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Pertinence de l'approche projet adoptée par l'Initiative PPTE au Cameroun: Cas de la promotion des mutuelles de santé ou micro assurances santé


par Rébecca Hortense ELLA-MENYE EKOTTO épouse BATINDEK BATOANEN
Institut de Formation pour le Développement (IFD) Yaoundé rue CEPER - Expert en Planification et Gestion de Projets 2007
  

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§.2 - Le CCS/PPTE comme outil pédagogique

Rappelons que le CCS/PPTE a pour mission essentielle171(*) de veiller à la bonne utilisation et à l'allocation équitable et optimale des ressources PPTE en faveur de la lutte contre la pauvreté et de la bonne gouvernance. Pour cela, il se fonde sur le DSRP, le CDMT et présente dans son manuel de procédures, les démarches à suivre pour qu'un projet soit éligible aux financements PPTE.

A - DSRP comme instrument d'orientation

Le DSRP est doté de caractéristiques, il définit la vision et les objectifs de développement du Cameroun et présente les principaux axes stratégiques.

a- Caractéristiques du DSRP

Le DSRP172(*) est un document évolutif qui sera continuellement affiné au fur et à mesure que des nouvelles stratégies sectorielles seront élaborées. Le DSRP est donc173(*) :

- Un cadre intégré de développement pour le Cameroun qui vise la réalisation des Objectifs de Développement du Millénaire (ODM) ;

- Un cadre de consultation et de concertation avec la société civile et les partenaires au développement qui est le fruit d'un processus participatif et consultatif intense ;

- Un cadre de coordination de l'action gouvernementale et des appuis extérieurs, qui permet de mieux établir les priorités et d'allouer les ressources en conséquence ;

- Un cadre de cohérence financière et de budgétisation à moyen terme pour mettre en cohérence les ressources et les besoins de financement des stratégies sectorielles ;

- Un cadre de définition et d'organisation des travaux analytique pour éclairer la gestion du développement, y compris les travaux statistiques et techniques.

b- Vision et objectifs de développement174(*)

- Vision de développement du Cameroun

Amélioration durable et effective à l'horizon 2015 des conditions de vie des populations en s'attaquant aux principales causes de la pauvreté.

- Objectifs de développement

1. Eliminer l'extrême pauvreté et la faim ;

2. Assurer une éducation primaire pour tous ;

3. Promouvoir l'égalité des sexes et l'autonomie des femmes ;

4. Réduire de 2/3 la mortalité à la naissance et celle des moins de «  ans ;

5. Améliorer la santé maternelle ;

6. Combattre et stopper la propagation du VIH/SIDA ;

7. Assurer un environnement durable ((eau potable, habitat, ressources environnementales) ;

8. Mettre en place un partenariat pour le développement des TIC et application des politiques et stratégies qui permettent aux jeunes de trouver du travail.

Une vision se concrétise par des orientations politiques claires et précises. Ce sont des axes d'intervention de la stratégie pays.

c- Principaux axes stratégiques175(*)

Axe 1 : Promotion d'un cadre macro économique stables ;

Axe 2 : Renforcement de la croissance par la diversification de l'économie ;

Axe 3 : Dynamisation du secteur privé comme moteur de la croissance et

partenaire dans l'offre de services sociaux ;

Axe 4 : Développement des infrastructures de base, des ressources naturelles

et la protection de l'environnement ;

Axe 5 : Accélération de l'intégration régionale dans le cadre de la CEMAC ;

Axe 6 : Renforcement des ressources humaines, du secteur social et l'insertion

des groupes défavorisés dans le circuit économique ;

Axe 7 : Amélioration du cadre institutionnel, dans la gestion administrative et

de la gouvernance.

d- Cadrage sectoriel

Définit la politique de développement par secteur, en cohérence avec le cadrage macroéconomique du DSRP national. La méthodologie176(*) a consisté à présenter, après une consultation participative les axes prioritaires d'action à travers une stratégie sectorielle, ainsi que les dépenses prévisionnelles nécessaires à la mise en oeuvre de cette stratégie. Ces dépenses se regroupent au sein d'un instrument appelé Cadre de Dépenses à Moyen Termes.

B - Cadre de Dépenses à Moyen Termes (CDMT)

Le CDMT est un instrument de programmation pluriannuelle des dépenses publiques177(*). Il permet :

- De mettre en adéquation les ressources financières de l'Etat et les objectifs fixés ;

- D'orienter la gestion publique vers la recherche de l'efficacité et des résultats à travers des indicateurs bien définis.

On distingue deux types de CDMT178(*):

- CDMT central élaboré conjointement par le ministère en charge de la planification et le ministère en charge des finances. Il identifie les ressources à moyen terme de l'Etat. Ces ressources concourent à financer le Tableau des Opérations Financières (TOFE).

- CDMT ministériel réalisé par chaque département ministériel.

Le CDMT constitue aussi un instrument de politique budgétaire ciblée. En effet, il présente une vue synoptique des plans de déblocages des fonds.

Cependant, il s'appuie généralement sur les conférences budgétaires pour inscrire des idées de projets et fait ainsi « fi » des exigences de préparation concertée de l'approche projet. Ces exigences sont exprimées dans le manuel de procédures du CCS/PPTE dont la première version du 09 mai 2003, a été corrigée et remplacée par celle du 09 juin 2006.

C - Manuel de procédures du CCS/PPTE

Ce manuel, présenté en trois (03) chapitres, est un outil de vulgarisation de l'approche projet : Sa présentation va nous permettre de mieux interpréter l'applicabilité de l'Initiative PPTE au Cameroun. Nous pourrons ensuite faire une analyse critique de son contenu et faire des suggestions.

a- Présentation du manuel

Nous utilisons la deuxième version de ce manuel, dont l'objectif principal selon ses éditeurs est de faciliter l'imprégnation179(*) de l'approche projet et de rendre accessible à tous, les financements PPTE. Il se compose de trois chapitres :

- Le chapitre I présente les procédures d'élaboration des projets à soumettre au CCS/PPTE

- Le chapitre II détaille les procédures de dépenses et de décaissement des fonds PPTE

- Le chapitre III évoque les procédures de suivi de l'exécution des projets financés sur les fonds PPTE

Chapitre I : Procédures d'élaboration des projets

Le manuel de procédures CCS/PPTE décrit les critères d'éligibilité des projets180(*), précise la technique d'élaboration d'un projet181(*) et le mode de soumission de ce projet182(*). Les projets à soumettre au CCS/PPTE concernent les six (06) secteurs (3) de développement qui disposent chacun d'axes prioritaires.

Tableau 6: Secteurs de développement et leurs axes

Secteurs

Axes prioritaires

1

Développement social

Protection sociale et solidarité nationale

Emploi

Promotion de l'équité et de l'égalité entre les sexes

Satisfaction des besoins essentiels

Education sociale

2

Education

Elargissement de l'accès à l'éducation

Accroissement de la qualité de l'offre de l'éducation

Développement d'un partenariat efficace

Amélioration de la gestion et de la gouvernance du système éducatif

3

Infrastructures

Entretien du réseau routier prioritaire

Aménagement et création des pistes rurales

Accès à l'eau potable par la création des adductions d'eau,

notamment les forages et les puits aménagés dans les zones

défavorisées notamment en milieu rural

Amélioration de l'offre d'énergie électrique et son accès aux populations les plus défavorisées en milieux rural et urbain

Amélioration de l'offre d'eau potable et son accès aux populations les plus défavorisées en milieux rural et urbain

4

Santé

Réduction de la morbi-mortalité infantile

Réduction de la mortalité maternelle

Réduction du nombre de personnes souffrant de malnutrition

Lutte contre les endémies majeures (Sida, paludisme, tuberculose)

Renforcement et structuration de l'offre de soins

Prise en charge des urgences médicales

Renforcement et structuration de la demande de soins

Accès aux services de santé reproductive

Appui pour une gestion efficace et efficiente des ressources

sanitaires

5

Développement rural

Développement des filières agricoles, pastorales et halieutiques

Promotion des services agricoles, pastoraux et halieutiques

Promotion du crédit agricole

Renforcement des organisations de producteurs et de structuration du monde rural

Accès aux intrants agricoles par les producteurs

Mécanisation agricole

Aménagement hydro agricole

Promotion de la gestion des ressources naturelles

Promotion des services vétérinaires

6

Gouvernance

Libre accès de l'information au public

Célérité dans la prise de décision

Education civique du citoyen pour la promotion de l'égalité de tous devant la loi et de la lutte contre l'impunité

Accès à la justice

Amélioration de la gestion des affaires publiques

Promotion de la participation de la société civile dans le processus de prise des décisions

Protection des hommes et des biens

Lutte contre la corruption

Amélioration de la transparence

Source : Manuel de procédures CCS/PPTE, 2006, p. 7,8 et 9

Pour présenter un projet au CCS/PPTE, il faut faire une étude de faisabilité qui doit apporter les informations précises sur le projet.

Définition :

L'étude de faisabilité économique et financière d'un projet est une sorte d'analyse qui permet de voir ou déterminer l'ensemble des valeurs ajoutées que le projet peut créer pour les populations cibles. Elle nous renseigne sur :

- Le niveau de contribution du projet à l'amélioration du bien-être collectif.

- Les bénéfices financiers que peut générer le projet

- Le besoin en financement du projet.

Contenu de l'étude de faisabilité

Elle est composée des douze (12) points suivants :

1 - Titre du projet

2 - Contexte et justification du projet

3 - Populations cibles ou bénéficiaires du projet

4 - Les objectifs (global et spécifique) du projet

5 - Description détaillée du projet qui comporte

- La localisation

- L'étude technique, financière, économique ou sociale du projet

- La stratégie de mise en oeuvre

- Les activités à conduire

- La durée et chronogramme d'exécution

- Les résultats attendus

- Les indicateurs de suivi

6 - Coût et plan de financement qui comprend

- Le plan des dépenses

- Le plan de financement

7 - Organisation et gestion du projet

8 - Impact du projet

9 - Pérennisation du projet

10 - Suivi évaluation

11 - Risques et contraintes

12 - Annexes

Comment donc soumettre un dossier ? La présentation synthétique du processus d'acheminement d'un dossier projet montre les différentes étapes.

Tableau 7: Processus d'acheminement d'un dossier projet au CCS/PPTE

Etapes du projet

Rôle du promoteur du projet

Rôle de l'Expert du CCS/PPTE

Délai

1

Identification et

présélection des projets

En se basant sur le DSRP et les politiques sectorielles, présélection des projets devant faire l'objet d'études de faisabilité.

Production d'un IMP183(*)

Assiste le promoteur dans sa démarche

 

2

Elaboration du

dossier projet

Responsabilité du

promoteur qui peut

bénéficier de l'appui de l'expert sectoriel (article 8 du Décret 2000/960/PM du 01/12/2000

Collabore avec le promoteur selon sa disponibilité

Fournit au promoteur les éclaircissements nécessaires, afin que le projet remplisse les conditions et critères d'éligibilité requis

Aucun

3

Acheminement du

dossier projet

Dépôt de trois (03)

exemplaires au Secrétariat Permanent.

Le Secrétariat Permanent reçoit le dossier, est tenu de délivrer formellement un accusé de réception

5 jours

4

Analyse des

projets

Collabore avec l'Expert sectoriel, pour les

améliorations à apporter à la demande de financement

Assure en collaboration avec le promoteur, la mise en forme du dossier

Procède à l'analyse technique du dossier, en le soumettant à la grille d'éligibilité.

Peut déjà par lettre motivée, signifier le rejet du dossier

30 jours

5

Présentation du dossier au

Comité consultatif et

de Suivi

Attente du résultat

Dossiers traités par l'Expert et le groupe thématiques soumis au CCS/PPTE, avec un compte rendu, visé par l'Expert et la liste des participants au groupe thématique

Participe à la réunion du CCS pour apporter des précisions et noter les recommandations

Le président du comité informe par écrit le promoteur des conclusions du Comité

21 jours

6

Programmation des projets et

programmes

Le maître d'ouvrage doit dresser ses priorités dans le portefeuille des projets éligibles de son ministère

Doit tenir compte de la

synergie et de la cohérence avec les projets et

programmes en cours

d'exécution

Se conformer, autant que possible au plan de finan-cement retenu dans l'étude du projet, afin d'éviter l'allongement des délais

Doit observer le principe de pluri annualité dans

l'exécution des projets, avec obligation de report de crédit

Veille à ce que ces priorités soient fondées sur les critères objectifs

Veille au respect des équilibres préconisés dans le plan de financement du projet

18O jours

7

Préparation à

la mise en

oeuvre du

projet

Promoteur participe à la réunion de restitution et se conforme aux recommanda-

tions du comité

Doit rédiger l'APE qui doit être validé par le groupe thématique et visé par l'Expert sectoriel

Assure la mise en oeuvre des recomman-dations du Comité

Assiste le promoteur à la rédaction de l'APE qu'il approuve après une visite éventuelle du site d'exécution

APE est un élément d'engagement budgétaire pour le paiement des factures

Aucun

8

Mise en oeuvre du projet

Doit être conforme à l'APE

Rédige et lance des Appels d'Offres

Dépouille les offres et

attribue les marchés

conformément à la

réglementation

Une copie du contrat de marché remise à l'Expert

Prépare et organise les réunions d'évaluation

Rédige les rapports

périodiques

Participe aux réunions d'évaluation

Effectue des descentes de terrain

Accuse réception des rapports périodiques et les analyses

Rédige des recommandations

Elabore les rapports périodiques et les transmet Secrétariat Permanent

Aucun

9

Achèvement du projet

Rédige le rapport

d'achèvement et l'adresse à la cellule opérationnelle

Prépare et organise la

cérémonie de fin de projet

Fait une descente de terrain pour vérifier que la pérennisation du projet est effective

Aucun

10

Evaluation et audit

Collabore à la bonne

exécution de l'audit

Anime les autoévaluations

Les experts sectoriels participent à l'élabo-ration des TDR de l'audit

Préparent et compilent la documentation

nécessaire

Assistent l'auditeur dans ses opérations

Animent l'autoévaluation auprès des

bénéficiaires

Effectuent des descentes de terrain pour

recouper les données et vérifier les

réalisations effectives

Aucun

Source : Manuel de procédures du CCS/PPTE, 2006, p. 15 à 18

Chapitre II : Procédures de dépenses et de décaissement des fonds

PPTE

Les dépenses et les décaissements des fonds PPTE se font par un triple dispositif184(*) : Le dispositif budgétaire, le dispositif comptable et le dispositif de suivi financier.

- Dispositif budgétaire : Il prévoit que l'inscription du programme PPTE dans les lois de finances se fait selon le principe de pluri annualité, par la désignation du Payeur Général du Trésor comme comptable Principal, par une présentation budgétaire aménagée, et par une présentation des opérations PPTE/HIPC (recettes et dépenses) synthétique annexée au Budget Général.

- Dispositif comptable : En règle générale, ce sont les comptables du trésor qui sont chargés des procédures de décaissement. Cependant, des règles particulières existent pour les procédures PPTE.

- Dispositif de suivi financier : Un contrôle de l'utilisation des fonds octroyés est effectué par les structures publiques compétentes et le CCS/PPTE.

Chapitre III : Procédures de suivi de l'exécution des projets financés

sur les fonds PPTE

Pour qu'un suivi puisse être effectif, il faut au préalable une mise en oeuvre du projet, un suivi continu et une évaluation.

Mise en oeuvre du projet : Selon le manuel de procédures du CCS/PPTE (p.26), le projet est mis en oeuvre après son éligibilité au financement PPTE et après son inscription au budget de l'Etat en fonction des ressources budgétaires PPTE disponibles.

Le maître d'oeuvre et la cellule opérationnelle ne peuvent élaborer l'APE qu'après cette inscription au budget de l'Etat185(*). Le suivi peut dès lors commencer.

Suivi du projet : Il se fait par trois types d'acteurs : Les structures d'appui du CCS/PPTE, les communautés bénéficiaires et les services publics.

- Les structures d'appui du CCS/PPTE procèdent au suivi en deux étapes186(*) :

La première étape concerne les opérations liées au démarrage de l'exécution du projet :

- Appui à l'inscription du montant déclaré éligible au budget de l'Etat

- Appui à l'élaboration de l'APE

- Appui au lancement effectif de l'exécution du projet

La seconde étape concerne les activités nécessaires à l'exécution du projet

- Appui à la rédaction du mémoire des dépenses de fonds

- Appui au déblocage des fonds PPTE au MINFIB

- Exploitation des informations provenant des différentes parties prenantes au projet

- Descentes de terrain pour vérifier l'effectivité des réalisations et les écarts constatés.

- Les communautés bénéficiaires doivent être informées et impliquées dans la mise en oeuvre et dans le suivi187(*). Un comité de suivi évaluation doit être constitué, et doit transmettre périodiquement les rapports de suivi à la cellule opérationnelle.

- Les services publics : Ce sont les services traditionnels, de suivi et de contrôle qui contrôlent l'exécution des projets/programmes PPTE188(*) des administrations et des OSC ayant bénéficié d'un financement PPTE (Ministère du Contrôle Supérieur de l'Etat MINCONSUPE).

L'activité de suivi de projet permet de mesurer le degré d'application des méthodes et outils de l'approche projet. C'est à ce niveau que s'observent les défaillances et mauvaises pratiques entraînant parfois une remise en cause du projet.

Evaluation et audit: Le Comité examine trimestriellement, a posteriori et sur pièces, les dépenses engagées, liquidées et payées sur le compte spécial PPTE ouvert dans les livres de la BEAC189(*). Par ailleurs, un audit annuel indépendant sur la gestion des ressources PPTE peut être recommandé190(*).

La présentation du manuel de procédures du CCS/PPTE nous a permis de nous familiariser avec le canevas d'application de l'approche projet.

Il ressort néanmoins, malgré les améliorations constatées que le programme PPTE ne fonctionne pas efficacement191(*). L'analyse des limites du manuel de procédures est donc nécessaire.

b- Limites du manuel de procédures PPTE

Nous orientons notre analyse sur le chapitre III du manuel, car il concerne la phase d'exécution du projet, objet même de notre étude. De plus, l'étape exécution nécessite l'utilisation des outils de la phase éligibilité (élaboration de projet) et ceux de la phase de décaissements de fonds (financement du projet).

- Pour l'appui du CCS/PPTE, le manuel de procédures ne mentionne pas l'appui à l'organisation des agences de gestion de projets et l'appui du CCS/PPTE n'est pas détaillé.

- Pour le suivi par les communautés, il n'est pas fourni d'explication quant à son fonctionnement et à la mise en place du comité de suivi

- Le suivi par les services publics compétents dans le contrôle ne dévoile nullement leur identité et le mode de relation avec le CCS/PPTE

- Par ailleurs, nous notons que la présentation du manuel ne correspond pas aux normes standard d'élaboration de ce type de document de travail.

c- Quelques suggestions pour une présentation plus complète du

suivi de l'exécution des projets/programmes PPTE

Nous suggérons que :

- L'appui à l'organisation des agences de projet soit mentionné et détaillé

- Le CCS/PPTE élabore un mode de fonctionnement du suivi par les communautés.

- Les services traditionnels de suivi et de contrôle des projets des administrations publiques soient mentionnés et leur niveau d'implication bien définie.

- La structure du manuel de procédures soit améliorée dans le sens d'une présentation conforme aux normes standard, par exemple une reliure facilitant les modifications, une mise en page facilitant l'exploitation du document, la diffusion du manuel sur le réseau Internet.

La promotion de l'approche projet par l'Initiative PPTE est diffusée par le CCS/PPTE au Cameroun. C'est une volonté d'inculquer aux acteurs de développement les habitudes de bonne gestion. L'appropriation de cette approche se résume à l'application rigoureuse des différentes étapes du Cycle de Gestion de Projet (GCP). Cette approche a pour objectif de contribuer à changer une situation insatisfaisante en une situation satisfaisante (BAT du Grand Duché de Luxembourg (2001), en d'autres termes de passer d'une économie de crise à économie de croissance à deux chiffres.

Ainsi, les acteurs doivent intégrer ces éléments par un changement d'habitudes, afin de permettre le changement de situation de développement. La logique de la bonne gouvernance est là pour accompagner cette mutation.

* 171 Article 3, alinéa 1 du Décret n° 2000/960/PM du 01 décembre 2000

* 172 Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté, avril 2003.

* 173 République du Cameroun : Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté, 2003, p. ix

* 174 Idem, p. 42

* 175 Idem, p. 46

* 176 République du Cameroun : Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté, 2003, p. 155

* 177 I.N. MOUSSINGA, Planification stratégique : Outils et méthodes, 2007, p. 39

* 178 Idem, p. 39

* 179 CCS/PPTE : Manuel de procédures, 2006, p.2

* 180 Idem, p. 5

* 181 Idem, p. 10

* 182 Idem, p. 13

* 183 Mémoire d'Identification de Projets

* 184 Manuel de procédures du CCS/PPTE, 2006, p. 21 à 24

* 185 Idem, p.26

* 186 Manuel de procédures du CCS/PPTE, 2006, p. 26

* 187 Idem

* 188 Manuel de procédures du CCS/PPTE, 2006, p. 27

* 189 Article 3 alinéa 6 du Décret n° 2000/960/PM du 01 décembre 2000, p. 2

* 190 Idem, alinéa 8

* 191 2AC, Associés Audit et Conseil : Audit financier et technique des dépenses financées sur ressources PPTE - Exercice 2005, Août 2007, p. 4

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