Vers une définition universelle du terrorisme ?

CHAPITRE 2. L'ACTION DE L'ONU CONTRE LE TERRORISME INTERNATIONAL : LA LUTTE CONTRE UN ENNEMI NON DÉFINI.

Section 1. La condamnation du terrorisme international par le Conseil de Sécurité: « Une menace à la paix et à la sécurité internationales ».

Jusqu'en 1999, le Conseil de Sécurité a abordé la question du terrorisme essentiellement sous la forme de sanctions politiques, diplomatiques, économiques ou militaires à l'encontre d'États accusés de soutenir des "groupes terroristes".

A la suite des attentats du 7 août 1998 contre les ambassades américaines de Nairobi et Dar el Salaam, déjà attribués à Al Quaïda, des sanctions plus sévères ont été prises à l'encontre de l'Afghanistan des Talibans ( Résolutions 1189/98⁶⁷, 1267/99⁶⁸ et 1333/00⁶⁹).

65 Article 24 du projet. Rapport de la Commission du droit international, 1991, doc. Supplément n° 10 (A/46/10), pp. 271-272.

66 Rapport de la Commission de Droit International, 1995, doc. Supplément n° 10, (A/50/10), § 105 et suivants.

67 Résolution n° 1189 du Conseil de Sécurité sur le terrorisme international adoptée le 13 août 1998,

68 Résolution n° 1267 sur la situation en Afghanistan adoptée le 15 octobre 1999.

69 Résolution n° 1333 sur la situation en Afghanistan adoptée le 19 décembre 2000.

En octobre 1999, la résolution 1269⁷⁰ a inauguré une approche plus globale du terrorisme international, en particulier dans son paragraphe 4, inspiré par les Russes, désireux d'obtenir une prise de position plus forte du Conseil de Sécurité et de lancer une coopération accrue des États dans la lutt e antiterroriste.

La résolution 1368, adoptée au lendemain des attentats du 11 septembre 2001, marque un tournant juridique.

Pour la première fois, les actes de terrorisme international sont qualifiés de façon générique de <<menaces à la paix et à la sécurité internationales ».

Auparavant cette qualification relevait de résolutions au cas par cas.

Cependant, le problème demeure: La résolution 1368 ne définit à aucun moment les actes considérés comme terroristes.

Section 2. Les travaux de l'Assemblée Générale des Nations Unies et les

nombreuses conventions adoptées en son sein.

En 1972, suite aux jeux olympiques de Munich, au cours desquels 11 athlètes israéliens ont été enlevés puis assassinés, le Secrétaire Général de l'ONU, Kurt Waldheim, décida d'inscrire la question du terrorisme international à l'ordre du jour.

Il s'agissait de proposer une réflexion sur <<les mesures visant à prévenir le terrorisme et autres formes de violences qui mettent en danger ou anéantissent d'innocentes vies humaines ou compromettent les libertés fondamentales ».

I. Les travaux des Comités spéciaux sur le terrorisme international.

Ainsi, le 23 septembre 1972, la sixième Commission de l'AGNU⁷¹, en charge de l'élaboration des instruments juridiques internationaux, se voit confier l'élaboration d'une étude approfondie sur le problème du terrorisme et sur ses origines.

Suite à cette étude, l'AGNU adopte le 18 décembre 1972, la résolution 3034 (XXVII) qui crée un Comité spécial composé de 35 membres et chargé d'élaborer un rapport sur le phénomène du terrorisme international.

70 Résolution 1269 sur le maintien de la paix et la sécurité internationale adoptée le 19 octobre 1999.

71 L'Assemblée Générale des Nations Unies dispose de 6 commissions : la 1^ère est chargée des questions de désarmement et de sécurité internationale, la 2^ème des questions économiques et financières, la 3^ème de questions sociales, humanitaires et culturelles, la 4^ème des politiques spéciales et de la décolonisation, la 5^ème des questions administratives et budgétaires, la 6^èmecommission est la commission juridique.

Les travaux de ce Comité illustrent parfaitement les difficultés pour parvenir à un consensus sur une définition juridique du terrorisme⁷².

Lors des débats, furent signalés comme éléments de définition: le caractère international des actes ; les mobiles ; les auteurs ; et les victimes.

Néanmoins il n'y eut aucun consensus sur la nature et la portée de ces éléments⁷³. Ainsi, pour certains États, les victimes du terrorisme devaient se circonscrire aux États alors que d'autres se référaient aux "personnes innocentes" et aux civils.

Le problème de l'amalgame avec les luttes de libération nationale ou de résistance contre l'occupation étrangère fut également au centre des débats.

Cette question des mouvements de libération nationale fut également au centre des travaux du Comité spécial pour l'élaboration d'une convention internationale contre la prise d'otages, crée par la résolution 3 1/103 en date du 15 décembre 1976.

Cette Convention internationale contre la prise d'otages verra le jour le 17 décembre 1979. Elle ne donne cependant aucune définition du terrorisme.

Elle n'est pas la seule, puisque, aucune des nombreuses conventions adoptées dans le cadre des Nations Unies ne donne de définition globale du terrorisme.

II. L'absence de définition universelle dans les nombreuses conventions relatives

au terrorisme.

Depuis le début des années 60, douze conventions internationales et protocoles additionnels et sept conventions régionales relatifs au terrorisme international ont été élaborés, directement ou indirectement sous les auspices de l'Assemblée Générale.

Sans détailler l'intégralité du dispositif normatif élaboré sous cet égide⁷⁴, on citera entre autres la Convention du 14 septembre 1963 "relative aux infractions et à certains actes

72 Voir en ce sens, le "Rapport du Comité Ad Hoc sur le terrorisme international", doc. Des Nations Unies, supplément n° 37 (A/34/37), §88 et suivants.

73 Voir ainsi les "Observations présentées par les Etats conformément à la résolution 3034 (XXVII) de

l 'Assemblée Générale - Etude analytique du Secrétaire Général", doc. des Nations Unies A/AC. 160/2, du 22 juin 1973.

74 Pour une énumération exhaustive des instruments internationaux de lutte contre le terrorisme international cf. Annexe V, pp. 63-69.

survenus à bord des aéronefs"; la Convention du 23 septembre 1971 "pour la répression d 'actes illicites dirigés contre la sécurité de l 'aviation civile"; la Convention internationale du 17 décembre 1979 "contre la prise d'otages"; la Convention du 3 mars 1981 "sur la protection physique des matières nucléaire" et la Convention du 10 mars 1988 "pour la répression d 'actes illicites dirigés contre la sécurité de la Navigation maritime".

Cependant, jusque récemment, le terme "terrorisme" n'apparaît dans aucune convention.

Il faut en effet, attendre 1997 et la Convention "sur la répression des attentats terroristes à l 'explosif", puis en 1999, la Convention "sur la répression du financement du terrorisme" pour qu'apparaisse, au sein de la production normative des Nations Unies, le terme de"terrorisme".

Cette absence traduit bien la réticence des États à utiliser un terme qui ne fait l'objet d'aucune définition commune et d'aucun consensus.

Une autre constat s'impose: Les Nations Unies ont, jusqu'à présent, préféré une approche sectorielle de la lutte antiterroriste, envisageant la problématique terroriste au travers de ses manifestations spécifiques et de ses modes opératoires (aviation civile, navigation maritime...) et non dans sa globalité.

C'est à nouveau le reflet de l'absence de consensus des États sur une définition globale du terrorisme.

La très récente Convention internationale "relative à la répression des actes de terrorisme nucléaire" ne fera pas exception à la règle.

Adoptée par l'Assemblée Générale le 13 avril 2005, après huit années de travaux du Comité Spécial, cette Convention sera ouverte à la signature de tous les États du 14 septembre 2005 au 31 décembre 2006, au siège de l'ONU à New York.

Elle viendra ainsi s'ajouter aux douze Conventions existantes.

La Convention relative à la répression des actes de terrorisme nucléaire entrera en vigueur le 30ème jour qui suivra la date du dépôt, auprès du Secrétaire Général de l'ONU du 22^ème instrument de ratification, d'acceptation, d'approbation ou d'adhésion.

Cette Convention, qui contient 28 articles définit, dans son article 2, les infractions qui entrent dans la catégorie des actes de terrorisme nucléaire.

Parmi celles-ci figure le fait de détenir, illicitement et intentionnellement, des matières radioactives, de fabriquer et de détenir un engin dans l'intention d'entraîner la mort d'une personne ou de lui causer des dommages corporels graves ou dans l'intention de causer des dégâts substantiels à des biens ou à l'environnement.

L'adoption d'une Convention relative à la répression des actes de terrorisme nucléaire était une des propositions du rapport⁷⁵ du Secrétaire Général des Nations Unies, Kofi Annan, pour lutter contre le terrorisme international.

La deuxième proposition du secrétaire général tient en l'adoption d'une convention globale contre le terrorisme qui comporterait une définition universelle du terrorisme. Contrairement aux autres conventions, celle-ci devrait comporter « une définition claire et universellement acceptée du terrorisme »⁷⁶.

III. L'adoption d'une "Convention générale contre le terrorisme" comprenant une définition universelle du terrorisme ?

En 1996, l'Assemblée Générale des Nations Unies créa un comité spécial, en vue d'élaborer plusieurs instruments internationaux contre le terrorisme, et notamment un instrument général sur le terrorisme⁷⁷.

Le Comité spécial s'est attaqué à l'élaboration d'une Convention générale sur le terrorisme international, sur la base d'un projet déposé par l'Inde en 1996 et révisé en 2000⁷⁸, et à cet effet, un groupe de travail a été constitué.

Cependant, jusqu'à présent, le Comité n'est pas parvenu à élaborer une telle Convention.

Le coordonnateur du Comité Spécial rappelait récemment que la pierre d'achoppement restait la même : l'impossibilité pour les États de se mettre d'accord sur une définition du terrorisme.

Le Projet de déclaration finale du Sommet de New York des 14, 15 et 16 septembre prochain, qui propose une définition du terrorisme marque il la fin de ce vide juridique ?

75 Rapport du Secrétaire Général, «Dans une liberté plus grande: développement, sécurité et respect des droits de l 'Homme pour tous », du 21 mars 2005 ; cf. infra.

76 Cf. Rapport du Comité Spécial crée par la Résolution 51/210 de L 'Assemblée Générale en date du 17 décembre 1996, Supplément n° 37 (A/59/37).

77 Résolution n° 51/210 de l'AGNU, du 17 décembre 1996.

78 Document des Nations Unies, A/C.6/51/6 et A/C.6/55/L.2.