La directive de l'UEMOA 06/2009/CM/UEMOA stipule qu'au plus
tard, à partir de 2017, un document de programmation budgétaire
et économique pluriannuelle (DPBEP) doit être publié et
soumis à un débat d'orientation budgétaire au Parlement
(DOB), avant la fin du deuxième trimestre de l'année.
L'information en fin d'année comprend, entre autres documents, le projet
de loi de règlement et, éventuellement, des rapports sur les
résultats atteints en matière de performance, appelés en
France « rapport annuel de performance (RAP)».
L'article 8 de la directive 08/2009/CM/UEMOA précise
que « la codification des programmes [...] peut être enrichie par
des éléments issus notamment du premier niveau de la
classification fonctionnelle ». La Classification des fonctions des
administrations publiques (CFAP), en anglais Classification of functions of
government (COFOG) peut ainsi être utilisée pour
regrouper les programmes par grands objectifs socio-économiques.
L'article 46 de la directive 06/2009/CM/UEMOA précise
qu'une information sur le coût des actions doit être
présentée dans les projets annuels de performance (PAP)
annexés au projet de loi de finances. Cette directive ne définit
pas l'action, mais en général une action (sous-programme)
rassemble les crédits d'un programme visant un public particulier
d'usagers ou de bénéficiaires ou un mode particulier
d'intervention de l'administration. Le découpage d'un
19
programme en actions devra faciliter l'analyse du programme
dans le PAP. Ce critère de lisibilité conduira en
général à limiter le nombre d'actions.
Dans la pratique, on commencera par déterminer la
structure de programmes du département ministériel, puis, pour
chaque programme, on identifiera la stratégie, les objectifs, et les
indicateurs. On se focalisera ainsi sur des objectifs spécifiques
à chaque programme, arrêtés en fonction de finalités
d'intérêt général et des résultats attendus.
Les prévisions de crédits de chaque programme sont
décomposées, selon les catégories économiques
définies dans l'article 12 de la directive 06/2009/CM/UEMOA : (i)
personnel ; (ii) biens et services ; (iii) transferts ; (iv) investissement.
Ainsi, la classification programmatique du budget d'un
ministère peut comprendre plusieurs niveaux en France :
? la mission, repartie en programmes (deux ou plusieurs
programmes);
? le programme (par exemple, programme enseignement primaire,
soins de santé de base, etc.);
? le sous-programme26 (action dans le budget
français), qui correspond à un ou des objectifs
spécifiques du programme ou à une division administrative du
ministère concerné, responsable de la mise en oeuvre d'un segment
du programme ; l'activité, qui est le niveau opérationnel et
fournit des prestations ou des produits déterminés.
? Dans la zone UEMOA : programmes, sous-programmes,
objectifs, activités.
Dans le budget français, les programmes sont
regroupés en mission. La mission correspond à une grande
politique publique et peut couvrir plusieurs ministères.27
Elle est le sommet de la nouvelle pyramide budgétaire. L'exécutif
est la seule autorité compétente pour les créer au moment
de la loi de finances et affirmer de manière synthétique les
grandes directions de son action à venir. Chaque mission sera librement
initiée et ne correspond pas nécessairement à
l'organisation ministérielle et administrative. Au contraire, leur
définition doit être le moyen de mettre en lumière des
structures administratives et de réduire le nombre de financements
croisés. La mission représente l'unité de vote des
crédits28.
Dans la zone UEMOA, en général et en Côte
d'Ivoire, en particulier, chaque ministère doit avoir en son sein
plusieurs programmes, qui, eux-mêmes regroupent les directions et
services. En plus d'être un instrument programme de présentation
des crédits budgétaires, le programme est également une
structure de gestion et de supervision. A ce titre il doit y avoir un
responsable de programme, et chaque direction doit être classifiée
dans un programme.
Il doit y avoir un nombre défini de, programmes, de
sous-programmes (actions), d'indicateurs, de postes de RdP : 132 programmes
pour le budget de l'Etat et 26 pour les
26 Pour le budget de la Tunisie.
27 En France, le budget est voté par mission, mais la
gestion budgétaire s'effectue essentiellement au niveau du programme. La
directive 06/2009/CM de l'UEMOA n'a pas retenu le concept de mission, ce qui a
l'avantage de concentrer les efforts des administrations sur la mise en place
et la gestion des programmes.
28 Art 43 LOLF, Guide pratique de la LOLF à
l'usage des parlementaires 2006.
budgets annexes et comptes spéciaux, 620 actions, 1
300 indicateurs de performances et 80 postes de RdP29. (Cette
description est celle de la France).
Cependant, bien qu'étant spécifiés dans
les documents pluriannuels, les programmes n'ont pas fait l'objet d'une
structure formelle par les textes. Cette situation peut créer un flou
dans la responsabilité de chaque acteur. Car de nombreuses questions se
posent sans suite en absence d'un cadre formel d'organisation : qui est le
responsable de programme ? A quels programmes doivent appartenir les services
et programmes ? Quelles sont les attributions de chaque service dans la gestion
du programme auquel il appartient ? Ce sont là autant de questions qui
méritent la création d'un cadre organisationnel des programmes de
chaque ministère présentant un CDMT ou DPPD.
Le schéma 2 illustrant la combinaison des
différents segments de la nomenclature budgétaire et le
degré de détail auquel s'opère cette combinaison, permet
de définir les différents niveaux de gestion du budget :
? l'unité de vote, qui est le niveau auquel le
budget est voté. Selon les pays, cette unité peut
correspondre au ministère, au chapitre, au programme ou à la
mission (en France);
? l'unité de spécialisation
budgétaire, qui délimite le périmètre de
l'autorisation du Parlement ;
? les domaines respectifs de responsabilité des
acteurs de l'exécutif, notamment pour les contrôles
internes.
Schéma 2 : Les trois niveaux de structuration du
budget de l'Etat
Autorisation
Exécutio
Gestion
Discussion et vote au Parlement
20
Source : Compiler nous, l'auteur.
