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Mobilisation des ressources financières dans les collectivités territoriales du Mali, cas de la commune rurale de Sangarébougu

( Télécharger le fichier original )
par Youssouf BENGALY et Sidy CAMARA
Université de Bamako - Maitrise 2009
  

Disponible en mode multipage

    Ministère de l'Enseignement Supérieur République du Mali

    et de la Recherche Scientifique Un Peuple-Un But- Une Foi

    -------------

    Faculté des Sciences Juridiques et Politiques

    (F.S.J.P.)

    Mémoire de Fin de cycle :

    La mobilisation des ressources financières dans les collectivités territoriales du mali : cas de la commune rurale de Sangarébougou

    Thème :

    BENGALY Youssouf et

    CAMARA Sidy

    Présenté et soutenu par:

    Pour l''obtention du diplôme de la maîtrise

    Section droit public, Option interne

    M. DIARRA Daouda

    Chargé de cours à la FSJP de Bamako

    Dr HAÏDARA Hamzata Chargé de cours à la FSJP de Bamako

    Directeur de mémoire : Membres du jury :

    Promotion Droit Public `'Général Kafougouna KONE'' 2004-2008 Soutenu le 19 /08 /2009 avec la mention bien.

    Dédicace I

    Je dédie ce présent mémoire à mon père feu Drissa BENGALY, arraché très tôt à notre affection. Que ce travail soit pour lui l'un des fruits de l'arbre qu'il a planté avant de nous quitter.

    Nous prions pour le repos paisible et eternel de son âme.

    Youssouf BENGALY


    Dédicace II

    Je dédie ce mémoire à ma mère Diaka CAMARA qui a guidé mes premiers pas dans la vie. Maman, l'arbre que tu as planté a maintenant produit, merci pour tout.

    Sidy CAMARA

    Remerciements I

    Je remercie Dieu Tout Puissant de m'avoir accordé la bonne santé pour mener à bien mes études et parvenir à ce seuil considérable. Mes sincères remerciements vont à l'endroit de l'ensemble des professeurs ainsi qu'à l'administration de la Faculté des Sciences Juridiques et Politiques (FSJP) de Bamako pour la qualité de l'enseignement qu'ils nous ont assuré tout au long de notre cursus universitaire.

    A notre directeur de mémoire Dr HAÏDARA Hamzata qui nous a fait un grand honneur en acceptant de diriger nos travaux. Sans doute, c'est un honneur et aussi un privilège d'être à vos côtés et de bénéficier de votre expérience.

    C'est aussi le lieu pour moi d'exprimer ma profonde gratitude à l'endroit des personnes sans lesquelles ce travail serait impossible. Il s'agit spécialement de : ma très chère mère Abimata BENGALY qui a fait de moi ce que je suis aujourd'hui ; Seydou BENGALY, chef de production eau EDM sa Bougouni ; Chata BENGALY, secrétaire dactylo Société Nimaga Bamako ; Sékou BENGALY, agent CMDT Dioïla ; Bakary BENGALY, ferrailleur à Toupah (RCI) ; Maïmouna BENGALY, secrétaire générale à la mairie de Nongon Souala (Sikasso), Boubou DANTHIOKO, secrétaire général à la mairie de Sangarébougou, Karamoko BENGALY, agent comptable IGM Bamako pour leurs soutiens morals, matériels et financiers.

    Mes sincères remerciements vont également à l'endroit de Karamoko BENGALY, Kamanon BENGALY, chefs de familles ainsi qu'à tous les membres de la famille BENGALY à Kléla (Sikasso), Bougouni, Bamako, Toupah (RCI) et autres pour leurs conseils et leurs appuis.

    A mes amis, surtout ceux avec lesquels j'ai partagé les chambres à l'internat de la FAST qui m'ont toujours compris, encouragé et soutenu: ce travail est aussi le fruit d'un effort collectif auquel vous avez directement ou indirectement contribué.

    Puisse-t-il être l'expression de mon tendre attachement amical.

    Youssouf BENGALY

    Remerciements II

    Mes remerciements distingués s'adressent d'abord aux professeurs de la Faculté des Sciences Juridiques et Politiques (FSJP) de Bamako notamment à notre directeur de mémoire Docteur HAÏDARA Hamzata pour avoir accepté de nous encadrer.

    Je remercie très particulièrement mon père Gagny CAMARA qui a rempli d'une manière exemplaire son devoir de famille pour que je puisse avoir une bonne instruction, N'baba grand merci pour tout ; mon cher époux qui n'a ménagé aucun effort pour la réussite de ce travail, mon meilleur ami Saloum sidi SACKO qui a été tout pour moi durant ma vie scolaire à la FSJP, mon frère Lamine CAMARA, sa femme et sa fille Mama, grand merci pour toute l'aide que vous m'avez apporté durant ma vie scolaire.

    Mes remerciements s'adressent ensuite à toutes les personnes qui m'ont apporté leur contribution pour ma réussite scolaire. Il s'agit spécialement de :

    - Mon oncle Boubou DATHIOKO pour qui je dis grand merci pour son soutien morale, matériel et financier durant ma vie scolaire,

    - Ma famille : mes soeurs Iya, Paye, Nakana, Tah, Camara ;

    - Des familles DANTHIOKO à Badianbougou, TEKETE, DOUCOURE, CAMARA  à Missira, BATHILY et CISSE. 

    Je ne saurais me passer de dire merci à mon tonton et petit frère Bréhima DIAWARA ainsi qu'à mon commémorant Youssouf BENGALY

    Enfin, je remercie tous les amis, camarades et toutes les personnes de bonne volonté qui se sont toujours mises à notre disposition chaque fois que le besoin s'est fait sentir. A toutes ces personnes, nous leur disons grand Merci.

    Sidy CAMARA

    LISTE DES SIGLES ET ABREVIATIONS

    ANICT: Agence Nationale d'Investissement des Collectivités Territoriales

    CCC: Centre de Conseil Communal

    CEMAC: Communauté Economique et Monétaire de l'Afrique Centrale

    CIFAL : Centre International de Formation des Autorités/Acteurs Locaux

    Com. : Communautaire

    CT: Collectivités Territoriales

    EDM sa: Energie Du Mali s.a. (société anonyme)

    FICT: Fonds d'Investissement des Collectivités Territoriales

    Fonct. : Fonctionnement

    IGM: Institut Géographique du Mali

    Invest. : Investissement

    MEF: Ministère de l'Economie et des Finances

    MRC: Mobilisation des Ressources Communales

    ONG: Organisation Non Gouvernementale

    PACT: Programme d'Appui aux Collectivités Territoriales

    PAGCR: Programme d'Appui à la Gestion des Communes Rurales

    PDESC: Programme de Développement Economique, Social et Culturel

    PDM: Programme De partenariat Municipal

    Prév. : Prévisions

    Réal. : Réalisations

    TDRL: Taxe sur le Développement Régional et Local

    UEMOA: Union Economique et Monétaire Ouest Africaine

    Sommaire

    Introduction :...............................................................................................1

    Première partie : Les généralités sur la gestion financière de la commune rurale de Sangarébougou

    Chapitre I : Les ressources financières de la commune rurale de Sangarébougou..............................................................................................6

    Section 1 : Le cadre légal et la base des ces ressources.............................................6

    Section 2 : Le processus budgétaire de la commune................................................11

    Chapitre II : L'analyse de la mobilisation des ressources financières dans la commune de Sangarébougou ...........................................................................................17

    Section1 : Le recouvrement des ressources fiscales..................................................17

    Section 2 : L'analyse des recettes de la commune rurale de Sangarébougou pendant le mandat écoulé.............................................................................................21

    Deuxième partie : Les causes difficultés de mobilisation et les stratégies de mobilisation de ressources financières dans la commune

    Chapitre I : Les causes des difficultés de mobilisation des ressources financières.............30

    Section 1 : Les causes relevant de la gestion de la commune au niveau local....................30

    Section 2 : Les causes relevant de la gestion communale au plan national.......................36

    Chapitre II : Les stratégies de mobilisation de ressources financières dans la commune...................................................................................................42

    Section 1 : Les solutions préconisées au niveau local...............................................42

    Section 2 : Les solutions préconisées au niveau national...........................................45

    Conclusion :..............................................................................51

    Introduction :

    Le Mali est un pays de l'Afrique de l'Ouest qui a entrepris la réforme de la décentralisation par une refonte complète du découpage territorial hérité de l'administration coloniale française. Cette décentralisation a conduit à la création de sept cent trois (703) communes1(*), à l'élaboration d'un code des collectivités territoriales2(*), à la création d'une nouvelle institution de la République (le Haut Conseil des Collectivités Territoriales) portant ainsi le nombre des institutions à huit ainsi qu'à l'adoption d'une politique de décentralisation sur la période deux mille cinq-deux mille quatorze (2005-2014).

    On ne saurait bien appréhender notre thème sans savoir ce qu'est la décentralisation. La décentralisation se traduit par le transfert d'attributions de l'Etat à des institutions (territoriales ou non) juridiquement distinctes de lui et bénéficiant, sous la surveillance de l'Etat, d'une certaine autonomie de gestion3(*). Pourtant, la constitution de la 3ème république du Mali en date du 25 février 1992 ne semble pas donner une définition de ces institutions appelées « collectivités territoriales ». Elle se limite à disposer que : « Les collectivités territoriales sont créées et administrées dans les conditions définies par la loi4(*) ». A s'en tenir à la définition que nous donne le lexique des termes juridiques, les collectivités territoriales « désignent des entités de droit public correspondant à des groupements humains géographiquement localisés sur une portion déterminée du territoire nationale, auxquels l'Etat a conféré la personnalité juridique et le pouvoir de s'administrer par des autorités élues »5(*).  Nous pouvons alors constater que collectivités territoriales  et collectivités locales  sont deux expressions qui ne désignent pas la même réalité. On sait que la notion de collectivité territoriale est plus extensive que celle de collectivité locale : l'Etat, collectivité territoriale, n'est pas évidemment qualifiable de collectivité locale.

    Mais, abstraction faite de l'Etat, les collectivités territoriales sont très exactement des collectivités locales (qu'elles soient situées à l'intérieur ou à l'extérieur de la métropole) et il est usuel de les désigner par cette dernière expression6(*).

    L'expression `'collectivité locale'' désigne dans le langage courant ce que la Constitution nomme  collectivité territoriale. Il faudrait seulement comprendre que les deux expressions se situent dans le cadre de la décentralisation.

    La décentralisation se donne comme but la gestion des affaires locales au niveau local. Elle consiste en un transfert des compétences qui doit s'accompagner du transfert des ressources nécessaires pour gérer ces compétences, qu'elles soient humaines, financières ou matérielles. En d'autres termes, le transfert des compétences consiste au partage des rôles et des responsabilités entre l'Etat et les collectivités territoriales, afin de permettre à celles-ci d'assumer leur mission de conception, de programmation et de mise en oeuvre des actions de développement. Ce transfert des compétences implique la mise à la disposition des collectivités territoriales de ressources humaines, matérielles et financières nécessaires relatives à ces compétences transférées.

    Dans ce sens, la loi n° 93-008 du 11 février 1993 modifiée, déterminant les conditions de la libre administration des collectivités territoriales, dispose que « tout transfert de compétences à une collectivité doit être accompagné du transfert concomitant par l'Etat à celle-ci des ressources et moyens nécessaires à l'exercice normal de ces compétences7(*) ».

    Les ressources financières notamment les recettes fiscales constituent une des composantes majeures des ressources d'une commune. Elles constituent avec les ressources humaines et les ressources techniques les trois types pour la collectivité8(*).

    Les communes du Mali, depuis l'extension de la politique de décentralisation en 1999 semblent connaitre d'énormes difficultés dans la mobilisation des ressources qui leur sont attribuées par les textes de la République. Ainsi, les communes, dans beaucoup de cas, se caractériseraient par un faible niveau de recouvrement des impôts et taxes, le faible rendement des services administratifs de la collectivité, la mauvaise gestion des ressources financières.

    Cet état de fait ne saurait rester ainsi. La nécessité de faire part à l'Etat, aux partenaires techniques et financiers de la problématique liée à la mobilisation des ressources financières dans les collectivités territoriales du Mali justifie notre engouement pour ce thème qui est d'actualité.

    Notre recherche s'inscrit donc dans le cadre des stratégies efficaces pour rendre la décentralisation surtout financière effective afin de promouvoir le développement local, voire national9(*).

    Le terme « mobilisation » n'a pas un sens univoque. Mobiliser, c'est requérir ou faire appel à quelque chose10(*).

    Prise dans notre contexte, la mobilisation des ressources financières dans une commune est l'action de requérir ou de faire appel à des fonds pour le développement.

    Un thème d'actualité aussi intéressant ne saurait être mieux appréhendé qu'à travers l'étude d'un cas spécifique : la commune rurale de Sangarébougou.

    Créée par la loi n°96-059 du 04 Novembre 1996 portant création des communes en République du Mali, la commune rurale de Sangarébougou est issue de l'ex-arrondissement de Kalabancoro dans le cercle de Kati (région de Koulikoro)11(*). Avec une superficie de 2 060 km2, elle est limitée au Nord-Ouest par la commune I du District de Bamako, au Sud par la commune de Moribabougou, à l'Est par les communes de Dialokorodji et Safo. Elle a une population estimée à 20 184 habitants en 2001et est constituée de trois villages peuplés comme suit : Sangarébougou 9 322 habitants, Seydoubougou 5 236 habitants et Sarambougou 5 626 habitants, qui est le chef lieu de la commune. Les femmes occupent les 52 % de la population, les hommes 48 % et les 49,5 % de la population ont moins de 18 ans. Elle renferme la plupart des ethnies du Mali : Bambara, Peulh, Malinké, Sénoufo, Sonrhaï, Bobo, Dogon, Maures, Soninké etc. Les principales religions sont l'Islam (80 à 85 %), la religion Chrétienne et enfin l'Animisme qui tend vers la disparition.

    Partenaire du programme d'Appui aux Collectivités Territoriales (PACT/GTZ),12(*) la commune rurale de Sangarébougou ne demeure pas en reste. Elle est aussi confrontée à des difficultés de mobilisation qui se répercutent sur ses ressources financières et tardent ainsi son développement. 

    Face à ces difficultés, les autorités communales ont entrepris des actions qui vont des moyens non contraignants (l'information, la sensibilisation) aux moyens contraignants (les sanctions, les répressions et les corrections) pour y remédier.

    Malgré les actions entreprises au niveau local, on ne manque pas de constater leur insuffisance pour mobiliser des fonds nécessaires au développement. Le problème persiste et devient de plus en plus inquiétant. Le manque de confiance s'installe entre les responsables de la commune et les populations qui s'intéressent de moins en moins à la gestion de la commune, le taux de recouvrements devenant de plus en plus faible  etc. Comme conséquence, le développement de Sangarébougou avance à « pas de caméléon13(*) ».

    Alors cette commune a-t-elle suffisamment des ressources financières ? Ou est-elle réellement confrontée à des difficultés de mobilisation ?

    - Quel doit être l'état de sa gestion financière?

    - Quelles pourraient être les difficultés surgissant dans ses actions de mobilisation des ressources financières ? Ont-elles des causes?

    - Quelles pourraient être les solutions pour une bonne mobilisation des ressources financières dans cette commune ?

    Toutes ces questions et bien d'autres feront l'objet de ce travail dont l'intérêt est d'une manifeste évidence. Ainsi, l'étude entreprise nous apportera un éclairage particulier sur ce sujet d'actualité au coeur des débats entre les acteurs du développement local.

    Ainsi, le travail suivant sera subdivisé en deux parties. La première partie sera consacrée aux généralités sur la gestion financière de la commune de Sangarébougou notamment le cadre légal déterminant ses ressources, sa procédure budgétaire et la deuxième partie relèvera les difficultés de mobilisation afin d'en proposer des solutions.

    Première partie :

    Les généralités sur la gestion financières de la commune rurale de Sangarébougou

    La commune de Sangarébougou dispose d'un budget et des ressources propres14(*).

    Il convient alors d'étudier les ressources financières internes de la commune (chapitre I) après quoi nous ferrons une analyse sur la mobilisation des ces ressources (chapitre II).

    Chapitre I : Les ressources financières internes de la commune

    Les ressources financières sont des fonds ou des sources de revenus dont dispose la commune pour pouvoir subvenir à ses besoins.

    Nous allons d'abord déterminer le cadre légal et la base de ces ressources (section1) afin de décrire le processus budgétaire dans la commune de Sangarébougou (section2).

    Section 1 : Le cadre légal et la base de ces ressources

    Pour l'exercice des compétences qui lui sont dévolues par la loi, la collectivité territoriale de Sangarébougou dispose de ressources financières. Elle paye des indemnités au maire, ses adjoints et les conseillers. Elle paye également les salaires du personnel de la commune comme le secrétaire, le régisseur, les autres frais de fonctionnement, de formation et de déplacements, etc. Elle finance également les activités telles que soutenir les services de santé et d'éducation et la contrepartie des 20 % des investissements accordés par l'ANICT15(*). Ces ressources financières sont le premier instrument de la politique de développement local qui constitue la finalité de la décentralisation.

    Nous entendons par cadre légal, l'ensemble des textes législatifs ou réglementaires déterminant les ressources de la commune (paragraphe 1). En plus de cela, la commune semble avoir une fiscalité basée sur les Taxes de Développement Régional et Local (TDRL) (paragraphe 2).

    Paragraphe 1 : Le cadre légal déterminant les ressources de la commune de Sangarébougou

    Les ressources financières de Sangarébougou sont fixées par :

    - La loi n° 93-008 du 11/02/1993, déterminant les conditions de la libre administration des collectivités territoriales, modifiée par la loi n° 96-056 du

    16/10/1996 ;

    - La loi n° 95-034 du 12/04/1995 portant Code des Collectivités Territoriales en

    République du Mali modifiée par la loi n° 98-010 du 15/06/1998 et par la loi n° 98-066 du 30/12/1998 ;

    - La loi n° 00-044 du 07 juillet 2000 déterminant les ressources fiscales des communes, des cercles et des régions.

    Cette dernière loi répartit le produit de certains impôts d'Etat entre les communes, les cercles et les régions. La partie qui revient à la commune est la suivante16(*) :

    - 60 % des contributions du montant des patentes et licences ;

    - 80 % du montant de la taxe de développement régional et local17(*) ;

    - 80 % du montant de la taxe sur le bétail et sur les armes à feu ;

    - 100 % du montant de l'impôt sur les traitements et salaires des personnes payées sur le budget de la commune et les démembrements ;

    - 60 % de la taxe sur les cycles à moteur :

    · de cylindrée de 50 cm3 et au-dessus : 3 000 FCFA par an,

    · de cylindrée de 51cm3 à 125 cm3 : 6 000 FCFA par an,

    · de cylindrée au-dessus de 125 cm3 : 12 000 FCFA par an ;

    - 100 % de la taxe sur les bicyclettes : 1 000 FCFA par an ;

    - 80 % des droits et taxes perçus lors de l'attribution du titre d'autorisation d'exploitation artisanale de l'or ou d'ouverture de carrières artisanales18(*) ;

    - 50 % des taxes perçues sur le bois à l'occasion de l'exploitation du domaine forestier de l'Etat.

    Selon cette même loi, la commune peut instituer à son profit des taxes fiscales sur les matières ci-après citées par délibération du conseil communal faite avant le 1er octobre de l'année précédant celle à laquelle se rapportent ces taxes19(*). Egalement, le conseil communal peut créer des redevances en vue de couvrir les frais d'établissement et d'entretien de ses ouvrages publics. Il s'agirait ainsi des taxes suivantes :

    Taxes fiscales relevant de la décision de la commune20(*)

    1. Taxe de sortie sur les véhicules de transport public de personnes ou de marchandises sortant du territoire de la commune lorsqu'ils ont été chargés dans la commune : maximum de 1 000 FCFA par sortie et par véhicule ;

    2. Taxe sur les embarcations. Sans moteur : maximum de 2 000 FCFA par embarcation par an, avec moteur : 1 moteur hors-bord : maximum de 10 000 FCFA par an et par embarcation, 2 moteurs hors-bord ou plus : maximum de 20000 FCFA par embarcation par an, 1 moteur fixe ou plus : maximum de 40 000 FCFA par embarcation et par an ;

    3. Taxe sur les charrettes. Les charrettes à bras : maximum de 2 000 FCFA par an, les charrettes à traction animale : maximum de 7 500 FCFA par an ;

    4. Taxe sur les autorisations de spectacles et divertissements occasionnels : maximum de 10 % des recettes brutes ;

    5. Taxe sur les appareils de jeu installés dans les lieux publics. Appareils automatiques : maximum de 15 000 FCFA par an et par appareil, autres appareils : maximum de 6 000 FCFA par an et par appareil ;

    6. Taxe sur les établissements de nuits, dancings, discothèques et restaurants avec orchestre : maximum de 50 000 FCFA par an.

    Les emprunts autorisés destinés à financer des investissements font partie des ressources des collectivités mais, jusque là, la commune rurale de Sangarébougou n'a été autorisée à emprunter. Il n'y a pas encore de réglementation portant fixation des procédures d'endettement des collectivités territoriales21(*). Les autorités maliennes devraient y songer car cela semble aussi être capital pour le développement des communes en général et de celle de Sangarébougou en particulier.

    Au regard de ce fondement juridique des ressources de la commune, il ressort qu'elle a une fiscalité basée sur les Taxes de Développement Régional et Local (TDRL).

    Paragraphe 2 : Une fiscalité basée sur les Taxes de Développement Régional et Local (TDRL)

    L'essentiel des recettes fiscales de la commune rurale de Sangarébougou est constitué de la TDRL. Celle-ci a été instaurée en remplacement de plusieurs autres petites taxes. Son montant varie de 875 FCFA à 2 600 FCFA en fonction des personnes et des années dans les communes comme dans les régions. Elle est due pour l'année entière par toutes les personnes âgées de plus de quatorze ans résidant au Mali au 1er janvier de l'année d'imposition ou y fixant leur résidence dans le courant de l'année d'imposition. Plusieurs catégories des personnes sont exemptées de la TDRL. Il s'agit spécialement des catégories de personnes suivantes:

    1. « Hommes de troupe ;

    2. Indigents. Sont réputés indigents les habitants sans ressources qui, en raison de leurs infirmités, sont dans l'impossibilité d'assumer un travail. La situation d'indigent doit faire l'objet d'une enquête sanctionnée par une décision du chef d'arrondissement sur proposition du chef de village ou du chef de fraction après avis du conseil de village ou du conseil de fraction ou par décision du maire sur proposition du chef de quartier après avis du conseil de quartier ;

    3. Elèves des écoles et étudiants à temps complet ;

    4. Personnes âgées d'au moins soixante ans non imposables à l'impôt général sur le revenu ;

    5. Anciens militaires pensionnés de guerre et invalides du travail dont le degré d'invalidité est égal ou supérieur à 50 % et qui ne sont pas assujettis à l'impôt général sur le revenu ;

    6. Personnes qui étaient à la charge d'un contribuable décédé à la suite d'un accident du travail, qui touchent une pension à ce titre et qui ne sont pas assujettis à l'impôt général sur le revenu ;

    7. Personnes en traitement régulier pour la maladie du sommeil, la tuberculose et la lèpre, la dracunculose et le sida ;

    8. Agents diplomatiques et consulaires des nations étrangères sous réserve que les pays qu'ils représentent accordent des avantages analogues aux agents diplomatiques et consulaires maliens ;

    9. Mères ayant ou ayant eu quatre enfants et plus22(*) ».

    Une certaine méconnaissance semble exister à l'égard des personnes exemptées du paiement de la TDRL. Une idée très répandue dans la commune fait penser à tort que les salariés fonctionnaires ou contractuels sont exemptés de la TDRL. De ce fait, ils ne sont généralement pas inscrits dans les rôles et c'est pourquoi il ne leur est pas demandé de payer la TDRL. Il convient par ailleurs de rappeler que le rôle est le document dans lequel sont inscrits la nature de l'impôt, la matière imposable, le nom et l'adresse du redevable et le montant dû par chaque redevable.

    En revanche, la consécration juridique des ressources financières et l'existence d'une base déterminée de ressources fiscales impliquent leur mobilisation pour la commune afin de faire face à ses dépenses. La commune disposant à cet effet d'un budget doit suivre un processus dans le cadre de sa gestion financière. Il s'agirait ainsi du processus budgétaire.

    Section 2 : Le processus budgétaire de la commune

    Le processus budgétaire est la démarche suivie dans l'élaboration et l'exécution du budget de la commune.

    Il nous est alors loisible d'étudier d'abord le processus d'élaboration du budget communal de Sangarébougou (paragraphe 1) et ensuite son processus d'exécution (paragraphe 2).

    Paragraphe1 : Le processus d'élaboration du budget communal

    Le budget est l'acte par lequel est prévu et autorisé l'ensemble des charges et des ressources de la commune.

    L'année budgétaire commence le 1er janvier et finit le 31décembre de la même année23(*). Le budget est établi en équilibre réel avant le 31 octobre et est divisé en sections, titres, sous-titres, chapitres, articles et paragraphes suivant la nomenclature du budget de la commune fixée par décret pris en Conseil des ministres. Il comprend deux parties tant en recettes qu'en dépenses. La première décrit les opérations de fonctionnement et la deuxième est relative aux opérations d'investissements dont la tranche annuelle de réalisation du programme pluriannuel de développement. Ces opérations d'investissement font obligatoirement l'objet d'une ventilation sectorielle et spatiale en fonction de leur localisation.

    Le budget peut en outre comprendre des budgets annexes en cas de besoin.

    Un prélèvement obligatoire des recettes ordinaires du budget est affecté aux dépenses d'investissement. Mais la loi prévoit que « les taux de ces prélèvements seront arrêtés annuellement par une décision de l'autorité de tutelle après consultations du président de l'exécutif de la collectivité 24(*)». La collectivité pourrait établir un budget additionnel en cours d'exercice lorsque les comptes de l'exercice précédent sont connus. Ce budget est destiné à corriger et à ajuster les prévisions du budget primitif. Il comprend les crédits supplémentaires nécessaires en cours d'exercice, les recettes nouvelles non prévues au budget primitif et les opérations de recettes et dépenses portées du budget de l'année précédente. Il doit comporter un chapitre spécial de crédits destinés à couvrir le montant des dégrèvements autorisés, des admissions en non valeur et des cotes irrécouvrables. Il est établi et voté dans les mêmes conditions que le budget primitif et appuyé du compte administratif de l'ordonnateur et du compte de gestion du payeur.

    Le projet de budget est préparé par le maire qui est l'ordonnateur de la commune de Sangarébougou et soumis au vote de son organe délibérant (le conseil municipal). Le vote du budget est précédé d'un débat public sur le projet de budget. Pour le budget communal, le débat public doit être précédé d'une consultation des conseils de villages, de fractions ou de quartiers constituant la commune25(*). Il est ensuite approuvé par l'autorité de tutelle (le préfet).

    Lorsque ce budget n'a pas été voté en équilibre, l'autorité d'approbation le renvoie à l'ordonnateur dans un délai de quinze jours qui suit son dépôt.

    L'ordonnateur de la commune le soumet dans les dix jours de sa réception à une seconde lecture de l'organe délibérant. Celui-ci doit statuer dans les huit jours, et le budget est renvoyé immédiatement à l'autorité d'approbation.

    Après cette nouvelle délibération si le budget n'est pas voté en équilibre ou s'il n'est pas retourné à l'autorité d'approbation dans le délai d'un mois à compter de son renvoi à l'ordonnateur, la faculté de régler le budget revient à l'autorité de tutelle. Dans chaque cercle, le représentant de l'Etat ayant la charge des intérêts nationaux et du respect des lois assure la tutelle des communes urbaines et rurales du cercle26(*).

    Lorsque le budget n'est pas approuvé avant le début de l'année budgétaire, les dépenses de fonctionnement continuent d'être exécutées jusqu'à la fin du 1er trimestre dans la limite chaque mois d'un douzième du budget primitif de l'année précédente. Passer ce délai l'autorité de tutelle prend les sanctions disciplinaires.

    Le budget annexe doit être soumis aux mêmes procédures d'établissement que le budget primitif.

    Après l'élaboration du budget, il s'en suit qu'il doit être exécuté afin de le rendre opérationnel.

    Paragraphe 2 : Le processus d'exécution du budget communal27(*)

    L'exécution est l'opération par laquelle le budget de la commune passe en phase de réalisation. « Le budget une fois approuvé ne peut être modifié en cours d'année. Toutefois une modification peut intervenir dans les formes suivies pour son approbation dans les cas suivants :

    · Lorsque des recettes supplémentaires sont réalisées en cours d'année, des crédits supplémentaires correspondants peuvent être ouverts sous réserve des dispositions de l'article 179 du code des collectivités et par autorisation spéciale du ministre chargé des Collectivités territoriales.

    · Pour insuffisance de crédits de fonctionnement, des virements peuvent être opérés par l'ordonnateur :

    a) d'article à article à l'intérieur du même chapitre après délibération de l'organe délibérant de la collectivité;

    b) de chapitre à chapitre à l'intérieur du même sous titre et sur le chapitre des dépenses imprévues après délibération de l'organe délibérant et approbation de l'autorité de tutelle.

    · Aucun virement ne peut avoir pour objet d'augmenter de plus de 20 % le crédit initial d'un article28(*) ».

    En outre, il s'avère important de signaler que le budget de la commune ne devient exécutoire qu'après son approbation par le préfet. Ainsi apparaissent les acteurs du processus budgétaire de la commune rurale de Sangarébougou : le maire qui élabore le projet de budget, le conseil communal qui adopte le budget, le préfet du cercle Kati qui exerce le contrôle de légalité sur le budget, le maire et le receveur municipal exécutent le budget.

    A ce dernier niveau peuvent éventuellement intervenir le régisseur des recettes et le régisseur des dépenses qui agissent pour le compte du receveur municipal.

    Il faudrait par ailleurs noter que le budget élaboré par la collectivité peut être souvent rejeté par la tutelle et la perception.

    Pour l'exécution du budget, le maire ordonne et le receveur municipal exécute.

    En fin d'année, le maire produit un compte administratif et le receveur municipal produit un compte de gestion. Le compte administratif doit refléter la situation réelle des finances de la commune. Il retrace les opérations réalisées au cours de l'exercice tant en recettes qu'en dépenses. Il fait aussi apparaître ce qui reste à réaliser à la clôture de l'exercice budgétaire (recettes non encore encaissées et dépenses mandatées non payées). Il permet ainsi de comparer rubrique par rubrique les crédits initialement prévus et les réalisations. Il fournit les informations nécessaires à la préparation du budget additionnel par la reprise du résultat (excédent ou déficit) du compte administratif. Le compte administratif est soumis au contrôle du conseil communal de Sangarébougou. Celui-ci consiste à vérifier la concordance entre les résultats dégagés par le compte administratif du maire et le compte de gestion du receveur municipal.

    Ainsi, l'étude des ressources financières internes de la commune rurale de Sangarébougou nous a permis de comprendre le fondement juridique de ses ressources ainsi que sa base fiscale. La connaissance de son processus budgétaire semble aussi être une condition importante pour comprendre l'analyse que nous nous proposons de faire sur la mobilisation de ces ressources.

    Chapitre II : L'analyse de la mobilisation des ressources financières dans la commune de Sangarébougou

    Nous entendons par « mobilisation des ressources » l'action de requérir des fonds pour faire face aux charges de la commune. Ainsi, pour pouvoir mobiliser des fonds, la commune de Sangarébougou a besoin de recouvrer les taxes et les impôts qui lui sont reconnus par la loi portant la libre administration des collectivités29(*).

    Le recouvrement des ces recettes fiscales se veut indispensable pour la détermination de l'ampleur des recettes de la commune.

    Il nous est alors loisible d'étudier le recouvrement ces recettes fiscales (section 1) afin d'analyser d'une manière générale les recettes de la commune (section 2).

    Section 1: Le recouvrement des recettes fiscales de la commune

    Partant du fait que ce recouvrement obéit à un système et à des modalités, nous examinerons le système de recouvrement d'une part (paragraphe 1) et les modalités de recouvrement d'autre part (paragraphe 2).

    Paragraphe 1 : Le système de recouvrement

    Le recouvrement des taxes et des impôts était en vigueur bien avant l'avènement de la décentralisation. Cela remonte à l'époque coloniale où leur collecte était déjà une des activités centrales du colonisateur. A cette époque, l'utilisation de la force, de la coercition et même de l'humiliation des chefs de village faisait partie du système de recouvrement. A l'instar des autres Etats de l'Afrique francophone, il convient de reconnaître que le Mali a hérité, lors de son indépendance, des règles de fonctionnement de la comptabilité publique française30(*) : l'émission des impôts et taxes incombe au service des impôts, leur recouvrement au service du Trésor. Cependant, le système n'a jamais fonctionné comme prévu compte tenu de la faible déconcentration des services des impôts et du Trésor.

    D'une manière générale, avant l'avènement de la décentralisation c'était les chefs d'arrondissement qui établissaient les rôles et recouvraient les impôts pour le compte du percepteur dans le cercle de Kati. Actuellement, la mission d'établissement des rôles revient aux agents de chaque commune du cercle. C'est ainsi que dans la commune rurale de Sangarébougou le secrétaire général et régisseur de recettes assurent le recouvrement qui est fait par ce dernier. De ce fait, le circuit du rôle des impôts et des taxes se trouve schématisé de la manière suivante :

    Schéma du circuit du rôle des impôts et taxes31(*)

    Etablissement du rôle des

    Impôts et taxes par les

    Agents communaux

    Préfecture

    Centre des impôts :

    Vérification

    Haut commissariat

    Signature arrêté d'émission

    Direction régionale des

    Impôts : vérification

    Ce schéma se trouve expliqué de la manière ci-après :

    Lorsque le Haut Commissariat (le gouvernorat) reçoit le rôle, il le remet à la Direction régionale des impôts qui, après vérification, prépare l'arrêté d'émission pour le haut commissaire. C'est donc ce dernier qui rend le rôle exécutoire. Le rôle rendu exécutoire est retourné à la commune via la préfecture, et les agents communaux le transmettent au percepteur pour recouvrement. Parfois, le processus est lent.

    En réalité, le recouvrement des impôts et taxes semble commencer bien avant l'arrêté d'émission du rôle.

    A l'issu de cet exposé sur le système du recouvrement, nous pouvons constater que ce n'est pas une chose aisée compte tenu de sa complexité. Néanmoins, il nous aidera à comprendre les modalités du recouvrement des impôts et des taxes de la commune rurale de Sangarébougou.

    Paragraphe 2 : Les modalités de recouvrement 

    La patente paraît la seule recette fiscale à être recouvrée par le percepteur, toutes les autres taxes l'étant par les régisseurs des recettes pour le compte du percepteur. Il faut souligner qu'un paysan qui doit, par exemple, au titre de la

    TDRL 1 000 FCFA, de la taxe sur le bétail 300 FCFA, de la taxe sur les vélos

    200 FCFA, et de la taxe sur les armes 5 000 FCFA, considère qu'il doit payer un impôt de 6 500 FCFA. Il ne se préoccupe pas de la nature des différents impôts que représentent ces 6 500 FCFA. Le paiement se faisant généralement par tranche, il peut payer une première tranche de 4 000 FCFA par exemple, sans se soucier de la nature de la taxe qu'il a payée. La tâche revient alors au régisseur de répartir le montant entre la TDRL, la taxe sur le bétail, etc.32(*)

    Depuis la réforme fiscale de 1999, les petits opérateurs économiques paient un impôt synthétique dont la patente constitue 10,45 % et la taxe de voirie 0,55 %.

    Selon la clé de répartition, 60 % de la patente et l'intégralité de la taxe de voirie reviennent à la commune. Ce sont les services des impôts qui recouvrent l'impôt synthétique et le versent ensuite au Trésor. Au moment du versement, la commune de résidence de l'opérateur économique n'étant pas précisée, le Trésor ne dispose pas de clé de répartition de la recette entre les différentes collectivités. Généralement c'est seulement la commune chef-lieu de cercle ou de région qui bénéficie de la patente et de la taxe de voirie33(*).

    Il faut noter que le chef de village est le personnage-clé du système de recouvrement. Dans la pratique, les populations paient les impôts au chef de

    village qui en retour les reverse aux agents chargés du recouvrement (chef d'arrondissement autrefois, régisseur des recettes aujourd'hui). Il existe une forte corrélation entre le niveau du recouvrement et le leadership du chef de village. Plus le chef de village est acquis à la cause communale, plus élevé est le taux de recouvrement34(*).

    Un texte réglementaire octroyait aux chefs de village des ristournes35(*) calculées en fonction du montant des sommes qu'ils recouvraient. Ce texte étant dépassé, certains chefs de village ne perçoivent plus ces ristournes, ce qui est un facteur évident de démotivation. L'adoption d'une réglementation sur les ristournes aux chefs de village est nécessaire, de même que sur les indemnités des receveurs municipaux. Ces indemnités, qui sont une motivation pour le bénéficiaire, doivent être rapidement réglementées pour mettre un terme à certaines pratiques peu orthodoxes en la matière.

    L'analyse du système et des modalités de recouvrement des recettes fiscales de la commune nous a permis de comprendre ce domaine. Elle nous conduira ainsi à analyser les recettes de la commune en termes de ressources mobilisées.

    Section 2 : L'analyse des recettes de la commune rurale de Sangarébougou pendant le mandat écoulé

    Les recettes de la commune rurale de Sangarébougou constituent ce qu'elle a pu mobiliser en tant que fonds. A la lumière de notre analyse, il ressort que les recettes de la commune rurale de Sangarébougou sont essentiellement constituées des recettes fiscales et des recettes issues des prestations de services.

    D'une manière cohérente, nous examinerons d'abord les recettes issues du recouvrement des ressources fiscales (paragraphe 1) et ensuite les revenus provenant des prestations de services (paragraphe 2).

    Paragraphe 1 : Le recouvrement des ressources fiscales

    L'analyse des recettes issues du recouvrement des ressources fiscales trouve également sa place dans notre démarche intellectuelle. Dans la commune rurale de Sangarébougou, la situation de recouvrement par communauté n'est pas disponible en raison du fait qu'elle ne fait pas de recouvrement de TDRL par village. A s'en tenir à notre source d'information36(*), les pratiques en la matière sont fondées sur la perception des recettes au moment de la fourniture des services comme au moment de la délivrance des actes d'état civil. Avec ce procédé, les recettes TDRL ne sont pas comptabilisées par la communauté.

    A ce stade, les difficultés identifiées dans le manuel de formation des élus locaux de la mission de décentralisation sont entre autres:

    - « le peu d'information entre les élus locaux et le receveur communal sur le recouvrement des ressources ;

    - l'absence totale de plan de trésorerie établi et suivi par les élus et le receveur communal ;

    - l'insuffisance des moyens matériels et humains mis à la disposition des services de recouvrement ...

    - la comptabilité budgétaire n'est pas tenue au niveau de la commune, ce qui ne permet pas d d'avoir une situation clair chaque mois. Le receveur doit donner la situation des recettes à l'ordonnateur pour que celui-ci puisse enregistrer et établir à temps son compte administratif. Il n'y aurait pas ainsi de relation de suivi entre les services de l'assiette et du recouvrement37(*) ».

    Au cours des trois dernières années du mandat écoulé, il n'a pas eu de réalisation au titre des recettes sur les patentes/licences dans la commune rurale de Sangarébougou à causes de certaines de ces difficultés.

    Néanmoins, il convient de signaler que les taux de réalisation d'ensemble décroissent de plus en plus comme le présente les tableaux ci-après. Il nous sert de soutien logique pour notre démarche intellectuelle par le fait qu'il nous donne les recettes de la commune rurale de Sangarébougou perçues à la perception pendant les trois dernières années du mandat passé.

    Etat des recettes de la commune perçues à la perception38(*)

    Tableau1 :

    Types de recettes

    Année N-2

    Année N-1

    Année N

    Prévisions

    Réalisations

    Taux

    Prévisions

    Réalisations

    Taux

    Prévisions

    Réalisations

    Taux

    Patente/licences

    Recettes forestières

    Dotation de l'état

    Recettes d'investissement/ANIC

    323 723

    151 661

    1 267 800

    8 030 514

    0

    16 200

    1 315 946

    11 126 121

    0%

    11%

    104%

    139%

    323 723

    0

    1 267 800

    3 171 000

    0

    0

    1 355 396

    1 606 103

    0%

    #VALEUR !

    107%

    51%

    323 723

    16 200

    1 267 800

    12 000 000

    0

    0

    1 355 396

    4 785 709

    0%

    0%

    107%

    40%

    Total

    9 773 698

    12 458 267

    127%

    4 762 523

    2 961 499

    62%

    13 607 723

    6 141 105

    45%

    Entre les prévisions et les réalisations le déficit semble se remarquer par endroit. Les recettes dépassent souvent les prévisions contrairement aux attentes des autorités communales. Fortes de ce constant, les autorités communales, augmentant les prévisions suivantes, sont souvent déçues de constater un déficit entre les prévisions et les réalisations.La situation d'ensemble de la commune se présente comme suit dans le tableau ci-dessus :

    Tableau 2 :

    Année 2006

    Prévisions 11 915 188Réalisations 13 832 190

    Année 2007

    Prévisions25 596 416Réalisations18 987 400

    Année 2008

    Prévisions27 473 200Réalisations10 411 552

     
     
     

    Alors, il peut être remarqué que les dotations de l'état dépassent chaque fois les prévisions de la commune. Le déficit entre les prévisions et les réalisations est bien remarquable dans les deux dernières années. Ce qui explique le faible taux de réalisation. Cela peut nous ramener à penser que les taux de réalisation augmentent ou baissent en fonction des années.

    Le constat d'ensemble sur le recouvrement des recettes fiscales laisse entrevoir qu'elles ne sont toujours pas à la hauteur des attentes des autorités de la commune. Ce qui nous exhorte à analyser les revenus des prestations de services dans la commune.

    Paragraphe 2 : Les revenus financiers des prestations de services

    Nos analyses nous prouvent que les revenus des services rendus par la commune sont issus de la prestation des services administratifs et de la gestion des équipements marchants.

    Les données recueillies auprès de la commune rurale de Sangarébougou laissent également entrevoir des déficits sur ces recettes financières. Pour appuyer ce propos, il s'avère indispensable de les représenter en chiffres. D'où les tableaux ci-après : le premier présentant les revenus des prestations des services administratifs et le second représente les recettes issues de la gestion des équipements marchants.

    Tableau 1 : Les revenus des prestations des services administratifs39(*) 

    Types de services

    Année 2006

    Année 2007

    Année 2008

    Prévisions

    Réal.

    Taux

    Prévisions

    Réalisations

    Taux

    Prévisions

    Réal.

    Taux

    Livret de famille/état civil

    50 000

    49 000

    98%

    100 000

    47 000

    47%

    50 000

    54 000

    108%

    Délivrance d'actes d'état civil

    200 000

    312 000

    156%

    250 000

    435 000

    147%

    500 000

    450 900

    90%

    Acte de décès

    /

    /

    /

    /

    /

    /

    /

    /

    /

    Législation,

    40 000

    82 500

    206%

    60 000

    381 000

    635%

    500 000

    221 500

    44%

    Autres actes

    756 000

    188 000

    25%

    1 500 000

    494 500

    33%

    550 000

    1 057 000

    192%

    Total

    1 046 000

    631 500

    60%

    1 560 000

    875 500

    56%

    1 050 000

    1 278 500

    122%

    La prestation des services administratifs peut être, à certains égards, génératrice de revenus financiers pour la commune. Il s'agit entre autres des délivrances d'actes d'état civil, de livrets ou carnets de famille, des légalisations, etc. Ces services administratifs ne semblent pas connaitre de difficultés majeures. La situation péri urbaine de Sangarébougou n'est pas étrangère à cet état de fait. Cependant, avec des taux de réalisation de plus de 150% la question de la maîtrise de ces ressources se pose logiquement40(*).

    Tableau 2 : Les revenus issus de la gestion des équipements marchands41(*)

    Types d'équipements marchands

    Année 2006

    Année 2007

    Année 2008

    Prévisions

    Réalisations

    Taux

    Prévisions

    Réalisations

    Taux

    Prévisions

    Réalisations

    Taux

    Droits des places dans les marchés

    480 000

    9 604 150

    2001%

    2 500 000

    11 587 280

    463%

    7 189 100

    875 000

    12%

    Vente d'eau

    198 000

    182 500

    92%

    200 000

    371 535

    186%

    942 000

    1 115 500

    118%

    Total

    678 000

    9 786 650

    1 443%

    2 700 000

    11 958 815

    443%

    8 131 100

    1 990 500

    24%

    Les équipements marchands font également partie des facteurs générateurs de revenus pour la commune de Sangarébougou. Les revenus issus de leur gestion doit être pris en compte dans les recettes de la commune.

    Dans la gestion des équipements marchands, nous pouvons constater que le taux de réalisation est plus ou moins croissant en fonction des années. Cela est peut-être dû à des facteurs d'ordre économique ou social tels que le faible revenu des habitants et la démobilisation qui s'est installée dans les consciences.

    Les équipements collectifs marchands des collectivités sont des infrastructures économiques qu'elles mettent à la disposition des populations qui les utilisent contre le paiement d'une redevance. Les principaux services marchands sont les marchés, les boutiques, les magasins de stockage, les gares routières, les abattoirs. Ces équipements marchands constituent les principaux services économiques gérés par la commune de Sangarébougou et sont des ressources importantes de financement42(*).

    Les recettes susceptibles d'être générées par ces équipements peuvent couvrir entièrement les besoins de fonctionnement de la commune et parfois même de dégager un surplus pour l'investissement. Le recouvrement de ces recettes relève entièrement de l'autorité de la commune avec un effet du service (mise à disposition d'un espace facilement perceptible par le contribuable).

    Il semble important de souligner que les équipements marchands de la commune de Sangarébougou constituent un lieu privilégié de rencontre entre le secteur formel et le secteur informel. Ce dernier largement prédominant dans l'économie rurale, se voit participer au financement du développement de la collectivité territoriale.

    Enfin, ces équipements marchands constituent le point de rencontre de la quasi totalité des citoyens de la commune de Sangarébougou. De ce fait, ils susciteraient de l'intérêt pour les operateurs économiques.

    Ils constituent les éléments clés autour desquels est structuré l'espace communal. Ainsi, leur bonne gestion devrait être un levier d'impulsion au développement local.

    Pourtant, malgré leur importance stratégique, la gestion de ces équipements marchands ne permet pas de mobiliser les ressources à la hauteur du potentiel existant qui semble souvent méconnu.

    Il ressort de cette première partie que pour l'exercice des compétences qui lui sont dévolues par la loi, la commune rurale de Sangarébougou dispose de ressources financières. Elle aurait également besoin de moyens pour financer des activités telles que soutenir les services de santé et d'éducation et la contrepartie des 20 % des investissements accordés par l'ANICT43(*). Ces ressources financières constitueraient le premier instrument de la politique de développement local.

    Par le fait qu'elle n'arrive pas à mobiliser suffisamment de ressources financières pour pouvoir fonctionner correctement et investir à fond dans le développement, nous nous sommes donner la mission de mettre en exergue les difficultés auxquelles elle est confrontée afin d'en proposer des solutions.

    Deuxième partie :

    Les difficultés de mobilisation et les stratégies de mobilisation des ressources financières dans la commune rurale de Sangarébougou

    La commune rurale de Sangarébougou devrait pouvoir mobiliser les ressources qui lui sont reconnues par la loi pour son fonctionnement normal. Faute d'une mobilisation effective elle connaitra des difficultés financières qui se répercuteront sur son bon fonctionnement. Dans la visée d'une décentralisation financière effective, il est indispensable de pallier à ces difficultés.

    D'une manière logique, il s'avère nécessaire de mettre en exergue ces difficultés dans un premier chapitre et les solutions préconisées pour une bonne mobilisation des ressources dans le second chapitre.

    Chapitre I : Les causes des difficultés de mobilisation des ressources financières

    Les causes des difficultés de mobilisation financières ne pourraient être autres que les facteurs qui ont pu l'engendrer. Les principaux facteurs de ces difficultés de mobilisation relèveraient en partie de la commune elle-même et de l'administration de tutelle de la commune.

    Nous examinerons ainsi les difficultés relevant de la gestion de la commune au niveau local (section 1) et celles qui relèvent de la gestion communale au niveau national (l'administration de tutelle) (section 2).

    Section 1 : Les causes relevant de la gestion de la commune au niveau local

    La prise en compte de la population dans la gestion des affaires de la commune apparait comme une donne capitale. Elle peut aussi s'annoncer comme facteur de mobilisation ou de démobilisation financière dans la commune. En plus de cela, les autorités communales y trouvent également leur part de responsabilité.

    Nous examinerons ainsi les facteurs des difficultés de mobilisation tenant à la population (paragraphe 1) avant d'étudier les causes relevant des autorités communales (paragraphe 2).

    Paragraphe 1 : Les causes tenant à la population de Sangarébougou

    La population de la commune rurale de Sangarébougou constitue la base de son développement et devrait ainsi être prise en compte par les autorités locales et ses partenaires techniques et financiers. Elle doit participer à la gestion des affaires communales surtout la gestion financières de la commune. C'est dans ce sens que la loi n°95-034 AN-RM du 12 avril 1995 portant codes des collectivités dispose que : « Le vote du budget est précédé d'un débat public sur le projet de budget. Pour le budget communal, le débat public doit être précédé d'une consultation des conseils de villages, de fractions ou de quartiers constituant les communes44(*) ». Les textes de lois portant organisation et fonctionnement de la commune lui reconnaissent une multitude de droits dont elle doit jouir. Il s'agirait ainsi du droit de participer aux débats du Centre de Conseil Communal (CCC) sur la gestion de la commune, du droit d'accès aux comptes administratifs et aux comptes de gestion de la commune, etc.

    Cependant, d'autres réalités apparaissent dans la pratique. La population ne s'intéressant pas à la gestion de la commune ignore ces droits et n'en jouit pas. Elle développe l'idée selon laquelle « la gestion des affaires communales relève de la seule compétence des autorités localement élues45(*) ». Or, sans son implication dans la gestion de la commune, elle ignorerait la gestion qui est faite des impôts et taxes perçues sur elle. Par ce fait, elle ne serait pas encouragée à payer ses contributions fiscales. A son avis, cela profite seulement aux responsables de la commune.

    Cela peut être dû au faite que la population de la commune rurale de Sangarébougou est en grande partie illettrée ou parce que ceux qui sont instruits n'ont pas suffisamment le temps pour s'intéresser à la gestion de la commune.

    En outre, il convient de noter qu'avec le faible niveau de revenus des habitants, il n'est guère facile d'exiger d'eux une contribution fiscale.

    Par ailleurs, l'engagement des populations pour payer des impôts et taxes formalisés et budgétisés pourrait s'accroître si, en retour, les arrondissements et villages pouvaient bénéficier de flux financiers visibles sous forme d'infrastructures sociales et communautaires ou sous forme de services sociaux améliorés. Or, cela n'est possible que « si les intérêts particuliers des villages et des arrondissements sont respectés dans la planification du développement communal 46(*) ».

    De notre analyse, il ressort que la population de Sangarébougou ne paraît pas être la seule responsable de ces difficultés de mobilisation. Une part très large de responsabilité semblerait incomber aux responsables de la commune.

    Paragraphe 2 : Les causes tenant aux responsables de la commune 

    Les causes de démobilisation financière tenant aux responsables de la commune sont nombreuses. La gestion financière de la commune laisse à désirer. En effet, le premier outil de cette gestion à savoir la comptabilité administrative n'est pas maîtrisée. D'une manière générale, dans le cercle de Kati dont fait partie la commune rurale de Sangarébougou, les fiches de comptabilité du maire n'existent que dans une seule commune sur les onze communes. Les comptes administratifs de la commune de Sangarébougou sont souvent produits avec un très grand retard. Le matériel communal n'est souvent pas codifié et est soumis à toutes les utilisations à l'image des biens de l'Etat.

    Les agents communaux et principalement le receveur municipal ne comprennent pas bien comment il convient d'utiliser les supports de l'exécution du budget (ordres de recettes, bordereaux d'ordres de recettes, mandats, bordereaux de mandats). La comptabilité en partie double de la collectivité au niveau de la perception, décidée par la Direction du Trésor depuis 1999, n'est pas encore appliquée. Les receveurs municipaux prétextent que le manque de personnel y serait à l'origine. Or cette comptabilité permettrait d'avoir de façon quotidienne des informations financières fiables sur chaque commune47(*).

    La gestion du budget communal semble être une tâche difficile à maîtriser par les nouvelles autorités communales. L'exécution des premiers budgets a été entachée de certaines irrégularités. Quant à la préparation du budget, il semble aussi être un exercice mécanique qui souffre d'un manque d'analyse et d'une méconnaissance des plans comptables de la part de ceux qui les établissent et de ceux qui sont chargés de les exécuter. L'élaboration du budget se fait souvent à la hâte. Cela est peut être dû au manque de personnel qualifié. Les responsables communaux attendent l'arrivée des échéances pour produire un document dont l'établissement exigerait beaucoup plus de temps et d'efforts afin de répondre aux normes souhaitées.

    Cette façon de faire rendrait les élus vulnérables et les soumettrait ainsi à la pression de la tutelle. L'instabilité du personnel communal due à la faiblesse de sa rémunération et à la précarité de son statut aggrave le manque de capacités au niveau de la commune rurale de Sangarébougou.

    S'il est vrai que le centre de conseil communal (CCC) finance beaucoup de formations à l'adresse des élus et des agents communaux, les agents des services déconcentrés de l'Etat et de la préfecture n'ont pas été préparés à assumer leur nouveau rôle d'assistance, de conseil et de contrôle de la légalité48(*).

    Le percepteur et le chef du centre des impôts qui sont invités à toutes les formations ayant trait aux ressources notamment fiscales (élaboration du budget et mobilisation des ressources) y ont très peu participé.  Le percepteur justifie souvent son absence remarquée par la surcharge du travail. Aussi, l'impact des formations demeure encore limité49(*).

    La formation des fonctionnaires de la commune destinée à les aider afin d'assumer leurs nouvelles fonctions est indispensable pour son bon fonctionnement.

    Partant du rapport sur la situation financière des communes du cercle de Kati, il ressort que les budgets de la plupart des communes du cercle de Kati, même lorsqu'ils sont élaborés avec beaucoup d'incorrections, sont approuvés parce que ceux qui les approuvent ne peuvent nullement apprécier leur qualité. La commune rurale de Sangarébougou n'apparait pas étrangère à cet état de fait.

    C'est pourquoi la difficulté de suivi des trésoreries de la commune due au fait que le receveur municipal (le percepteur) soit le seul représentant du Trésor public et qu'il ne dispose ni d'agent ni de moyen adéquat (informatique) rend plus qu'indispensable la fourniture d'une base et des appuis à cette structure.

    La faible connaissance de la population et de la gestion des ressources est aussi à l'affiche. En effet, la faible implication de la population par les responsables de la commune de Sangarébougou dans l'élaboration des plans de développement et des budgets communaux a aussi une influence sur le taux de recouvrement. Dans le cas précis du budget, le législateur a prévu une consultation des conseils des communautés de villages, de quartiers, de fractions et un débat public sur le projet de budget sans en déterminer les modalités50(*). Bien que les pratiques en la matière varient d'une commune à l'autre, la population de Sangarébougou est peu informée par son conseil communal.

    Il y a aussi une absence de restitution des comptes annuels à la population. Les comptes administratifs produits avec un très grand retard ne font pas toujours l'objet de comptes rendus aux conseillers communaux, à fortiori à la population.

    Les citoyens, ignorant ainsi l'utilisation qui est faite de leurs impôts ne sont pas encouragés à les payer.

    Par ailleurs, le dysfonctionnement des conseils communaux et les conflits internes sont aussi une réalité51(*). Il a aussi une influence sur le paiement des taxes et impôts. Dans certains cas, des conseillers communaux ayant une sensibilité politique différente de celle du maire entravent souvent ses actions. Par ce fait, ils découragent les habitants de la commune surtout leurs partisans dans l'acquittement de leur contribution fiscale. La mésentente qui règne souvent entre les villages de la commune peut être une autre raison de la difficile mobilisation des ressources.

    En certains endroits, les relations conflictuelles entre le maire et certains chefs de village peuvent aussi jouer un rôle. L'expérience a prouvé que les maires ayant de l'entregent52(*) seraient parvenus à se faire accepter par les chefs de village. Cette saine collaboration jouerait ainsi non seulement en faveur du recouvrement mais également en faveur de l'application de tous les actes d'administration édictés par le maire53(*).

    Il faudrait en outre noter que le manque de transparence dans la gestion des ressources financières apparait comme un facteur de réticence des populations dans le paiement des impôts et des taxes. L'information sur la gestion de la commune ne semble pas circuler ni à l'intérieur, ni à l'extérieur de la commune. Le maire centralise souvent les informations sur la gestion communale sans les partager avec le bureau ou le conseil communal. Il ordonne quelques fois des dépenses sans connaître le niveau des recettes. Cela pourrait bloquer le bon fonctionnement de la commune et frustrer les collaborateurs.

    Sans doute, force est de constater que le niveau interne de la commune rurale de Sangarébougou regorge de nombreux facteurs pouvant entraîner des difficultés dans la mobilisation des ressources financières. Cependant, allusion pourrait également être faite à d'autres facteurs de difficultés financières indépendants de la commune.

    Il s'agirait ainsi des facteurs générés par l'administration de tutelle.

    Section 2 : Les difficultés relevant de la gestion communale au plan national

    Au niveau externe de la commune, les causes de difficultés de mobilisation des ressources financières s'avèrent nombreuses. Nous ferrons mention des facteurs d'ordre économique (paragraphe 1) ainsi que des facteurs d'ordre politique de la démobilisation financière (paragraphe 2).

    Paragraphe 1 : Les facteurs d'ordre économique relevant du niveau national

    Il s'agirait ainsi de la gestion financière au niveau national. En effet, le manque de la maîtrise de la matière imposable s'affiche en premier lieu. Les informations sur la matière imposable figurant dans les rôles apparaissent très en deçà de la réalité. Le travail de mise à jour ne semble pas toujours régulier et les communes ne semblent pas fournir d'efforts pour l'actualisation des informations données par les anciens administrateurs lors de la passation de pouvoir54(*). Les services techniques, tels que ceux des impôts, ne semblent pas être associés dans les recensements entrepris notamment dans les centres commerciaux (inventaire des boutiques, des places sur le marché). Les contestations qui en découlent entraîneraient ainsi des frustrations que certains redevables expriment par le refus de s'acquitter de leur impôt. Cette situation fait apparaître deux insuffisances majeures : une mauvaise évaluation du potentiel fiscal et la non-concordance entre les chiffres de la mairie et ceux du service des impôts. Dans d'autres cas, la création de la commune rurale de Sangarébougou semble permettre un recensement plus fiable des personnes imposables. Ce travail doit être effectué au niveau local par les autorités communales qui connaissent bien les populations de leur localité. Les populations payaient des impôts pour les morts, les enfants scolarisés et les femmes ayant plus de quatre (4) enfants55(*).

    A cela vient s'ajouter le faible niveau de déconcentration des services du trésor. Cela apparait comme une des contraintes majeures liées au recouvrement des taxes et impôts. Par exemple, le cercle de Kati a seulement un percepteur pour toutes ses communes. Outre un personnel réduit, la perception serait dépourvue de moyens de transport alors que certaines communes semblent être éloignées de la perception. Sangarébougou est à environ une vingtaine de kilomètres de Kati.

    En général, c'est au niveau du cercle qu'apparait la complexité du système de gestion financière car cela semble exiger beaucoup de va-et-vient du maire ou de son personnel. Un autre élément qui ne s'annonce pas encourageant pour la population dans le paiement des taxes et impôts et pour le maire de la commune dans la mise en oeuvre des actions de sensibilisation serait lié au fait qu'il n'existe qu'une seule caisse à la perception. La commune rurale de Sangarébougou a eu souvent de la peine à retirer des fonds qui leur revenait parce que la caisse était vide.

    A cela s'ajoute aussi le cas des ressources naturelles sous-fiscalisées. La loi n° 00-044 du 07 juillet 2000 déterminant les ressources fiscales des communes, des cercles et des régions mentionne les droits et taxes perçues lors de l'attribution de titre d'autorisation d'exploitation artisanale de l'or ou d'ouverture de carrières artisanales et les taxes perçues sur le bois à l'occasion de l'exploitation du domaine forestier de l'Etat56(*). Cette loi n°00-044 du 07 juillet 2000 qui répartit la taxe entre la commune, le cercle et la région à hauteur respectivement de 50 %pour la commune, 25 % pour le cercle et 25 % pour la région n'est pas appliquée. Cependant, c'est le décret n° 98-402/P-RM du 17 décembre 1998, fixant les taux, les modalités de recouvrement et de répartition des taxes perçues à l'occasion de l'exploitation du bois dans le domaine forestier de l'Etat qui est encore appliqué. Ce décret est beaucoup plus avantageux pour les agents de la conservation de la nature en charge du recouvrement : ils ont des redevances et des recettes pour couvrir les dépenses de fonctionnement de leur service, toutes choses dont la loi n° 44 du 2000 les prive. Cette considération n'est sûrement pas étrangère au retard que connaît l'application de cette loi. Dans cette loi, il n'est nulle part fait allusion aux recettes halieutiques et fauniques57(*).

    Concernant les recettes issues de la coupe du bois, « les collectivités sont doublement lésées. Le service de la conservation de la nature qui recouvre cette taxe ne précise pas au Trésor au moment du versement la commune d'origine du bois. Le Trésor ne dispose donc pas de clé de répartition de la taxe de bois entre les différentes collectivités. Ainsi, la taxe est généralement attribuée à la commune dans laquelle se situe le poste de contrôle forestier, ce qui n'encourage pas la gestion durable de la forêt concernée. Cette situation est identique à celle de la répartition de l'impôt synthétique58(*) ».

    Il apparait ainsi à lumière de notre analyse que la gestion financière n'est pas maîtrisée au niveau national. La maîtrise de la matière imposable est à discuter et malgré la détermination légale des ressources locales, les résultats ne semblent pas refléter les attentes. Alors, il pourrait y avoir des facteurs d'ordre politique expliquant les difficultés de mobilisation de ressources financières dans la commune.

    Paragraphe 2 : Les facteurs d'ordre politique des difficultés de mobilisation financière

    D'autres facteurs expliquant la faiblesse du recouvrement des taxes et impôts dans la commune rurale de Sangarébougou pourraient porter sur les élections. « L'électoralisme59(*) » serait devenu une entrave au recouvrement. En effet, pour ne pas compromettre les chances du maire aux prochaines échéances électorales, le régisseur ne peut exercer de trop fortes pressions sur certains redevables.

    Une autre raison résiderait dans la mauvaise interprétation de la suppression de l'impôt  per capita60(*) . En 2000, le message du Premier Ministre de la 3ème République M. Mandé SIDIBE qui déclara en son temps à l'Assemblée Nationale la suppression de l'impôt  per capita  ne semblait pas avoir été bien compris. Nombre de populations rurales (celle de Sangarébougou n'étant pas en marge) tendaient à croire que toutes sortes d'impôts seraient ainsi supprimées. A l'époque, certains chefs de villages sont même venus demander à la mairie de leur restituer les impôts qu'ils avaient déjà payés au titre de l'année en cours.

    Il s'avère également loisible de prendre en compte au niveau de la commune rurale de Sangarébougou l'absence de sanctions à l'encontre des mauvais payeurs. Cela pourrait encourager le refus de payer les impôts. Les contribuables qui s'acquittent du paiement de leurs impôts seraient tentés de prendre l'exemple sur ceux qui ne les paient pas.

    Néanmoins, dans le cas de villages entiers où il serait difficile de mobiliser les ressources financières la mairie a tendance à revenir aux méthodes coercitives de l'administration d'antan en impliquant les forces armées (gendarmes notamment) pour récupérer les taxes et impôts dans les villages61(*).

    En plus, il y a l'absence de sanctions à l'endroit de ceux qui détourneraient des fonds à des fins autres que celles pour lesquelles ils sont destinées. L'administration de tutelle ne devrait pas rester passive à cela. Si la population de Sangarébougou qui se tue à payer les impôts et les taxes ne voit aucune réalisation faite en matière de développement, elle sera forcement découragée à s'acquitter de sa contribution fiscale.

    L'Etat semble aussi transférer des compétences sans le transfert concomitant des ressources financières nécessaires comme le prévoit la loi62(*). La subvention financière à la commune rurale de Sangarébougou et l'accès au fonds sectoriel sont limités. Etant donné la faiblesse des moyens personnels et matériels du service de la perception de Kati qui a en charge le recouvrement des taxes enrôlés, c'est donc le régisseur de la commune qui assure le recouvrement de ces taxes au nom du receveur municipal. Le régisseur étant recruté et employé par la commune, il agit sous la responsabilité technique du receveur municipal. Ce qui souvent ambiguë ce poste.

    La mise en exergue des difficultés de mobilisation de ressources financières dans cette commune s'avère d'une importance capitale. Cependant, il faudrait signaler qu'elles ne peuvent être toutes soulignées. Seules les plus tenantes apparaissent dans cette étude. De la connaissance de ces difficultés de mobilisation des ressources financières dans la commune rurale de Sangarébougou, la proposition de solutions ne semble pas être une chose difficile. Elle ne pourrait tenir compte que des grands axes, d'où l'élaboration de stratégies.

    Chapitre II : Les stratégies mobilisation des ressources financières dans la commune

    Pour remédier aux difficultés de mobilisation, des solutions sont préconisées tant au niveau local (section 1) qu'au niveau national (section 2).

    Section 1 : Les solutions préconisées au niveau local

    Il y a des démarches qui sont adoptées par le PACT (paragraphe 1) en plus desquelles d'autres démarches entreprises par les autres acteurs du développement local semblent nécessaires (paragraphe 2).

    Paragraphe 1 : Les démarches adoptées par le PACT

    Au regard de ce problème majeur, le PACT a développé une démarche de mobilisation des ressources financières communales notamment basée sur le recouvrement de la Taxe de Développement Régional et Local et des autres taxes enrôlées (taxes de voirie, taxes de bétail, taxes sur les armes). Cette démarche du PACT devrait effectivement être prise en compte par les autorités de la commune rurale de Sangarébougou dans le cadre d'une bonne mobilisation de ses ressources financières.

    L'approche du PACT tient compte de la complexité de la problématique de la mobilisation des ressources et s'appuie sur la concertation entre acteurs, notamment entre les élus et la population.

    L'objectif de la démarche est d'améliorer la mobilisation des ressources communales. Ceci nécessite de :

    Ø « Analyser la situation financière de la commune, ses faiblesses et ses potentialités ;

    Ø Renforcer les compétences locales : former les acteurs clés au cours de la démarche et sur la gestion des fonds (élus, secrétaire général, régisseur, comité local de mobilisation des ressources communales MRC, etc.) ;

    Ø Renforcer la communication autour de la mobilisation des ressources. La population doit être informée et écoutée à travers les différents canaux de communication. La communication se fait en langue locale (atelier, radio, etc.) et concerne le niveau interne (commune -population) et externe (commune - partenaires) ;

    Ø Susciter l'engagement des différents acteurs locaux pour un changement de comportement et une collaboration en vue d'une meilleure mobilisation des ressources. Il s'agit des élus, du personnel, de la population (hommes, femmes, jeunes), des organisations de la société civile, et des différentes corporations ;

    Ø Impliquer les Services Techniques (surtout la Perception) et la tutelle dans l'exercice afin de fournir un appui/conseil, de former les agents communaux et de renforcer le contrôle ;

    Ø Insister sur l'appropriation de la démarche par la commune pour qu'elle continue les efforts après le départ du facilitateur et de la structure d'appui63(*) ».

    A l'instar des démarches adoptées par le PACT dans le cadre de la mobilisation des ressources financières, les autres acteurs du développement local ne sont pas en reste. Ils ont aussi entrepris des démarches.

    Paragraphe 2 : Les démarches des autres acteurs du développement local64(*)

    Ces démarches entreprises porteraient d'abord sur le service des impôts. En effet, le service des impôts aurait aussi besoin d'élaborer des outils pour l'identification des contribuables et de la matière imposable et de procéder à un recensement plus fiable de la matière imposable pour la constitution des rôles. Le service du Trésor devrait recouvrer effectivement les impôts sur rôle, produire de façon régulière des documents plus fiables (comptabilité en partie double, situation financière des communes, compte de gestion) et contrôler sérieusement les procédures de passation des marchés des communes rurales.

    L'entente au sein de la commune sur le recouvrement des taxes et impôts est également nécessaire, entre les villages, entre les élus, et entre le conseil communal et les autorités coutumières.

    Le paiement passe par l'existence d'une certaine « citoyenneté65(*) » communale.

    L'adoption d'une stratégie de communication par chaque maire, expliquant aux populations le sens de la décentralisation et les informant sur toutes les activités de la mairie constitue un atout. Il est important que les élus associent effectivement les populations à l'élaboration des plans de développement et des budgets communaux. Cela pourrait se faire sous forme de consultations réelles et non fictives auprès d'un public représentatif de population de Sangarébougou. La production régulière des comptes administratifs par le maire, leur soumission à l'appréciation du conseil communal élargi aux leaders de la société civile semble nécessaire. Lors de la session du conseil communal relative au compte administratif, le maire devrait fournir des explications sur les recettes recouvrées, les dépenses réalisées, les dépenses d'investissements prévues mais non réalisées et le manque de recettes. Cet exercice devrait permettre aux leaders de la société civile de Sangarébougou de comprendre l'usage qui est fait des impôts et de percevoir clairement la dépendance entre le recouvrement des impôts et taxes et la réalisation des investissements. Ce travail est indispensable pour asseoir la légitimité des élus locaux de Sangarébougou, la transparence de la gestion financière, et une certaine citoyenneté communale. Ces notions sont les conditions sine qua non du fonctionnement normal de la commune.

    Pour une bonne mobilisation des ressources financières au niveau de cette commune, il s'ensuit qu'il est non seulement nécessaire d'impliquer les acteurs locaux, mais également le gouvernement qui représente l'administration de tutelle. Ainsi des solutions sont-elles préconisées à ce niveau.

    Section 2 : Les solutions préconisées au niveau national66(*)

    Au niveau du gouvernement, des stratégies doivent être adoptées aussi bien au niveau national (paragraphe 1) qu'au niveau international (paragraphe 2) afin de permettre une bonne mobilisation des ressources financières dans les communes rurales du Mali en général et celle de Sangarébougou en particulier.

    Paragraphe 1 : Les stratégies de mobilisation au niveau national

    A ce niveau, l'amélioration du recouvrement des taxes et impôts semble être essentiellement un problème de volonté politique. L'optimisation des ressources fiscales s'avère nécessaire. Cette optimisation reposerait essentiellement sur le renforcement de l'administration fiscale tant au niveau des services déconcentrés de l'Etat qu'au niveau des services propres des collectivités locales. Certaines initiatives récentes ont montré qu'il était possible d'obtenir rapidement une amélioration des rendements de certains impôts et taxes en jouant simplement sur la motivation des communes à gagner leur autonomie  et en mettant en liaison les services de la commune et ceux de l'Etat.

    Cette motivation pourraient être engendrée notamment par le besoin de mettre en oeuvre des plans de développement communaux élaborés de façon participative avec la société civile et par des séances de formation et sensibilisation sur la gestion communale en particulier sur la gestion des recettes communales. Cette motivation pourrait également être obtenue par la réalisation du recensement des activités taxables et des contribuables ainsi que la mise en place des bases de données informatisées.

    L'implication systématique des services déconcentrés de l'Etat dans cette animation communale encouragerait la collaboration nécessaire entre les deux administrations et faciliterait le transfert de compétences. Encore faudrait-il que la déconcentration des nouvelles fonctions de l'Etat (le conseil et le contrôle) soit également assurée à la même vitesse67(*).

    La réussite de la décentralisation passe indubitablement par une amélioration de la marge de manoeuvre financière des élus locaux de Sangarébougou. Si celle-ci ne peut être progressive certains affirment qu'elle est plus liées à la bonne gouvernance communale et à l'émergence de « l'identité communale » dans l'esprit de la population qu'à des mesure fiscales ou économiques. Pour cela, les efforts peuvent se centrer sur :

    - « L'identification fiscale des contribuables ;

    - Le renforcement de l'administration fiscale ;

    - L'amélioration des relations entre l'administration et les contribuables ;

    - L'intégration de l'information fiscale ;

    - La transparence dans la gestion des affaires des fonds de la mairie ;

    - La culture du civisme fiscal de la population ;

    - Donner aux populations les motifs de payer ses impôts ;

    - Montrer à la population les réalisations de la mairie ;

    - Faire des recensements et confectionner des rôles ;

    - Lettre les agents de recouvrement dans les bonnes conditions de travail ;

    - Valoriser le métier du collecteur et des agents de recouvrement ;

    - Cultiver l'excellence des mairies ;

    - Améliorer la connaissance des contribuables par la mise en place d'une base de données géoréferencées, la formation en gestion de bases de données informatisées et la planification et le suivi des recettes de installations économiques ;

    - Réorganiser la collecte en réduisant le nombre et le rôle des agents, en valorisant leur travail, en instituant un principe de contrôle et de sanction et en augmentant le potentiel des installations ;

    - Et enfin développer un civisme fiscal dans la commune par l'information, l'éducation et la communication sur les droits devoirs du contribuable et par l'attribution de subventions aux coordinations professionnelles de la commune68(*) ».

    En plus de cela, il y a beaucoup à entreprendre et à faire. Il s'agit entre autres de :

    Ø Définir une stratégie qui relie étroitement performances locales dans la mobilisation des ressources et bénéfice des concours et subventions de l'Etat69(*)

    D'une manière générale, un des objectifs assignés à la décentralisation est de favoriser une meilleure mobilisation de l'épargne locale. Le problème qui se pose est celui de l'appréciation du niveau d'effort à, fournir. Compte tenu de la faible fiscalisation nationale et locale, les autorités doivent pouvoir viser la multiplication par deux ou trois des prélèvements sur l'économie locale et le patrimoine de la collectivité. Encore faut-il avoir une idée du potentiel offert par l'une comme par l'autre. La mise en oeuvre d'une instrumentation à la disposition de la commune rurale de Sangarébougou pour apprécier le potentiel de la fiscalité locale et se fixer des objectifs réalistes de mobilisation doit figurer parmi les priorités d'action dans ce domaine. A l'étape actuelle des politiques nationales de décentralisation, c'est moins l'égalisation des conditions locales pour l'accès aux ressources que l'effort pour augmenter les ressources locales qu'il faut encourager. Les formules de partage de ressources entre l'Etat et cette collectivité territoriale devraient donc inclure des incitations positives en matière de mobilisation de ressources financières. Mais en même temps une attention égale devrait être accordée à la qualité de la dépense locale. Les formules de décentralisation financière devraient en conséquence intégrer des bonus en faveur de la commune rurale de Sangarébougou au cas où elle aurait de bons ratios de gestion.

    Bien que ces recommandations portent sur le niveau national, elles ne prennent en compte que les grandes lignes de la mobilisation de ressources financières des communes. Il serait également loisible pour l'Etat et même pour la commune de Sangarébougou d'entreprendre des actions au niveau international dans le cadre de la coopération internationale pour améliorer les recettes financières locales.

    Paragraphe 2 : Les recommandations au niveau international70(*)

    Au niveau international il est effectivement souhaitable d'échanger sur les expériences positives en matière de décentralisation financière.

    Les décentralisations africaines suivent des trajectoires différenciées selon l'histoire, le système politique, la culture administrative et financière, et les moyens d'action propres à chaque pays. Il en résulte une somme d'expériences intéressantes à partager, avec comme principe de base la recherche de la plus grande autonomie possible des collectivités locales.

    Le recensement, la capitalisation et le partage de ces expériences doivent permettre de créer progressivement une intelligence partagée de la décentralisation financière en Afrique. Le résultat attendu à l'issue de cet échange est double : d'une part amener les Etats à admettre la nécessité d'un ajustement institutionnel des recettes et dépenses publiques au profit des collectivités territoriales, pour porter la part de ces dernières à 15 % à 20 % des dépenses et recettes publiques dans les dix années à venir ; d'autre part montrer qu'une instrumentation existe dans les différents pays dont l'adaptation permet de concrétiser la volonté d'accompagner la délégation de compétences avec la délégation de moyens de les exercer aux collectivités territoriales. L'échange devrait également concerner les instruments de gestion des finances locales. Elle pourrait aussi viser à terme l'harmonisation de tels instruments au niveau des différentes zones économiques et monétaires comme cela est actuellement envisagé dans les pays membres de l'Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) et de la Communauté Economique et Monétaire de l'Afrique Centrale (CEMAC)71(*).

    L'initiative du Centre International de Formation des Autorités/Acteurs locaux (CIFAL) sis à Ouagadougou (Burkina Faso) devrait être salutaire dans ce domaine. Elle permet l'échange d'expériences en matière de mobilisation des ressources locales afin de parvenir à l'élaboration de stratégies efficaces pour la mobilisation des ressources financières dans les collectivités territoriales des pays participants.

    Dans l'ensemble, il s'agirait ainsi des recommandations visant la mobilisation des ressources financières dans les collectivités territoriales d'une manière générale. Cependant, leur aboutissement profite à l'ensemble des collectivités territoriales dont fait partie la commune rurale de Sangarébougou.


    Conclusion :

    Dès le début de la décentralisation au Mali, la mobilisation des ressources locales a été une des activités centrales des collectivités territoriales. Elle apparait comme un maillon essentiel du développement de la commune en milieu rural et de l'amélioration des conditions de vie des populations. En réalité, la pérennité et la viabilité économique de la commune supposeraient avant tout une disponibilité des ressources financières. Le volume des ressources financières à mobiliser semble être fonction des ambitions de développement de la commune ainsi que de la capacité et de la volonté des populations à payer les taxes et impôts.

    Malgré les ressources prévues par les textes pour les collectivités territoriales, le financement de la décentralisation par la commune rurale de Sangarébougou reste problématique. Le recouvrement des recettes apparait faible et irrégulier au point d'entraîner un retard dans le paiement des salaires du personnel. Il semble probable qu'investir est impossible dans une telle situation.

    La Taxe de Développement Régional et Local (TDRL) apparaît comme la taxe principale. Le conseil rural de Sangarébougou aurait aussi tendance à analyser seulement les revenus potentiels de la commune en ignorant les coûts de recouvrement. Les conséquences possibles sur l'économie rurale de Sangarébougou ou sur les ressources naturelles ne sont pas non plus prises en compte.

    Par ailleurs, le rôle des ressources naturelles dans la mobilisation des finances pour la commune moyenne de Sangarébougou semble être surtout indirect, vu que les moyens de vie en milieu rural et donc la capacité de paiement seraient essentiellement basés sur l'agriculture, l'élevage, la pêche, etc. Dans ce cas précis, seules les communes qui disposeraient d'un massif forestier exploité de façon commerciale profiteront, en principe, de la taxe forestière72(*). Tel n'est pas le cas de la commune rurale de Sangarébougou. Dans la pratique, les bénéfices sont limités pour ces communes qui en disposeraient. Les taxes forestières sont collectées au niveau du cercle par le service technique et reversées ensuite au percepteur. La part restituée à la commune sur laquelle la forêt est située semble trop faible car les revenus seraient repartis en parts égales entre toutes les communes du cercle. Ce système de répartition peut décourager une gestion durable des forêts par la commune concernée qui en profite peu et ne reçoit pas suffisamment de revenus pour investir dans son aménagement.

    Le fait que les communes ne disposent pas encore des domaines propres et autres patrimoines ne limite-t-il pas aussi la fiscalité locale ?

    Bien que la gestion administrative et financière ait été un « cheval de bataille » pour les partenaires d'appui à la décentralisation beaucoup reste encore à faire.

    L'élaboration et l'exécution de budget de la commune posent de nombreux problèmes. L'attachement systématique à des règles de comptabilité publique héritées de la France ne s'avère pas compatible avec la réalité malienne. Cela compliquerait davantage la situation.

    L'amélioration du recouvrement des taxes et impôts qui semblent être essentiellement un problème de volonté politique nécessite la déconcentration des services techniques de l'Etat, notamment des services des impôts et du Trésor.

    Les communes rurales du Mali en général et celle de Sangarébougou en particulier ont réellement besoin de mobiliser localement des ressources financières pour pouvoir fonctionner et pour disposer de la contrepartie de l'ANICT73(*) pour les investissements et, dans l'avenir, des fonds sectoriels pour les secteurs de la santé, de l'éducation ou de l'hydraulique.

    La mobilisation financière pourra-t-elle être effective sans une forte implication des populations concernées, de leurs responsables, de l'Etat et par conséquent de tous les partenaires au développement ?


    Bibliographie

    Ouvrage général :

    · Réné CHAPUS, droit administratif général, tome 1,11ème édition, 1997, Montchrestien, p.256, 360-361- ;

    Ouvrage spécifique :

    · «  La décentralisation financière en Afrique : succès, problèmes et contraintes », François Paul Yatta,  PDM, 2000, p. 6-7-8-9 ;

    Textes législatifs et réglementaires :

    · Loi n°93-008 AN/RM du 11 février 1993 portant libre administration des collectivités territoriales modifiée par la loi n° 96-056 du 16/10/1996 ;

    · Loi n°95-034/AN-RM du 12 avril 1995 portant codes des collectivités territoriales ;

    · Loi n° 00-042 du 07 juillet 2000 portant création de l'ANICT ;

    · La loi n° 00-044 du 07 juillet 2000 déterminant les ressources fiscales des

    communes, des cercles et des régions ;

    Revues :

    · « Etude sur la situation financière des communes rurales du cercle de Kati », Centre de conseil communal, Kati, Mali, rapport provisoire, novembre 2003, 2003, p. 28 ;

    · « Financer la décentralisation rurale : taxes et impôts à l'échelle local au Bénin, Burkina Faso et Mali », Institut Royal des Tropiques, bulletin n°357, KIT Amsterdam, 2004, p. 70-92 ;

    · SNV, CEDELO, « La décentralisation au Mali : du discours à la pratique », SNV/ KIT, Amsterdam, 2004, p. 7.

    Quelques mémoires :

    · Bréhima Aguibou TRAORE et Aboubacar TRAORE : Analyse des recettes fiscales des collectivités territoriales : cas de la commune IV, FSJE, 2005, p. 60-66 ;

    · Moussa Namory KEITA et Moussa SISSOUMA : Evaluation de la stratégie de mobilisation des ressources locales : cas de la mairie du district de Bamako, FSJE, 2006, p.25-32-45-64

    Quelques sites internet :

    www.dgi.finances. gov.ml

    www.pact-mali.org

    Contact : bengyss@yahoo.fr

    Cel : (+223) 66 69 59 82

    (+223)74 49 80 67

    Table des matières

    Introduction :...............................................................................................1

    Première partie : Les généralités sur la gestion financière de la commune rurale de Sangarébougou

    Chapitre I : Les ressources financières de la commune rurale de Sangarébougou..............................................................................................6

    Section 1 : Le cadre légal et la base des ces ressources............................................. 6

    Paragraphe 1 : La cadre légal déterminant les ressources de la commune........................7

    Paragraphe 2 : Une fiscalité basée sur les Taxes de Développement Régional et Local (TDRL).....................................................................................................10

    Section 2 : Le processus budgétaire de la commune................................................11

    Paragraphe 1 : Le processus d'élaboration du budget de la commune...........................12

    Paragraphe 2 : Le processus d'exécution du budget de la commune............................14

    Chapitre II : L'analyse de la mobilisation des ressources financières dans la commune de Sangarébougou ...........................................................................................17

    Section1 : Le recouvrement des ressources fiscales..................................................17

    Paragraphe 1 : Le système de recouvrement........................................................17

    Paragraphe 2 : Les modalités de recouvrement.....................................................19

    Section 2 : L'analyse des recettes de la commune rurale de Sangarébougou pendant le mandat écoulé.............................................................................................21

    Paragraphe 1 : Le recouvrement des ressources fiscales..........................................21

    Paragraphe 2 : Les revenus financiers des prestations de services de la commune de Sangarébougou............................................................................................24

    Deuxième partie : Les causes difficultés de mobilisation et les stratégies de mobilisation de ressources financières dans la commune

    Chapitre I : Les causes des difficultés de mobilisation des ressources financières.............30

    Section 1 : Les causes relevant de la gestion de la commune au niveau local....................30

    Paragraphe 1 : Les causes tenant à la population de Sangarébougou............................30

    Paragraphe 2 : Les causes tenant aux responsables de la commune sur.........................32

    Section 2 : Les causes relevant de la gestion communale au plan national.......................36

    Paragraphe 1 : Les facteurs d'ordre économique....................................................36

    Paragraphe 2 : Les facteurs d'ordre politique........................................................39

    Chapitre II : Les stratégies de mobilisation de ressources financières dans la commune...................................................................................................42

    Section 1 : Les solutions préconisées au niveau local...............................................42

    Paragraphe 1 : Les démarches adoptées par le PACT.............................................42

    Paragraphe 2 : Les démarches des autres acteurs du développement local.....................44

    Section 2 : Les solutions préconisées au niveau national...........................................45

    Paragraphe 1 : Les stratégies de mobilisation au niveau national................................45

    Paragraphe2 : Les recommandations au niveau international....................................49

    Conclusion :..............................................................................51

    Bibliographie :...........................................................................................54

    * 1 Téra Consultants, « Plan d'action/lignes d'interventions prioritaires de la stratégie d'accès universel », Mali, février 2009, p.6.

    * 2 Loi n°95-034 AN/RM du 12 avril 1995 portant code des collectivités au Mali.

    * 3 Réné Chapus : Droit administratif général ; Tome 1, pp.360, 361.

    * 4 Constitution de la 3ème République du Mali, TITRE XI, article 97 du 25 février 1992.

    * 5 « Lexique des termes juridiques », 14ème édition, Dalloz 2003, page 114.

    * 6 Réné Chapus, « Droit administratif général », Tome 1, p. 256.

    * 7 Loi n°93-008 du 11 février 1993, article 4.

    * 8 Loi n°93-008 AN/RM du 11 février 1993, articles 6 et 10.

    * 9 PACT/GTZ, « mobilisation des ressources financières dans les CT », 2008, p.2.

    * 10 «  Dictionnaire de poche Larousse », 2008, p. 521.

    * 11 « Présentation de la commune rurale de Sangarébougou », Secrétariat général de la mairie de Sangarébougou, 2009, p. 1.

    * 12 Projet de la coopération allemande au Mali.

    * 13 Expression tirée du bambara qui signifierait avancer très lentement.

    * 14 Ces ressources comprennent:

    · « Les taxes et les taxes qu'elle autorisée à percevoir ;

    · Les subventions de l'Etat ;

    · Les taxes rémunératoires sur les services rendus ;

    · Les revenus de son domaine ;

    · Les emprunts ;

    · Les dons et legs ».

    * 15 « Expérience de mobilisation des ressources financières au Mali », Allaye Biréma DICKO, Institut Royale des Tropiques, 2004, p.72.

    * 16 Loi n°00-044 du 7 juillet 2000 déterminant les ressources fiscales des communes, cercles et régions au Mali.

    * 17 Les taux de cette taxe sont fixés aux paragraphes 1 à 7 de l'article 294 du code général des impôts du Mali.

    * 18 Prévus aux articles 103 et 106 de l'ordonnance n° 99-32/P-RM du 19 août 1999 portant code minier au Mali.

    * 19 Ces taxes se trouvent définies dans la loi déterminant les ressources fiscales des communes, cercles et régions.

    * 20 Loi n°00-044 du 7 juillet 2000 déterminant les ressources fiscales des communes, cercles et régions au Mali.

    * 21 «  Financer la décentralisation rurale », Institut Royal des Tropics (KIT)-Amsterdam, bulletin n°357,  2004, p.77.

    * 22 Voir www.dgi.finances.gov.ml: « Code général des impôts » du Mali modifié par la loi n° 05-046 AN/RM du 18 août 2005, article 152.

    * 23 Loi n° 95-034 AN-RM du 12 avril 1995 portant code des collectivités, article 170.

    * 24 Article 172 de la loi n°95-034 AN-RM du 12 avril 1995 portant code des collectivités au Mali.

    * 25 Article 174 de la loi n°95-034 AN-RM portant code des collectivités

    * 26 Article 19 de la loi n°93-008 AN-RM portant libre administration des collectivités

    * 27 Voir loi n°95-0 34 portant code des collectivités territoriales en République du Mali, deuxième partie, titre I, chapitre II.

    * 28 Article 179 de la loi n°95-034 AN-RM portant code des collectivités au Mali.

    * 29 Loi n°93-008 AN-RM du 11 février 1993.

    * 30 « Financer la décentralisation rurale », Institut Royal des Tropics (KIT)-Amsterdam, bulletin n°357, 2004, p.78.

    * 31 Ce schéma fut réalisé avec le concours d'Allaye Biréma Dicko, Institut Royal des tropiques.

    * 32 Secrétariat général de la mairie de Sangarébougou, « enquête menée dans le cadre de la mobilisation des ressources financières dans la commune rurale de Sangarébougou », juillet 2009.

    * 33 Informations fournies par le secrétaire général de la commune rurale de Sangarébougou Boubou DANTHIOKO, juillet 2009.

    * 34 « Collecte de données dans le cadre de la mobilisation des ressources financières dans la commune rurale de Sangarébougou », PACT/GTZ, janvier 2006.

    * 35 Ce sont des remises faites aux chefs de villages sur les montants recouvrés.

    * 36 Le secrétariat général de la commune rurale de Sangarébougou, octobre 2008.

    * 37 « Analyse des structures des recettes fiscales des collectivités territoriales : cas de la commune IV », Bréhima Aguibou TRAORE et Boubacar TRAORE, mémoire de fin de cycle, FSJE, 2005, p.54.

    * 38 Ces données nous ont été fournies par le secrétariat général de la mairie de Sangarébougou.

    * 39 « Bilan de la commune rurale de Sangarébougou », mandat 2004-2009, p. 4.

    * 40 « Collecte de données dans le cadre de la mobilisation des ressources financières dans la commune rurale de Sangarébougou », PACT/GTZ, janvier 2006, p. 6.

    * 41 Bilan de la commune rurale de Sangarébougou, mandat 2004-2009, p 8.

    * 42 « Analyse des structures des recettes fiscales des collectivités territoriales : cas de la commune IV »,Bréhima Aguibou TRAORE et Boubacar TRAORE mémoire de fin de cycle, FSJE, 2005, p. 51.

    * 43 L'ANICT est un établissement public à caractère administratif doté de la personnalité morale et de l'autonomie financière, créé par la loi n° 00-042 du 07 juillet 2000. Il est chargé de :

    - recevoir et allouer aux collectivités territoriales les subventions destinées à la réalisation de leurs investissements sous leur maîtrise d'ouvrage ;

    - assurer une péréquation entre les subventions en tenant compte du degré de développement des collectivités, suivant des critères définis par le gouvernement ;

    - aider les collectivités territoriales à développer la mobilisation de leurs ressources financières propres ;

    - garantir les prêts contractés par les collectivités territoriales pour le financement de leurs investissements ;

    - assurer la péréquation entre les différents budgets d'investissement des communes.

    * 44 Article 174, du code des collectivités territoriales du Mali.

    * 45 Propos recueillis auprès de certains habitants de Sangarébougou, novembre 2008.

    * 46 «  Financer la décentralisation rurale », Institut Royal des Tropics (KIT)-Amsterdam, bulletin n°357,  page 89, 2004.

    * 47 « Analyse des structures des recettes des collectivités territoriales : cas de la commune IV », Bréhima Aguibou TRAORE et Boubacar TRAORE, mémoire de fin de cycle, FSJE, 2005, p.54.

    * 48 « Financer la décentralisation rurale au Mali », Allaye Biréma DICKO, Institut Royal des Tropiques, 2004, p. 80.

    * 49 CCC de Kati, « Etude sur la situation financière des communes rurales du cercle de Kati », rapport provisoire, novembre 2003, p. 28.

    * 50 Article 174 du code des collectivités du Mali (loi n°95-034 AN-RM du 12 avril 1995).

    * 51 Il s'agirait d'une situation générale dont fait état le rapport du CCC du cercle de Kati en 2003 sur la gestion de ses communes rurales dont fait partie celle de Sangarébougou.

    * 52 L'aisance en société, l'habileté de nouer des contacts.

    * 53 « Le rendement actuel et potentialité fiscale des communes rurales du Mali », CIFAL,  juin 2009, p. 12.

    * 54 « Financer la décentralisation rurale », Institut Royal des Tropics (KIT)-Amsterdam, bulletin n°357, 2004, p. 80.

    * 55 Cette faute peut être imputable au manque d'information de la population par les autorités communales.

    * 56 Loi n°00-04 du 7 juillet 2000 déterminant les ressources fiscales des régions, cercles et communes.

    * 57 « Rendement et potentialité des communes rurales du Mali », Aboubacar SANGARE, CFAL, 2009, p.6.

    * 58 « Financer la décentralisation rurale », Institut Royal des Tropics (KIT)-Amsterdam, bulletin n°357, p. 81.

    * 59 Attitude d'un gouvernement ou d'un parti dont la politique est guidée par des considérations électorales.

    * 60 Par tête : Ce type d'impôt était prélevé sur chaque contribuable.

    * 61 Informations recueillies auprès du Secrétariat général, mairie de Sangarébougou dans le cadre de la collecte de données sur la mobilisation des ressources financières, juin 2009.

    * 62 Article 4, loi n° 93-008 AN-RM du 11 février 1993 portant libre administration des collectivités territoriales au Mali.

    * 63 « Mobilisation des ressources financières dans les communes rurales du Mali », www.pact-mali.org , 2008.

    * 64 « La décentralisation au Mali : du discours à la pratique », SNV/ KIT, Amsterdam, 2004. (Recommandations), p.7.

    * 65 Qualité d'un membre de la commune considéré du point de vue de ses devoirs et ses droits politiques.

    * 66 « Renforcement des ressources des collectivités locales : exemple d'outils de mobilisation des ressources », PDM, AIMF, CGLU, septembre 2006, p. 2.

    * 67 « Analyse des structures des recettes fiscales : cas de la commune IV », Bréhima Aguibou TRAORE et Boubacar TRAORE, FSJE, 2005, p. 60.

    * 68 « Analyse des structures des recettes fiscales : cas de la commune IV », Bréhima Aguibou TRAORE et Boubacar TRAORE, FSJE, 2005, pp. 65-66.

    * 69 « La décentralisation financière en Afrique : succès, problèmes et contraintes », PDM, mai 2000, p. 8.

    * 70 « La décentralisation financière en Afrique : succès, problèmes et contraintes », François Paul Yatta, PDM, mai 2000, p.8.

    * 71 Recommandations faites par François Paul Yatta dans l'ouvrage sus cité, p. 9.

    * 72 « Financer la décentralisation rurale en Afrique », Institut Royale des Tropiques, 2004, p. 91.

    * 73 La collectivité doit assumer 20 % du coût des investissements, l'ANICT les finançant à hauteur de 80 %. Ces 20 % peuvent se décomposer en apport en numéraire (10 %) et en nature (10 %), la loi n° 00-042 du 07juillet 2000 portant sa création. (Voir également le bulletin n° 357 de l'Institut Royale des Tropiques, « Financer la décentralisation rurale en Afrique », 2004, p. 72.)







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