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Refexion sur l'inclusion sociale - la double contrainte des collectivités territoriales entre évaluation et prévention( Télécharger le fichier original )par Yann WELS Université Aix-Marseille 3 - Master 2 2006 |
Chapitre 1er : L'extension des contraintes budgétairesLa dette publique fut le germe de la liberté. Elle a détruit le roi et l'absolutisme. Prenons garde qu'en continuant à vivre, elle ne détruise la nation et nous reprenne la liberté qu'elle nous a donnée. Mirabeau, 1789 Aucune organisation politique ne peut s'abstraire des conditions de son époque. C'est encore plus vrai si l'on songe à la part déterminante qu'y joue l'aspect budgétaire. Véritable «nerf de la guerre» selon une expression populaire répandue, les finances et de façon plus précise le budget jouent un rôle considérable dans l'élaboration de toute politique publique. Pour évident que le propos puisse paraître il n'en demeure pas moins important de le rappeler et d'en exposer brièvement l'évidence. A l'heure d'une Europe à 25 élargie (27 membres en 2007), à l'heure des grandes orientations politiques déterminant le budget 2007-2013 au titre desquelles figure l'inclusion sociale, à l'heure du «management par objectifs»64(*) au travers la désormais fameuse LOLF65(*), au moment des retombées simultanées des premières évaluations nationales sur l'usage des deniers européens et des conséquences et effets des politiques nationales, territoriales et/ou locales66(*) des politiques d'insertion ou tout le moins de lutte contre les exclusions, jamais sans doute n'est apparue plus prégnante la nécessité de s'interroger sur les contraintes budgétaires existantes et persistantes. Au sein de cette problématique il convient de bien saisir les niveaux le lecture qui s'entrecroisent, le niveau européen puisqu'il apparaît selon toute vraisemblance comme le principal pourvoyeur de fond des politiques sociales à venir, le niveau national au double titre d'initiateur et de décideur public de principe, le niveau local comme niveau opératoire de la dite politique, affublé depuis l'acte 2 de la décentralisation du rôle de «munitionnaire». C'est dans cette perspective que sera traité la résorption des fonds sociaux européens (I), sur laquelle s'articule la recomposition des dotations et subventions nationales (II), rendant plus visible encore le phénomène de dépérissement des leviers fiscaux locaux (III) I. La résorption des fonds sociaux européens «La part française des fonds européens pour la programmation 2007-2013 baisse de 17,3 %. Les fonds revenant au Nord-Pas de Calais régressent quant à eux de près du double, alors que ceux du Hainaut belge ne reculent que de 10,4 % au titre de l'Objectif 1 devenu "Convergence". Sur la base des critères qui procurent au Hainaut belge 577 millions - fonds Convergence -, le Hainaut français, qui en est exclu, devrait percevoir 360 millions : il lui manque donc 50 % de son enveloppe»67(*). Entre 2000 et 2006, les fonds structurels ont servi à financer toutes sortes d'opérations : zones industrielles, villages de vacances, équipements en téléphonie mobile, politique d'insertion, de lutte contre les exclusions, de rénovation urbaine,.... Au total, pour la période, 16 milliards d'euros auront été alloués à la France par l'Union européenne. Soit l'équivalent du coût estimé pour le futur tunnel Lyon-Turin. L'Europe aura ainsi dépensé presque les mêmes sommes que celles que l'Etat a prévu d'investir dans les contrats de plan sur la même durée (17 milliards d'euros). Du fait de l'élargissement à 25, et dans un contexte budgétaire européen rigoureux, sur la période 2007-2013, les sommes allouées à la France se réduisent à la portion congrue. Du coup, la bagarre est âpre entre les régions/départements et le gouvernement sur un dossier théoriquement géré en partenariat. D'autant que ce dernier sera davantage maître du jeu. Alors que, jusqu'à présent, Bruxelles avait défini sur le territoire de l'Hexagone des zones géographiques pouvant bénéficier de fonds selon des critères que la Commission avait arrêtés, ces "zonages" vont disparaître en 200768(*). Demain, l'Etat pourra décider de saupoudrer ou de concentrer les fonds en répartissant lui-même les enveloppes par région. A ce titre le tableau suivant est tout à fait significatif : Répartition des enveloppes régionales FEDER/FSE en métropole En millions d'euros TOTAL 2000-2006 TOTAL 2007-2013 Alsace 242,58 177,93 Aquitaine 659,36 507,30 Auvergne 387,46 260,37 Basse Normandie 368,41 244,03 Bourgogne 356,05 250,29 Bretagne 618,44 430,35 Centre 345,29 297,12 Champagne-Ardenne 300,99 238,60 Corse 167,63 148,68 Franche-Comté 283,57 187,47 Haute Normandie 486,81 319,89 Ile-de-France 757,96 601,95 Languedoc-Roussillon 461,24 382,25 Limousin 188,25 153,73 Lorraine 528,33 403,45 Midi-Pyrénées 615,82 511,37 Nord-Pas-de-Calais 1 335,82 926,61 PACA 591,45 520,82 Pays-de-la-Loire 647,93 450,21 Picardie 416,38 291,91 Poitou-Charentes 416,56 281,09 Rhône-Alpes 835,47 615,58 TOTAL Régional 11 011,78 8 20169(*) Enveloppes régionales FEDER/FSE Outre-mer (à répartir) 2000-2006 2007-2013 Guadeloupe Guyane 2,88 Mds€ 2,83Mds€ Martinique Réunion Source : Rapport de la DIACT 6 Mars 2006 Sous réserve de l'adoption définitive du budget de l'Union par le Parlement européen, la politique de cohésion économique et sociale disposera, pour la période 2007-2013, d'une enveloppe de 307,7 milliards d'euros pour l'ensemble des pays de l'Union dont : - 251,3 milliards pour la « Convergence », - 48,9 milliards d'euros pour la « Compétitivité régionale et l'emploi », - 7,5 milliards d'euros pour la « Coopération territoriale ». Sur cette enveloppe, la France s'est vue attribuer 12,688 milliards d'euros (contre environ 16 milliards d'euros pour la période 2000-2006) dont : - 2,838 milliards d'euros pour la «Convergence» ; - 9,1 milliards d'euros pour la «Compétitivité régionale et l'emploi» - 0,749 milliard d'euros pour la «Coopération territoriale». Le volume de crédits destinés à soutenir l'innovation, la formation et le développement des territoires reste donc très significatif. Pourtant la priorité reconnue aux nouveaux Etats membres de l'Union entraîne des modifications plus que substantielles nécessitant que l'on s'interroge sur l'implication budgétaire précise de l'élargissement (A) sur lequel s'articule une accentuation du principe de spécialité (B) manifesté par la surdétermination de l'autorisation donnée par le parlement afin que chaque crédit ait une destination indiquée par la loi de finances. A. L'implication de l'élargissement Pour introduire liminairement le propos, il convient de rappeler certaines choses. Véritable Big Bang, l'élargissement confronte l'union européenne à certaines épreuves cruciales. La première est l'épreuve de l'espace. Jusqu'en 1989, la division politique du monde donnait à l'Europe des bornes et une géographie. Ce n'est plus le cas aujourd'hui. L'Europe a perdu ses repères géographiques, les frontières ont éclaté, le périmètre européen s'étend et personne ne sait où le mouvement s'arrêtera. La deuxième épreuve est celle du nombre. Les institutions, prévues pour Six, ont fonctionné à Quinze mais ne fonctionneront pas à Vingt Cinq sans modifications majeures. Le changement de la composition de la Commission est acquis, mais l'UE, en particulier le Conseil, ne peuvent fonctionner avec leurs règles actuelles. Enjeu majeur du projet constitutionnel en déliquescence, l'Union devra tôt ou tard se pencher rapidement sur le problème. La troisième est l'épreuve de la disparité. Jamais les écarts de richesse entre Etats membres n'ont été aussi importants. Le niveau de vie moyen des Dix nouveaux entrants est inférieur à la moitié du niveau de vie des Quinze. L'écart maximum entre les deux extrêmes (la Lettonie et le Luxembourg) est de 1 à 5. Le rattrapage du niveau de vie communautaire sera nécessairement long, beaucoup plus long que pour les précédents élargissements. Ce qui pose forcement comme dernière épreuve, l'épreuve budgétaire. Le coût de l'élargissement n'a été évalué que jusqu'en 2006. Ce coût est encore relativement modeste : 59 milliards d'euros en sept ans, soit 13,8 milliards au titre des aides de pré adhésion entre 2000 et 2003 et 45,3 milliards les trois premières années de l'adhésion (entre 2004 et 2006). 45 milliards d'euros représentent un an de crédits de la politique agricole commune dans l'actuel budget annuel de l'Union. Le problème, c'est après. Aucune administration, nationale ou communautaire, ne se risque à chiffrer ce coût. Deux paramètres sont a peu près connus. Les futures dépenses agricoles, fixées au Conseil européen de Bruxelles en octobre 2002 jusqu'en 2013, se montent à 25 milliards d'euros en sept ans. Les aides régionales n'ont pas été définies, mais seront proches de la limite qui a été fixée, soit 4 % du Produit intérieur brut des nouveaux entrants, soit de 150 à 160 milliards d'euros. Ainsi, les seuls éléments chiffrés permettent d'évaluer les dépenses autour de 180 milliards d'euros en sept ans, trois fois plus qu'aujourd'hui. D'autres dépenses ne sont pas encore évaluées (recherche, environnement, développement rural...). Toutes dépenses confondues, la dépense totale engagée pour les nouveaux membres devrait donc atteindre de l'ordre de 200 milliards en sept ans (avant prise en compte du montant des contributions versées au budget communautaire par les nouveaux membres, de l'ordre de 7 milliards par an). L'importance de la dépense et surtout, le partage de son financement sont au centre des négociations budgétaires sur le futur cadre financier européen. Voici en l'état actuel ce qui est connu : - le montant maximal total des dépenses pour l'UE à 27 pour la période 2007-2013 est de 862 milliards dont 308 milliards consacrés à la nouvelle politique régionale70(*). Les crédits d'engagement sont répartis selon les schémas ci-après. Les mêmes montants sont également repris dans le tableau, qui indique en outre les prévisions concernant les crédits pour paiements. Tous les montants sont établis sur la base des prix constants de 2004. Des ajustements techniques automatiques auront lieu annuellement pour tenir compte de l'inflation. Dès lors apparaissent clairement les conséquences de l'élargissement : «Les nouveaux Etats Membres se situent à 53% de la moyenne du PIB par habitant de l'Europe à 25, en parité de pouvoir d'achat, et à 28% en termes nominaux»71(*). Ce qu'il convient de bien comprendre c'est le fait que les nouveaux entrants ne vont pas contribuer pour beaucoup au budget communautaire, en revanche, ils absorberont une bonne part des crédits de la PAC mais aussi et surtout des fonds finançant les politiques régionales au titre des objectifs 1 & 2 prioritairement. L'ancienne Europe quoi que l'on veuille bien en dire paye donc un coût dans l'élargissement72(*), le prix du «choc d'appauvrissement»73(*). Le tableau présentant la répartition des enveloppes régionales FEDER/FSE en métropole pour la période 2007-2013 en est une bonne illustration. APERÇU DES NOUVELLES PERSPECTIVES FINANCIÈRES 2007-2013(Tous les montants sont en millions d'€ aux prix de 2004) Crédits d'engagement 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Total 07-13 1. Croissance durable 51 090 52 148 53 330 54 001 54 945 56 384 57 841 379 739 1a. La compétitivité au service de la croissance et de l'emploi 8 250 8 860 9 510 10 200 10 950 11 750 12 600 72 120 1b. La cohésion au service de la croissance et de l'emploi 42 840 43 288 43 820 43 801 43 995 44 634 45 241 307 619 2. Conservation et gestion des ressources naturelles 54 972 54 308 53 652 52 021 52 386 51 761 51 145 371 244 dont: Agriculture - dépenses de marché et paiements directs 43 120 42 697 42 279 41 864 41 453 41 047 40 645 293 105 3. Citoyenneté, liberté, sécurité et justice 1 120 1 210 1 310 1 430 1 570 1 720 1 910 10 270 3a. Liberté, sécurité et justice 600 690 790 910 1 050 1 200 1 390 6 630 3b. Citoyenneté 520 520 520 520 520 520 520 3 640 4. L'UE, acteur mondial 6 280 6 550 6 830 7 120 7 420 7 740 8 070 50 010 5. Administration 6 720 6 900 7 050 7 180 7 320 7 450 7 680 50 300 6. Compensations 419 191 190 800 Total crédits d'engagement 12 601 121 307 122 362 122 752 123 641 125 055 126 646 862 363 en % du RNB 1,10% 1,08% 1,06% 1,04% 1,03% 1,02% 1,00% 1,045% Total crédits pour paiements 116 650 119 535 111 830 118 080 115 595 19 070 118 620 819 380 en % du RNB 1,06% 1,06% 0,97% 1,00% 0,96% 0,97% 0,94% 0,99% Marge disponible 0,18% 0,18% 0,27% 0,24% 0,28% 0,27% 0,30% 0,25% Plafond des ressources propres en pourcentage du RNB 1,24% 1,24% 1,24% 1,24% 1,24% 1,24% 1,24% 1,24% Source : Présidence du Conseil Européen, Perspectives financières 2007-2013, Bruxelles, le 19 décembre 2005
On peut parler d'une certaine dégradation des positions anciennement acquises par certains Etats et donc d'un amoindrissement du montant des enveloppes perçues au travers le jeux de vases communiquants par les régions. L'élargissement apparaît dès lors comme un élément déterminant du financement et donc du délicat et difficile maintient des dispositifs sociaux inclusifs jusque là co-financés par l'Union Européenne. Conséquemment, c'est au travers l'accentuation du principe de spécialité que l'U.E entend proroger ces anciens financements. Mais se pose alors un second problème, celui du formalisme inhérent à l'accentuation de la précision des programmes nationaux pouvant se voir allouer les fonds dont on connaît d'ores et déjà l'amoindrissement.
B. L'accentuation du principe de spécialité Le budget général des Communautés européennes est encadré par une série de principes budgétaires au titre desquels figurent les principes d'unité et de vérité budgétaire, d'annualité, d'équilibre, d'unité de compte, d'universalité, de spécialité, de bonne gestion financière et de transparence. A ce titre le principe de spécialité prévoit que chaque crédit doit avoir une destination déterminée et être affecté à un but spécifique, afin d'éviter toute confusion entre les différents crédits lors de l'autorisation et l'exécution. Aucune recette ni aucune dépense ne peut être affectée autrement que par imputation à un article du budget. Cela est également valable pour les recettes qui doivent être précisément identifiées. Tout virement important doit recevoir l'autorisation de l'autorité budgétaire selon les règles prévues par le règlement financier. L'un des mérites que peut constituer le principe concerne la question de l'efficacité du budget. Si l'on se fonde sur une définition de la gestion, c'est-à-dire la mise en oeuvre des ressources d'une organisation quelconque en vue d'atteindre des objectifs précis, on ne peut réellement parler d'une gestion financière que lorsqu'il est question d'orienter l'argent vers la meilleure allocation des ressources compte tenu d'objectifs déterminés. C'est précisément tout l'intérêt du principe de spécialité qui se voit accentuer dans le cadre des perspectives financières 2007-2013. En effet, l'idée même de planification stratégique illustre l'accentuation du principe de spécialité comme gage d'une véritable démarche performative. Mais c'est sans doute dans l'accentuation de la programmation pluriannuel et plus précisément dans le renforcement de la désignation des rubriques d'actions poursuivis que réside l'avancée majeure. Pour la période 2000-2006, les dépenses des budgets annuels étaient encadrées par des perspectives financières, principalement consacrées à huit rubriques. La première rubrique concernait l'agriculture et le développement rural. Les crédits sont accordés dans le cadre du Fonds Européen d'Orientation et de Garantie Agricole (FEOGA). La section « Garantie » du FEOGA finance les dépenses agricoles, excepté celles liées au développement rural. La section « Orientation » du FEOGA finance le développement rural et les mesures d'accompagnement. La deuxième rubrique concerne les actions structurelles qui visent à améliorer la cohésion économique et sociale. Les actions structurelles sont financées par : · les Fonds structurels : FEOGA section « Orientation », Fonds européen du développement régional (FEDER), Fonds social européen (FSE) et l'Instrument financier d'orientation de la pêche ( IFOP ) ; · le Fonds de cohésion. La troisième rubrique est consacrée aux politiques internes de l'UE. Elles peuvent être rattachées aux grands thèmes suivants : · actions destinées à améliorer la compétitivité de l'industrie communautaire à travers la recherche et le développement technologique ; · actions de complément des politiques structurelles (politique commune dans le domaine des transports, par exemple) ; · les actions concernant la formation professionnelle, l'éducation et la jeunesse, la culture et l'audiovisuel, l'information, la dimension sociale et l'emploi ; · les actions destinées à la politique de l'énergie, au contrôle de la sécurité nucléaire et à l'environnement ; · les actions liées à l'approfondissement du marché intérieur, par exemple la protection des consommateurs et l'espace de liberté, de sécurité et de justice. La quatrième rubrique concerne les actions extérieures au bénéfice des pays tiers. Elle reprend notamment les actions de caractère horizontal et les actions de coopération et d'aide définies par zone géographique. Les dépenses du Fonds européen de développement (FED) ne sont pas incluses dans le budget communautaire. Les dépenses liées aux aides de pré-adhésion sont inscrites dans la rubrique 7 du budget. La cinquième rubrique est consacrée aux dépenses administratives pour le fonctionnement des sept institutions communautaires. La sixième rubrique concerne deux types de réserve : la réserve pour l'aide d'urgence (y compris le fonds de solidarité ) et la réserve pour la garantie des prêts. Les réserves permettent de laisser les marges nécessaires disponibles pour faire face à des dépenses non prévisibles lors de l'établissement du budget. La septième rubrique est consacrée à la stratégie de pré-adhésion dans le cadre de l'élargissement de l'UE. Il s'agit des programmes en faveur des pays en voie d'adhésion (comme PHARE par exemple). La huitième rubrique concerne les compensations temporaires prévues pour les dix nouveaux États membres pendant la période 2004-2006. Ces montants ont été calculés afin de s'assurer que leur trésorerie vis-à-vis du budget de l'UE ne se détériore pas pendant les premières années d'adhésion par rapport à l'année avant l'adhésion. La programmation pour la période 2007-2013, prévoit une nouvelle classification de ses dépenses qui correspondra mieux aux défis du futur et aux buts communs, participant de la logique de rationalisation de la dépense publique et de recherche d'efficacité74(*). Ainsi la présentation des crédits par objectif, outre son caractère stratégique, a un avantage certain en favorisant une meilleure cohérence de l'action publique et en évitant un trop grand fractionnement des politiques publiques dans l'espace et dans le temps. Très logiquement l'usage de la notion de rubrique exprime donc le passage d'une culture de moyens à une culture de résultat. La rubrique qui équivaut alors à un programme représente la clef de la réforme, il conduit les décideurs publics, politiques ou gestionnaires, à cesser de raisonner strictement en termes de moyens. Les programmes sont des unités de spécialité. De fait le principe de spécialité ne s'applique plus dans une nomenclature chapitrée, mais à celle décomposée en rubrique et sous rubrique rassemblant les différents programmes. Les crédits sont alors spécialisés par programme, nouvelle unité de spécialisation, dont au surplus le périmètre ne correspond plus aux découpages administratifs classiques. Se faisant la création d'un programme ne se réduit pas à un problème de nomenclature, elle permet de satisfaire au préalable à des exigences élevées de structuration de l'information et de l'organisation administrative. De la sorte, il est possible de constater les conséquences à la fois de l'approfondissement du principe de spécialité mais aussi de comparer finalement les perspectives 2000-2007 à 2007-2013 et d'en tirer d'ores et déjà quelques enseignements.
Source : www.travail.gouv.fr/FSE/pdf/Comp%20Entre%20Periodes.pdf Avec cette nouvelle unité de spécialité, s'exprime indiscutablement un souci de cohérence et de simplification de la nouvelle nomenclature budgétaire dont l'analyse ci dessus permet de rendre compte. II. La recomposition des dotations et subventions nationales «Avec un déficit des administrations publiques égal ou supérieur à 3 % du PIB pour la quatrième année consécutive en 2005, notre pays - à l'instar des autres principales économies de l'Union européenne - a beaucoup de peine à respecter la norme du Pacte de stabilité et de croissance. Conséquence de ces déficits mal maîtrisés, la France a même, elle aussi, franchi depuis 2003 la barre des 60 % du PIB en matière d'endettement public, autre engagement non tenu. Au-delà de la contrainte européenne, la part des prélèvements obligatoires consacrée au service de cette dette (14 % du budget général de l'Etat en 2005) est de plus en plus élevée. Ainsi, si l'emprunt n'a en soi rien de condamnable lorsqu'il s'agit de financer des investissements publics dont bénéficieront aussi les générations futures sur lesquelles pèsera la charge du remboursement, il ne peut constituer durablement une source de financement des dépenses courantes pour la protection sociale comme pour l'Etat. On peut donc aujourd'hui s'accorder sur la nécessité d'un assainissement»76(*). Personne ne souhaite payer plus qu'il n'est nécessaire. S'agissant du financement des dépenses collectives - et donc des prélèvements obligatoires (impôts, cotisations sociales) - il est donc légitime, et même souhaitable, que soient évaluées et éventuellement réorientées les politiques publiques comme il est naturellement fondé que ceux qui participent à leur financement, les particuliers comme les entreprises, se montrent exigeants en matière de résultats. La plus grande efficacité des dépenses publiques est ainsi essentielle et il est justifié que soient recherchés, dans des termes convenables pour les personnels et les publics concernés, les moyens de maîtriser les coûts de gestion des prélèvements comme des services rendus et des prestations servies. De même, les actions et les prestations qui constituent cette dépense publique doivent être constamment adaptées en fonction de leur efficacité et de l'évolution des besoins. En effet, un haut niveau de prélèvements ne garantit en rien qu'ils soient toujours favorables à la croissance économique et à la justice sociale. Abordé sous cet angle, chacun comprend que la véritable problématique est bien de s'assurer de l'utilité et de l'efficience des actions et des prestations qu'ils servent à financer : contribution des investissements publics et du fonctionnement des services publics (formation, infrastructures, recherche-développement...), à la création d'un environnement favorable aux entreprises, à l'activité économique en général et à l'emploi en particulier ; efficacité du système de protection sociale au sens large pour maintenir et développer la cohésion sociale, qui est à la fois un but en elle-même mais permet également de garantir une certaine stabilité et peut constituer une source de retombées économiques positives ; rôle, enfin, joué par les prélèvements fiscaux et sociaux pour inciter les agents économiques à des comportements favorables à ces objectifs d'efficacité économique et de progrès social. Les prélèvements obligatoires sont avant tout l'expression de choix politiques fondamentaux sur le degré de socialisation de la satisfaction des besoins, présents ou à venir, et de mutualisation des risques. Encore faut-il que les citoyens disposent des éléments d'information leur permettant de comprendre l'élaboration de ces choix pour y contribuer en toute connaissance de cause. Cependant et ainsi évoquées ces questions ne peuvent être abordées sans parler de la contrainte forte que représente la situation des finances publiques assurément devenue une source majeure de préoccupation. A fortiori si l'on songe à cette contradiction affirmer vouloir, simultanément, diminuer le déficit public (donc, à terme, l'endettement), maintenir globalement le niveau des dépenses et réduire les ressources fiscales. C'est en s'appuyant sur ces éléments liminaires qui entrent en résonance avec la dimension européenne précédemment évoquée, que doit être constatée la réduction de la participation étatique directe (A) et l'amoindrissement de l'implication étatique indirecte (B), contraintes budgétaires supplémentaires sur la pérennisation des dispositifs publiques sociaux curatifs. A. La réduction de la participation étatique directe Parler en ces termes de la participation étatique dans les budgets des collectivités territoriales c'est dire une demi-vérité, en ce sens que la réduction de cette participation «directe» n'est pas immédiatement identifiable comme on va pouvoir le constater. Ainsi introduit, il convient donc de faire un rapide tour d'horizon de la participation de l'Etat dans les budgets des collectivités territoriales. Tableau d'ensemble des concours financiers de l'État aux collectivités locales (en millions d'euros) 2004 2005 2005/ 2006 2006/ (LFI77(*)) LFI 2004 LFI 2005 1 . Dotations et subventions de fonctionnement · Dotation globale de fonctionnement totale 36 826 37 095(5) +0,7% 38 250 +3,1% - DGF hors majorations exceptionnelles 36 775 37 085 +0,8% 38 106 - ajustement DSU, DSR et DNP (1) 36 -11 - majoration exceptionnelle de la dotation d'aménagement 15 10 - majoration de la DGF des départements 155(7) · Dotation spéciale instituteurs 188 165 -12,4% 136 -17,5% · Dotation élu local 47 49 +3,3% 61 +24,2% · Subventions de divers ministères (8) 892 902 +1,1% Compensation des pertes de bases et redevances des mines 138 138 +0,0% 164 +18,8% Fonds d'aide pour le relogement d'urgence (FARU) 20 Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion 100 Total 38 091 38 348 +0,7% 38 730 +1,0% 2 . Dotations et subventions d'équipement (autorisations de programme) · Dotation globale d'équipement 904 932 +3,0% 770 -17,3% · Dotation de développement rural 116 120 +3,0% 124 +4,0% · Fonds de compensation de la TVA 3 710 3 791 +2,2% 4 030 +6,3% · Prélèvement au titre des amendes forfaitaires de la circulation 500 560 +12,0% 620 +10,7% · Subventions de divers ministères (investissement + fonctionnement) (8) 1 124 1 006 -10,5% 1 767 +75,6% · Comptes spéciaux du Trésor 37 37 +0,0% 0 -100,0% Total 6 392 6 445 +0,8% 7 311 +13,4% 3 . Financement des transferts de compétences · Dotation générale de décentralisation (3) 797 858 +7,7% 1 032 +20,3% · Dotation relative à la formation professionnelle 1 862 2 053 +10,3% 1 611 -21,5% · Dotation régionale et départementale d'équipement scolaire et des collèges 895 921 +3,0% 958 +4,0% · Dotation générale de décentralisation Corse 245 257 +4,9% 265 +3,1% Total 3 799 4 089 +7,6% 3 867 -5,5% ( pour mémoire : fiscalité transférée ) 11 365 13 124 14 914 4 . Compensations d'exonérations et de dégrèvements législatifs · Dotation de compensation de la TP (hors REI et hors ajustement Pantin) 1 370 1 224 -10,7% 1 116 -8,8% · Réduction pour embauche et investissement 122 78 -35,9% 78 +0,1% Majoration exceptionnelle au titre du règlement de Pantin pour la fraction de 36 18 -50,0% -100,0% · Contrepartie de l'exonération de la taxe sur le foncier bâti et non bâti · Compensation des exonérations relatives à la fiscalité locale 2 207 2 485 +12,6% 2 699 +8,6% · Contrepartie de divers dégrèvements législatifs 8 028 8 625 +7,4% 10 717 +24,3% · Compensation de la suppression d'impôts locaux depuis 1999 (3) suppression de la part salaires des bases de TP 109(4) 113(4) +3,7% 116(4) +2,7% Total (hors suppressions d'impôts compensées par la DGD) 11 871 12 543 +5,7% 14 726 +17,4% Total général hors fiscalité transférée 60 153 61 426 +2,1% 64 634 +5,2% (1) Pour 2005 : -10,5M€ au profit de la dotation élu local. (2) Après mouvements entre prélèvements sur recettes et dotations budgétaires, élargissement du périmètre de la DGF et budgétisation du FNPTP/FNP introduits par la LFI pour 2004. (3) L'essentiel étant basculé dans la DGF par la LFI 2004. (4) Au profit des FDPTP (5) Avant débasage de 880 M€ parallèlement à l'affectation de la taxe sur les conventions d'assurance aux départements (6) suppression du FNDS en PLF 2006 (7) compensations liées à la suppression de la DGE des départements (187,5M€) + abondement relatif à la part de l'Etat au titre de l'allocation vétérance des sapeurs-pompiers volontaires (10M€) - reprise liée à la recentralisation des dépenses sanitaires (-42M€). (8) à compter de 2006, la distinction fonctionnement/équipement n'est plus opérée pour ces subventions. Source : Direction générale des collectivités locales/DESL. Mise en ligne : janvier 2006 Comme on peut le constater à l'analyse du présent tableau, l'évolution sur la période 2005-2006 montre globalement un accroissement significatif des concours financiers de l'Etat vers les collectivités locales. Notons cependant d'ores et déjà que le présent tableau présente indistinctement les collectivités locales, ne permettant pas une réelle évaluation par types de collectivités : régions, départements, EPCI, communes, ... Par ailleurs si la situation apparaît globalement comme positive, l'élément attirant immédiatement l'oeil est la baisse significative du financement des transferts de compétences. En effet, on voit apparaître une baisse de -5,5% dans le montant total correspondant au financement du transfert des charges de compétences. Or, même si la variation reste limitée, cette dernière doit être appréciée à l'aune de deux série d'éléments : - premièrement le fait que l'acte II de la décentralisation n'ait pas encore atteint le point culminant de son coût, la charge du transfert des routes, du personnel en général et en particulier restant à apprécier ; - deuxièmement la hausse constante et continue du poids de l'APA et surtout du RMI78(*) et le défaut de compensation afférant à ses augmentations, interpellent depuis 2 ans et demi maintenant les élus locaux, qui à ce jour sont toujours dans l'attente des compensations promises. Un tableau présentant l'évolution des allocataires des minima sociaux entre 2003 et 2004, permet de mieux saisir toute l'importance du propos et d'évaluer les conséquences d'un amoindrissement ou d'une réduction de la participation de étatique directe
Sources : Cnaf, Msa, Unedic (Fna), Cnamts, Cnav. Se faisant et tenant compte de ces réalités, le «-5.5%» correspondant au total du défaut de financement de transfert de compétences a tendance à apparaître comme largement sous évalué, rendant dès lors prégnante la question de la pertinence des chiffres avancés par Direction générale des collectivités locales. En effet, si l'on regarde l'évolution des allocataires des minima sociaux pour la période 2003-2004, on constate que l'explosion de leur nombre est très préoccupante, de sorte que le défaut enregistré prend une signification toute différente pour les décideurs locaux et en tête desquels ceux des départements. A cela s'ajoute comme l'indique le rapport du Sénat n°337 sur la réforme de la politique régionale européenne du 4 Mai 2006 : «- Une baisse de la dotation française» Par rapport à la précédente programmation, la dotation française pour 2007-2013 diminue de 25%. «- L'orientation nouvelle de la politique de cohésion» La réforme tend à conférer une orientation nouvelle à la politique de cohésion, notamment en ce qui concerne le nouvel objectif 2. En effet, si l'objectif « convergence » vise très classiquement à favoriser le rattrapage économique des territoires en retard de développement, l'objectif 2 «compétitivité régionale et emploi» semble, en revanche, s'éloigner de la logique de cohésion territoriale qui le caractérisait jusqu'à présent. Ce changement d'orientation du nouvel objectif 2 transparaît à la fois : «- dans la suppression du zonage», qui permettait un ciblage des aides au profit des espaces les moins favorisés ; «- dans la recommandation de fléchage des crédits vers des interventions contribuant à la réalisation de la stratégie de Lisbonne», dans des domaines (tels que l'innovation et la recherche), pour lesquels les territoires les moins développés comptent a priori peu d'atouts. Plus généralement, l'intégration de la stratégie de Lisbonne dans la politique régionale met en avant des préoccupations générales de croissance, de compétitivité et d'emploi qui semblent d'abord s'adresser aux territoires les plus dynamiques. «- Moins de crédits européens pour les zones rurales» Pour les zones rurales, la manne des fonds structurels risque d'être à l'avenir moins importante. A la suppression du zonage et à la baisse globale des financements disponibles, il convient, en effet, d'ajouter le transfert, à compter du 1er janvier 2007, des mesures financées jusqu'à présent par le FEOGA-O (notamment à travers le programme Leader +) à un fonds, le FEADER, relevant de la PAC et qui risque, comme tel, d'avoir une approche principalement agricole. En outre, la dotation du FEADER pour 2007-2013 est insuffisante et un seul de ses quatre axes traitera de la diversification économique en milieu rural. Apparaît ainsi bien une baisse de la participation étatique directe B. L'amoindrissement de l'implication étatique indirecte Cette amoindrissement se mesure à l'aune de l'analyse du programme 177 du projet de loi de finance pour la période 2006 intitulé : politiques en faveur de l'inclusion sociale. Pour bien comprendre le propos, il convient cependant de se replacer dans le cadre de la LOLF. La nomenclature budgétaire en mode LOLF fait clairement apparaître les politiques publiques, permet de suivre la destination des crédits, et met en regard de ceux-ci un volet performance inédit dans notre pays. Le budget général comprend ainsi 34 missions79(*), 132 programmes80(*), sous la direction de 80 responsables de programme, et 614 actions. À cela s'ajoutent 3 budgets annexes et 12 comptes spéciaux soit 15 missions et 26 programmes hors budget général. Chaque programme dispose de 5 à 10 objectifs et à chaque objectif correspond un ou deux indicateurs. Au total, le budget 2006 comprend ainsi 630 objectifs et 1 300 indicateurs dont les quatre cinquièmes sont chiffrés, alors que le Gouvernement s'était engagé à en renseigner les deux tiers. La LOLF vient enrichir l'information budgétaire. Cela se voit dans les annexes au projet de loi de finances et notamment les nouveaux bleus budgétaires, qui pour chaque programme d'une même mission, présentent : - le détail des crédits en action (nomenclature expliquant la destination de la dépense) et par titre et catégorie (nomenclature montrant la nature de la dépense) ; - la présentation des dépenses fiscales rattachées au programme ainsi que leur évaluation ; cette ventilation des dépenses fiscales entre programmes permet de bien identifier l'effort consacré par l'État à chaque politique publique ; - le projet annuel de performances qui présente : le programme, ses actions et la stratégie du responsable de programme ; ses objectifs et indicateurs ; la justification au premier euro des crédits demandés qui permettra d'expliciter les crédits soumis au vote du Parlement et d'apprécier la sincérité de la loi de finances ; les principaux opérateurs de l'État dont l'action est liée au programme, ainsi que leurs emplois ; les coûts des actions associées à ce programme afin de montrer l'ensemble des coûts de chaque action, y compris ceux pris en charge par d'autres programmes, notamment pour les fonctions de soutien. C'est à une véritable révolution/modernisation budgétaire à laquelle on assiste ; laquelle oblige dès lors à un effort d'analyse renforcé pour mettre en lumière l'amoindrissement discret de la participation financière de l'Etat dans les politiques publiques, notamment en matière d'inclusion sociale. Le programme 177 dans sa présentation générale ne donne pas à voir une quelconque réduction des fonds octroyés par l'Etat au titre de la lutte contre l'exclusion. En effet, on observe ainsi: Présentation par action et titre des crédits demandés pour 2006 Autorisations d'engagement
Crédits de paiement
On constate qu'entre les autorisations et les crédits de paiements une différence minime apparaît. Cependant, ce seul élément ne permet évidemment pas d'attester l'existence d'un amoindrissement de la participation indirecte au financement des dispositifs sociaux curatifs déjà mis en place. Par contre, le tableau suivant présentant les crédits par titre et catégorie lui le permet : * 64 Arnaud Lacaze, Problèmes économiques, n°spécial, Les défis du management aujourd'hui, 1er Mars 2006 * 65 Loi organique n°2001-692 du 1 août 2001 - Loi organique relative aux lois de finances * 66 Ernst & Young, Rapport sur l'évaluation finale du programme européen Objectif 2 pour le Languedoc Roussillon, http://www.diact.gouv.fr/datar_site/datar_evaluation.nsf, Octobre 2005 * 67 M. Alain Bocquet, député, extrait d'une réponse à Mme Colonna à une question orale à l'Assemblée nationale - 4 avril 2006 * 68 Jean François-Poncet et Jacqueline Gourault, rapport d'information du Sénat n°337, La réforme de la politique régionale européenne, p.13, Paris, Mai 2006 * 69 S'ajoutent à ce montant, pour atteindre le total FEDER / FSE de l'Objectif compétitivité et emploi (9,1Mds€) : - 200M€ au titre des programmes interrégionaux en faveur des massifs et des bassins hydrographiques ; - 700 M€ au titre du programme national FSE (hors part gérée en région). * 70 R. M., La programmation 2007-2013 peut commencer ! , La gazette des Communes, n°1834, 17 Avril 2006 * 71 Maxime Lefebvre, Quel budget européen à l'horizon 2013, Travaux et recherches de l'IFRI et du CEES, La documentation française, p.39, 2004 * 72 Le propos n'est pas ici de polémiquer ou de jeter l'opprobre, mais il est évidant qu'un gâteau (l'image et volontairement choisi) même un peu plus grand, lorsqu'il doit être partagé entre un bien plus grand nombre de convive, entraîne ipso facto un amoindrissement des parts de chacun. On ne peut alors que gager que cela se déroule pendant une période transitoire, de rattrapage. * 73 Ibid., p.58 * 74 Dans ce sens cf. tableau p.9 * 75 PO : Prélèvement Obligatoire * 76 Philippe Le Clézio, extrait du Rapport du Conseil Economique et Social, Prélevements obligatoires : compréhension, efficacité économique et justice sociale, Paris, 2005 * 77 Loi de finances révisée et prévisions d'exécution 2004 * 78 «Quelle que soit la source retenue, les chiffres fournis par les administrations font apparaître un déficit conséquent pour les départements, en ce qui concerne le versement du RMI aux allocataires. Ce déficit concerne la quasi-totalité des départements, à des degrés divers. D'après la source la plus modérée dans l'estimation de ces déficits, c'est-à-dire les chiffres CAF - MSA transmis par la DGCL, le déficit global s'est élevé à 423,4 millions d'euros, soit 7,9 % des allocations versées. Et selon le ministère du Budget, le déficit départemental global devrait atteindre 430 millions d'euros, à plus ou moins 10 millions d'euros près. Cette réalité est très perceptible quand on interroge les départements. En effet, le financement de ce déficit est de loin la principale préoccupation exprimée par les présidents de conseils généraux en réponse au questionnaire qui leur a été envoyé. La couverture «réelle» des charges de l'allocation par l'impôt transféré et une plus grande «réactivité» de l'État dans le transfert de la ressource reviennent très fréquemment dans les réponses des élus. Plusieurs d'entre eux soulignent également le coût que représente pour eux l'avance de trésorerie consentie de facto à l'État tant que la compensation promise au titre de l'année 2004 n'aura pas été versée». Extrait du Rapport n°316, rendu au Sénat, La décentralisation du revenu minimum d'insertion fait au nom de l'Observatoire de la décentralisation, p.8, Paris, 2005 * 79 Composée de programmes, ministérielle ou interministérielle, la mission correspond aux grandes politiques de l'État. Elle constitue l'unité de vote pour le Parlement. * 80 Ministériel, le programme est le cadre de mise en oeuvre des politiques publiques. Il est confié à un responsable et regroupe un ensemble cohérent d'actions, qui apportent des précisions sur l'utilisation prévue des crédits. |
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