Le contentieux normatif, exercé exclusivement par la
cour constitutionnelle congolaise regroupe le contrôle de la
légalité des règlements (Art 112 et120 de la
constitution), le contrôle de la constitutionnalité des lois (Art
124,3 et 160, al 2) et enfin le contrôle de la conformité des
traités au droit . Quelque soit le caractère de la norme qui est
soumis au contrôle de la cour, plusieurs questions doivent être
abordées, qui sont l'objet du contrôle, la norme de
référence du contrôle, les autorités
habilités à saisir la cour, la procédure du
contrôle, l'arrêt de la cour et enfin les effets de juridiques de
l'arrêt prononcé.
· les lois organiques
En vertu de l'article 48 de la proposition de LO, «
les lois auxquelles la constitution confère le caractère de
loi organique ne peuvent être promulgués qu'après la
déclaration par la cour constitutionnelle obligatoirement saisie par le
par le président de la république, de leur conformité
à la constitution dans un délai de quinze jours ».
Qu'entend -on par lois organiques ? L'article 124 de la
constitution y répond : il s'agit des lois adoptées selon la
procédure dudit article 124 et promulguées qu'après avoir
été déclarées conforme à la constitution par
la cour constitutionnelle (Art 124,3 et 160, al.2). Le contrôle est donc
obligatoire .Le président de la république est seul titulaire du
droit de saisine qu'il doit exercer dans un délai de quinze jours
· les lois ordinaires.
Pour les lois ordinaires, le contrôle est facultatif,
elles peuvent être déférées avant leur promulgation
par certaines autorités politiques et des parlementaires. En vertu des
articles 139 de la constitution et 48, al, 2 de la LO.
La cour peut être saisie d'un recours émanant du
président de la république, du premier ministre, du
président de l'assemblée nationale, du président du
sénat ou du dixième des députés ou des
sénateurs. Cet article est à lire en combinaison avec l'article
160, al. 3. Il en résulte que le pouvoir de saisine du gouvernement est
exercé par le premier ministre.
54 L'expérience française laisse prévoir
que les autorités politiques ne feront que rarement usage de leur droit
de saisir la juridiction constitutionnelle .Environ 93% du contentieux
préventif français est dû à une initiative des
minorités parlementaires : elles se tournent régulièrement
vers le conseil pour obtenir sur le terrain juridique ce qu'elle n'ont pu
obtenir sur le terrain politique49.Au Congo aussi , on peut
s'attendre à ce qu'il s'agira d'un contentieux hautement politique , ou
l'opposition essaiera d'obtenir de la cour constitutionnelle qu'elle bloque
certaines initiatives de la majorité50. Les articles 160, al.
1er de la constitution et 47 de la LO, parlent d'une part des lois et d'autre
part des actes ayant force de loi : qu'en est il exactement ?
· les ordonnances-loi : c'est la
première catégorie des actes ayant force de loi, prise par le
gouvernement en vertu d'une autorisation spéciale accordée par le
législateur. Conformément à l'article 129 de la
constitution, le gouvernement peut demander de tels pouvoirs spéciaux
pour prendre des mesures pour l'exécution urgente de son programme
d'action. Les ordonnances-lois produisent immédiatement leurs effets,
mais elles sont soumises à la ratification par le législateur.
· les ordonnances : la deuxième
catégorie d'actes ayant force de loi est celle des
ordonnances prévues par l'article 145, al.2 de la
constitution et l'article 52 LO. Elles
sont prises par le président de la république en
cas d'état de siège, pour faire face à la
situation. Il s'agit d'un régime proche de l'article 16
de la constitution française de 1958
.L'alinéa 2 de l'article 52 LO prévoit
expressément que ces ordonnances sont obligatoirement soumises à
la cour constitutionnelle.
Le contrôle de constitutionnalité des lois, mis
en place par le constituant congolais de 2006 et
repris dans la loi
organique, est un contrôle préventif, parce qu'il a lieu à
un moment où la
norme contestée , à l'examen de la cour
constitutionnelle n'est pas encore définitive, en d'autre
49 Paul LEMMENS « contrôle
préventif de constitutionnalité par la cour constitutionnelle du
Congo »
www.populus.ulg-ac.be
50 P.JAN. « l'accès au juge
constitutionnel français : modalités et procédure »
RDP, 2001 cité par P .Lemmens
terme, c'est un contrôle qui permet d'éviter
qu'un acte inconstitutionnel rentre dans l'ordre juridique. Imaginé par
le constituant français de 1958, ce système a fait recette en
Afrique, ou l'ensemble des Etats qui ont opté pour une justice
constitutionnelle ont fait ce choix.
C'est ainsi qu'en Algérie, le contrôle de
constitutionnalité est réservé exclusivement au
président de la république, au président de
l'assemblée populaire nationale et au président du conseil de la
nation51.
Le champ de contrôle est vaste et englobe l'ensemble des
normes .La saisine dite facultative comme en RDC pour les lois ordinaires peut
être indistinctement activée par l'une des trois autorités
politique, il en est autrement de la saisine obligatoire. Car comme en France
et en RDC, la saisine à un caractère obligatoire dès qu'il
s'agit des lois organiques, des règlements de l'une ou l'autre des
chambres parlementaires .Celle-ci est mise en mouvement par le président
de la république exclusivement. Mais contrairement à la France
depuis la reforme de juillet 2008 52et la RDC, le constituant
Algérien a relativement limité le droit de saisine aux trois
autorités nationales susvisées. Il a adopté un
système assez original voire complexe, combinant le contrôle a
priori sanctionné par un avis si le texte soumis au
contrôle n'est pas encore rendu exécutoire et le contrôle
à posteriori, sanctionné par une décision si le
texte soumis au contrôle est déjà rendu
exécutoire53.
Ainsi , en RDC , en Algérie et en Afrique en
général , l'affirmation de l'Etat de droit aujourd'hui n'a
guère de signification sans une implicite hiérarchie des normes
postulant la subordination des pouvoirs , législatif en particulier , et
le contrôle de leurs actions par une cour ou un conseil constitutionnel
indépendant aux compétences relativement étendues.
b) Le contrôle des règlements des
assemblées parlementaires
51 Equivalent de la 2e chambre
parlementaire (Sénat)
52 Réforme constitutionnelle de juillet 2008,
qui institue l'exception d'inconstitutionnalité en droit français
.
53 K.DHINA. « Les méthodes de travail du
conseil constitutionnel Algérien en matière de contrôle de
constitutionnalité des normes »ACCPUF-BULLETIN 57 du 8 novembre
2007
56 En vertu de l'article 112 de la constitution de 2006,
l'assemblée nationale et le sénat adoptent leurs
règlements .Les deux chambres siégeant en congrès adoptent
également un règlement intérieur conformément
à l'article 120 de la constitution. Ces règlements sont en
réalité comme leurs noms l'indiquent que des normes
intérieures aux assemblées, pourquoi la cour doit elle exercer un
contrôle de constitutionnalité sur des normes de fonctionnement
interne ? Mais avant de répondre à cette question, il convient de
se demander pourquoi les assemblées parlementaires, ont-elles besoin
d'un règlement intérieur ? À cette deuxième
interrogation, M RIVERO apporte une réponse .En effet,
il considère « le règlement intérieur est la
traduction de cette vérité d'évidence que là
où des hommes sont réunis pour délibérer, il est
impossible qu'une loi ne vienne pas diriger cette délibération ;
loi qui peut difficilement en pratique, leur être imposée du
dehors, et dont l'autorité sera nécessairement accrue si elle est
l'oeuvre de l'assemblée elle-même »54 cette
constatation , illustre l'obligation pour une assemblée de se doter d'un
règlement définit comme la loi interne de l'assemblée ,un
ensemble de dispositions par voie générale déterminant
l'ordre et la méthode des travaux de chaque chambres 55 . La
cour doit exercer un contrôle sur les règlements intérieurs
des assemblées parlementaires car ils peuvent être un instrument
redoutable aux mains des parties de la majorité56. Par
ailleurs , le règlement d'une assemblée parlementaire
apparaît comme l'instrument susceptible de favoriser les chambres face au
pouvoir exécutif ,parfois , en dépit de ce que prévoit la
norme fondamentale 57 .A titre d'exemple, en France sous le
directoire alors même que les assemblées n'étaient pas
maîtresse de leur règlement .Puisque la constitution , dans son
article 67, interdisait au conseil des anciens et au conseil des cinq cents de
créer des commissions permanentes. Pourtant, les deux assemblées
instituèrent plusieurs commissions permanentes et notamment une
commission des finances destinée à accélérer
l'exécution des mesures économiques et à
54 J.RIVERO « Les mesures d'ordre
intérieur administratives » Paris, Sirey .P 177
55 L. DUGUIT « Droit constitutionnel »,
Paris, édition E.de Boccard. Tome IV. 2e édition,
1924, P126
56 E. PIERRE, cité par CHAMPUSSY «
présentation du conseil constitutionnel à la fin de
l'année 2007 disponible sur le site
www.conseil-constitutionnel.fr/divers/documents/ena2007
57 S. CACQUERAY « Le conseil constitutionnel et
les règlements des assemblées »collection droit public
positif, Economica
57 compléter l'édifice de la Législation
58 .La mise en place de ces commissions facilitait le contrôle
sur le pouvoir exécutif et assurait une meilleure communication entre
les deux assemblées, en violation de la norme fondamentale.
Si l'adoption de l'article 61, alinéa 1er
de la constitution française de 1 95859, qui instaure pour la
première fois , un contrôle de constitutionnalité des
règlements des assemblées , est la résultante de
l'histoire constitutionnelle et parlementaire française . Ce n'est pas
le cas en RDC , ou l'organisation de l'État , fondé sous le
régime du parti unique jusqu'en 1997 ne laissait pas de place à
un parlement libre .C'est pourquoi avec l'émergence de la
démocratie , le constituant congolais de 2006 à confié
à la cour constitutionnelle le soin d'examiner les règlements des
assemblées parlementaires afin de vérifier d'une part si
l'assemblée ne s'empare effectivement des pouvoirs que la constitution
ne lui accorde pas et d'autre part , si elle respecte bien les droits
constitutionnels des minorités parlementaires .
Ainsi l'article 50 de la proposition de LO prévoit
avant leurs promulgations, les règlements intérieurs des
assemblées parlementaires sont transmis par le président du
bureau provisoire de ladite chambre à la cour qui se prononce sur sa
conformité à la constitution dans un délais de quinze
jours. Si il est aisé d'accepter le contrôle de
constitutionnalité des règlements des deux chambres
parlementaires, il est moins pertinent d'approuver le contrôle du
règlement du congrès .Puisque l'article 50 LO reprenant l'article
112 de la constitution de 2006 exige un tel contrôle pour le
congrès .
Il convient de se demander si, le congrès est une
assemblée parlementaire ? Pour François LUCHAIRE, les principales
missions des chambres parlementaires étant d'une part le contrôle
du gouvernement et d'autre part le vote de la loi, le congrès ne saurait
être une chambre parlementaire puisque sa mission sa seule mission est la
modification de la constitution.
58 R .BONNARD « Les règlements des
assemblées législatives de la France depuis 1789 » p.183
cité par Sophie de CACQUERAY.
59 « Les règlements des assemblées
parlementaires, avant leur mise en application doivent être soumis au
conseil constitutionnel, qui se prononce sur leur conformité à la
constitution »
58 En RDC, la question se présente
différemment, en effet l'article 129 de la constitution prévoit
quatre cas dans lesquels le congrès et amené à se
réunir :
D'abord pour procéder à la révision
constitutionnelle prévues aux articles 218 à 220 de la
constitution.
Ensuite, pour l'autorisation de la proclamation de l'état
d'urgence ou de l'état de siège, de la déclaration de
guerre conformément aux articles 85 et 86.
Par ailleurs, le congrès peut aussi se réunir pour
l'audition du discours du président de la république sur
l'état de la nation , conformément à l'article 77 .
Enfin, le congrès se réunît pour la
désignation des trois membres de la cour constitutionnelle,
conformément aux dispositions de l'article 158.
Cette diversité des missions assignées au
congrès de la RDC par le constituant de 2006 suffit- elle à
expliquer l'obligation d'un règlement intérieur pour le
congrès qui est par sa nature une instance non permanente et de
circonstance ?
A coté des deux chambres du parlement et du
congrès, la constitution de 2006 prévoit aussi un contrôle
de constitutionnalité pour les règlements intérieurs de
certains organismes.
c) Le contrôle des règlements des
institutions d'appui à la démocratie
La RDC est un pays dont l'histoire est entravée par des
guerres civiles à répétition et une instabilité
politique depuis 199760.
Le retour à la démocratie avec l'adoption d'une
constitution en 2006 et l'organisation des élections
générales supervisées par l'ONU et l'UA a permis de
rentrer dans une nouvelle phase dite de la « démocratie par la
constitution »ce concept n'a pas la même signification selon
que les pouvoirs encadrés par la constitution ont ou non une origine
électorale 61 .C'est pourquoi, le constituant a mis en place
ces deux institutions :
60 A la chute du président MOBUTU qui a
dirigé le pays de 1965 à 1997 sous le régime du parti
unique, avant d'être renversé par LD KABILA lui-même
assassiné en 2001 .D'âpres un rapport de l'ONU paru en 2003, la
guerre civile aurait fait 3,8 millions de morts.
61 D.ROUSSEAU « constitutionnalisme et
démocratie »
www.laviedesidees.fr, 19
septembre 2008
59 D'une part la commission électorale nationale
indépendante (C.E.N.I) en vertu de l'article 211 de la constitution pour
garantir une organisation libre et transparente des élections ; qui sont
souvent en Afrique à l'origine des crises politiques qui
débouchent souvent sur des conflits armés .
D'autre part le conseil supérieur de l'audiovisuel et
de la communication (CSAC) en vertu de l'article 212, la liberté
d'expression étant une condition sine qua non d'une démocratie,
la CSAC aura pour mission d'assurer la diversité de l'expression.
En vertu de l'article 50 LO, comme c'est le cas des
règlements des assemblées parlementaires : la cour
constitutionnelle devra contrôler la constitutionnalité des
règlements de ces institutions âpres que les président des
bureaux provisoires de ces instances auront transmis le projet de
règlement à la cour.
Toutefois contrairement aux règlements des chambres
parlementaires, la cour se limitera à un contrôle de
conformité à la constitution en vertu de l'article 160, al.2
.Même si l`organisation et le fonctionnement des ses deux institutions
feront l'objet des lois organiques conformément aux articles 211 et 212
de la constitution , il ne reviendra pas à la cour d'en vérifier
la conformité à la constitution 62 .
Pourquoi la cour n'a t elle pas de compétence de
contrôle générale sur ces instituions ? est-il normal
qu'une catégorie de lois organiques échappe au contrôle de
la cour alors que l'article 124 de la constitution affirme le contraire
63, le constituant sans faire attention institue t-il un
régime d'exception pour les lois organiques régissant les
institutions d'appui à la démocratie ? le législateur
organique pourra t-il corriger cette entorse sans qu'une révision
constitutionnelle soit effectuée ? Autant des questions que seul
l'avenir pourra apporter des réponses.
d) Le contrôle de constitutionnalité des
traités et accords internationaux
62 P.LEMMENS « contrôle préventif
de constitutionnalité par la cour constitutionnelle de la
RDC »
www.populus.ulg.ac.be, P52
63 En vertu de cet article : les lois auxquelles on
confère le caractère d'organique sont obligatoirement soumises au
contrôle de la cour constitutionnelle avant leur promulgation.
60
Les traités et les accords internationaux constituent
une autre catégorie des normes soumises au contrôle de la cour
constitutionnelle congolaise. Pour autant, la proposition de LO est assez
silencieuse dans le domaine .Seul l'article 59 LO dispose : « les
recours en inconstitutionnalité en tout ou en partie d'une loi
d'approbation d'un traité ou d'un quelconque accord international, n'est
recevable que s 'il est introduit dans les soixante jours qui suivent la
publication de cette loi dans le journal officiel ».Cet article nous
éclaire simplement sur le délai de la saisine de la cour ,mais
elle est muette à la fois sur les autorités de saisine et sur la
procédure .C'est dans la constitution et notamment au titre VI
consacré aux traités et accords internationaux que le
régime du contrôle de constitutionnalité en la
matière est déterminé.
Les traités et accords internationaux ont une
autorité supérieure à celle des lois conformément
à l'article 215 de la constitution .pour éviter les conflits
entre un traité ou un accord et la constitution , l'article 216
prévoit un contrôle préventif de la
constitutionnalité qui porte sur tous les traités et accords
internationaux c'est-à-dire aussi bien sur ceux qui sont soumis à
l'approbation parlementaire avant leur ratification , conformément
à l'article 214 ,al.1er ; que sur ceux qui peuvent être
ratifiés sans l'approbation parlementaire, en vertu de l'article 213,
al,264.
Le contrôle est à la fois préventif et
facultatif :
il est préventif , lorsque la cour constitutionnelle est
consultée avant l'approbation parlementaire ou avant la ratification
;
Il est facultatif, lorsqu'il n'y a aucune obligation de
soumettre le traité ou l'accord à la cour .En ce qui concerne la
saisine , elle est réservée au président de la
république , au premier ministre, au président de
l'assemblée nationale, au président du sénat , à un
dixième des députés ou un dixième des
sénateurs, en vertu de l'article 216 de la constitution .
L'expérience française montre que ce sont
surtout le président de la république et le premier
ministre
qui font usage de cette possibilité de faire contrôler la
compatibilité d'un engagement
international à la constitution.
Lorsqu'ils aperçoivent une difficulté, il en saisissent le
conseil
61 constitutionnel avant même le dépôt du
projet de loi d'approbation aux assemblées .Les parlementaires pour leur
part ne saisissent que rarement le conseil65 .
Il est cependant vrai, que la difficulté qui se pose
en France et qui divise la doctrine sur la question de savoir si le
contrôle qu'exerce le juge constitutionnel français sur les
traités ou accords internationaux est un contrôle de
constitutionnalité ? Ne se posera pas en RDC.
En France , la question se pose parce que , si on se place du
point de vue interne , il s'agit d'un contrôle de
constitutionnalité , puisque le traité soumis, ne peut être
adopté que s'il n'est pas contraire à la constitution .Cependant
si l'on se place du point de vue du droit communautaire ou international , la
constitution est placée dans la hiérarchie des normes à un
niveau inférieur au droit international ou communautaire , ou au moins ,
pour certains , elle procède d'un ordre juridique différent .
Les auteurs qui se placent de ce point de vue refusent donc de
parler d'un contrôle de constitutionnalité des engagements
internationaux 66.
Or, la question ne se posera pas tout suite à cause de
l'absence d'une part d'un équivalent du droit communautaire au niveau
africain et d'autre part, de la minimisation de l'activité
diplomatique.
B) Le juge de la délimitation des
compétences entre l'exécutif et le
législatif
L'une des raisons qui justifie la création du conseil
constitutionnel français , est le règlement des conflits qui
peuvent apparaître entre les domaines réglementaires et
législatif tant la frontière est étroite entre les deux
domaines et les empiétements ne sont à écartée .
Des l'instant que désormais , le législateur ne
pourrait plus être appelé à tout faire, qu'il
se
trouvait limité aux seules compétences de l'article 34
67de la constitution de 1958 qui l'enserrait
65 P.JAN. OC. P 48
66 Marie-Anne COHENDET.OC. P11. pour éviter de
choisir entre ces deux thèses, parle de contrôle de
compatibilité.
67 L'article 34 de la constitution française
de 1958 fixe les domaines réservés à la loi
62 dans le carcan étroit de la fixation bien
précises des principes et règles concernant un nombre strictement
déterminé de secteurs de l'activité nationale , des
l'instant , surtout que la compétence de droit commun se trouvait
revenir au seul gouvernement, le législateur n'étant doté
que de compétences d'attributions .Il s'avérait indispensable que
soit institué un organisme spécifiquement chargé du
respect de ces deux champs de compétences68 .
Ainsi comme en France , le constituant a voulu que la cour
constitutionnelle fasse respecter l'équilibre , entre le parlement et le
gouvernement .Veiller à ce que la constitution ne soit point
violé par l'empiétement d'un des deux pouvoirs 69
.Pour réaliser cet objectif , le constituant a fait du contrôle
des initiatives parlementaires , l'un des piliers de l'édifice
constitutionnel assignant et réservant la loi et le règlement des
domaines différents 70.
En effet, l'article 122 de la constitution
énumère quinze matières régies par la loi .De
même l'article 123, énumère seize matières dont les
principes fondamentaux, doivent être déterminés par la loi
.Quant à l'article 128, al,1er , il dispose que le pouvoir
résiduaire c'est-à-dire les autres domaines qui ne
relèvent pas de la loi appartiennent au règlement .
Cette idée dans sa structure est reprise de la
distinction des articles 34 et 3771 imaginée par le
constituant français de 1958. Dont François Luchaire jugeait pour
le conseil constitutionnel, qu'il avait pour objectif de faciliter la tache du
gouvernement en élargissant un domaine par lequel il pouvait intervenir
de façon autonome, par voie de décret.72
La proposition de LO va dans ce sens, en donnant la
possibilité dans son article 61 au président de la
république, aux présidents des chambres parlementaires, au
premier ministre, à un dixième des députés ou des
sénateurs nationaux de faire constater selon les cas à la cour
constitutionnelle : un acte législatif ou réglementaire pris en
violation des dispositions des articles 122,123 et 128 alinéa
1er de la constitution.
68 J .ROBERT « le juge constitutionnel, juge des
libertés » Montchrestien, édition 2007, Introduction P. 1
69 Idem
70 J et J.E .GICQUEL .OC .P 27
71 L'article 37de la constitution détermine le
pouvoir résiduaire
72 François LUCHAIRE , le conseil
constitutionnel, 2e édition refondue.
63 La saisine est réservée aux élus
nationaux et aux autorités politiques .Il semble logique que le
contentieux de la détermination du caractère de la norme ne soit
ouvert qu'aux acteurs politiques, car il s'agit avant tous d'un combat pour le
pouvoir et non pour la protection des libertés 73 .
La cour doit se prononcer par un arrêt motivé
sur le caractère réglementaire ou législatif de la norme
contestée ; il ne s'agit donc pas d'un blanc seing accordé au
juge constitutionnel qui peut répondre par un « oui il a un
caractère réglementaire » ou « non, il relève de
la loi ».Le juge doit démontrer pourquoi selon lui, la norme
est -elle réglementaire ou législative ou inversement, c'est ce
qui ressort de l'article 35, al, 2 LO.
Une fois que le juge a déterminé le domaine de
compétence de la norme contestée, il doit ensuite lorsqu'il se
prononce pour le caractère réglementaire de la norme en conflit,
déterminer à l'intérieur du domaine réglementaire,
les matières qui relèvent du président et celle qui
relèvent du premier ministre, ainsi que la procédure de
délibération. Cette disposition inscrite à l'alinéa
3 de l'article 63 LO, pose une distinction entre le pouvoir créateur du
président , créateur des mesures générales et
impersonnelles à caractère exécutoire74 .C'est
notamment le cas des ordonnances de l'article 78 alinéa 1er
de la constitution de 2006. Et le pouvoir réglementaire du premier
ministre en vertu de l'article 98 de la constitution , qui fait de lui le
détenteur du pouvoir réglementaire sous réserve des
prérogatives dévolues au président de la république
.
A cet égard, le pouvoir réglementaire comme en
France est partagé entre le premier ministre qui dispose de la
compétence de droit commun75 et le président de la
république qui dispose d'une compétence
d'attribution76. C'est ce système qui a inspiré le
constituant congolais de 2006. Cette inspiration ne se limite pas seulement sur
l'énumération limitative du domaine de la loi ou encore sur le
partage du pouvoir réglementaire entre les deux têtes de
l'exécutif .En effet, les
73 N.MAMPUYA NKUNKU « la saisine du juge
constitutionnel par les citoyens » article paru au journal le
progrès N°52 du 15 décembre 2008
74 F.LUCHAIRE .OC.P60
75 Art.21 de la constitution française de 1958
dispose : « ...il exerce le pouvoir réglementaire... ».
76 Art. 13 de la constitution française de
1958 accorde au président de la république le pouvoir de signer
l'ordonnance en conseil des ministres et de nommer à des emplois civils
et militaires.
64 alinéas 2 et 3 de l'article 63 LO prévoit
une procédure qui est en France dénommée « le
déclassement préventif »77 .
Qu'est ce que donc le déclassement de la loi ? Il
s'agit d'une procédure imaginée par le constituant
française de 1958, qui permet le déclassement de dispositions
réglementaires égarées dans la loi, par décret pris
âpres avis du CE .Pour ceux des textes qui rentreront en vigueur
âpres l'adoption de la constitution de 1958, le déclassement ne
pourra se faire qu'une fois le conseil constitutionnel aura constaté le
caractère réglementaire de la norme en cause.
C'est par cette voie, que le gouvernement français
avait apporté des modifications sur la loi d'orientations et de
programmes pour l'avenir de l'école, âpres une décision du
conseil constitutionnel . 78
La proposition de LO de la C.P.A.J de l'AN de la RDC adopte
une procédure similaire .En effet à la demande du gouvernement,
si la cour constitutionnelle constate le caractère réglementaire
d'une disposition contenue dans une loi cette dernière peut être
modifiée par un décret du CE .Cette procédure est issue de
la combinaison des articles 63, al.2 et 63, al.3 de la LO.
Imaginé par le constituant français de 1958
pour mettre le gouvernement à l'abri des attaques du parlement
79 et ainsi sortir définitivement du « spectre
parlementaire »des républiques précédentes .Il
convient de se souvenir des conditions dans lesquelles furent
élaborées la constitution de la Ve République et surtout
les objectifs que celle-ci se proposait en premier lieu d'atteindre.
il s'agissait avant tout , à l'époque , de
palier , dans le texte nouveau , les lacunes , les insuffisances et les
dérives des deux régimes politiques précédentes ,
ceux des IIIe et IVe République 80.
A l'instar de la RDC, le système a été
largement repris dans les jeunes démocraties africaines ,
issues des
conférences nationales des années 1 99081.C'est ainsi
qu'au Bénin , la constitution de
77 Art.37, al.2 de la constitution de 1958
78 .N°2005-512DC du 25 avril 2005
79 J et J.E .GICQUEL.OC.P 27
80 J.ROBERT.OC.P.59
65
1990 établie une liste énumérative du
domaine de la loi 82et accorde le pouvoir résiduaire au
domaine réglementaire 83 , par ailleurs, une disposition
prévoit la modification d'un texte législatif , intervenu dans le
domaine réglementaire âpres avis de la cour constitutionnelle
84 .
Au Congo -Brazzaville, une procédure similaire est
organisée d'abord une énumération limitative du domaine de
la loi85 .Ensuite, le pouvoir réglementaire concerne
l'ensemble des domaines non énumérés parmi ceux concernant
la loi. A coté de ces deux pays, l'on peut aussi évoquer le cas
du Mali 86 ou encore Madagascar ou la même séparation
des domaines législatifs et exécutifs existe. Cependant, au
delà de cette « importation constitutionnelle ».
Il convient de se poser la question de l'efficacité du
système. Les deux pouvoirs restent-ils confinés aux domaines
fixés par le texte ? Le système étant d'origine
française, il est intéressant de voir comment il a
évolué en France. François Luchaire fait remarquer que le
système avait été critiqué dès son origine
par Marcel Waline, qui regrettait que le parlement soit totalement
écarté de tout droit dans le domaine, d'autant plus ajoutait-il,
que le parlement représente la souveraineté nationale .
Il est vrai que le système mis en place en 1958, est un
face à face entre le conseil constitutionnel et le gouvernement. En
effet, ce dernier dispose de plusieurs armes :
d'abord de l'article 41 de la constitution , qui lui permet
de s'opposer à la discutions qui n'est pas du domaine de la loi ou est
contraire à une délégation accordée au gouvernement
en vertu de l'article 38 .
81 En 1990, après le discours de
François MITTERAND à la BAULE .Les pays d'Afrique francophones
notamment le Bénin, le Congo-Brazzaville, le Gabon, le
Mali ...organisent des conférences nationales qui se transforment en
constituant et rédigent des constitutions de tendance libérale
qui seront adoptées par les peuples des différents pays ouvrant
la voie à la démocratie.
82 Art 98 et 100 de la constitution Béninoise
de 1990
83 Art. 100 de la constitution Béninoise de
1990
84 Art100, al.2
85 Art .111, 112,113 de la constitution Congolaise de
2002
86 Loi N°97-010 du 11 février 1997
66 Par ailleurs, la distinction des articles 34 et 37 de la
constitution parait bien lézardée, depuis que le conseil
constitutionnel a jugé qu'une loi qui empiétait sur le domaine
réglementaire n'était pas de ce seul fait contraire à la
constitution 87 .
En effet, à la question de savoir, s'il fallait
déclarer contraire à la constitution une loi qui empiète
sur le domaine réglementaire ? Le CC a répondu par la
négative .Il a affirmé, qu'il n'avais pas lieu de sanctionner le
législateur, si l'autorité réglementaire était
consentante.
La répartition des domaines des articles 34 et 37 de
la constitution de 1958 n'est pas rigide .Elle a seulement pour objet de
reconnaître à l'autorité réglementaire son domaine
propre, à coté du domaine réservé à la loi
.Par conséquent , puisqu'il n'y'a pas de motif
d'inconstitutionnalité , la procédure de l'article 61
88devient inopérante pour sanctionner directement le
législateur 89.
Ainsi, à la séparation tranchée des
domaines, le juge constitutionnel substitue une séparation
indéterminée , laisse en définitive , la seule
appréciation du gouvernement .
De cette décision capitale , il résulte tout
d'abord :
Que la loi peut à nouveau s'étendre à
l'infini , mais en accord avec le gouvernement à partir du moment
où le législateur ne possède plus la compétence de
sa compétence depuis 1 95890 .Par conséquent , la
distinction ou la limitation du domaine de la loi en France comme en RDC n'est
aussi radicale que le laisse apparaître les textes .Au contraire la loi
et le règlement demeurent dans une relation de
complémentarité favorisée par le fait majoritaire .
- La saisine de la cour constitutionnelle dans le cadre
du contrôle préventif de constitutionnalité.
Comme le conseil constitutionnel, la cour constitutionnelle du
Congo ne peut se saisir d'office,
il y'a donc une nécessité
qu'une personne extérieure à la juridiction le fasse . La
règle est
valable autant pour les recours facultatifs (lois
ordinaires), mais elle s'applique aussi au cas où
87 Décision N°82-143DC .loi sur les prix
et les revenus
88 Art.61 de la constitution organise le
régime de la saisine du conseil par les hautes autorités
politiques plus les parlementaires.
89 Arnaud HAQUET « la loi et le règlement
» L.G.D.J P.81
90 François LUCHAIRE .OC.P60
67 le contrôle est obligatoire. Ce qui veut dire qu'une
personne doit prendre l'initiative pour assurer l'exécution d'une
obligation constitutionnelle. 91
En ce qui concerne le contrôle préventif, le
délai pour saisir la cour constitutionnelle est variable. Cela
dépend de la nature de la norme déférée et de
l'autorité saisissante :
En vertu des articles 124, al 3, de la constitution de 2006,
repris par l'article 48 de la proposition de LO. Le président de la
République doit saisir la cour constitutionnelle pour lui faire
constater la constitutionnalité des lois organiques dans un délai
de quinze jours suivant leur transmission. En matière des lois
ordinaires, l'article 48 LO, ne fais aucune distinction quant au délai
de la saisine par le Président de la République, le premier
ministre et les minorités parlementaires. Alors que, dans la
constitution, une légère différence existe.
En effet, les deux têtes de l'exécutif doivent
saisir la cour constitutionnelle dans un délai de quinze jours qui
suivent la transmission de la loi définitivement adoptée,
conformément aux articles 139, al. 1er, 1.et 2. Pour les
minorités parlementaires, il y'a également un délai de
quinze jours, mais il commence à courir déjà le jour de
l'adoption définitive de la loi, en vertu de l'article 139 al 3.
Pour ce qui est des présidents des assemblées
parlementaires, aucun délai n'est prévu, mais il va de soi que la
saisine éventuelle doit avoir lieu dans le délai de six jours
suivant l'adoption définitive, prévu pour la transmission de la
loi au président de la république et au premier ministre tel que
prévu par l'article 13692.
Pour les règlements intérieurs des
assemblées, du congrès et des institutions d'appui à la
démocratie, aucun délai de saisine n'est prévu. L'article
50 LO, fixe tout juste le délai par lequel la cour constitutionnelle est
appelée à se prononcer sur la conformité du
règlement déféré. Ce délai est de quinze
jours, passé, le test est réputé conforme à la
constitution.
La constitution et la proposition de LO sont muettes pour ce
qui est des traités et des accords
internationaux. Aucun délai
n'est prévu, il convient toutefois de distinguer selon que la cour
doit
68 être saisie avant la ratification ou, dans les cas
où une approbation parlementaire est requise, avant cette
approbation.
La saisine de la cour constitutionnelle par les hautes
autorités politiques et les minorités parlementaires produit un
double effet :
D'une part, les effets sur la juridiction de la cour
constitutionnelle, il s'agit notamment de l'étendue de la saisine de
celle-ci.
Et d'autre part, les effets sur l'acte
déféré notamment sa mise en oeuvre ou la suspension de son
exécution.
Le constituant de 2006 n'avait rien prévu au sujet de
l'étendue de la saisine. Toutefois, pour le contrôle obligatoire,
il est naturel que le contrôle s'exerce sur la totalité du texte
soumis à la cour constitutionnelle. En ce qui concerne les lois
ordinaires, le texte constitutionnel est aussi muet dans la mesure où la
question se pose de savoir si les requérants peuvent limiter
l'étendue de la saisine à des dispositions bien
déterminées, ou si la cour saisie, ici aussi, de l'ensemble du
texte ? L'article 39 al 2 LO apporte une réponse à cette
interrogation. En effet il dispose « si la cour constate une violation
de la constitution qui n 'a pas été évoquée par les
requérants, elle la soulève d'office ». Il s'agit
là d'un système qu'utilise le juge constitutionnel
français. En France, le conseil constitutionnel estime qu'une fois
saisie, il est et demeure saisie de l'ensemble de la loi attaquée. Il
n'est donc pas lié par les termes de la requête, et il peut
exercer son contrôle sur les dispositions qui ne sont pas
critiquées93. Il peut donc invoquer d'office les moyens que
les requérants n'ont pas invoqués. Il ne tient pas compte d'un
désistement94.
Toutefois, l'article 50 de la proposition LO accorde la
possibilité au juge constitutionnel congolais d'invoquer des moyens
d'office qu'en présence d'une violation constitutionnelle non
invoquée par les requérants. Ce qui conduira comme en France
à un usage prudente de ce mécanisme.
69 La proposition de LO ne dit rien sur la suspension de
l'exécution ou de la mise en oeuvre de l'acte
déféré. C'est l'article 140 de la constitution qui en fixe
le régime.
Lorsque la cour constitutionnelle est saisie pour les recours
facultatifs et aussi longtemps que le délai pour la prononciation de son
arrêt court, il y'a un nombre d'effets suspensifs:
D'abord, les lois ne peuvent pas être
promulguées, le délai de promulgation est donc suspendu. Un
mécanisme similaire existe en France95. Pour ce qui est de
l'exécution des règlements intérieurs des
assemblées et du congrès, elle est suspendue. Cette suspension
est aussi valable pour l'exécution des règlements
intérieurs des institutions d'appui à la démocratie.
Le régime est le même pour les traités et
accords, qui certes ne peuvent être suspendus, ils ne peuvent
néanmoins ni être approuvés ou ratifiés.
La cour constitutionnelle est aussi appelée à
statuer sur les conflits de compétences entre diverses
autorités.