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Les évolutions récentes du constitutionnalisme en RDC

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par Vievient MANANGOU
Université de Cergy-pontoise - Master 2 de droit public option transformation de l'Etat 2009
  

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Paragraphe 1 : Le juge du contentieux des normes

Le contentieux normatif, exercé exclusivement par la cour constitutionnelle congolaise regroupe le contrôle de la légalité des règlements (Art 112 et120 de la constitution), le contrôle de la constitutionnalité des lois (Art 124,3 et 160, al 2) et enfin le contrôle de la conformité des traités au droit . Quelque soit le caractère de la norme qui est soumis au contrôle de la cour, plusieurs questions doivent être abordées, qui sont l'objet du contrôle, la norme de référence du contrôle, les autorités habilités à saisir la cour, la procédure du contrôle, l'arrêt de la cour et enfin les effets de juridiques de l'arrêt prononcé.

Ainsi, est organisé un contrôle préventif des normes (A). En outre, le juge constitutionnel est le

régulateur des compétences entre le législatif et l'exécutif (B).

a) Le contrôle de constitutionnalité des lois

En vertu de l'article 160, alinéa 1er, de la constitution, « la cour constitutionnelle est chargée du contrôle de constitutionnalité des lois et des actes ayant force de loi ». la première catégorie d'acte ainsi soumis au contrôle, est celle des lois, c'est-à-dire des actes adoptés par le parlement. Il convient de distinguer deux sortes de lois : les lois ordinaires et les lois organiques.

· les lois organiques

En vertu de l'article 48 de la proposition de LO, « les lois auxquelles la constitution confère le caractère de loi organique ne peuvent être promulgués qu'après la déclaration par la cour constitutionnelle obligatoirement saisie par le par le président de la république, de leur conformité à la constitution dans un délai de quinze jours ».

Qu'entend -on par lois organiques ? L'article 124 de la constitution y répond : il s'agit des lois adoptées selon la procédure dudit article 124 et promulguées qu'après avoir été déclarées conforme à la constitution par la cour constitutionnelle (Art 124,3 et 160, al.2). Le contrôle est donc obligatoire .Le président de la république est seul titulaire du droit de saisine qu'il doit exercer dans un délai de quinze jours

· les lois ordinaires.

Pour les lois ordinaires, le contrôle est facultatif, elles peuvent être déférées avant leur promulgation par certaines autorités politiques et des parlementaires. En vertu des articles 139 de la constitution et 48, al, 2 de la LO.

La cour peut être saisie d'un recours émanant du président de la république, du premier ministre, du président de l'assemblée nationale, du président du sénat ou du dixième des députés ou des sénateurs. Cet article est à lire en combinaison avec l'article 160, al. 3. Il en résulte que le pouvoir de saisine du gouvernement est exercé par le premier ministre.

54 L'expérience française laisse prévoir que les autorités politiques ne feront que rarement usage de leur droit de saisir la juridiction constitutionnelle .Environ 93% du contentieux préventif français est dû à une initiative des minorités parlementaires : elles se tournent régulièrement vers le conseil pour obtenir sur le terrain juridique ce qu'elle n'ont pu obtenir sur le terrain politique49.Au Congo aussi , on peut s'attendre à ce qu'il s'agira d'un contentieux hautement politique , ou l'opposition essaiera d'obtenir de la cour constitutionnelle qu'elle bloque certaines initiatives de la majorité50. Les articles 160, al. 1er de la constitution et 47 de la LO, parlent d'une part des lois et d'autre part des actes ayant force de loi : qu'en est il exactement ?

· les ordonnances-loi : c'est la première catégorie des actes ayant force de loi, prise par le gouvernement en vertu d'une autorisation spéciale accordée par le législateur. Conformément à l'article 129 de la constitution, le gouvernement peut demander de tels pouvoirs spéciaux pour prendre des mesures pour l'exécution urgente de son programme d'action. Les ordonnances-lois produisent immédiatement leurs effets, mais elles sont soumises à la ratification par le législateur.

· les ordonnances : la deuxième catégorie d'actes ayant force de loi est celle des

ordonnances prévues par l'article 145, al.2 de la constitution et l'article 52 LO. Elles

sont prises par le président de la république en cas d'état de siège, pour faire face à la

situation. Il s'agit d'un régime proche de l'article 16 de la constitution française de 1958

.L'alinéa 2 de l'article 52 LO prévoit expressément que ces ordonnances sont obligatoirement soumises à la cour constitutionnelle.

Le contrôle de constitutionnalité des lois, mis en place par le constituant congolais de 2006 et
repris dans la loi organique, est un contrôle préventif, parce qu'il a lieu à un moment où la
norme contestée , à l'examen de la cour constitutionnelle n'est pas encore définitive, en d'autre

49 Paul LEMMENS « contrôle préventif de constitutionnalité par la cour constitutionnelle du Congo » www.populus.ulg-ac.be

50 P.JAN. « l'accès au juge constitutionnel français : modalités et procédure » RDP, 2001 cité par P .Lemmens

terme, c'est un contrôle qui permet d'éviter qu'un acte inconstitutionnel rentre dans l'ordre juridique. Imaginé par le constituant français de 1958, ce système a fait recette en Afrique, ou l'ensemble des Etats qui ont opté pour une justice constitutionnelle ont fait ce choix.

C'est ainsi qu'en Algérie, le contrôle de constitutionnalité est réservé exclusivement au président de la république, au président de l'assemblée populaire nationale et au président du conseil de la nation51.

Le champ de contrôle est vaste et englobe l'ensemble des normes .La saisine dite facultative comme en RDC pour les lois ordinaires peut être indistinctement activée par l'une des trois autorités politique, il en est autrement de la saisine obligatoire. Car comme en France et en RDC, la saisine à un caractère obligatoire dès qu'il s'agit des lois organiques, des règlements de l'une ou l'autre des chambres parlementaires .Celle-ci est mise en mouvement par le président de la république exclusivement. Mais contrairement à la France depuis la reforme de juillet 2008 52et la RDC, le constituant Algérien a relativement limité le droit de saisine aux trois autorités nationales susvisées. Il a adopté un système assez original voire complexe, combinant le contrôle a priori sanctionné par un avis si le texte soumis au contrôle n'est pas encore rendu exécutoire et le contrôle à posteriori, sanctionné par une décision si le texte soumis au contrôle est déjà rendu exécutoire53.

Ainsi , en RDC , en Algérie et en Afrique en général , l'affirmation de l'Etat de droit aujourd'hui n'a guère de signification sans une implicite hiérarchie des normes postulant la subordination des pouvoirs , législatif en particulier , et le contrôle de leurs actions par une cour ou un conseil constitutionnel indépendant aux compétences relativement étendues.

b) Le contrôle des règlements des assemblées parlementaires

51 Equivalent de la 2e chambre parlementaire (Sénat)

52 Réforme constitutionnelle de juillet 2008, qui institue l'exception d'inconstitutionnalité en droit français .

53 K.DHINA. « Les méthodes de travail du conseil constitutionnel Algérien en matière de contrôle de constitutionnalité des normes »ACCPUF-BULLETIN 57 du 8 novembre 2007

56 En vertu de l'article 112 de la constitution de 2006, l'assemblée nationale et le sénat adoptent leurs règlements .Les deux chambres siégeant en congrès adoptent également un règlement intérieur conformément à l'article 120 de la constitution. Ces règlements sont en réalité comme leurs noms l'indiquent que des normes intérieures aux assemblées, pourquoi la cour doit elle exercer un contrôle de constitutionnalité sur des normes de fonctionnement interne ? Mais avant de répondre à cette question, il convient de se demander pourquoi les assemblées parlementaires, ont-elles besoin d'un règlement intérieur ? À cette deuxième interrogation, M RIVERO apporte une réponse .En effet, il considère « le règlement intérieur est la traduction de cette vérité d'évidence que là où des hommes sont réunis pour délibérer, il est impossible qu'une loi ne vienne pas diriger cette délibération ; loi qui peut difficilement en pratique, leur être imposée du dehors, et dont l'autorité sera nécessairement accrue si elle est l'oeuvre de l'assemblée elle-même »54 cette constatation , illustre l'obligation pour une assemblée de se doter d'un règlement définit comme la loi interne de l'assemblée ,un ensemble de dispositions par voie générale déterminant l'ordre et la méthode des travaux de chaque chambres 55 . La cour doit exercer un contrôle sur les règlements intérieurs des assemblées parlementaires car ils peuvent être un instrument redoutable aux mains des parties de la majorité56. Par ailleurs , le règlement d'une assemblée parlementaire apparaît comme l'instrument susceptible de favoriser les chambres face au pouvoir exécutif ,parfois , en dépit de ce que prévoit la norme fondamentale 57 .A titre d'exemple, en France sous le directoire alors même que les assemblées n'étaient pas maîtresse de leur règlement .Puisque la constitution , dans son article 67, interdisait au conseil des anciens et au conseil des cinq cents de créer des commissions permanentes. Pourtant, les deux assemblées instituèrent plusieurs commissions permanentes et notamment une commission des finances destinée à accélérer l'exécution des mesures économiques et à

54 J.RIVERO « Les mesures d'ordre intérieur administratives » Paris, Sirey .P 177

55 L. DUGUIT « Droit constitutionnel », Paris, édition E.de Boccard. Tome IV. 2e édition, 1924, P126

56 E. PIERRE, cité par CHAMPUSSY « présentation du conseil constitutionnel à la fin de l'année 2007 disponible sur le site www.conseil-constitutionnel.fr/divers/documents/ena2007

57 S. CACQUERAY « Le conseil constitutionnel et les règlements des assemblées »collection droit public positif, Economica

57 compléter l'édifice de la Législation 58 .La mise en place de ces commissions facilitait le contrôle sur le pouvoir exécutif et assurait une meilleure communication entre les deux assemblées, en violation de la norme fondamentale.

Si l'adoption de l'article 61, alinéa 1er de la constitution française de 1 95859, qui instaure pour la première fois , un contrôle de constitutionnalité des règlements des assemblées , est la résultante de l'histoire constitutionnelle et parlementaire française . Ce n'est pas le cas en RDC , ou l'organisation de l'État , fondé sous le régime du parti unique jusqu'en 1997 ne laissait pas de place à un parlement libre .C'est pourquoi avec l'émergence de la démocratie , le constituant congolais de 2006 à confié à la cour constitutionnelle le soin d'examiner les règlements des assemblées parlementaires afin de vérifier d'une part si l'assemblée ne s'empare effectivement des pouvoirs que la constitution ne lui accorde pas et d'autre part , si elle respecte bien les droits constitutionnels des minorités parlementaires .

Ainsi l'article 50 de la proposition de LO prévoit avant leurs promulgations, les règlements intérieurs des assemblées parlementaires sont transmis par le président du bureau provisoire de ladite chambre à la cour qui se prononce sur sa conformité à la constitution dans un délais de quinze jours. Si il est aisé d'accepter le contrôle de constitutionnalité des règlements des deux chambres parlementaires, il est moins pertinent d'approuver le contrôle du règlement du congrès .Puisque l'article 50 LO reprenant l'article 112 de la constitution de 2006 exige un tel contrôle pour le congrès .

Il convient de se demander si, le congrès est une assemblée parlementaire ? Pour François LUCHAIRE, les principales missions des chambres parlementaires étant d'une part le contrôle du gouvernement et d'autre part le vote de la loi, le congrès ne saurait être une chambre parlementaire puisque sa mission sa seule mission est la modification de la constitution.

58 R .BONNARD « Les règlements des assemblées législatives de la France depuis 1789 » p.183 cité par Sophie de CACQUERAY.

59 « Les règlements des assemblées parlementaires, avant leur mise en application doivent être soumis au conseil constitutionnel, qui se prononce sur leur conformité à la constitution »

58 En RDC, la question se présente différemment, en effet l'article 129 de la constitution prévoit quatre cas dans lesquels le congrès et amené à se réunir :

D'abord pour procéder à la révision constitutionnelle prévues aux articles 218 à 220 de la constitution.

Ensuite, pour l'autorisation de la proclamation de l'état d'urgence ou de l'état de siège, de la déclaration de guerre conformément aux articles 85 et 86.

Par ailleurs, le congrès peut aussi se réunir pour l'audition du discours du président de la république sur l'état de la nation , conformément à l'article 77 .

Enfin, le congrès se réunît pour la désignation des trois membres de la cour constitutionnelle, conformément aux dispositions de l'article 158.

Cette diversité des missions assignées au congrès de la RDC par le constituant de 2006 suffit- elle à expliquer l'obligation d'un règlement intérieur pour le congrès qui est par sa nature une instance non permanente et de circonstance ?

A coté des deux chambres du parlement et du congrès, la constitution de 2006 prévoit aussi un contrôle de constitutionnalité pour les règlements intérieurs de certains organismes.

c) Le contrôle des règlements des institutions d'appui à la démocratie

La RDC est un pays dont l'histoire est entravée par des guerres civiles à répétition et une instabilité politique depuis 199760.

Le retour à la démocratie avec l'adoption d'une constitution en 2006 et l'organisation des élections générales supervisées par l'ONU et l'UA a permis de rentrer dans une nouvelle phase dite de la « démocratie par la constitution »ce concept n'a pas la même signification selon que les pouvoirs encadrés par la constitution ont ou non une origine électorale 61 .C'est pourquoi, le constituant a mis en place ces deux institutions :

60 A la chute du président MOBUTU qui a dirigé le pays de 1965 à 1997 sous le régime du parti unique, avant d'être renversé par LD KABILA lui-même assassiné en 2001 .D'âpres un rapport de l'ONU paru en 2003, la guerre civile aurait fait 3,8 millions de morts.

61 D.ROUSSEAU « constitutionnalisme et démocratie » www.laviedesidees.fr, 19 septembre 2008

59 D'une part la commission électorale nationale indépendante (C.E.N.I) en vertu de l'article 211 de la constitution pour garantir une organisation libre et transparente des élections ; qui sont souvent en Afrique à l'origine des crises politiques qui débouchent souvent sur des conflits armés .

D'autre part le conseil supérieur de l'audiovisuel et de la communication (CSAC) en vertu de l'article 212, la liberté d'expression étant une condition sine qua non d'une démocratie, la CSAC aura pour mission d'assurer la diversité de l'expression.

En vertu de l'article 50 LO, comme c'est le cas des règlements des assemblées parlementaires : la cour constitutionnelle devra contrôler la constitutionnalité des règlements de ces institutions âpres que les président des bureaux provisoires de ces instances auront transmis le projet de règlement à la cour.

Toutefois contrairement aux règlements des chambres parlementaires, la cour se limitera à un contrôle de conformité à la constitution en vertu de l'article 160, al.2 .Même si l`organisation et le fonctionnement des ses deux institutions feront l'objet des lois organiques conformément aux articles 211 et 212 de la constitution , il ne reviendra pas à la cour d'en vérifier la conformité à la constitution 62 .

Pourquoi la cour n'a t elle pas de compétence de contrôle générale sur ces instituions ? est-il normal qu'une catégorie de lois organiques échappe au contrôle de la cour alors que l'article 124 de la constitution affirme le contraire 63, le constituant sans faire attention institue t-il un régime d'exception pour les lois organiques régissant les institutions d'appui à la démocratie ? le législateur organique pourra t-il corriger cette entorse sans qu'une révision constitutionnelle soit effectuée ? Autant des questions que seul l'avenir pourra apporter des réponses.

d) Le contrôle de constitutionnalité des traités et accords internationaux

62 P.LEMMENS « contrôle préventif de constitutionnalité par la cour constitutionnelle de la

RDC » www.populus.ulg.ac.be, P52

63 En vertu de cet article : les lois auxquelles on confère le caractère d'organique sont obligatoirement soumises au contrôle de la cour constitutionnelle avant leur promulgation.

60

Les traités et les accords internationaux constituent une autre catégorie des normes soumises au contrôle de la cour constitutionnelle congolaise. Pour autant, la proposition de LO est assez silencieuse dans le domaine .Seul l'article 59 LO dispose : « les recours en inconstitutionnalité en tout ou en partie d'une loi d'approbation d'un traité ou d'un quelconque accord international, n'est recevable que s 'il est introduit dans les soixante jours qui suivent la publication de cette loi dans le journal officiel ».Cet article nous éclaire simplement sur le délai de la saisine de la cour ,mais elle est muette à la fois sur les autorités de saisine et sur la procédure .C'est dans la constitution et notamment au titre VI consacré aux traités et accords internationaux que le régime du contrôle de constitutionnalité en la matière est déterminé.

Les traités et accords internationaux ont une autorité supérieure à celle des lois conformément à l'article 215 de la constitution .pour éviter les conflits entre un traité ou un accord et la constitution , l'article 216 prévoit un contrôle préventif de la constitutionnalité qui porte sur tous les traités et accords internationaux c'est-à-dire aussi bien sur ceux qui sont soumis à l'approbation parlementaire avant leur ratification , conformément à l'article 214 ,al.1er ; que sur ceux qui peuvent être ratifiés sans l'approbation parlementaire, en vertu de l'article 213, al,264.

Le contrôle est à la fois préventif et facultatif :

il est préventif , lorsque la cour constitutionnelle est consultée avant l'approbation parlementaire ou avant la ratification ;

Il est facultatif, lorsqu'il n'y a aucune obligation de soumettre le traité ou l'accord à la cour .En ce qui concerne la saisine , elle est réservée au président de la république , au premier ministre, au président de l'assemblée nationale, au président du sénat , à un dixième des députés ou un dixième des sénateurs, en vertu de l'article 216 de la constitution .

L'expérience française montre que ce sont surtout le président de la république et le premier
ministre qui font usage de cette possibilité de faire contrôler la compatibilité d'un engagement
international à la constitution. Lorsqu'ils aperçoivent une difficulté, il en saisissent le conseil

61 constitutionnel avant même le dépôt du projet de loi d'approbation aux assemblées .Les parlementaires pour leur part ne saisissent que rarement le conseil65 .

Il est cependant vrai, que la difficulté qui se pose en France et qui divise la doctrine sur la question de savoir si le contrôle qu'exerce le juge constitutionnel français sur les traités ou accords internationaux est un contrôle de constitutionnalité ? Ne se posera pas en RDC.

En France , la question se pose parce que , si on se place du point de vue interne , il s'agit d'un contrôle de constitutionnalité , puisque le traité soumis, ne peut être adopté que s'il n'est pas contraire à la constitution .Cependant si l'on se place du point de vue du droit communautaire ou international , la constitution est placée dans la hiérarchie des normes à un niveau inférieur au droit international ou communautaire , ou au moins , pour certains , elle procède d'un ordre juridique différent .

Les auteurs qui se placent de ce point de vue refusent donc de parler d'un contrôle de constitutionnalité des engagements internationaux 66.

Or, la question ne se posera pas tout suite à cause de l'absence d'une part d'un équivalent du droit communautaire au niveau africain et d'autre part, de la minimisation de l'activité diplomatique.

B) Le juge de la délimitation des compétences entre l'exécutif et le législatif

L'une des raisons qui justifie la création du conseil constitutionnel français , est le règlement des conflits qui peuvent apparaître entre les domaines réglementaires et législatif tant la frontière est étroite entre les deux domaines et les empiétements ne sont à écartée .

Des l'instant que désormais , le législateur ne pourrait plus être appelé à tout faire, qu'il se
trouvait limité aux seules compétences de l'article 34 67de la constitution de 1958 qui l'enserrait

65 P.JAN. OC. P 48

66 Marie-Anne COHENDET.OC. P11. pour éviter de choisir entre ces deux thèses, parle de contrôle de compatibilité.

67 L'article 34 de la constitution française de 1958 fixe les domaines réservés à la loi

62 dans le carcan étroit de la fixation bien précises des principes et règles concernant un nombre strictement déterminé de secteurs de l'activité nationale , des l'instant , surtout que la compétence de droit commun se trouvait revenir au seul gouvernement, le législateur n'étant doté que de compétences d'attributions .Il s'avérait indispensable que soit institué un organisme spécifiquement chargé du respect de ces deux champs de compétences68 .

Ainsi comme en France , le constituant a voulu que la cour constitutionnelle fasse respecter l'équilibre , entre le parlement et le gouvernement .Veiller à ce que la constitution ne soit point violé par l'empiétement d'un des deux pouvoirs 69 .Pour réaliser cet objectif , le constituant a fait du contrôle des initiatives parlementaires , l'un des piliers de l'édifice constitutionnel assignant et réservant la loi et le règlement des domaines différents 70.

En effet, l'article 122 de la constitution énumère quinze matières régies par la loi .De même l'article 123, énumère seize matières dont les principes fondamentaux, doivent être déterminés par la loi .Quant à l'article 128, al,1er , il dispose que le pouvoir résiduaire c'est-à-dire les autres domaines qui ne relèvent pas de la loi appartiennent au règlement .

Cette idée dans sa structure est reprise de la distinction des articles 34 et 3771 imaginée par le constituant français de 1958. Dont François Luchaire jugeait pour le conseil constitutionnel, qu'il avait pour objectif de faciliter la tache du gouvernement en élargissant un domaine par lequel il pouvait intervenir de façon autonome, par voie de décret.72

La proposition de LO va dans ce sens, en donnant la possibilité dans son article 61 au président de la république, aux présidents des chambres parlementaires, au premier ministre, à un dixième des députés ou des sénateurs nationaux de faire constater selon les cas à la cour constitutionnelle : un acte législatif ou réglementaire pris en violation des dispositions des articles 122,123 et 128 alinéa 1er de la constitution.

68 J .ROBERT « le juge constitutionnel, juge des libertés » Montchrestien, édition 2007, Introduction P. 1

69 Idem

70 J et J.E .GICQUEL .OC .P 27

71 L'article 37de la constitution détermine le pouvoir résiduaire

72 François LUCHAIRE , le conseil constitutionnel, 2e édition refondue.

63 La saisine est réservée aux élus nationaux et aux autorités politiques .Il semble logique que le contentieux de la détermination du caractère de la norme ne soit ouvert qu'aux acteurs politiques, car il s'agit avant tous d'un combat pour le pouvoir et non pour la protection des libertés 73 .

La cour doit se prononcer par un arrêt motivé sur le caractère réglementaire ou législatif de la norme contestée ; il ne s'agit donc pas d'un blanc seing accordé au juge constitutionnel qui peut répondre par un « oui il a un caractère réglementaire » ou « non, il relève de la loi ».Le juge doit démontrer pourquoi selon lui, la norme est -elle réglementaire ou législative ou inversement, c'est ce qui ressort de l'article 35, al, 2 LO.

Une fois que le juge a déterminé le domaine de compétence de la norme contestée, il doit ensuite lorsqu'il se prononce pour le caractère réglementaire de la norme en conflit, déterminer à l'intérieur du domaine réglementaire, les matières qui relèvent du président et celle qui relèvent du premier ministre, ainsi que la procédure de délibération. Cette disposition inscrite à l'alinéa 3 de l'article 63 LO, pose une distinction entre le pouvoir créateur du président , créateur des mesures générales et impersonnelles à caractère exécutoire74 .C'est notamment le cas des ordonnances de l'article 78 alinéa 1er de la constitution de 2006. Et le pouvoir réglementaire du premier ministre en vertu de l'article 98 de la constitution , qui fait de lui le détenteur du pouvoir réglementaire sous réserve des prérogatives dévolues au président de la république .

A cet égard, le pouvoir réglementaire comme en France est partagé entre le premier ministre qui dispose de la compétence de droit commun75 et le président de la république qui dispose d'une compétence d'attribution76. C'est ce système qui a inspiré le constituant congolais de 2006. Cette inspiration ne se limite pas seulement sur l'énumération limitative du domaine de la loi ou encore sur le partage du pouvoir réglementaire entre les deux têtes de l'exécutif .En effet, les

73 N.MAMPUYA NKUNKU « la saisine du juge constitutionnel par les citoyens » article paru au journal le progrès N°52 du 15 décembre 2008

74 F.LUCHAIRE .OC.P60

75 Art.21 de la constitution française de 1958 dispose : « ...il exerce le pouvoir réglementaire... ».

76 Art. 13 de la constitution française de 1958 accorde au président de la république le pouvoir de signer l'ordonnance en conseil des ministres et de nommer à des emplois civils et militaires.

64 alinéas 2 et 3 de l'article 63 LO prévoit une procédure qui est en France dénommée « le déclassement préventif »77 .

Qu'est ce que donc le déclassement de la loi ? Il s'agit d'une procédure imaginée par le constituant française de 1958, qui permet le déclassement de dispositions réglementaires égarées dans la loi, par décret pris âpres avis du CE .Pour ceux des textes qui rentreront en vigueur âpres l'adoption de la constitution de 1958, le déclassement ne pourra se faire qu'une fois le conseil constitutionnel aura constaté le caractère réglementaire de la norme en cause.

C'est par cette voie, que le gouvernement français avait apporté des modifications sur la loi d'orientations et de programmes pour l'avenir de l'école, âpres une décision du conseil constitutionnel . 78

La proposition de LO de la C.P.A.J de l'AN de la RDC adopte une procédure similaire .En effet à la demande du gouvernement, si la cour constitutionnelle constate le caractère réglementaire d'une disposition contenue dans une loi cette dernière peut être modifiée par un décret du CE .Cette procédure est issue de la combinaison des articles 63, al.2 et 63, al.3 de la LO.

Imaginé par le constituant français de 1958 pour mettre le gouvernement à l'abri des attaques du parlement 79 et ainsi sortir définitivement du « spectre parlementaire »des républiques précédentes .Il convient de se souvenir des conditions dans lesquelles furent élaborées la constitution de la Ve République et surtout les objectifs que celle-ci se proposait en premier lieu d'atteindre.

il s'agissait avant tout , à l'époque , de palier , dans le texte nouveau , les lacunes , les insuffisances et les dérives des deux régimes politiques précédentes , ceux des IIIe et IVe République 80.

A l'instar de la RDC, le système a été largement repris dans les jeunes démocraties africaines ,
issues des conférences nationales des années 1 99081.C'est ainsi qu'au Bénin , la constitution de

77 Art.37, al.2 de la constitution de 1958

78 .N°2005-512DC du 25 avril 2005

79 J et J.E .GICQUEL.OC.P 27

80 J.ROBERT.OC.P.59

65

1990 établie une liste énumérative du domaine de la loi 82et accorde le pouvoir résiduaire au domaine réglementaire 83 , par ailleurs, une disposition prévoit la modification d'un texte législatif , intervenu dans le domaine réglementaire âpres avis de la cour constitutionnelle 84 .

Au Congo -Brazzaville, une procédure similaire est organisée d'abord une énumération limitative du domaine de la loi85 .Ensuite, le pouvoir réglementaire concerne l'ensemble des domaines non énumérés parmi ceux concernant la loi. A coté de ces deux pays, l'on peut aussi évoquer le cas du Mali 86 ou encore Madagascar ou la même séparation des domaines législatifs et exécutifs existe. Cependant, au delà de cette « importation constitutionnelle ».

Il convient de se poser la question de l'efficacité du système. Les deux pouvoirs restent-ils confinés aux domaines fixés par le texte ? Le système étant d'origine française, il est intéressant de voir comment il a évolué en France. François Luchaire fait remarquer que le système avait été critiqué dès son origine par Marcel Waline, qui regrettait que le parlement soit totalement écarté de tout droit dans le domaine, d'autant plus ajoutait-il, que le parlement représente la souveraineté nationale .

Il est vrai que le système mis en place en 1958, est un face à face entre le conseil constitutionnel et le gouvernement. En effet, ce dernier dispose de plusieurs armes :

d'abord de l'article 41 de la constitution , qui lui permet de s'opposer à la discutions qui n'est pas du domaine de la loi ou est contraire à une délégation accordée au gouvernement en vertu de l'article 38 .

81 En 1990, après le discours de François MITTERAND à la BAULE .Les pays d'Afrique francophones

notamment le Bénin, le Congo-Brazzaville, le Gabon, le Mali ...organisent des conférences nationales qui se transforment en constituant et rédigent des constitutions de tendance libérale qui seront adoptées par les peuples des différents pays ouvrant la voie à la démocratie.

82 Art 98 et 100 de la constitution Béninoise de 1990

83 Art. 100 de la constitution Béninoise de 1990

84 Art100, al.2

85 Art .111, 112,113 de la constitution Congolaise de 2002

86 Loi N°97-010 du 11 février 1997

66 Par ailleurs, la distinction des articles 34 et 37 de la constitution parait bien lézardée, depuis que le conseil constitutionnel a jugé qu'une loi qui empiétait sur le domaine réglementaire n'était pas de ce seul fait contraire à la constitution 87 .

En effet, à la question de savoir, s'il fallait déclarer contraire à la constitution une loi qui empiète sur le domaine réglementaire ? Le CC a répondu par la négative .Il a affirmé, qu'il n'avais pas lieu de sanctionner le législateur, si l'autorité réglementaire était consentante.

La répartition des domaines des articles 34 et 37 de la constitution de 1958 n'est pas rigide .Elle a seulement pour objet de reconnaître à l'autorité réglementaire son domaine propre, à coté du domaine réservé à la loi .Par conséquent , puisqu'il n'y'a pas de motif d'inconstitutionnalité , la procédure de l'article 61 88devient inopérante pour sanctionner directement le législateur 89.

Ainsi, à la séparation tranchée des domaines, le juge constitutionnel substitue une séparation indéterminée , laisse en définitive , la seule appréciation du gouvernement .

De cette décision capitale , il résulte tout d'abord :

Que la loi peut à nouveau s'étendre à l'infini , mais en accord avec le gouvernement à partir du moment où le législateur ne possède plus la compétence de sa compétence depuis 1 95890 .Par conséquent , la distinction ou la limitation du domaine de la loi en France comme en RDC n'est aussi radicale que le laisse apparaître les textes .Au contraire la loi et le règlement demeurent dans une relation de complémentarité favorisée par le fait majoritaire .

- La saisine de la cour constitutionnelle dans le cadre du contrôle préventif de constitutionnalité.

Comme le conseil constitutionnel, la cour constitutionnelle du Congo ne peut se saisir d'office,
il y'a donc une nécessité qu'une personne extérieure à la juridiction le fasse . La règle est
valable autant pour les recours facultatifs (lois ordinaires), mais elle s'applique aussi au cas où

87 Décision N°82-143DC .loi sur les prix et les revenus

88 Art.61 de la constitution organise le régime de la saisine du conseil par les hautes autorités politiques plus les parlementaires.

89 Arnaud HAQUET « la loi et le règlement » L.G.D.J P.81

90 François LUCHAIRE .OC.P60

67 le contrôle est obligatoire. Ce qui veut dire qu'une personne doit prendre l'initiative pour assurer l'exécution d'une obligation constitutionnelle. 91

En ce qui concerne le contrôle préventif, le délai pour saisir la cour constitutionnelle est variable. Cela dépend de la nature de la norme déférée et de l'autorité saisissante :

En vertu des articles 124, al 3, de la constitution de 2006, repris par l'article 48 de la proposition de LO. Le président de la République doit saisir la cour constitutionnelle pour lui faire constater la constitutionnalité des lois organiques dans un délai de quinze jours suivant leur transmission. En matière des lois ordinaires, l'article 48 LO, ne fais aucune distinction quant au délai de la saisine par le Président de la République, le premier ministre et les minorités parlementaires. Alors que, dans la constitution, une légère différence existe.

En effet, les deux têtes de l'exécutif doivent saisir la cour constitutionnelle dans un délai de quinze jours qui suivent la transmission de la loi définitivement adoptée, conformément aux articles 139, al. 1er, 1.et 2. Pour les minorités parlementaires, il y'a également un délai de quinze jours, mais il commence à courir déjà le jour de l'adoption définitive de la loi, en vertu de l'article 139 al 3.

Pour ce qui est des présidents des assemblées parlementaires, aucun délai n'est prévu, mais il va de soi que la saisine éventuelle doit avoir lieu dans le délai de six jours suivant l'adoption définitive, prévu pour la transmission de la loi au président de la république et au premier ministre tel que prévu par l'article 13692.

Pour les règlements intérieurs des assemblées, du congrès et des institutions d'appui à la démocratie, aucun délai de saisine n'est prévu. L'article 50 LO, fixe tout juste le délai par lequel la cour constitutionnelle est appelée à se prononcer sur la conformité du règlement déféré. Ce délai est de quinze jours, passé, le test est réputé conforme à la constitution.

La constitution et la proposition de LO sont muettes pour ce qui est des traités et des accords
internationaux. Aucun délai n'est prévu, il convient toutefois de distinguer selon que la cour doit

68 être saisie avant la ratification ou, dans les cas où une approbation parlementaire est requise, avant cette approbation.

La saisine de la cour constitutionnelle par les hautes autorités politiques et les minorités parlementaires produit un double effet :

D'une part, les effets sur la juridiction de la cour constitutionnelle, il s'agit notamment de l'étendue de la saisine de celle-ci.

Et d'autre part, les effets sur l'acte déféré notamment sa mise en oeuvre ou la suspension de son exécution.

Le constituant de 2006 n'avait rien prévu au sujet de l'étendue de la saisine. Toutefois, pour le contrôle obligatoire, il est naturel que le contrôle s'exerce sur la totalité du texte soumis à la cour constitutionnelle. En ce qui concerne les lois ordinaires, le texte constitutionnel est aussi muet dans la mesure où la question se pose de savoir si les requérants peuvent limiter l'étendue de la saisine à des dispositions bien déterminées, ou si la cour saisie, ici aussi, de l'ensemble du texte ? L'article 39 al 2 LO apporte une réponse à cette interrogation. En effet il dispose « si la cour constate une violation de la constitution qui n 'a pas été évoquée par les requérants, elle la soulève d'office ». Il s'agit là d'un système qu'utilise le juge constitutionnel français. En France, le conseil constitutionnel estime qu'une fois saisie, il est et demeure saisie de l'ensemble de la loi attaquée. Il n'est donc pas lié par les termes de la requête, et il peut exercer son contrôle sur les dispositions qui ne sont pas critiquées93. Il peut donc invoquer d'office les moyens que les requérants n'ont pas invoqués. Il ne tient pas compte d'un désistement94.

Toutefois, l'article 50 de la proposition LO accorde la possibilité au juge constitutionnel congolais d'invoquer des moyens d'office qu'en présence d'une violation constitutionnelle non invoquée par les requérants. Ce qui conduira comme en France à un usage prudente de ce mécanisme.

69 La proposition de LO ne dit rien sur la suspension de l'exécution ou de la mise en oeuvre de l'acte déféré. C'est l'article 140 de la constitution qui en fixe le régime.

Lorsque la cour constitutionnelle est saisie pour les recours facultatifs et aussi longtemps que le délai pour la prononciation de son arrêt court, il y'a un nombre d'effets suspensifs:

D'abord, les lois ne peuvent pas être promulguées, le délai de promulgation est donc suspendu. Un mécanisme similaire existe en France95. Pour ce qui est de l'exécution des règlements intérieurs des assemblées et du congrès, elle est suspendue. Cette suspension est aussi valable pour l'exécution des règlements intérieurs des institutions d'appui à la démocratie.

Le régime est le même pour les traités et accords, qui certes ne peuvent être suspendus, ils ne peuvent néanmoins ni être approuvés ou ratifiés.

La cour constitutionnelle est aussi appelée à statuer sur les conflits de compétences entre diverses autorités.

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