurité du
site ».
S'agissant de l'exploitation des substances non concessibles,
particulièrement l'ouverture d'une carrière permanente, l'article
87 est tout aussi détaillé en ce qui concerne l'obligation de
produire une étude d'impact sur l'environnement :
« La demande d'ouverture d'une carrière
permanente doit comporter les éléments suivants...une
étude d'impact environnementale comprenant un état des lieux
environnemental avant travaux, une description technique du site minier, des
travaux et activités envisagés ; un programme de
suivi ; un plan d'urgence en cas d'activité à risques ;
un programme chiffré de réhabilitation ».
C'est donc dire que le Décret d'application du Code
minier est très explicite et constitue un exemple parfait de la prise en
compte des préoccupations environnementales dans les différents
secteurs d'activité économique du Gabon. Exemple qui aurait pu
inspirer d'autres secteurs d'activités tels que celui des eaux et
forêts.
Toutefois malgré ce satisfecit sur la
consécration de l'EIE dans le législation minière au
Gabon, nous pouvons tout de même déplorer que cette
consécration n'aie pas été de mise à toutes les
étapes de l'industrialisation des mines, telles que la prospection et la
recherche, car bien des situations ont montré des incidences
néfastes sur l'environnement lors de ces étapes50(*).
(iii) Le Code des pêches et de
l'aquaculture
La Loi 15/2005 du 08 août 2005 portant Code des
pêches et de l'aquaculture en République gabonaise a
été adopté dans le cadre de la gestion durable des
ressources halieutiques au Gabon ainsi que de la protection des espèces
et des écosystèmes aquatiques. Il s'applique à la
pêche continentale, à la pêche maritime et aux
opérations connexes.
L'étude d'impact dans le Code des pêches et de
l'aquaculture est prévue en ses articles 50, 51 et 52. L'article 50
énonce le principe général selon « toute
activité susceptible d'affecter les intérêts de la
pêche et de l'aquaculture et de détruire les frayères ou
les zones de croissance ou d'alimentation, est subordonnée à
l'avis préalable de l'administration des pêches et de
l'aquaculture et, selon le cas, à une étude d'impact
environnemental. » L'article 51, quant à lui
rappelle le principe selon lequel la charge de l'élaboration de
l'étude d'impact revient au promoteur de l'activité, tandis que
l'article 51 énumère l'ensemble des activités soumises
à autorisation préalable et éventuellement à une
étude d'impact.
Ce ne sont pas, en effet, toutes les activités
énumérées qui feront l'objet d'une étude d'impact,
car l'article 50 précise qu'elles ne seront que « selon le
cas ». Il reviendra à l'administration de l'environnement de
décider de la nécessité de tel ou tel projet de faire
l'objet d'une étude d'impact. A ce titre il convient de souligner que si
les dispositions de l'article 52 sont interprétées comme donnant
une liste exhaustive des activités qui feront l'objet d'une EIE, le Code
des pêches et de l'aquaculture tombe dans le coup des critiques sans
cesse émises sur l'opportunité ou non pour un texte juridique de
cette nature à définir à l'avance les projets qui sont
obligatoirement soumis à la procédure des études
d'impact.
(iv) Loi n° 3/2007 du 27 août 2007 relative
aux parcs nationaux
La Loi sur les parcs nationaux vise, dans le cadre du
processus de développement de la conservation du patrimoine naturel et
culturel national, à promouvoir une politique de protection et de
valorisation durable des parcs nationaux par la création d'un
réseau couvrant au moins 10% du territoire national, et à mettre
en place un cadre juridique devant sou tendre cette politique nationale en
faveur des parcs nationaux.
L'étude d'impact est traitée dans l'article 17
de cette Loi, qui dispose que « dans les zones
périphériques des parcs nationaux, les projets industriels,
minier, de carrière, de barrage hydroélectrique, de lotissement,
d'équipement touristique ou de réalisation d'infrastructures
linéaires, notamment les routes, lignes électriques,
oléoducs, gazoducs et les voies ferrées, sont subordonnés
à une étude d'impact environnemental ». Puis la Loi
ira au delà de la simple définition des projets soumis à
étude d'impact, car elle institue une procédure spécifique
d'approbation des EIE en donnant le pouvoir à l'autorité de
gestion des parcs nationaux de pouvoir se prononcer sur les études
d'impact pour les activités menées dans les
périphéries des parcs nationaux, avec arbitrage final du Conseil
des Ministres.
La Loi sur les parcs nationaux a l'avantage qu'elle a
été adoptée au moment ou les insuffisances du Code de
l'environnement et ses Décrets d'application se faisaient
déjà fortement remarquer. Il en est de même des heurts
entre différentes administrations.
C'est ainsi que le législateur a tenu à
régler à l'avance les difficultés qui pourraient exister
notamment au niveau de la possibilité ou non d'effectuer des recherches
et autres prospections dans les parcs ou zones protégées.
Section 2- Le cadre institutionnel gabonais
Il est une réalité indéniable, c'est que
l'étude d'impact sur l'environnement a été
consacrée dans plusieurs textes législatifs et
règlementaires en République gabonaise. La question qui pourrait
se poser est de savoir quelles sont les Institutions qui seront chargées
de mettre en oeuvre l'ensemble de toutes ces dispositions ; quels Organes
devront, sur le plan interne, assurer le suivi des différentes
obligations et recommandations contenues dans l'ensemble des textes
législatifs et règlementaires qui ont été
répertoriés. La question est d'importance car il y une chose que
d'édicter les normes, une autre est d'assurer le suivi des normes
édictées.
Le domaine environnemental est particulièrement
concerné car il peut arriver que, sous la pression de la
communauté internationale, les Etats soient amenés à
prendre des normes sur le plan interne et dans le même temps créer
des mécanismes mettant en cause les normes qu'elles ont prises, selon la
maxime bien connue en droit suma jus, suma injuria51(*). Cela voudrait-il dire
que la consécration de l'étude d'impact environnemental dont il a
été question lors des développements
précédents a été purement et simplement battu en
brèche par un cadre institutionnel non favorable à son
application effective ?
Loin de là car le Gabon, de même qu'il s'est
doté d'un cadre juridique propice à l'EIE, a également a
mis en place plusieurs Organes chargés d'en assurer le suivi.
Au delà de quelques errements enregistrés de
temps en temps, il a aussi et surtout créé un cadre idéal
à l'émergence de plusieurs catégories d'acteurs, qu'ils
soient gouvernementaux ou non gouvernementaux, intervenant dans la
défense de l'environnement et partant, du suivi des procédures
d'EIE lors des projets de développement. C'est donc dire que
l'étude du cadre institutionnel ne peut que nous amener à
considérer ces deux catégories d'acteurs à savoir ceux
relevant des institutions de l'Etat, et ceux appartenant à la
société civile et dont le rôle devient de plus en plus
déterminant dans la préservation de l'environnement.
Nous verrons donc de manière séparée le
rôle de l'administration en charge de l'environnement et connexes
(paragraphe 1) et le rôle des Organisations non gouvernementales
(paragraphe 2).
(a) L'Administration de l'Environnement et
les administrations
Connexes
Le cadre institutionnel pour l'évaluation
environnementale est constitué principalement par la Vice Primature,
Ministère de l'Environnement, du Développement durable et de la
Protection de la Nature. D'autres départements ministériels, non
moins importants, interviennent cependant dans l'élaboration et le suivi
des EIE au Gabon et qu'il convient aussi de mentionner dans cette étude.
(i) La Vice Primature, Ministère de
l'Environnement, du Développement durable et de la Protection de la
Nature
La Vice Primature, Ministère de l'Environnement, du
Développement durable et de la Protection de la Nature est
chargée de mettre en oeuvre la politique gouvernementale en
matière de protection de l'environnement en République gabonaise.
Il faut relever que ce Ministère a toujours été fondu dans
celui de l'Economie forestière. Le Ministère de l'Economie
forestière est lui- même une création tout à fait
récente car il a souvent eu la dénomination de Ministère
des Eaux et forêts tel qu'elle ressort du Décret n°
1746/PR/MEF du 29 décembre 1983 déterminant les attributions et
l'organisation du Ministère des eaux et forêts. Selon une bonne
partie de l'opinion gabonaise, l'érection du Ministère en charge
de l'Environnement en une Vice Primature peut être regardée comme
une réelle volonté du Gabon de mettre les questions
environnementales au titre des priorités de l'action gouvernementale,
tout comme il peut s'agir tout simplement d'un titre intuitu personae
visant tout simplement à satisfaire non seulement les mouvements
associatifs des femmes52(*) revendiquant le poste de Premier Ministre lors de la
campagne électorale ayant précédé la nomination de
Gouvernement, ou alors tendant à satisfaire une province du Gabon, du
fait qu'elle regorge des mines de fer Belinga, considéré comme
« projet du siècle ».
A mettre aussi à l'actif du Gouvernement l'adjonction
récente à ce département du volet de
« Développement durable », qui traduit une
volonté nette de l'Etat à reconsidérer ses modes de
gestion des ressources du pays.
Au niveau de la Vice Primature en charge de l'Environnement,
l'EIE est administrée principalement par la Direction
Générale de l'environnement (DGE). La DGE est chargée de
l'exécution des plans et programmes ou toutes études relatives
aux projets à mettre en oeuvre, de la centralisation des données
nécessaires à la définition des moyens, et à
l'évaluation des résultats de l'application des textes en vigueur
relatifs à l'environnement et à la protection de la nature. Elle
était composée initialement d'une Direction administrative et de
deux Directions techniques que sont la Direction de l'Environnement et de la
Protection de la Nature qui est chargée de la protection de
l'environnement. Elle comprend, le service de l'environnement rural et urbain,
le service de l'environnement industriel, marin, fluvial et lagunaire, et le
service des espaces protégées et contre les fléaux
naturels. Elle entreprend des études et des actions destinées
à la prévention des nuisances, à l'amélioration et
à la conservation de l'environnement. C'est à elle qu'incombent
les contrôles des études d'impact sur l'environnement et la
détermination puis l'application des dispositions permettant la
protection de l'environnement.
La Direction des Etudes, du Contentieux et du Droit de
l'Environnement (DECDE) s'occupe de l'élaboration du droit, de la
diffusion puis de la centralisation de l'information environnementale. Elle
comprend le Service des études, de la cartographie et de la
documentation, et le Service du droit de l'environnement du contentieux et de
la réglementation.
Dans le cadre de la réorganisation toute récente
du Ministère chargé de l'Environnement, la DGE a acquis un nouvel
organigramme et la création de deux nouvelles Directions techniques, la
DGE étant alors constituée par une Direction de la Protection de
la Nature, une Direction de la Qualité de l'Environnement, une Direction
du Droit de l'Environnement et du Contentieux et une Direction des Etudes
Environnementales.
L'Administration de l'environnement est également
constituée d'un certain nombre d'organismes sous tutelle susceptibles de
jouer un rôle important en ce qui concerne l'élaboration et le
suivi des EIE ; il s'agit principalement de la Commission du
Développement Durable (CNDD)53(*) créée par le Décret
925/PR/MEFEPEPN du 18 octobre 2005, du Centre National Antipollution
(CENAP)54(*),
créé par l'Ordonnance N° 5/76 du 22 janvier 1976, le Conseil
National de l'Environnement prévu par Décret n°
237/PR/MRSEPN du 4 mars 1976. Il faut aussi ajouter à cette liste le
Comité Interministériel des EIE créé par le
Décret 00539/PR. En dehors de la CNDD qui est une émanation
récente et vient à peine d'être mise en place, les autres
Institutions sous tutelle, à savoir la CENAP et le Comité
interministériel sont totalement inactifs. L'inactivité de la
CENAP serait due à l'insuffisance des ressources tant financières
qu'humaines. Quand au Comité interministériel son
dysfonctionnement serait dû au peu d'intérêt accordé
par les pouvoirs publics aux EIE et surtout au manque d'expertise des membres
qui sont censés composer ce Comité par rapport aux
Procédures très techniques des EIE qui nécessitent un
personnel suffisamment qualifié. S'agissant du Conseil National de
l'Environnement, il n'a jamais vu le jour.
Comme on peut aisément le constater, l'Administration
environnementale, chargée d'examiner les EIE est relativement bien
structurée et obéit à une organisation presque parfaite.
La question que l'on doit cependant se poser est la capacité et
l'expertise technique de cette administration à faire face aux
différents enjeux environnementaux du fait de l'insuffisance de
personnels qualifiés que l'on a souvent déploré au sein de
ce département ministériel55(*), et qui est susceptible de remettre en question la
qualité des avis rendus par la Direction Générale
concernant les études d'impact sur l'environnement qui y sont
déposés pour avis technique. Il convient aussi de regretter le
fait que plusieurs Organes aient été créés, mais
n'arrivent pas à se mettre en place
(ii) Les autres Départements
ministériels intervenant dans l'EIE
S'il est certain que l'administration des EIE relève
presque exclusivement du ressort du Ministère en charge de
l'environnement et ses démembrements, il n'en demeure pas moins que
d'autres départements ministériels jouent un rôle essentiel
dans l'élaboration et surtout le suivi des études d'impact sur
l'environnement.
Cette intervention des autres départements
s'avère comme logique d'autant plus que les projets de
développement économique qui font l'objet des EIE se font sous la
tutelle d'autres Ministères. Les cas les plus remarquables sont ceux du
Ministère en charge des eaux et forêts et du Ministère en
charge des Mines et des hydrocarbures.
C'est d'ailleurs à juste titre que les textes
législatifs et règlementaires concernant l'exploitation
forestière et minière aient pu faire une part belle à
l'EIE, comme nous l'avons déjà relevé56(*) . Une question se pose sur les
intérêts divergents entre le Ministère en charge de
l'environnement et ces autres Ministères, l'exigence de l'EIE
étant souvent perçu comme un frein aux projets de
développement. Une question se pose également sur les possibles
chevauchements pouvant exister entre ces différents Organes.57(*) Dans tous les cas une bonne
collaboration entre les administrations pourrait contribuer à la
construction d'une vision commune du Gouvernement dans la préservation
de l'environnement, et dans l'élaboration et le suivi des études
d'impact.
(b) Rôle des Organisations non
Gouvernementales
Les Organisations non gouvernementales (ONG) jouent un
rôle d'une importance capitale, de nos jours dans la défense de
l'environnement. Déjà dans le contexte international le
rôle des ONG a sensiblement évolué à telle enseigne
que l'on parle aujourd'hui de révolution participative. Plusieurs
instruments juridiques internationaux ont, en effet, consacré la
participation des ONG au processus de défense de
l'environnement.58(*)
Dans le contexte gabonais, plusieurs ONG participent de
manière active à la défense de l'environnement, et
attirent souvent l'attention des Pouvoirs Publics quant à la
nécessité de l'élaboration des études d'impact
environnemental lors des projets de développement. La question est
d'actualité au Gabon ou l'on assiste sans cesse à des bras de fer
entre les autorités gouvernementales et les ONG exerçant au
Gabon. Ceux-là accusant ceux-ci de sortir du cadre légal de
leurs compétences en s'immisçant dans la politique. Les ONG quant
à elles accusent souvent le Gouvernement de mettre une entrave à
la liberté associative.59(*)En matière de l'EIE, les ONG interviennent
généralement sur deux niveaux. D'abord au niveau de la
sensibilisation par l'exercice des pressions sur les autorités
gouvernementales, et au niveau de la participation directe à la gestion
de certains projets.
L'exemple le plus récent est celui du projet Belinga ou
les autorités ont décidé de commencer les travaux de
prospection sans respecter la législation en vigueur en matière
environnementale et notamment en ce qui concerne l'élaboration des EIE
avant la réalisation de tout projet de développement, selon des
ONG. La pression menée par ces dernières a presque fait plier le
gouvernement, qui, de fait, a décidé de les associer à
toutes les étapes de la procédure d'exploitation du fer de
Belinga. Ce qui constitue un parfait exemple de la gestion participative des
questions environnementales au Gabon.
CONCLUSION
L'étude d'impact sur l'environnement a fait l'objet
d'une consécration en droit international et en droit interne au Gabon.
Il a été clairement démontré que plusieurs
instruments juridiques internationaux ont été adoptés par
la communauté internationale et mise en oeuvre par le Gabon. Cependant
l'on déplore vivement que la majeure partie de ces instruments soit
juridiquement non contraignants soit de par leur nature, du fait qu'il s'agit
en général de simples Déclarations relevant de la soft
law, soit de par les options qu'ils choisissent lorsqu'il s'agit des
Conventions internationales juridiquement contraignantes.
A l'instar de la quasi-totalité des pays en
développement, le Gabon, après plusieurs années d'inertie,
intègre petit à petit le dimension environnementale dans les
politiques qu'elle met en place en matière de développement
économique du pays, malgré le fait que cette politique
environnementale continue d'être mal perçue par le plus grand
nombre, parmi lesquelles les entreprises multinationales appelées
à mener sur le territoire national les projets de
développement.
Une chose est certaine, c'est que la mise en oeuvre de toutes
les dispositions tant nationales qu'internationales ne pourra que se
compliquer, au regard de cette mauvaise perception des préoccupations
environnementales, et partant de l'étude d'impact sur l'environnement.
Tel sera l'objet de notre deuxième partie.
Deuxième partie
MISE EN OEUVRE DE L'ETUDE D'IMPACT DANS LA PRATIQUE
GABONAISE
Il est une chose que de ratifier ou d'adhérer aux
Conventions internationales, il est une autre que de les mettre en oeuvre sur
le plan interne aux fins d'en assurer leur application effective. Il est une
chose que d'adopter des textes juridiques dans les Etats, il est une autre que
d'en assurer une application, aux fins de leur intégration dans le droit
positif de l'Etat concerné. Toutes ces interrogations mettent en valeur
la nécessité de mettre en oeuvre les dispositions juridiques qui
sont adoptées par les Etats.
Dans le domaine de la protection de l'environnement, ces
interrogations sont encore plus réelles, d'autant plus qu'il peut
arriver qu'un Etat puisse être amené à adopter des textes
juridiques, ou d'adhérer aux Conventions internationales sous la
pression de la communauté internationale, ou pour
bénéficier de nombreux avantages découlant de la
ratification de telle Convention60(*), sans avoir une intention réelle d'en assurer
une application effective. Dans le contexte gabonais, et en matière de
protection de l'environnement, le constat est suffisamment clair, la plupart
des textes juridiques en vigueur, qu'ils soient nationaux ou internationaux
connaissent de sérieuses difficultés d'application.
Plusieurs faits peuvent expliquer laxisme constaté dans
l'application des textes. Nonobstant ce constat, une question mérite
d'être posée, celle de savoir si au delà des critiques que
nous sommes amenés à faire sur la mise en oeuvre des textes de
protection de l'environnement, en particulier ceux qui ont trait à
l'étude d'impact environnemental, ces textes sont-ils réellement
applicables en regardant de près la manière dont ils sont
libellés ?
La somme de ces deux observations nous amènera
inéluctablement à aborder cette seconde partie de manière
double. Dans un premier il convient de relever les difficultés de mise
en oeuvre des textes relatifs à l'étude d'impact environnemental
en République gabonaise. Dans un deuxième temps il y a lieu de
tirer les leçons de ces difficultés que nous aurons
relevées en proposant une esquisse de solutions, ne fut-ce que pour
l'intérêt de la science. Nous verrons donc :
Chapitre I : Les Difficultés de
Mise en OEuvre de l'EIE au Gabon
Chapitre II : Esquisse de Solutions pour
une meilleure prise en Compte de l'EIE au Gabon
Chapitre 1
DIFFICULTES DE MISE EN OEUVRE DE L'EIE AU
GABON
Le défaut d'application d'un texte juridique, qu'il
soit national ou international peut avoir plusieurs causes. Ce peut être
un manque criarde de publicité, à l'origine d'une totale
ignorance, ou une simple méconnaissance de ces textes par les personnes,
physiques ou morales, censées en assurer l'application, même
lorsque celles-ci se trouvent en position de victime, ou de plaignant. Ce peut
aussi être le fruit d'un manque de volonté de la part de ces
mêmes personnes qui doivent normalement veiller à leur
application.
Dans le cadre de notre étude, nous dénombrons
deux principales causes pouvant expliquer l'insuffisance, voire le manque
d'application des dispositions juridiques relatives à l'étude
d'impact sur l'environnement.
La première que nous qualifierons d'interne est
liée aux nombreux manquements des différents textes juridiques,
et qui sont à l'origine de multiples interprétations le plus
souvent erronées. La deuxième, qui est en réalité
corollaire de la première, et qui est d'ordre institutionnel,
relève de l'incapacité des différents acteurs à
pouvoir assumer le contrôle des multiples obligations procédurales
imposées par les textes en vigueur.
Il est donc judicieux, dans cette étude, d'aborder la
question de manière double : dans un premier temps il convient de
voir les difficultés liées à la pratique de l'étude
d'impact au Gabon (Section 1) et dans un deuxième temps des
difficultés liées au contrôle de l'étude d'impact en
droit gabonais (Section 2).
Section 1- Difficultés liées a la
Pratique de l'Etude d'Impact
La pratique de l'étude d'impact est la manière
avec laquelle les différents acteurs vont assurer une application
effective de toutes les dispositions nationales et internationales, dont il a
été question lors de notre première partie. A cet effet,
comme tout texte juridique, leur applicabilité dépendra en grande
partie de leur contenu. Cette remarque est très évidente en ce
qui concerne les textes relatifs à l'étude d'impact sur
l'environnement, car un constat clair se dégage, c'est que la plupart de
ces textes sont si lacunaires dans le contexte gabonais qu'il est difficile
d'en assurer une application efficace. Deux exemples vont illustrer nos propos.
D'abord les procédures ambiguës sur les directives, l'approbation
le suivi des études d'impact (paragraphe 1), puis le chevauchement
institutionnel qui va s'en suivre (paragraphe 2).
(a) Directives et Approbation des
études d'impact
Les directives des études d'impact ont trait à
la manière avec laquelle les personnes chargées de
l'élaboration des EIE vont s'y prendre. Il s'agit en quelque sorte de
savoir quel sera le contenu des études d'impact pour être
juridiquement valable et faire l'objet d'une approbation par le
Ministère en charge de l'environnement. L'approbation de l'EIE, quant
à elle, est l'acte par lequel le Ministère en charge de
l'environnement atteste que l'étude d'impact est faite en bonne et due
forme et respecte toutes les conditions requises par les textes en vigueur en
République gabonaise. Le suivi de l'EIE, concerne quant à lui, la
suite réservée au contenu de l'étude d'impact, notamment
en ce qui concerne le plan de gestion de l'environnement lors de la
réalisation du projet de développement économique. Eu
égard à la définition de ces termes, nous pouvons mesurer
leur degré d'importance dans une étude relative à l'EIE.
D'où la nécessité de procéder de manière
double, soit étudier en premier lieu les Directives de l'EIE (A),
ensuite les procédures d'approbation et de suivi des EIE (B)
(i) Directives des études d'impact
La question relative aux directives des études d'impact
est traitée de manière trop lacunaire dans les textes
règlementaires en vigueur au Gabon, notamment dans le Décret
539/PR règlementant les EIE. La principale disposition relative
aux Directives des Etudes d'Impact est contenue dans l'article 2 alinéa
3 qui, après avoir défini l'étude d'impact précise
que « dans le cadre de cette étude, le promoteur ou son
mandataire est tenu de soumettre l'avis de projet à l'administration de
l'environnement dans le but d'élaborer les directives spécifiques
à l'étude » et « d'organiser, aux fins
d'élaboration des directives, la visite du site d'implantation du
projet ».
La première remarque qui se dégage et qui n'est
pas spécifique au Gabon, c'est qu'il est du ressort du promoteur du
projet de développement de procéder à l'élaboration
de l'étude d'impact sur l'environnement, ce malgré les critiques
faites à cette option61(*). Cependant aucune directive ne lui est donnée
par le Décret. Il en ressort donc clairement que le Décret
relatif aux études d'impact n'a pas voulu prendre le risque de
prévoir à l'avance les directives d'ordre général
sur les études d'impact environnemental, préférant opter
pour le cas par cas. L'option gabonaise, dans ce cas consiste à
élaborer des directives qui seront spécifiques à chaque
projet de développement, plutôt que de prévoir à
l'avance quel pourra être le contenu de l'étude d'impact lors de
la réalisation d'un projet de développement donné. C'est
à ce titre que ces directives spécifiques ne pourront
s'élaborer qu'après une visite effectuée sur le site
d'implantation du projet.
Cette option pourrait avoir l'avantage de mieux cadrer les
directives des études d'impact à la réalité, car
une meilleure connaissance du lieu d'implantation du site ne pourra que
permettre une meilleure appréciation des effets néfastes sur
l'environnement du projet en question. Elle aura cependant
l'inconvénient au niveau de son applicabilité.
En général le Ministère en charge de
l'environnement doit apprécier, non l'avis de projet dans son ensemble,
prérogative qui doit être dévolue aux Services techniques,
mais uniquement les effets du projet sur l'environnement sur la base des
dispositions règlementaires soigneusement définie à
l'avance dans un texte législatif ou règlementaire, comme cela a
été adopté dans le Décret français du 12
octobre 1977 qui a inspiré une grande partie du texte gabonais62(*) ainsi que la
quasi-totalité des lois et règlements relatives à
l'étude d'impact sur l'environnement. Cette disposition est de nature
à compliquer les processus d'élaboration des études
d'impact.
Les dispositions du Décret du 15 juillet constituent
d'ailleurs une rupture avec plusieurs textes juridiques issus de certains
secteurs d'activité au Gabon. Deux exemples illustrent cette assertion.
D'abord celui du secteur des mines, en matière de directives des
études d'impact sur l'environnement. Les articles 56 et 88 du
Décret d'application du Code minier disent clairement le contenu
obligatoire des études d'impact sur l'environnement des projets
concernant le secteur minier. Il comprend six rubriques : un état
des lieux environnemental avant travaux ; une description technique du
site minier, des travaux et activités envisagés ; un
programme de suivi ; un plan d'urgence en cas d'activité à
risques ; un programme chiffré de réhabilitation et de
mise en sécurité du site. Bien que l'on puisse se satisfaire du
fait que le Décret relatif aux activités minières se soit
attelé à définir les directives spécifiques des
études d'impact, on pourrait se demander pourquoi ces directives n'aient
pas prévu, clairement que l'étude d'impact doit comporter une
analyse claire des effets sur l'environnement, ainsi que les alternatives au
projet, comme cela est de pratique dans les règlementations sur
l'étude d'impact environnemental.63(*) L'autre exemple est celui du Décret
numéro 541/PR/MEFEPEPN du 15 juillet 2005 réglementant
l'élimination des Déchets, qui dispose en ses articles 13 et 14
que les études d'impact relatives aux installations d'élimination
des déchets indiquent les conditions de remise en l'état du site
de stockage (article 13) ainsi que les éléments relatifs à
l'état du sol et du sous sol (article 14). Il convient enfin de relever
que les projets qui sont financés par la Banque mondiale ou la Banque
africaine de développement au Gabon obéissent aux directives de
ces deux organismes du fait de leurs politiques environnementales
rigoureuses64(*).
L'option du Décret du 15 juillet 2005 constitue
à notre avis presque un vide juridique en matière de directives
d'EIE au Gabon comme le démontre la pratique. Pour exemple une
étude d'impact réalisée dans le cadre des travaux du
sismique 2D de la Société pétrolière chinoise
SINOPEC dans le bloc lotus par le Cabinet Action for Sustainable
Developpment (A.S.D.) en 2006 fait référence dans les
directives d'élaboration de l'étude d'impact environnemental au
Manuel de procédure général des Etudes d'impact au Gabon,
sans apporter aucune précision sur l'origine et la nature de ce
texte.65(*) L'autre
exemple est celui d'une étude d'impact sur l'environnement menée
dans le cadre de la construction de la route Mitzic-Ndjole66(*), ou l'absence de Directives en
matière l'élaboration d'étude d'impact sur l'environnement
est clairement indiquée. Pour combler cette lacune on s'inspirera de
« ce qui se passe ailleurs ».67(*) Il y a donc lieu de conclure,
au regard de ce qui précède, en l'absence de directives sur les
études d'impact sur l'environnement lors de la réalisation des
projets de développement économique au Gabon, sauf dans le cas de
l'exploitation minière, cette dernière souffrant elle-même
d'une insuffisance criarde. Cette situation constitue l'une des causes des
difficultés de mise en oeuvre de l'EIE dans le contexte gabonais.
(ii) Approbation
des études d'impact
L'étude d'impact environnemental, une fois
établie par le promoteur, doit être déposée au
Ministère en charge de l'environnement pour faire l'objet d'un examen
aux fins de son approbation. Selon l'article 5 du Décret du 15 juillet
2005, l'EIE est transmise en quinze (15) exemplaires au Ministère de
l'environnement qui, à la réception desdits documents, dispose
d'un délai de trente (30) jours pour donner son avis à
l'autorité compétente.
Deux solutions sont envisageables à ce stade. Le
Ministère de l'environnement peut, soit donner un avis favorable, et
dans ce cas d'espèce l'autorité compétente est tenue de
délivrer une autorisation au promoteur du projet de
développement. Il peut tout aussi donner un avis défavorable et
dans ce cas, il revient à l'autorité compétente de motiver
sa décision. La dernière alternative réside en un silence
de l'Administration de l'environnement qui durerait un mois, et qui vaut
acception tacite.
L'on pourrait déjà à ce niveau faire
quelques observations susceptibles d'apporter quelques éclaircissements
sur l'origine les difficultés de mise en oeuvre de l'étude
d'impact au Gabon. Concernant d'abord l'auteur de la transmission de l'EIE au
Ministère de l'environnement. S'agit-il du promoteur du projet de
développement ou du Ministère technique dont est issu le projet
de développement ?
L'autre difficulté réside dans la confusion que
créé le Décret au niveau de la décision
d'approbation, confiée ici à l'autorité compétente,
alors que le texte aurait du clairement mentionner que cette prérogative
revient au Ministère de l'environnement. On est ici en présence
d'une situation de fait très complexe où une autorité
examine les études d'impact et une autre en prend la décision
d'appréciation.
Dans cette même logique comment comprendre que ce soit
le silence du Ministre de l'environnement qui puisse ici valoir acceptation
tacite alors que la décision d'approbation, tout comme la motivation de
la décision de refus sont du ressort de l'autorité
compétente. C'est pourquoi dans la pratique c'est l'autorité
compétente qui reçoit les EIE, en tant qu'élément
constitutif du dossier de demande de réalisation d'un projet de
développement économique. Il aurait donc fallu que les textes des
autres secteurs d'où sont réalisés les projets de
développement prévoient que les EIE, en tant
qu'élément constitutif d'un dossier, soient préalablement
approuvées par le Ministère de l'environnement68(*). L'incertitude que
créé le Décret relative aux EIE sera, de fait, à
l'origine du chevauchement institutionnel, dans la mise en oeuvre de l'EIE au
Gabon.
(b) Le chevauchement institutionnel
Le chevauchement institutionnel, relevé ici, consiste
en l'interaction de plusieurs Organes ou institutions administratives dans les
processus d'élaboration, d'approbation et de suivi des études sur
l'environnement. Elle a pour origine l'existence d'une multitude d'organes
décisionnels au Gabon (A). Et pour conséquence, par un
questionnement sur la valeur juridique de l'étude d'impact
environnemental en droit gabonais (B) une incertitude.
(i) Une multitude d'Organes
décisionnels
L'existence d'une multitude de textes juridiques
régissant l'étude d'impact sur l'environnement, ou
prévoyant certaines dispositions y relatives a crée au Gabon une
véritable confusion juridique en ce qui concerne les autorités
administratives intervenant, non seulement dans toutes les prises de
décision relatives à l'étude d'impact, mais
également dans les multiples procédures d'autorisation lors de la
réalisation des projets de développement. L'exemple du projet de
Belinga69(*), la plus
récente en la matière, en constitue une parfaite illustration.
Les faits sont tout à fait simples. Le Gouvernement de la
République a décidé de confier l'exploitation de la mine
de fer de Belinga à la Société chinoise CMEC. Le permis de
prospection a été délivré par le Ministre en charge
des Mines et des Hydrocarbures, conformément aux textes en vigueur, en
particulier aux dispositions pertinentes du Code Minier.70(*) Détenteur de son
permis de prospection, la société chinoise a entamé les
travaux, qui consisteront, de prime abord, à la construction d'une route
qui mènera directement à la destruction du Parc de l'ivindo, un
Parc national classé, dont la richesse en biodiversité
s'avère être unique sur le plan international au monde.
En délivrant son permis, le Ministère de
l'environnement, et le public n'avaient reçu aucune étude
d'impact sur l'environnement, élaborée par la
société chinoise. La protestation
généralisée qui va s'en suivre de la part des ONG de
défense de l'environnement obligera l'administration en charge de
l'environnement à monter au créneau, ordonner l'arrêt
immédiat des travaux de prospection de la société
chinoise, qui causait déjà de nombreux dégâts
écologiques.
L'autorité environnementale essuiera cependant une fin
de non recevoir de la part de la société chinoise, qui se plaira
à exhiber l'autorisation qui lui été octroyée par
l'administration des Mines et des Hydrocarbures. Cet exemple n'est que le
reflet du quotidien au Gabon en matière d'élaboration des
études d'impact et dans la plupart des secteurs de l'économie,
à chaque fois que les autorités gabonaises en charge de la
défense de l'environnement tentent de jouer leur rôle.
Le chevauchement institutionnel naîtra donc du fait que
les autorités compétentes dans les différents secteurs de
l'économie détiennent un pouvoir discrétionnaire
conféré par les textes sectoriels de délivrer des
autorisations ou autres permis en vue de la réalisation de
projets de développement. Le Ministère en charge
de l'environnement a pour mission de protéger l'environnement, en
particulier de s'assurer que tout projet économique
réalisé au Gabon, et qui soit susceptible d'avoir un impact sur
l'environnement, puisse faire l'objet d'une étude d'impact, ceci
également en conformité avec les textes en vigueur.
Comment alors peut-on mettre efficacement en oeuvre
l'étude d'impact sur l'environnement, qui apparaîtra d'ailleurs
aux yeux non seulement des administrations sectorielles, mais aussi les
promoteurs des projets de développement comme une procédure
nuisible à l'économie nationale ? Cette pensée se
situant bien loin du concept de développement durable, auquel a
adhéré le Gabon71(*), mais qui n'arrive toujours pas à s'imposer
comme principe sacro saint dans la pensée économique de la
majorité d'acteurs concernés, y compris le Gouvernement de la
République72(*).
La question qu'il y a lieu de se poser, eu égard au
fait que les administrations sectorielles sont habiletés à
délivrer les autorisations ou autres permis d'exploitation sans
requérir l'avis de l'administration environnementale, est de savoir quel
est le véritable statut juridique de l'étude d'impact
environnemental en droit gabonais.
(ii) Problème du statut juridique de
l'étude d'impact en droit gabonais
La question de la valeur juridique de l'étude d'impact
environnemental en droit gabonais peut également s'analyser à
partir d'un exemple concret : celui de l'affaire du Parc national de
Loango.
En effet, ce Parc national protégé, un des plus
beaux d'Afrique est situé au sud de Port Gentil, capitale
économique du Gabon, et composé d'une mosaïque de milieux
divers et peuplé de grands mammifères. Une société
chinoise, la SINOPEC a reçu un permis d'exploration
pétrolière dans la zone du parc de la Loango couvrant près
de 1500 km2. La Société SINOPEC avait fait réaliser une
étude d'impact sur l'environnement, mais celle-ci avait
été rejetée par le Ministère de l'environnement,
car non conforme aux normes exigées. Malgré ce rejet de
l'étude d'impact la SINOPEC avait continué son exploration,
causant même encore plus de dégâts écologiques
qu'auparavant au regard des témoignages des ONG gabonaises qui suivent
de près cette situation.
Même le Conseil National des Parcs Nationaux73(*) avait sommé la
compagnie chinoise d'arrêter les travaux, tandis que de nombreux
bailleurs avaient également saisi le Gouvernement pour le grand scandale
écologique causé par la société chinoise. Peine
perdue car la SINOPEC restait imperturbable et continuait tranquillement les
travaux. Et pour cause le Conseil des Ministres du 12 juillet 2006 avait
tranché dans ce sens, en précisant que « si une
richesse minière est découverte dans une aire
protégée, cette richesse peut être exploitée afin de
favoriser l'essor économique du pays »74(*)
Au regard de la position du Gouvernement dans l'affaire Loango
et certainement dans plusieurs autres cas similaires, il y a lieu de se poser
la question sur le véritable statut juridique de l'étude d'impact
environnemental au Gabon. S'agit-il d'un simple document qui peut être
élaboré de manière facultative par les promoteurs des
projets de développement économique, ou alors il s'agit d'un
document qui s'élabore obligatoirement avant la réalisation de
tout projet de développement économique et qui, de fait, lie les
pouvoirs publics.
La législation et la réglementation en vigueur
au Gabon sont pourtant claires, l'étude d'impact sur l'environnement est
un document obligatoirement établi avant tout projet de
développement pouvant avoir des effets néfastes sur
l'environnement, et cela été démontré avec
lucidité. La pratique en est tout autre chose, l'étude d'impact
n'a rien d'obligatoire, car plusieurs projets de développement sont
agrées, ayant pourtant un impact considérable sur
l'environnement, mais ne font l'objet d'aucune EIE préalable.
C'est donc dire qu'en matière d'étude d'impact,
les textes juridiques sont une chose, l'application de ces textes une autre
chose.
Lors d'une enquête effectuée sur l'application
des lois et règlement administratif en matière d'EIE au
Gabon,75(*) il ressort
que la grande majorité des opérateurs économiques ignorent
même l'existence de textes faisant de l'EIE un principe obligatoire dans
les projets de développement ayant des incidences environnementales
évidentes. Les seuls projets qui font systématiquement l'objet
des évaluations de l'impact sur l'environnement sont ceux qui sont
financés par la Banque Mondiale ou la Banque Africaine de
Développement, en raison des politiques rigoureuses de ces institutions
financières, que nous avons déjà relevés à
maintes reprises. Dans les secteurs ou cette procédure est connue, comme
dans le cas du secteur pétrolier, les promoteurs trouvent la
procédure gênante, et dénuée de tout sens. Seule une
fine minorité des promoteurs font des évaluations d'impact sur
l'environnement en bon père de famille.
Ce statut juridique ambigu de l'EIE aura des
conséquences dramatiques sur les mécanismes de contrôle de
l'étude d'impact environnemental.
Section 2- Difficultés liées au
contrôle de l'étude d'impact
Dans les cas ou une étude d'impact a été
réalisée et a suivi un processus jugé régulier,
elle doit faire l'objet d'un contrôle, en particulier pour s'assurer que
le promoteur du projet de développement exécute fidèlement
le plan de gestion environnemental qui a fait l'objet d'approbation par
l'autorité compétente, ou l'administration de l'environnement. Le
contrôle dont il est question se situe à trois niveaux, au regard
du Décret relatif à l'étude d'impact sur l'environnement.
D'abord au niveau de la population, puis sur le plan administratif, et enfin
sur le plan judiciaire. Ces différents mécanismes de
contrôle semblent ne pas donner des résultats escomptés,
car s'avérant le plus souvent inefficaces. D'abord le contrôle
populaire qui est difficilement applicable (Paragraphe 1) puis le
contrôle administratif tout à fait approximatif (Paragraphe 2), et
enfin le contrôle judiciaire quasiment inexistant (Paragraphe 3).
(a) Un contrôle populaire
difficilement applicable
Au regard du Décret du 15 juillet 2005, l'étude
d'impact, une fois établie, doit être déposée en
quinze exemplaires au Ministère en charge de l'environnement ou il peut
faire l'objet d'une consultation par le public dans les quinze jours qui
suivent ce dépôt. Les deux derniers alinéas du paragraphe 3
de l'article 2, disposent à cet effet que le promoteur du projet ou son
mandataire est tenu d'organiser des consultations publiques dont la
notification doit être faite par voie d'affichage ou par tout autre moyen
audiovisuel. Il doit, en outre, établir les procès verbaux des
séances de consultation signés, selon le cas par
l'autorité locale ou par le Ministre chargé de l'environnement ou
son représentant.
Cette disposition est une illustration parfaite de la mise en
oeuvre des mesures issues de la Conférence de Rio sur la participation
du public à la prise de décision concernant les projets
susceptibles d'avoir un impact sur l'environnement76(*). Les populations
affectées par les projets de développement doivent, en effet,
pleinement participer aux processus décisionnels. Cette disposition
vise, en réalité, une frange de la population
particulièrement attachée à leur terre. C'est l'exemple de
celle souvent qualifiée de population autochtone, très nombreuse
au Gabon et faisant souvent les frais lors de la réalisation des projets
de développement. Combien de fois des populations pygmées ont
été contraints soit au déplacement forcé, soit voir
la forêt leur seule et unique source de subsistance faire l'objet d'une
destruction par le fait de l'exploitation forestière ? Il est donc
tout à fait indiqué que ces populations puissent
s'imprégner des contenus des études d'impact environnemental de
tous ces projets.
La participation populaire telle que prévue dans le
Décret du 15 juillet 2005 connait cependant de sérieuses
difficultés à se mettre en pratique. La première
réside dans la place qui lui est réservée dans le texte du
Décret. En effet la consultation par le public apparaît dans une
partie consacrée aux définitions, et particulièrement
à la définition de l'étude d'impact sur l'environnement.
Il aurait été plus judicieux de prévoir un article
spécifique réservé à la participation populaire
dans l'étude d'impact environnemental. Une telle option aurait permis de
la rendre plus claire et facilement décelable. L'autre difficulté
a trait au fond de la question. La consultation populaire est organisée
par le promoteur du projet de développement. C'est également ce
dernier qui sera chargé de l'établissement des procès
verbaux des séances de consultation. Lorsqu'on sait que le promoteur est
en même temps l'auteur de l'étude d'impact, son rôle premier
sera de défendre coûte que coûte le contenu de ce document,
et d'éviter au maximum toutes les formes d'entrave qui pourraient
l'affecter. On voit alors très mal le promoteur d'un projet de
développement s'empresser d'organiser les consultations populaires
relatives à l'étude d'impact sur l'environnement. L'on pourrait
également se poser des questions sur la fiabilité des
procès verbaux établis par un promoteur qui tient absolument
à ce que l'étude d'impact fasse l'objet d'une approbation. Il
devra être un parfait juge en étant également partie.
La dernière difficulté réside en la
valeur juridique des procès verbaux des consultations populaires, ou
plus exactement à la place qui leur est accordée lors de la
décision d'approbation qui sera prise par l'autorité
compétente. Le Décret ne donne aucune précision sur cet
aspect pourtant essentiel. La consultation populaire serait, en effet,
dénuée de tout intérêt si lors de la décision
finale on ne tenait pas compte des avis émis par ceux-là qui sont
directement touchés, sur le terrain, par projet de
développement.
La pratique gabonaise vient de toute évidence confirmer
toutes ces craintes, car sur les études d'impact sur l'environnement qui
ont été réalisées dans différents secteurs,
très peu ont fait l'objet d'une publicité aux fins de leurs
consultations par le public. Les annonces pour consultation sont le plus
souvent publiés dans le journal « l'union » qui ne
peut être accessible qu'a une partie très limitée de la
population. Dans les rares cas très peu de personnes sont
informées des modalités de consultation de ces documents. A cela
s'ajoute un autre élément, c'est celui des difficultés
d'accès, sur le plan intellectuel à l'étude d'impact. Ce
document, très technique, ne peut être à la portée
de toutes les couches de la population, notamment celles qui ne
maîtrisent pas le langage scientifique y afférant. On ne peut
imaginer les pygmées habitant en pleine forêt équatoriale
être informés des dégâts écologiques que
pourra causer un projet économique sur la base d'une étude impact
que l'on consulterait dans les locaux du Ministère de l'environnement.
Cette difficulté aurait pu être contournée par l'existence
des Organisations de la société civile de défense de
l'environnement, qui regorgent en leur sein de personnes ayant des
connaissances avérées en matière environnementale, et qui
serviraient de conseil. On pourrait tout aussi imaginer d'autres
mécanismes appropriés par lesquels l'on informerait des
populations locales des incidences environnementales de tels projets de
développement. Pourquoi ne pas explorer la piste des séances et
séminaires de sensibilisation à l'instar de ceux organisés
pour sensibiliser les populations contre la maladie du SIDA, même si
aucune similarité ne peut être dégagée entre le
fléau de cette maladie et les désastres
écologiques77(*).
Il apparaît donc évident que les populations
auront du mal à connaître le contenu des études d'impact
sur l'environnement. La conséquence logique de cet état de fait
est qu'elles exerceront difficilement un contrôle sur l'exécution
fidèle du plan de gestion de l'environnement. Les populations seront,
comme cela est de pratique, confrontées à l'exhibition par le
promoteur des documents administratifs délivrés par les
autorités compétentes lorsqu'elles tenteront d'initier la moindre
contestation sur la manière avec laquelle les promoteurs du projet
gèrent l'environnement. Plusieurs exemples pratiques au Gabon montrent
que parfois des accrochages ont lieu entre populations locales et promoteurs
des projets de développement, tout simplement parce que celles-là
n'ont pas suffisamment été sensibilisées par celles-ci sur
les effets néfastes de leurs projets de développement.
(b) Un contrôle administratif
approximatif
Le contrôle administratif est celui que les
autorités administratives vont exercer sur la régularité
de l'étude d'impact. Il doit, en principe, revenir à
l'administration de s'assurer que tous les projets de développement
visés par les lois et règlements aient fait l'objet d'une
étude d'impact sur l'environnement. L'administration doit
également s'assurer de l'exécution fidèle de toutes les
recommandations qui y figurent, et en particulier le plan de gestion de
l'environnement qui fait partie intégrante de l'étude d'impact.
C'est dire que l'administration de l'environnement ainsi que les autres
départements ministériels devront exercer leur contrôle sur
deux niveaux : d'abord au niveau du respect strict des normes en
matière d'élaboration des EIE, puis au niveau des clauses en
matière de protection de l'environnement contenues dans le document de
l'étude d'impact sur l'environnement. Ce contrôle peut être
exercé non seulement par l'administration de l'environnement (A) mais
également par d'autres départements ministériels
techniques (B)
(i) Contrôle exercé par l'administration
de l'environnement
L'un des fondements juridiques du contrôle de
l'étude de l'impact par l'administration de l'environnement constitue
l'article 8 du Décret du 15 juillet 2005, qui dispose que « le
promoteur titulaire d'une autorisation d'une autorité administrative est
tenu de faire parvenir au Ministre chargé de l'environnement un rapport
annuel d'exécution et de surveillance de son plan de gestion et de
protection de l'environnement ». Le second alinéa de ce
même article précise que « ce rapport doit mentionner
toutes les informations nécessaires sur les mesures de gestion et de
protection de l'environnement du projet ». Ces dispositions
établissent clairement les rapports de force existant entre les
autorités administratives de protection de l'environnement et les
promoteurs des projets de développement. Le problème se pose sur
le respect scrupuleux de ces dispositions dans la pratique gabonaise, à
cause de la pluralité de tutelle administrative des projets de
développement78(*).La question est partiellement résolue par
l'article 9 du Décret du 15 juillet 2005 qui énonce que
« outre les sanctions prévues au chapitre 2 du titre IV de la
Loi 16/93 du 26 août 1993, tout promoteur qui n'observe pas les
conditions et les obligations de l'Arrêté d'autorisation,
d'approbation ou du récépissé de déclaration
s'expose à la suspension des travaux de son projet par
Arrêté du Ministre ». Le problème aurait
été entièrement résolu si le texte donnait le
pouvoir au Ministre en charge de l'environnement de pouvoir décider de
la suspension des travaux. Or aucune précision n'est donnée dans
ce sens. Ce vide juridique créé par le Décret du 15
juillet 2005 peut être interprété comme si la seule
autorité ministérielle pouvant prononcer l'arrêt des
travaux n'est autre que l'autorité compétente, à qui le
texte a aussi confié la responsabilité de la délivrance de
ces mêmes documents aux promoteurs des projets de
développement79(*).
La pratique gabonaise a aussi révélé que plusieurs
incompréhensions entre les autorités administratives
environnementales et les promoteurs des projets de développement ont
été tranchées par le Conseil des Ministres.80(*)
En définitive, il est difficile d'affirmer en
l'état actuel du droit de l'environnement gabonais que l'administration
de l'environnement dispose d'un réel pouvoir de contrôle des
études d'impact sur l'environnement, du moins dans la phase
d'exécution du plan de gestion environnemental.
(ii) Le
contrôle exercé par les autres départements
ministériels
Il a été indiqué que plusieurs textes
juridiques issus des autres départements techniques ont prévu les
mécanismes des études d'impact sur l'environnement. Les cas les
plus cités étant le Code forestier et le Code minier. Il en est
de même du Code des pêches et de l'aquaculture, sans omettre de
citer dans cette liste la Loi sur les Parcs nationaux. Il doit, en principe,
revenir à ces différentes administrations d'en assurer le
contrôle et le suivi. Les pouvoirs confiés à
l'administration de l'environnement en ce sens étant le plus souvent
limités.
Le constat qui se dégage est plutôt au silence de
ces différents textes juridiques quant au contrôle de la
manière avec laquelle les promoteurs des projets de développement
économique vont pouvoir gérer l'aspect environnemental. En effet
ni le Code forestier, ni le Code minier et ses décrets d'application
n'ont prévu de mécanisme de suivi du plan de gestion de
l'environnement, encore moins des sanctions envers le promoteur du projet de
développement qui ne respecte pas les normes environnementales.
Cependant on peut se satisfaire des dispositions l'article 17
alinéa 2 de la Loi 3/2007 du 27 août 2007 sur les Parcs nationaux,
qui prévoie que l'autorité de gestion de ces Parcs peut s'opposer
à une recherche industrielle qui se situerait dans les
périphéries du Parc national protégé. Ce
contrôle, même s'il ne donne pas des pouvoirs réels à
l'autorité de gestion des parcs nationaux mais au Conseil des
Ministres,81(*) constitue
un bon exemple dont devrait logiquement s'inspirer les départements
techniques auxquels sont issues les études d'impact sur l'environnement,
et contribuer ainsi à une meilleure prise en compte des
préoccupations environnementales lors de la réalisation des
projets de développement.
(c) Un contrôle par le juge
administratif quasi inexistant
Le contrôle, par le juge administratif, de la
régularité de l'étude d'impact sur l'environnement est
nécessaire pour la préservation de l'environnement. Dans le cadre
du fonctionnement régulier des institutions étatiques, le juge
administratif a, en principe, le rôle premier de contrôler l'action
de l'administration. La juridiction administrative doit se mettre à la
disposition des justiciables en vue de sanctionner les abus dont ils pourraient
être victimes de la part de l'administration publique. En matière
environnemental ce rôle dévolu au juge administratif devrait
être doublement accentué au regard du très grand nombre de
plaintes émises par les populations pour causes de mauvaises
décisions administratives, devenues récurrentes au Gabon. En
effet, selon des témoignages directs et le vécu, plusieurs permis
d'exploitation minières, forestières et autres ont
été délivrés au Gabon sur la base des
décisions administratives qui ne tiennent pas compte des textes en
vigueur au Gabon. Selon les sondages82(*) plusieurs opérateurs, publics et privés
se livrent à des activités qui ont un impact évident sur
l'environnement sans produire aucune étude d'impact sur l'environnement.
Les populations affectées par ces activités procèdent le
plus souvent par des grèves et autres marches de contestation et
tournent le dos à la voie du contentieux administratif qui leur est
pourtant grandement ouverte.
Les Organisations de la société civile, quant
à elles, multiplient des actions plutôt politiques et ignorent
complètement des procédures juridictionnelles qui leur sont
ouvertes. Pourtant les juridictions administratives sont habilitées
à procéder à l'annulation d'un acte administratif qui est
pris en violation des textes législatifs et réglementaires.
Par ailleurs, hormis le fait que le juge administratif peut
procéder à l'annulation de tels actes sur la base de ses
attributions d'ordre général de contrôle de l'action de
l'administration, le Décret du 15 juillet 2005 renforce cette
capacité de manière spécifique au contrôle de
l'étude d'impact environnemental concernant particulièrement les
installations classées. Son article 10 dispose en effet que « outre
les sanctions prévues par les dispositions de l'article 9 ci-dessus, le
juge peut, dans le cadre des installations classées, ordonner des
mesures complémentaires susceptibles de renforcer le plan de gestion de
l'environnement... »
Comment alors comprendre que, ni les populations, ni les
Organisations de défense de l'environnement ne saisissent presque jamais
les juridictions administratives aux fins d'annulation des textes
administratifs qui ne respectent pas les procédures d'étude
d'impact préalables à tout projet de développement ?
Les raisons sont multiples. Il s'agit d'abord d'un problème d'ordre
général relatif à la conception que les gabonais se font
sur les juridictions administratives. L'on perçoit parfois que c'est une
aventure que d'aller plaider sa cause devant le tribunal administratif ou le
Conseil d'Etat. Pour une grande partie de la population un tel procès
est perdu d'avance. Il s'agit donc d'une remise en cause de
l'indépendance et de la partialité du juge administratif.
L'autre raison est d'ordre idéologique. En effet les
grands projets de développement sont le plus souvent perçus comme
salvateurs des intérêts des populations. Ils seront
générateurs d'emplois et facteurs du développement. On ne
va donc pas se préoccuper du respect de telle ou telle procédure,
l'essentiel est que le projet soit réalisé, qu'importe s'il
contribue à la destruction de l'environnement. Dans cet esprit quiconque
oserait intenter une action en justice aux fins de son annulation s'expose
à une impopularité avérée.
La dernière raison est d'ordre politique et concerne
particulièrement ceux-là même qui doivent impulser les
actions en justice contre les décisions arbitraires de l'administration,
c'est-à-dire les Organisations de la société civile de
défense de l'environnement. En effet les ONG environnementales devraient
utiliser les moyens de droit pour pouvoir faire plier l'administration lors de
la délivrance des autorisations de différents projets sans
étude d'impact environnemental préalable. Celles-ci
préfèrent cependant utiliser les méthodes autres, à
telle enseigne que le Gouvernement eut été amené à
les suspendre au motif qu'elles se livrent à des activités
politiques.
La réunion de tous ces facteurs nous amène
à ce malheureux constat de l'absence totale d'un contrôle par le
juge administratif de l'étude d'impact sur l'environnement. Faute de
saisine par les justiciables.
Chapitre 2
Esquisses de Solutions pour une meilleure prise en
compte de l'EIE au Gabon
Notre étude serait incomplète si elle
n'était pas assortie de propositions concrètes en vue
d'améliorer la prise en compte de l'étude d'impact
environnemental au Gabon. La critique est aisée mais l'art est
difficile, a-t-on coutume de dire, après tant de critiques envers le
droit gabonais de l'environnement, il parait loisible de faire un certain
nombre de suggestions afin de permettre, si possible, une meilleure prise en
compte de l'étude d'impact environnemental lors des projets de
développement au Gabon. Ces propositions sont de deux ordres et
reflètent les deux facteurs dont il a été question dans ce
travail de recherche. Il s'agit principalement du cadre juridique national, et
du cadre juridique international. C'est dire que nos suggestions vont
s'accentuer, pour l'essentiel, au niveau de l'amélioration du cadre
juridique national et international. Dans ce contexte, il parait judicieux de
faire la part des choses entre, d'une part la nécessité du
renforcement du cadre juridique régional et sous régional
(Section 1), et la nécessité d'une refonte des textes
législatifs et réglementaires gabonais (Section 2).
Section 1- Nécessité de renforcement du
Cadre juridique
régional et sous
régional.
De toutes les analyses que nous eu à faire sur le cadre
juridique international, l'on a fait le constat d'une absence ou d'une
insuffisance d'instruments juridiques régionaux ou sous régionaux
traitant des questions environnementales, et consacrant principalement
l'étude d'impact, hormis le cas de la Convention d'Abidjan.83(*)
Il existe cependant une différence nette entre la
situation existante sur le plan régional et celle en vigueur sur le plan
de la sous région Afrique centrale. On remarquera l'absence totale
d'instrument juridique traitant de l'étude d'impact sur le plan
africain, alors que ces questions sont largement abordées dans le
contexte sous régional.
De fait il y a lieu de traiter la question de manière
double, en parlant de la nécessité de la mise en place
d'instruments juridiques régionaux (Paragraphe 1) et du renforcement des
instruments juridiques sous régionaux (paragraphe 2).
(a) Nécessité d'une adoption
d'instruments juridiques africains
Le continent africain est, à l'instar de tous les
autres continents, exposé aux risques de dégradation dangereuse
de l'environnement. Les problèmes tels que les changements climatiques,
la désertification, et autres ne connaissent aucunement des
frontières. Toutes les parties du monde y sont exposées.
L'Afrique peut également connaître des problèmes de
pollutions transfrontières, à savoir que les activités
menées sur un territoire donné pourraient avoir des effets
néfastes dans le territoire d'un autre Etat. Le continent est aussi
pleinement engagé dans les politiques de développement durable,
incluant la gestion durable de l'ensemble des nombreuses ressources dont il
regorge. Toutes ces questions devront inciter les dirigeants africains à
envisager de prendre un instrument juridique qui traiterait des questions
environnementales, et particulièrement de l'étude d'impact sur
l'environnement lors de la réalisation des projets de
développement économique. Plusieurs pistes peuvent être
explorées à cet effet.
L'Union africaine, en tant qu'Organisation régionale,
peut parfaitement impulser cette politique environnementale dans le continent.
Dans les réformes qui sont en cours en ce moment au sein de cette
Organisation, notamment la tentative de mise place du Gouvernement de
l'Union,84(*) la question
de la protection de l'environnement est l'un des points consensuels devant
être du ressort du futur Gouvernement fédéral africain. Il
ne restera plus qu'à souhaiter que l'occasion soit alors propice pour
parvenir à l'adoption d'un instrument juridique conventionnel traitant
des questions environnementales et insistant sur l'étude d'impact. L'on
imagine donc un genre de Convention d'Espoo85(*) à l'Africaine. On pourrait même imaginer
une Convention qui irait plus loin que Espoo, car cette dernière
étant limitée à l'étude d'impact dans un contexte
transfrontalier, l'instrument africain pourrait aller jusqu'à aborder
les questions de coopération et de gestion environnementales dans leurs
globalités.
Il faudrait signaler que dans le cadre de ces pistes à
explorer, une réunion d'experts juridiques de l'Union africaine vient de
procéder à l'adoption en première lecture du Projet de
Convention de l'Union africaine sur la protection et l'assistance aux personnes
déplacées internes.
La particularité de cet important projet d'instrument
juridique est que son article 9 alinéa 4 relatif au déplacement
des personnes provoqué par la réalisation des projets de
développement énonce que « Les Etats parties, avant
d'entreprendre un projet de développement, réalisent ou font
réaliser une évaluation de l'impact socio-économique et
environnemental »86(*). Ce projet d'article ayant été
appuyé par la plupart des délégations qui ont pris part
aux travaux, il y a des raisons de croire que pour la première fois le
concept de l'étude d'impact environnemental figurera dans un instrument
juridique conventionnel continental87(*), et que d'autres pourront suivre cet exemple.
(b) Renforcement du cadre juridique et du cadre
institutionnel sous régional
Nous avons déjà relevé le dynamisme de la
sous région Afrique centrale dans le cadre de la protection de
l'environnement, et partant des normes exigeant les études d'impact sur
l'environnement lors de la réalisation des projets de
développement économique. Mais il a été dit que
l'ensemble de ces mécanismes est le reflet des politiques
menées, soit par des institutions financières internationales, en
particulier la Banque mondiale et la Banque africaine de développement,
soit par les Organisations internationales, gouvernementales ou non
Gouvernementales.
L'on serait en présence d'un ensemble parfait si ces
politiques de coopération internationale étaient assorties d'un
cadre juridique sous régional cohérent qui reprendrait à
son compte l'ensemble des politiques environnementales de la Banque mondiale,
de la Banque africaine de développement, du Programme des Nations Unies
pour l'environnement, de l' UICN, de l'Union européenne etc. C'est dire
que la sous région Afrique centrale, dont l'importance n'est plus
à démontrer en matière de richesse de sa diversité
biologique, gagnerait à voir ses multiples activités être
coordonnées par un mécanisme institutionnel de coopération
et de gestion des questions environnementales unique, au lieu d'avoir une
multitude d'Organes, qui pour la plupart sont concentrés dans un secteur
donné, comme c'est le cas pour la forêt. Ce cadre pourrait se voir
créer dans une des Organisations de la sous région comme la CEMAC
ou la CEEAC.
Le cadre institutionnel sous régional ne saurait
suffire, il faut lui adjoindre un cadre juridique adéquat, par
l'adoption d'un instrument juridique contraignant, qui devrait clairement
prévoir l'obligation d'élaborer des études d'impact sur
l'environnement lors de la réalisation des projets de
développement économique. Un tel instrument pourrait
également régler l'épineuse question de l'étude
d'impact dans un contexte transfrontalier, car si à notre connaissance
aucun conflit n'a été signalé dans ce sens au niveau de la
sous région, il n'est pas à exclure que les pays de la
région puissent faire face à de tels conflits dans l'avenir.
C'est donc dire que nous militons également pour une
« Convention d'Espoo »88(*) à l'échelle sous régional.
Section 2- Nécessité d'une refonte de la
législation et la réglementation environnementales et
sectorielles
Lors des développements relatifs au contenu des lois et
règlements en vigueur en République gabonaise en matière
environnementale et plus spécifiquement sur le régime juridique
de l'étude d'impact, il a été clairement
démontré que le droit de l'environnement gabonais en la
matière connaît des insuffisances, des incohérences et
autres errements. Notre étude serait stérile si elle
n'était pas assortie de propositions sérieuses et
concrètes pouvant permettre d'améliorer substantiellement le
statut juridique de l'étude d'impact en droit gabonais. Au regard du
constat plutôt regrettable qui été fait, il nous parait
loisible d'envisager de faire des suggestions en faisant bien la part des
choses entre les insuffisances liées au jeu institutionnel mal
adapté, et qui amène au chevauchement institutionnel que nous
avons eu à relever89(*), et celles qui ont trait aux incohérences
existant entre les textes juridiques spécifiques à la protection
de l'environnement, et ceux que nous avons qualifié de sectoriels, car
concernant un certain nombre de secteurs de l'économie d'où sont
généralement issus les projets de développement.
Il parait donc opportun d'aborder la question de
manière double. Il y a lieu, en effet, de faire un certain nombre de
suggestions visant à la refonte des textes juridiques relatifs à
la protection de l'environnement et ceux dits sectoriels (paragraphe 1) et
celles visant l'harmonisation des attributions des autorités
administratives environnementales, et celles des autres départements
ministériels ayant des liens de connexité avec la protection de
l'environnement, et partant de l'étude d'impact sur l'environnement
(paragraphe 2)
(a) Refonte des textes législatifs et
réglementaires de protection de
L'environnement et les textes des autres
secteurs
Les textes juridiques de protection de l'environnement
doivent, d'une manière générale, faire l'objet d'une
harmonisation pour une meilleure prise en compte de l'étude d'impact
environnementale au Gabon. En effet si ces textes se contredisent les uns les
autres il n'est pas du tout évident qu'ils puissent atteindre le
résultat escompté.
Dans le cas d'espèce il existe, d'une part, les textes
de protection de l'environnement à but spécifique, et ayant
consacré l'étude d'impact, il s'agit principalement de la Loi
10/93 portant Code de l'environnement, et d'un de ses Décrets
d'application, le Décret 000539/2005 du 15 juillet 2005 sur
l'étude d'impact environnemental. D'un autre coté, il existe une
kyrielle de textes législatifs et réglementaires régissant
des secteurs de l'économie touchant de près à la
préservation de l'environnement et qui ont la particularité
d'avoir prévu les études d'impact, ce qui du reste est une chose
jugée louable. Mais il serait encore plus louable que l'ensemble de tous
ces textes puissent faire l'objet d'une harmonisation dans l'unique
intérêt de la meilleure prise en compte de l'étude d'impact
au Gabon. Plusieurs suggestions peuvent être émises à cet
effet. D'abord les textes spécifiques à la protection de
l'environnement devraient être plus détaillés, ceux dits
sectoriels devraient l'être beaucoup moins. Pour exemple en
matière de directives des études d'impact, une grande
contradiction apparaît entre le texte général, et le texte
sectoriel. Il est, en effet, surprenant de constater que le Décret du 15
juillet ne veuille pas être explicite, tandis que le Décret
d'application du Code minier va jusqu'à donner des moindres
détails relatifs au contenu des EIE. Il serait plutôt judicieux
que ce soit le texte spécifique à l'étude d'impact sur
l'environnement qui donne autant de détails, le texte sectoriel doit,
quant à lui se contenter de se référer au texte
spécial. C'est ici une illustration de la problématique bien
connue en droit de la Loi général et de la Loi
spéciale90(*).
L'autre exemple se situe au niveau de la valeur juridique de
l'étude d'impact et la contradiction existante entre le Code de
l'environnement et des textes sectoriels. Pour le Code de l'environnement,
toute activité menée dans le territoire national susceptible
d'avoir un impact néfaste sur l'environnement doit faire l'objet d'une
étude d'impact. Pour le Code minier, ni la prospection minière,
ni la recherche minière ne sont soumises à étude d'impact.
Seule l'exploitation minière est subordonnée à la
réalisation d'une étude d'impact. Est-ce à dire que les
deux premières n'ont pas d'effet sur l'environnement ? Pas du tout,
car nous savons très bien quels sont les dégâts
causés par les prospections et recherches minières en
République gabonaise91(*).
Il en est de même du Code forestier qui ne fait
intervenir l'étude d'impact environnemental qu'au stade de
l'industrialisation de la filière bois, alors que l'on sait très
bien combien de fois l'étape de l'exploitation forestière est
dévastatrice des écosystèmes, par conséquent elle a
des effets évidents sur l'environnement. Ces deux exemples prouvent
à suffisance qu'une harmonisation entre les textes juridiques dits
sectoriels et les textes environnementaux s'avère nécessaire. La
difficulté peut aisément être surmontée en incluant
dans ces textes sectoriels, l'obligation d'élaborer une étude
d'impact à toutes les activités ayant des incidences sur
l'environnement, conformément au Code de l'environnement. Une telle
option permettrait d'avoir un régime juridique unique en matière
d'étude d'impact au Gabon.
Il convient enfin de relever la procédure
dérogatoire en matière d'approbation des études d'impact
au Gabon instaurée par le Loi sur les parcs nationaux, qui n'est pas de
nature à faciliter le triomphe des études d'impact au Gabon.
D'abord elle définit elle-même les activités menées
dans les parcs nationaux et qui font obligatoirement l'objet d'une étude
d'impact92(*) au lieu de
se référer aux dispositions générales du Code de
l'environnement ou tout au plus à la longue liste des activités
obligatoirement soumises à étude d'impact prévues dans le
Décret 000539/2005, du 15 juillet 2005. Puis elle prévoie un
régime particulier d'approbation des études d'impact concernant
les activités menées dans les parcs nationaux, désormais
soumis à la décision finale du Conseil des Ministres.
De tels régimes dérogatoires peuvent, dans un
contexte gabonais, apporter beaucoup de confusions et de vides juridiques et
créer un effet d'entraînement et finalement s'imposer à
toutes les situations. Il serait judicieux d'avoir un régime unique
créé par le Code de l'environnement et l'ensemble de ses
Décrets d'application, les textes sectoriels doivent simplement s'y
référer sur toute question ayant trait à l'étude
d'impact.
(b) Harmonisation des attributions du Ministère
chargé de l'environnement avec celles des départements
ministériels connexes
Pour une meilleure prise en compte de l'étude d'impact,
il parait essentiel que le Ministère en charge de l'environnement
dispose de réels pouvoirs dans le cadre de l'approbation et du
contrôle des EIE au Gabon. Il est nécessaire que l'administration
de l'environnement ait des attributions lui permettant de parvenir à
faire arrêter un projet de développement qui n'obéirait pas
à la procédure d'étude d'impact préalable. Pour ce
faire il faudrait passer par un réaménagement des pouvoirs entre
l'administration de l'environnement et les administrations connexes.
En matière de délivrance des permis de
prospection, de recherche et d'exploitation minière, il doit clairement
être spécifié que les autorités administratives ne
peuvent accorder ces autorisations sans avoir eu au préalable le quitus
du Ministère en charge de l'environnement.
De même il doit être également
précisé dans le Code forestier que l'administration des eaux et
forêts ne peut accorder de permis d'exploitation qu'après quitus
du Ministère en charge de l'environnement sur la base de l'étude
d'impact que produiraient les exploitants forestiers. Ceci devrait aboutir,
d'une manière générale, à permettre à
l'administration de l'environnement de pouvoir se prononcer sur tous les
projets de développement susceptibles d'avoir un impact sur
l'environnement.
Dans cette même vision, il serait aussi judicieux de
dynamiser un certain nombre d'Organes sous la tutelle du Ministère de
l'environnement. Il s'agit en particulier du Comité
interministériel institué par l'article 12 du Décret du
15 juillet 2005 sur l'étude d'impact. Ce Comité, pourrait en
effet permettre une meilleure coordination entre différents
départements ministériels intervenant dans l'étude
d'impact, à tous les stades. Il s'agit également du Centre
National Antipollution dont l'action apparaît comme essentiel dans la
préservation de l'environnement, et en particulier en matière
d'étude d'impact. En procédant ainsi, il pourrait avoir des
assurances d'une meilleure prise en compte de l'étude d'impact
environnementale dans le droit et dans la pratique gabonaise.
CONCLUSION
Comme nous le redoutions dès le départ, la
ratification ou l'adhésion aux instruments juridiques internationaux ne
saurait être suffisante. L'adoption de plusieurs textes
législatifs et réglementaires ne suffit pas non plus. Il faut
beaucoup plus que cela pour que l'étude d'impact sur l'environnement
puisse véritablement être reconnue comme principe sacro saint lors
de la réalisation des projets de développement.
Il est indéniable que de progrès
considérables ont été réalisés, mais le
résultat escompté n'est visiblement pas atteint. Les pouvoirs
publics doivent aller plus loin et cela passe par la révision de temps
en temps des textes qui sont pris.
Les décideurs doivent à un moment donné
faire montre de tous le courage possible en procédant à la
refonte des textes juridiques qui ne cadrent pas avec les objectifs de
développement que le Gouvernement s'est assigné depuis plusieurs
années. Plusieurs pistes sont ouvertes et il faut les exploiter.
Ce n'est qu'à ce prix que l'on parviendra à
faire triompher l'étude d'impact environnemental dans la
réalisation des projets de développement.
CONCLUSION GENERALE
En conclusion à cette étude, nous voudrions
mettre en exergue le devoir de responsabilité des acteurs nationaux et
internationaux chargés de traiter les questions ayant trait à la
problématique environnement et développement. Tout en
étant conscient des limites entre la règle de droit et la
règle de la morale, nous pensons fortement qu'une règle de droit
ne peut trouver de meilleure application que si elle se fonde sur le devoir
moral des acteurs censés en assurer l'application.
Dans le problématique environnement et
développement, les règles environnementales n'arriveront
véritablement à s'imposer que par une réelle prise de
conscience du devoir de responsabilité commune vis-à-vis des
générations futures.
Responsabilité morale des gouvernements dans les
politiques qu'elles sont appelées à mener et qui doivent
absolument tenir compte de la nécessité de l'exploitation
rationnelle et durable des ressources, en tenant compte des enjeux
environnementaux. Ils doivent, en effet, faire valoir leurs
intérêts privés et égoïstes, et faire
prévaloir l'intérêt mondial qui soit commun à
l'ensemble de l'humanité.
Responsabilité morale des Organisations de la
société civile de défense de l'environnement qui doivent
mener à bien leurs missions de sensibilisation et d'assistance aux
pouvoirs publics dans les questions environnementales et éviter dans le
même temps, de se confondre avec les Organisations de la politique
politicienne qui se font remarquer par l'unique volonté de faire
connaître leurs associations au plus grand nombre.
Responsabilité morale des entreprises multinationales
qui ne doivent pas seulement se soucier de la rentabilité de leurs
activités économiques, mais aussi de la nécessité
de les assortir de politiques environnementales conséquentes.
Responsabilité enfin de la communauté
internationale toute entière qui doit plus que jamais taire toutes les
divergences sur, par exemple, la réduction des gaz à effet de
serre et éviter le genre de spectacles comme celui enregistré
à Bali lors de l'Assemblée des Etats parties à la
Convention Cadre des Nations Unies sur les changements climatiques. Elle doit,
au moment ou les enjeux environnementaux deviennent cruciaux sur le plan
international, s'évertuer à prendre des mesures incitatives et
contraignantes de préservation de l'environnement.
En parlant des enjeux environnementaux de manière
générale, on fera allusion plus spécifiquement aux
études d'impact sur l'environnement en tant que l'une des
concrétisations de la politique de développement durable.
L'étude d'impact est en effet vue comme ce
mécanisme issu du génie de la pensée humaine en vue de
rendre plus réelle la part belle que les problèmes
environnementaux se sont offerts dans cette course effrénée vers
le développement.
L'étude d'impact est enfin regardée comme la
preuve évidente que l'homme n'est pas seulement préoccupé
par l'actuel et ne se soucie pas seulement de la satisfaction de ses besoins
immédiats. Il est aussi tourné vers le futur et se soucie, un
temps soit peu, des besoins des générations futures.
Comment alors comprendre qu'il existe quelques
hésitations de le part de la communauté internationale à
pouvoir prendre de réelles mesures visant à faire de
l'étude d'impact un principe véritablement contraignant au regard
du droit international de l'environnement ? Comment comprendre que l'on
assiste encore à des confusions dans certains systèmes juridiques
faisant de l'étude d'impact une mesure qui serait plutôt
gênante en se situant dans la problématique environnement et
développement ?
Comment comprendre que l'on soit encore, à certains
moments, au stade de la méconnaissance, voire de l'ignorance totale des
procédures des études d'impact sur l'environnement ?
Dans tous les cas nous restons fortement convaincus que les
situations sont appelées à changer, les pensées aussi, et
celles ayant trait à la préservation de l'environnement le seront
davantage. Elle viendra l'époque ou l'étude d'impact s'imposera
comme principe véritablement obligatoire lors de la réalisation
des projets de développement, au Gabon comme partout ailleurs.
ANNEXE I
DECRET 000539/PR/MEFPEPN RELATIVES AUX ETUDES D'IMPACT
SUR L'ENVIRONNEMENT
ANNEXE II
LOI 5/93 PORTANT CODE DE L'ENVIRONNEMENT EN REPUBLIQUE
GABONAISE
Références
Bibliographiques
Ouvrages et autres publications
§ Catherine ROCHE, Droit de l'Environnement,
2e édition Gualino éditeur
§ Célestine MENGUE M'EDOU,
Réhabilitation de la route Djolé-Mitzic au Gabon, Etude de
cas en évaluation environnementale, OIF
§ Charles Doumenge et Assitou Ndinge, La conservation
de la biodiversité dans le bassin du Congo,
www.african-geopolitics.org/
§ Francois OSSAMA, les enjeux des forets du bassin du
Congo
www.riddac.org/francoisoma/
§ Jacqueline Morand-Deviller, Le Droit de
l'Environnement, PUF
§ J. William FUTRELL, Defining sustainable
development law, American Association Bar Journal, fall 2004
§ Pascale STEICHEN, Droit de l'Environnement,
Notes de Cours 2005-2006
§ Raphaël Badenga LENDOYE, J.M. MALOLAS, A.
BISSIELO, Projet de cadre national de Biosécurité de la
République du Gabon, Vice Primature, Ministère de
l'environnement et de la protection de la Nature, avec le concours du PNUE,
septembre 1987
§ Dr Solange LOUBAMONO, Synergies entre les trois
conventions issues de la Conférence de Rio sur les l'Environnement et le
Développement, Rapport du Gabon, janvier 2003
§ L'Avenir de l'Environnement en Afrique,
prévision 2006, publication du PNUE
§ Inventaire des besoins et applications des
législations gabonaises en matière d'étude d'impact
environnemental, Etude Réalisée par l'Association pour le
Développement de l'Information Environnementale (ADIE),
Commanditée par le Projet Foret et Environnement (PFE), 30 avril 1999
§ Un cadre commun pour l'évaluation
environnementale, Note de bonne pratique, Institutions Financières
Multilatérales, Groupe de travail sur l'Environnement, 28 février
2005
§ Projet sectoriel Foret et Environnement (PSFE),
Evaluation environnementale et Sociale, juillet 2005
Textes législatifs et
réglementaires
§ Loi n° 16/93 du 26 août 1993, relative
à la protection et à l'amélioration de l'environnement,
§ Décret n° 000539/PR du 15 juillet 2005 sur
l'étude d'impact environnemental
§ Loi 0016101 portant
Code Forestier en République gabonaise
§ Loi 05-2000, portant Code minier en République
gabonaise avec également son Décret d'application
§ Loi 15/2005 du 08 août 2005 portant Code des
Pêches et de l'aquaculture,
§ Loi 3/2007 du 27 août 2007 sur
les Parcs Nationaux
TABLE DES MATIERES
DEDICACE.....................................................................................
02
REMERCIEMENTS...........................................................................
03
Introduction
Générale..........................................................................
04 Première partie : Consécration de
l'EIE en droit international et en droit gabonais... 10
Chapitre 1 : Les facteurs internationaux
..................................................... 11
Section 1 : Le cadre juridique
international.................................................. 11
(a) Les Conventions
internationales.................................................... 12
(i) La Convention sur la diversité
biologique .......................................13
(ii)Convention Cadre sur les changements
climatiques.......................... 15
(iii)La Convention des Nations Unies sur le
Droit de la Mer........................ 16
(iv)La Convention
d'Abidjan.......................................................... 17
(b) Les Instruments juridiques non
contraignants................................... 17
(i) Déclaration de Principes, sur les types
de Forêts...............................18
(ii) La Déclaration de
Rio.............................................................. 19
(iii)L'étude d'impact dans la Charte
mondiale de la nature.........................20
Section 2 : Place de l'étude d'impact dans la
coopération internationale................20
(a) La coopération
multilatérale.......................................................
21
(i) Coopération dans le cadre des
Institutions des Nations Unies.............. 21
1. L'étude d'impact et la Politique de La Banque
mondiale.............................. 22
2. L'étude d'impact dans les Directives du
PNUE......................................... 24
(ii) La Coopération sous
régionale.................................................. 25
(b) Place de l'étude d'impact dans les
politiques des multinationales.......... 26
(i) Des sociétés qui ont
des dispositions internes de protection de l'environnement (cas de la France)
et celles qui n'en dispose pas du tout, ou pas suffisant (cas des
chinois).........................................................................................26
(ii)
Sociétés ayant une politique environnementale : cas des
sociétés françaises .....26
(iii) La politique des sociétés chinoises en
matière d'EIE................................27
Chapitre 2 : Les facteurs
internes..................................................................29
Section 1 : le cadre juridique
gabonais........................................................ 29
(a) Législation et Règlementation
environnementale............................. 30
(i) Loi N° 16/93 du 26 août 1993,
portant Code de l'Environnement....... 30
(ii) Décret n° 000539/PR/MEFEPEPN
réglementant les études d'impact... 31
(b) Législation et Règlementation
des autres secteurs............................ 33
(i) Le Code
Forestier................................................................ 33
(ii) Le Code minier et son Décret
d'application.................................. 35
(iii)Le Code des pêches et de
l'aquaculture.......................................... 37
(iv) La Loi sur les parcs
nationaux................................................... 37
Section 2 : Le cadre institutionnel
gabonais................................................... 38
(a)L'Administration de l'Environnement et de
l'EIE................................. 39
(i)Le Ministère de l'Environnement, du
Développement durable
et de la Protection de la
Nature..................................................... 39
(ii) Les autres Départements
ministériels intervenant dans l'EIE............... 41
(b) Rôle des Organisations non
Gouvernementales................................. 41
Conclusion..........................................................................................
43
Deuxième partie : Mise en oeuvre
de l'étude d'impact dans la pratique gabonaise...... 44
Chapitre 1 : Les Difficultés de Mise en OEuvre de
l'EIE au Gabon ........................ 45
Section 1 : Difficultés liées a la Pratique
de l'Etude d'Impact.............................. 45
(a)Directives et Approbation des études
d'impact................................ 46
(i)Directives des études
d'impact................................................. 46
(ii)Approbation des
EIE............................................................. 48
(b) le chevauchement
institutionnel................................................... 49
(i) Une multitude d'Organes décisionnels
........................................ 49
(ii) Problème de la valeur juridique de
l'étude d'impact en droit gabonais.... 50
Section 2 : Difficultés liées au
contrôle de l'étude d'impact.................................
52
(a) Un contrôle populaire difficilement
applicable.................................. 52
(b) Un contrôle administratif
approximatif........................................... 54
(i) Contrôle exercé par
l'administration de l'environnement........................ 54
(ii) Le contrôle exercé par les autres
départements ministériels.................. 55
(c) Un contrôle par le juge
administratif quasi inexistant ........................56
Chapitre 2 : Esquisses de Solutions pour une meilleure
prise en compte
de l'EIE au
Gabon................................................................... 58
Section 1 : Nécessité d'adoption et de
renforcement d'instruments juridiques
régionaux et sous
régionaux......................................................... 58
(a) Nécessité d'adoption d'instruments
juridiques africains........................ 58
(b) Renforcement du cadre juridique et
institutionnel sous régional.................. 60
Section 2 : Nécessité d'une refonte de la
législation et réglementation
environnementales et
sectorielles................................................. 60
(a) Refonte des textes législatifs et
réglementaires environnementales
et
sectoriels............................................................................
61
(b) Harmonisation des attributions3 du Ministère
chargé de l'environnement
avec celles des départements
ministériels connexes................................ 62
Conclusion..........................................................................................
64
Conclusion
générale..............................................................................65-66
Annexe
I.............................................................................................
67
Annexe
II............................................................................................
68
Annexe
III..............................................................................................
68
Bibliographie....................................................................................69-70
Table des
matières.............................................................................70-74
* 1 Nations Unies,
Résolution 55/2 adoptée par l'Assemblée
générale lors de sa cinquante cinquième session
* 2 La définition du
développement durable telle qu'issue du sommet de Johannesburg
définit ce précepte comme « un développement qui
répond aux besoins du présent sans compromettre la
capacité des générations futures à répondre
aux leurs »
* 3 Voir les conclusions du
sommet de Johannesburg dont les notions avaient été fait l'objet
du rapport Brundtland
* 4 Article 2 du Décret
539/PR/MEFPEPN réglementant les études d'impact sur
l'environnement
* 5 Du nom de la
Présidente de la Commission mondiale sur l'environnement et le
développement
* 6 « The National
Environmental Policy Act » (NEPA) dans la section 102 (2) , qui a
consacrée les « Environmental Impact Assessment »
(EIA)
* 7 Le principe de la
prévention est l'un des principes généraux du droit
international de l'environnement qui consiste à prendre des mesures
visant à prévenir la survenance de tout dommage
écologique. Il ne faudrait pas attendre que survienne la catastrophe il
faut prendre des mesures visant à l'en empêcher.
* 8 Déclaration
adoptée lors de la Conférence des Nations Unies sur
l'environnement convoquée a Stockholm
* 9 Déclaration
adoptée lors de la Conférence des Nations Unies sur
l'environnement et le développement a Rio en 1992
* 10 Selon une étude
réalisée op cit lors de la préparation de la
préparation de la déclaration, le principe 20 proposé
n'avait pas été retenu du fait que les PVD ont argué que
l'institution des EIE peut être interprétée de
manière abusive par les pays occidentaux afin d'empêcher la
réalisation de projets de développement économique dans
leurs pays sous le prétexte de la protection de l'environnement
* 11 Programme
élaboré en 1987 comprenant 13 dispositions sur les buts et
principes de l'EIE, et qui a été approuvé par la
Résolution 14/25 du Conseil du PNUE à Nairobi le 17 juin 1987
* 12 Charte adoptée
par l'Assemblée générale des Nations Unies en 1982 dont le
principe 11 consacre l'EIE
* 13 Expression
utilisée par le Président de la Conférence de Bali sur les
changements climatiques pour exprimer sa satisfaction au ralliement des pays en
développement à la réduction des gaz à effet de
serre, jusque-là seule obligation des pays développés.
* 14 Marc Ona Essangui,
Document déposé par les ONG environnementales sur la table du
Président de la République gabonaise, relatif à la
polémique née autour de l'exploitation du fer de Belinga
http://www.brainforest.org/.
* 15 Au-delà des
controverses suscitées par l'utilisation ce terme dans le contexte
africain, sont considérées comme populations autochtones les
pygmées qui le plus souvent vivent dans la foret gabonaise.
* 16 Face à la
pression menée par les Organisations non gouvernementales gabonaises et
la communauté internationale en vue de convaincre le Gouvernement
gabonais, que tels projets nécessitent une étude d'impact
environnementale préalable, le Chef de l'Etat gabonais en personne,
Omar BONGO ONDIMBA fera une déclaration publique stigmatisant les
comportements visant à empêcher le démarrage du projet
Belinga, et annonçant que ce projet se réalisera tout de
même
* 17 Cf. supra note
numéro 6
* 18 On dénombre de nos
jours près de 600 Conventions internationales traitant
spécifiquement des questions environnementales ; ce chiffre record
est un témoignage de l'apport des facteurs internationaux dans la
construction du droit de l'environnement.
* 19 Voir note numéro
5
* 20 Il serait
prétentieux de traiter ici de tous les traités internationaux
ayant consacré les études d'impact sur l'environnement, nous
sommes contentés de citer les plus importantes, notamment celles qui ont
une portée universelle. Des Instruments telles que la Convention d'Espoo
ou les Directives européennes qui ont traités de la question avec
beaucoup de détails ne seront pas de fait traités dans notre
étude.
* 21 La catastrophe survenue
à la suite de l'explosion de la centrale nucléaire en Union
Soviétique. L'URSS devait voir sa responsabilité internationale
être engagée pour ne pas avoir informé les Etats voisins
des risques radioactifs qu'occasionnait cette explosion.
* 22 La négociation
de conventions internationales en matière de protection de
l'environnement a toujours vu cette opposition entre les pays du nord et les
pays du sud. Ces derniers estimant que les préoccupations
environnementales constituent un luxe dont seuls les pays du nord peuvent s'en
permettre
* 23 et que nous verrons
plus en détail dans la deuxième partie de cette section,
* 24 Parmi les objectifs
vises par ce plan, adopté par le Conseil des Ministres du 27 juillet
2000 figure la nécessité d'assurer à l'horizon 2025 la
conservation de la biodiversité et de garantir un partage satisfaisant
des avantages socio-économiques et écologiques issus des
ressources biologiques,
* 25 Il s'agit d'un certain
nombre de gaz émis dans l'atmosphère soit par des
phénomènes naturel mais surtout par l'action de l'homme, et qui
sont à l'origine du réchauffement climatique de la terre. Le
principal gaz à effet de serre demeure le dioxyde de carbone (CO2)
* 26 Voir commentaires
émis sur le Convention sur la diversité biologique p.16
* 27 Conventions ne traitant
pas du fond de la question mais parlant en termes généraux et
qui souvent complétées par des Protocoles additionnels ou
facultatifs
* 28 Ce programme consiste
entre autres à évaluer les impacts potentiels des changements
climatiques au Gabon par les études de vulnérabilité et
d'adaptation appliquée à l'agriculture, aux ressources en eaux,
au littoral et à la foresterie
* 29 Une abondante
jurisprudence du Tribunal du droit de la mer peut illustrer cette assertion.
* 30 Pourtant
l'Assemblée des Etats parties à cette convention se tient de
manière très régulière et le Gabon qui en assumait
la présidence pour la période 2005-2007 avaient abrité la
deuxième en date en fin 2007.
* 31 On estime aujourd'hui
à 9 millions d'hectare par an le volume de l'abattage des essences dans
la seule forêt tropicale
* 32 La divergence criarde
entre Etats du nord et ceux du sud Au début de la phase
préparatoire du Sommet on espérait qu'une convention
juridiquement contraignante sur les forêts pourrait être
négociée et qu'elle pourrait être signée lors de la
Conférence comme les accords sur les changements climatiques et sur la
diversité biologique. L'Organisation des Nations Unies pour
l'alimentation et l'agriculture (FAO) avait déjà mené des
consultations en vue de l'adoption d'un instrument juridique international sur
la gestion écologiquement viable des forêts. Au début des
négociations, les pays industrialisés souhaitaient un texte
interdisant l'abattage des forêts tropicales ombrophiles qui sont le plus
touchées par le déboisement à l'heure actuelle. Pour leur
part, les pays en développement voulaient que le texte porte aussi sur
les forêts des régions tempérées et boréales,
notamment celles des Etats-Unis, du Canada et de l'ancienne Union
soviétique, où beaucoup de forêts ont été
abattues et où le déboisement s'accomplit à un rythme plus
lent. Il n'a pas été possible d'aboutir à un consensus.
Les pourparlers ont abouti à une série de principes sur la
gestion écologiquement viable de tous les types de forêts, qui,
après le Sommet, pourrait servir de base à la négociation
d'un accord juridique international sur la sylviculture. Ces principes ont
été arrêtés et adoptés au Sommet de la terre.
* 33 A l'origine, les
premiers souhaitaient que soit adoptée une déclaration qui
s'alignerait dans le prolongement de la Déclaration de Stockholm et
insisterait sur la nécessité de protéger l'environnement.
Quant aux pays en développement, ils pensaient que leurs sujets de
préoccupation propres prises en considération de manière
plus détaillée, notamment qu'on mette un accent particulier sur
leur droit souverain au développement et qu'on reconnaisse que les pays
du nord sont les seuls responsables des problèmes écologiques
actuels et qu'on établisse que de nouvelles ressources et techniques
sont nécessaires pour permettre aux pays en développement de ne
pas appliquer des modes de développement aussi polluants que ceux des
pays développés.
* 34 Déjà la
Banque mondiale s'est préoccupé des questions de
préservation de l'environnement depuis 1970, et a publié en 1973
une directive qui prévoyait une évaluation environnementale des
projets. Depuis 1984 des politiques significatives exigeant de
considérer l'environnement au moment de la préparation du projet
qu'elle devait financer. C'est en 1987 que l'étude d'impact sur
l'environnement devait être obligatoire et conditionner le financement
d'un projet par la Banque Mondiale.
* 35 Dans cet ordre
d'idée les exemples les plus cités sont ceux de la FAO, de
l'UNESCO, de l'OMC et l'OMI qui ont des politiques environnementales
très poussées
* 36 A titre d'exemple la
déconcentration de l'effort de pêche en partenariat avec les
opérateurs, en facilitant les activités halieutiques au sud du
Cap Lopez (infrastructures portuaires, armements adaptés aux conditions
de navigation, facilités de conditionnement et d'évacuation des
produits en direction des marchés,...), pour soulager la pression sur la
zone comprise entre le Cap Lopez et Cocobeach, qui est la plus menacée
et qui devra être exclusivement réservées à la
pêche artisanale et aux pêcheurs nationaux en particulier,
* 37 Le PSFE s'articule
autour de 5 composantes, dont une transversale (Renforcement Institutionnel) et
quatre thématiques : Gestion Durable des Ressources Forestières,
Gestion Durable des Ressources Halieutiques, Valorisation des Biens et Services
Environnementaux Valorisation de la Biodiversité et des Aires
Protégées, Renforcement institutionnel. Le PSFE place l'emphase
sur le renforcement des institutions nationales chargées d'assurer la
gestion durable des forêts. Il vise à restaurer leurs
capacités à mettre en oeuvre sur le terrain les orientations de
la politique forestière. Il vise à résorber l'écart
actuel entre les politiques, reconnues de bonne qualité au niveau
international, et la faible capacité des institutions nationales
à les traduire sur le terrain, et à en assurer le
contrôle.
* 38 Résolution 14/25 du
PNUE adoptée à Nairobi le 17 juin 1987
* 39 Le Partenariat pour les
forêts du bassin du Congo (PFBC) est une association qui regroupe
29organisations gouvernementales et non gouvernementales et qui s'efforce
d'améliorer la communication et la coordination entre ses membres
concernant leurs projets, programmes et politiques pour promouvoir la gestion
durable des écosystèmes et des ressources naturelles des
forêts du bassin du Congo, ainsi que pour améliorer la vie des
habitants de la région. ». Extrait du site Internet du PFBC :
http://www.cbfp.org.
* 40 Cf affaire Intoxication
des populations de Mounana atteintes de la radioactivité due à
l'exploitation de l'uranium. Il est évident que la réalisation
d'une EIE à l'époque ou ce projet avait été entame
aurait prévu ce genre d'effets néfaste sur l'environnement et sur
la santé des populations.
* 41 La plupart des
localités d'où regorgent les richesses sont restées
paradoxalement les plus sous développés comme la ville
pétrolière de Gamba, on déplore aujourd'hui un grand
contraste entre les potentialités économiques du Gabon et son
niveau de développement. Les raisons sont souvent recherchés dans
la Gouvernance sans généralement se demander quelles ont
été les conditions et sous quels régimes les dirigeants
étaient livrées, l'anarchisme dans lequel se faisaient ces
projets est un des justificatifs de l'insuffisance de développement.
* 42 Sur cet aspect voir les
développements dans la deuxième partie
* 43 Ibidem 29
* 44 Malgré toutes
les recherches entreprises au sein du Ministère de l'environnement aussi
bien qu'aux archives nationales et au Journal officiel de la République,
aucune trace n'a pu être trouvée par rapport au contenu de ces
textes juridiques, qui ont pourtant le Gabon jusqu'à un passé
récent
* 45 Il faut souligner que
la doctrine ne s'est pas entendu sur la définition du terme
environnement...
* 46 Sur cet aspect particulier
la Loi sera complète par le Décret d'application sur l'EIE
* 47 lois n°14/63 du 8
mai 1963 fixant la composition du domaine de l'Etat et les règles qui en
déterminent les modes de gestion et d'aliénation, 16/93 du 26
août 1993 relative à la protection et à
l'amélioration de l'environnement, 3/81 du 8 juin 1981 fixant le cadre
de cadre de la réglementation de l'urbanisme,6/61 du 10 mai 1961
réglementant l'expropriation pour cause d'utilité publique, 15/63
du 8 mai 1963 fixant le régime de la propriété
foncière, l'ordonnance n°52/PR du 12 octobre 1970 relative à
l'expropriation des terrains insuffisamment mis en valeur, ainsi que les textes
modificatifs subséquents ; décrets n°00869/PR/SEMERH/DGMG du
14 novembre 1968 portant réglementation des carrières sur le
territoire de la République Gabonaise, 2441/PR/MMERH/DMG du 30
décembre 1975 portant modification du régime
général des carrières dans la région de Libreville,
00905/PR/2e VP-MMH/DGMG du 17 juin 1983 portant modification du régime
général des carrières dans les régions de
Lambaréné et de Mouila, 80/PR/MHUL du 2 février 1989
portant réglementation du permis de construire,77/PR/MF du 6
février 1967 réglementant l'octroi des concessions et locations
des terres domaniales, 846/PR/MAGDR du 8 août 1979 fixant les
indemnités en cas de destruction obligatoire des cultures, ainsi que les
textes modificatifs subséquents.
* 48 Voir chapitre II
section I première partie
* 49 Sur les directives des EIE
voir deuxième partie chapitre premier section 1 paragraphe 1
* 50 Cf Affaires prospection
sur la construction du barrage de Kongou un des projets économiques
accompagnant l'exploitation du fer de Belinga
* 51 Théorie de
l'instrumentalisation du droit qui peut parfois être un facteur
d'injustice, ou un instrument pour mieux servir un certain nombre
d'intérêt qui parfois peuvent s'éloigner du principe de la
justice et d'équité
* 52 Mme Geogette KOKO qui
occupe actuellement les fonctions de Vice Premier Ministre en charge de
l'environnement, écologiste très réputée est
cependant très engagée dans la lutte contre la relégation
des questions environnementales au second plan qui était de mise au
Gabon, les critères de son choix et l'érection du
Ministère de l'environnement en une Vice Primature continue d'être
l'objet de plusieurs spéculations au Gabon. L'érection du
Ministère du contrôle d'Etat lors du tout dernier remaniement
ministériel a d'ailleurs permis de conforter ce point de vue qu'il est
basé sur un critère intuitu personae
* 53 La CNDD est un
organisme placé sous la tutelle du Ministre chargé de
l'environnement et qui contribue à l'élaboration du programme
gabonais en matière de développement durable qui est
présentée à la Commission du développement durable
des Nations Unies ( articles 2 et 3 du Décret du 18 octobre 2005)
* 54 Le CENAP est un
Etablissement Public à Caractère Scientifique et Administratif,
administré par un Conseil d'Administration, fonctionnant avec une
autonomie financière et apte à percevoir des recettes. Il
comprend, en théorie, un bureau d'analyse et de recherche avec 4
laboratoires (écosystèmes aquatiques, écosystèmes
atmosphériques, écosystèmes terrestres,
procédés de lutte anti-pollution), un bureau de l'inspection, un
bureau des études et d'expertise, un bureau de la planification, dont
les principales missions sont l'inventaire permanent des zones polluées,
l'évaluation de leur degré de pollution, l'élaboration
d'une banque de données, les inspections des établissements
classés et le conseil sur les choix et moyens de lutte contre les
pollutions et nuisances
* 55 Selon les statistiques du
Ministère en charge de l'environnement seul 8.2 % du personnel ont des
qualifications dans les domaines de l'environnement, 46 % en ont sur les
matières connexes y compris des techniciens sortis de l'école des
eaux et fortes, et 37 % n'ont aucun lien avec l'environnement
* 56 Voir ci-dessus paragraphe
2 sur les lois et règlements sectorielles ayant consacré l'EIE
* 57 Sur ces analyses voir la
deuxième partie
* 58 Particulièrement la
déclaration de Rio a prévu non seulement le principe de la
participation du public dans la prise de décision ayant trait à
l'environnement, mais également a donné une approche très
élargie des entités rentrant dans cette catégorie. A
coté des ONG classiques, il y aura les femmes, les jeunes, les
populations autochtones, les agriculteurs, la communauté scientifique,
les entrepreneurs...
* 59 Une des dernières
épisodes en date dans ce bras de fer ONG Gouvernement est la
décision par le Ministre de l'intérieur de suspendre les
activités des ONG gabonaises de défense de l'environnement qui
causaient de l'agitation pour protester contre l'érection d'un barrage
au milieu du parc naturel dans le cadre du projet Belinga.
* 60 Les Conventions issues de
Rio par exemple prévoient des aides multiformes aux Etats en
développement qui les ont ratifiés
* 61 Une reprise du
Décret français de 1977 qui a été critiquée
à maintes reprises du fait que le promoteur risque d'être à
la fois juge et partie. Il aurait été judicieux de confier cette
tache a un organisme neutre sous financement du promoteur économique
* 62 L'article 2 du
Décret du 12 octobre 1977 prévoit que l' étude
d'impact sur l'environnement doit comporter cinq rubriques, l'analyse de
l'état initial du site, l'analyse des effets sur l'environnement, les
raisons pour lesquelles le projet a été retenu et les mesures
envisagées par le pétitionnaire et l'estimation des
coûts.
* 63 S'il est certain que les
Gouvernements sont très réticents sur les énonciations
dans les EIE des alternatives au projet qui pourront être perçus
comme une limite assez grave à l'administration de décider en
toute liberté, les Directives européennes qui l'ont adoptes n'ont
pas clairement été suivies par les législations des Etats.
Par contre une étude d'impact qui ne comporte pas une analyse des effets
sur l'environnement est dénuée de toute utilité.
* 64 Pour la Banque
mondiale, conformément La directive opérationnelle (OD) 4.00,
publiée en octobre 1989, Une EIE doit contenir les parties suivantes:(a)
Résumé (b) Cadre politique, légal et administratif(c)
Description du projet(d) Données de base(e) Impacts environnementaux(f)
Analyse des alternatives(g) Plan d'atténuation(h) Gestion et formation
à l'environnement(i) Plan de suivi. S'agissant de la Banque africaine de
développement la « Directives en matières
d'évaluation environnementale de 1992 prévoie que les
études d'impact comprendront les activités proposées par
le projet , l'état actuel de l'environnement ; les alternatives du
projet ;les impacts potentiels, en mettant l'accent sur les impacts
significatifs et les mesures correctives
* 65 Il semblerait que ce
Manuel soit une émanation de la DGE, mais ne revêt aucun
caractère contraignant. Le Document relatif à l'étude
d'impact qui s'en est suivi révèlera que l'étude d'impact
environnemental doit comporter les cinq parties suivantes: l'analyse de
l'état initial qui présente l'environnement général
du milieu l'identification des sources de nuisance et l'évaluation des
impacts potentiels ; les mesures d'atténuation et de compensation ; la
gestion des déchets ; la surveillance et le suivi environnemental
* 66 Deux localités
situées au nord du Gabon. Le tronçon dont il s'agit ici
représente environ 250 km
* 67 Celestine Mengue
m'Edou, Note sur l'EIE réalisée à cet effet
* 68 Dans le secteur minier
par exemple, qui définit assez clairement que toute demande
d'exploitation doit comporter une étude d'impact sur l'environnement ne
serait-il pas judicieux de préciser que celle-ci doit faire l'objet
d'une approbation préalable par le Ministère en charge de
l'environnement ?
* 69 Op cit
* 70 Sur le Code minier voir
tous les commentaires dans la première partie section 2 paragraphe p.
* 71 La création toute
récente de la Commission du développement durable était
pourtant porteuse d'espoir, mais son inactivité a vite fait de ramener
à la réalité selon laquelle les préoccupations
environnementales occuperont toujours une place mineure au Gabon
* 72 Dans l'affaire Belinga il
semble, selon l'opinion publique au Gabon que lors du bras de fer ayant mis au
coude l'administration des mines et celui de l'environnement solidement
appuyée par la société civile le Gouvernement aie pris
ouvertement partie en faveur de l'administration des mines, et aurait
stimulé le Chef de l'Etat en personne à prononcer le discours
qualifié d'historique par lequel il avait clairement stigmatisé
les tentatives de sabotage du projet Belinga par des forces
extérieures.
* 73 Voir les attributions de
cet organisme première partie, Chapitre II
* 74 Selon les termes du
Communiqué final du Conseil des Ministres du 12 juillet 2006 lu par Mr
René Ndemezo Obiang le Porte Parole du Gouvernement gabonais. Une
position du Gouvernement qui a d'ailleurs permis de trancher une bonne fois
pour toute les questions relatives au contentieux tacite entre le
Ministère en charge de l'environnement surtout depuis qu'il s'est
démarqué de celui de l'Economie forestière. Le
gouvernement entendait donc par là lancer un message clair aux
écologistes que les projets économiques l'emporteront toujours
sur les préoccupations environnementales, même si les
dégâts écologiques sont aussi flagrantes que ceux
enregistrés dans le Parc de la Loango et plus récemment celui de
Belinga. Cette position durement critiquée par les ONG environnementales
constitue un véritable paradoxe avec l'image que voulait se donner le
pays dans sa politique de création de 13 Parcs nationaux
représentant 11o/o du territoire national.
* 75 Voir annexe III
* 76 Particulièrement
la Déclaration de Rio dans son principe 10 affirme que la meilleure
façon de traiter les questions d'environnement est d'assurer la
participation de tous les citoyens concernés, au niveau qui
convient.
* 77 Dans l'affaire Belinga
par exemple l'on pu voir des populations locales qui avaient elle-même
intérêt a ne pas voir certains projets se réaliser
organiser, contre toute attente des marches de soutien au projet. La cause
réside dans l'ignorance totale des conséquences
écologiques dramatiques du projet
* 78 Voir chapitre premier
ci-dessus
* 79 Dans l'affaire Belinga,
il a été clairement dénié au département en
charge de l'environnement le pouvoir de prononcer l'arrêt des travaux
pour les raisons environnementales, Cette faculté étant du seul
ressort du département ministériel sous la tutelle duquel le
projet de développement est réalisé
* 80 Voir l'exemple de
l'affaire du parc de la Loango ci-dessus. Il semble d'ailleurs que cette
procédure soit spécifique aux projets de développement
entrepris dans les périphéries des parcs nationaux. Au regard de
l'article 17 alinéa 2 de la Loi 3/2007 du 27 août 2007 relative
aux parcs nationaux qui laisse au Conseil des Ministres le pouvoir de trancher
dans le cas ou l'autorité de gestion des parcs donnerait un avis
défavorable au déclassement d'un parc pour cause de projet de
développement économique.
* 81 Voir commentaires
ci-dessus au numéro 76
* 82 Voir document de l'annexe
III
* 83 Cf première
partie
* 84 Le projet de mise en
place du Gouvernement de l'Union a été initié par l'ancien
Président de la Commission de l'Union africaine A.O. KONARE, qui
préconisait que l'Organisation continentale soit dote d'un
véritable organe exécutif devant aboutir à long terme
à la mise en place des Etats-Unis d'Afrique
* 85 La Convention d'Espoo
du 21 février 1991, entrée en vigueur le 10 septembre 1997, qui a
été volontairement exclue de notre champ d'étude, car le
Gabon n'y faisant pas Partie, vise à intensifier la coopération
internationale dans le domaine de l'évaluation de l'impact sur
l'environnement notamment dans un contexte transfrontière
* 86 Il faudrait tout de
même signaler que l'auteur de ce Mémoire qui a pris une part
active aux travaux de ce projet de convention a fortement participé
à la proposition et à l'adoption de ce projet d'article. Aucune
délégation n'y a trouvé d'inconvénients, ce qui
laisse fortement penser à son adoption dans le texte final de ce projet
de Convention et au premier de triomphe de l'EIE dans un instrument juridique
conventionnel africain
* 87 Ce projet de convention
pourrait être adopté lors d'un sommet spécial des Chefs
d'Etats et de Gouvernement de l'union africaine prévu a Kampala
(Ouganda) en novembre 2008
* 88 Op cit numéro
83
* 89 Voir analyses de la
première section
* 90 Dans ce cas les textes
environnementaux seront considérés comme spéciaux, tandis
ceux sectoriels seront généraux. Selon l'adage latin
« lex generalis per generalem no deragatur », a une loi
générale il n'est pas dérogé une loi
spéciale, les textes environnementaux l'emporteraient en cas de
conflits
* 91 Dans l'affaire Belinga
et du Parc de la Loango des dégâts écologiques très
graves sont survenus au stade de la prospection et de la recherche. Pourtant
les promoteurs chinois détenteurs des permis de prospection oeuvraient
en toute légalité.
* 92 Il s'agit selon
l'article 17 de la Loi 3/2007 des projets industriels, minier, de
carrière, de barrage hydroélectrique, de lotissement,
d'équipement touristique, ou de réalisation d'infrastructures
linéaires,notamment les routes lignes électriques,
oléoducs, gazoducs et les voies ferrées
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