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UNIVERSITE NATIONALE DU RWANDA
CAMPUS UNIVERSITAIRE DE BUTARE
FACULTE DES SCIENCES ECONOMIQUES
SOCIALES ET DE GESTION
ANALYSE DE L'IMPACT DES CHOCS EXTERIEURS SUR
L'AJUSTEMENT BUDGETAIRE AU RWANDA
Mémoire présenté en vue de
l'obtention du grade de Licencié
en Sciences Economiques
Option : Economie Internationale
Par : Védaste KALIMA
Directeur : Dominique SEFARANGA
Butare, Septembre 1993
A mes regrettés parents ;
A mes frères et soeurs ;
A Emmérance ;
Aux victimes et aux déplacés de guerre
d'Octobre 1990;
Je dédie ce mémoire.
UMUSOGONGERO1UMUSOGONGERO
Imihindagurikire y'ubukungu bw'isi, cyane cyane iy'ibiciro
ku masoko mpuzamahanga, igira ingaruka zitandukanye ku bicuruzwa cyangwa se ku
bigurwa n'ibihugu bikiri mu nzira y'amajyambere.
Izo ngaruka zigenda zitandukana bitewe n'ukuntu igihugu iki
n'iki gikorana ubucuruzi n'amahanga, bikanaterwa ahanini n'uko ubucuruzi
bw'ibihugu bikiri mu nzira y'amajyambere bwibanda k'ukugurisha ibicuruzwa
by'ubwoko bumwe ariko bikagura ibicuruzwa by'ubwoko bwinshi kandi bunyuranye ku
masoko mpuzamahanga.
Kubera ko ibyo bihugu bikennye nta ruhare bigira mu
gushyiraho ibiciro by'ibigurishwa cyangwa se ibigurwa kuri ayo masoko, bituma
ibihugu bikize bikomeza gushyiraho ibiciro k'uburyo bibunogeye bityo
bikabangamira ubukungu bw'ibihugu bikiri mu nzira y'amajyambere muri rusange
n'ingengo y'imari yabyo by'umwihariko.
Mu bushakashatsi twakoze twashakaga kumenya niba iyo
mihindagurikire y'ubukungu bw'isi n'iy'ibiciro ku masoko mpuzamahanga ifite
ingaruka ku ngengo y'imari y'u Rwanda.
Muri rusange, twasanze ingaruka ari nyinshi ariko iz'ingenzi
zikaba eshatu.
i) gutuma amafaranga igihugu cyinjiza mu rwego rw'imisoro
yakwa k'ubucuruzi mpuzamahanga agenda ahindagurika akurikije imihindagurikire
y'ibiciro ku masoko mpuzamahanga muri rusange n'iby'igicuruzwa kawa
by'umwihariko;
ii) Gutuma amafaranga igihugu gishora mu bikorwa binyuranye
agenda yongerwa hakurikijwe ubwiyongere bw'ibyo biciro, ariko bikaruhanya
kuyagabanya mu gihe ibyo biciro bigabanutse;
iii) gutuma icyuho cy'ingengo y'imari kirushaho kwiyongera.
Inzo ngaruka zose zatumye twemeza ko imihindagurikire
y'ubukungu ku isi n'iyibiciro ku masoko mpuzamahanga ifite ingaruka mbi ku
ngengo y'imari y'u Rwanda. Niyo mpamvu twifuje ko imisoro mu rwanda yavugururwa
kuburyo yinjiza amafaranga menshi mu gihugu kandi n'ayo cyashoraga akarushaho
gucungwa neza.
Ibyo bigezweho, u Rwanda rwaba rugabanije ingorane rufite mu
ngengo y'imari, ziterwa ahanini n'imihindagurikire y'ubukungu ku isi.
SOMMAIRESOMMAIRE
L'instabilité de l'environnement économique en
général et celle des cours mondiaux des principales
matières premières d'exportation en particulier, exercent
différents effets sur le commerce extérieur des Pays en voie de
développement.
Selon certains auteurs, la gravité de ces effets est
toujours fonction de l'importance de la contribution des échanges
extérieurs à la formation du produit national d'un pays pris
isolément. Elle dépend également du caractère
mono-exportateur des pays en développement.
Comme ces derniers n'ont pas un mot à dire sur la
fixation des prix sur les marchés mondiaux. Les pays
industrialisés profitent de cette occasion pour modifier les prix selon
leurs intérêts. Ce qui est dangereux pour les économies des
P.V.D. en général et pour leur gestion budgétaire en
particulier.
En abordant notre analyse, nous avons voulu savoir si ces
chocs extérieurs ont des effets sur l'ajustement budgétaire au
Rwanda. Dans l'ensemble, nous avons trouvé que ces effets sont nombreux,
mais les plus importants sont au nombre de trois :
i) Les chocs extérieurs provoquent l'instabilité
des recettes fiscales issues du commerce extérieur. Cette
instabilité est toujours fonction de l'instabilité des termes de
l'échange en général et de la fluctuation des cours
mondiaux du café en particulier;
ii) Ils font que les dépenses publiques augmentent en
fonction de la hausse des cours du café. De l'autre côté,
il est très difficile de réduire ces dernières, lorsque
les chocs exercent un impact négatif sur les recettes publiques.
iii) Ces mêmes chocs enfin entraînent
l'accentuation du déficit budgétaire .
La conjugaison de ces différents effets nous a
permis d'affirmer que l'instabilité de l'environnement économique
mondial et celle des cours mondiaux des principaux produits d'exportation en
général et du café en particulier, exercent un impact
négatif sur l'ajustement budgétaire au Rwanda.
De ce fait, nous avons proposé que les impôts
perçus sur l'activité intérieure soient
développés de façon à compenser les
éventuelles pertes de recettes provoquées par les chocs
extérieurs. En suite, nous avons voulu qu'un programme de stabilisation
budgétaire soit établi au Rwanda, tout en respectant les
priorités dans les dépenses publiques.
Le respect de ces propositions permettrait certainement aux
gestionnaires du budget rwandais de réduire les difficultés
d'ajustement budgétaire, dues en général à
l'instabilité de l'environnement économique mondial.
REMERCIEMENTREMERCIEMENT
Ce travail n'aurait jamais pu être
réalisé sans la volonté et l'appui de plusieurs
personnes.
J'adresse particulièrement mes sincères
remerciements à Monsieur Dominique SEFARANGA, Responsable d'Agence de la
SONARWA à BUTARE, pour avoir accepté de diriger ce mémoire
malgré ses lourdes responsabilités. Son savoir, ses
encouragements, ses conseils et remarques prodigués m'ont grandement
permis de puiser aux sources de ses qualités de Directeur de
mémoire.
Je tiens également à témoigner ma
profond gratitude à tous les professeurs de la Faculté des
Sciences Économiques Sociales et de Gestion (S.E.S.G.). C'est à
eux que nous devons la grande partie du bagage intellectuel
d'économiste.
Grand merci à Monsieur Casimir NZAGIRUKWAYO pour
son soutien moral, ses encouragements, ses remarques et conseils dignes d'un
bon père de famille.
Mes vifs remerciements vont également à
l'endroit de Madame Marthe NYIRAMAHINGURA et de Monsieur Cléophas
BAZIHIZINA pour leur aide et soutien tant matériel que financier qu'ils
ont toujours mis à ma disposition tout au long de mes
études.
Enfin, que tous ceux qui, de loin ou de près, ont
contribué à l'aboutissement de nos études et à la
réalisation de ce travail, soient remerciés pour leurs divers
services nous rendus.
A tous et à chacun : Grand Merci.
KALIMA Védaste.
TABLE DES MATIERES
PAGES
UMUSOGONGERO i
SOMMAIRE ii
REMERCIEMENT iii
TABLE DES MATIERES iv
SIGLES ET ABREVIATIONS xiv
LISTE DE TABLEAUX xv
PREMIERE PARTIE : INTRODUCTION GENERALE 1
I.1. Position du problème 1
I.2. Les objectifs du travail 4
I.3. Hypothèses de recherche 4
I.4. La méthodologie de recherche 4
I.5. Les données 5
I.6. La délimitation et la portée du travail
5
DEUXIEME PARTIE : LES FONDEMENTS THEORIQUES ET EMPIRIQUES DE
L'IMPACT DES CHOCS EXTERIEURS SUR L'AJUSTEMENT BUDGETAIRE. 6
II.1. LES GENERALITES 6
II.1.1. L'origine des chocs exterieurs. 6
II.1.2. LES EFFETS DES CHOCS EXTÉRIEURS 7
II.1.2.1. Les effets des chocs extérieurs sur la
balance des payements 7
II.1.2.2. Les chocs extérieurs et
l'accentuation de
l'inflation 12
II.1.2.3. Les chocs extérieurs et la récession
de l'activité économique. 14
II.1.2.4. Les chocs extérieurs et les
difficultés
budgétaires 16
II.2. LES CHOCS EXTÉRIEURS ET L'AJUSTEMENT
BUDGÉTAIRE 17
II.2.1. LES CHOCS EXTÉRIEURS ET L'AJUSTEMENT DES
RECETTES PUBLIQUES 18
II.2.1.1. La prépondérance des impôts
indirects dans les recettes fiscales 18
II.2.1.2. Intérêt de la taxation des exportations
19
II.2.1.3. La problématique des exportations en tant
qu'assiette de l'impôt 21
II.2.1.4. L'instabilité des droits de douane et
difficultés de planification 24
II.2.2. LES CHOCS EXTÉRIEURS ET LA STABILITÉ DES
DÉPENSES PUBLIQUES : PROBLÈME STRUCTUREL RELATIF AUX
DÉPENSES 27
II.2.2.1. La fluctuation des dépenses publiques en
fonction des cours mondiaux 27
II.2.2.2. Les dépenses publiques augmentent plus vite
que les recettes publiques 28
II.2.3. L'IMPACT DES CHOCS EXTÉRIEURS SUR L'AJUSTEMENT
BUDGÉTAIRE 30
II.3. LES CAS EMPIRIQUES 30
II.3.1. L'IMPACT DES CHOCS EXTÉRIEURS SUR L'AJUSTEMENT
BUDGÉTAIRE AU MAROC 31
II.3.1.1. Les chocs extérieurs et le déficit
budgétaire 31
II.3.1.2. L'ajustement budgétaire au MAROC 33
II.3.2. LES EFFETS DES CHOCS EXTÉRIEURS SUR
L'AJUSTEMENT BUDGÉTAIRE AU GHANA 35
II.3.2.1. Les chocs extérieurs et le déficit
budgétaire 35
II.3.2.2. Les mesures d'ajustement
budgétaire 36
II.3.2.3. Les performances d'ajustement 37
II.3.3. LES CHOCS EXTÉRIEURS ET AJUSTEMENT
BUDGÉTAIRE EN MALAISIE 38
II.3.3.1. Les raisons du déséquilibre
budgétaire 38
II.3.3.2. Les effets de l'expansion budgétaire sur les
finances publiques 41
II.3.3.3. Ajustement budgétaire face à la
récession fiscale
42
II.3.4. L'AJUSTEMENT BUDGÉTAIRE EN PRÉSENCE DES
CHOCS EXTÉRIEURS: L'EXPÉRIENCE DE L'INDONÉSIE 43
II.3.4.1. Présentation du problème 43
II.3.4.2. L'ajustement budgétaire face aux
chocs extérieurs
45
II.3.4.3. Les effets de l'ajustement sur les
Finances publiques 48
II.3.5. LES IMPLICATIONS DES RÉSULTATS DE L'ANALYSE
EMPIRIQUE 50
II.3.6. LES MESURES D'AJUSTEMENT BUDGÉTAIRE : LA
STABILISATION BUDGÉTAIRE ET AJUSTEMENT FISCALE 52
II.3.6.1. La stabilisation budgétaire 52
II.3.6.2. L'ajustement fiscal 54
TROISIÈME PARTIE : LES CHOCS EXTERIEURS ET AJUSTEMENT
BUDGETAIRE AU RWANDA 55
III.1. VUE D'ENSEMBLE 55
III.2. LES CHOCS EXTÉRIEURS ET LE BUDGET DE L'ETAT
RWANDAIS : DE LA RELATIVE STABILITÉ VERS LA CRISE FINANCIÈRE
58
III.2.1. LES CHOCS EXTÉRIEURS ET LA RELATIVE
STABILITÉ BUDGÉTAIRE DES ANNÉES SOIXANTE-DIX 58
III.2.1.1. Les chocs extérieurs et les
recettes publiques 58
III.2.1.2. Les chocs extérieurs et la structure des
recettes publiques 61
III.2.1.3. Les chocs extérieurs et le solde
budgétaire 64
III.2.2. LES CHOCS EXTÉRIEURS ET L'INSTABILITÉ
BUDGÉTAIRE DU DÉBUT DES ANNÉES 1980 66
III.2.2.1. Les chocs extérieurs et les impôts sur
le commerce extérieur 67
III.2.2.2. Les chocs extérieurs et la structure des
recettes publiques 71
III.2.2.3. Les chocs extérieurs et les
dépenses publiques
75
III.2.2.4. L'impact des chocs extérieurs sur
le Budget 78
III.2.3. LES CHOCS EXTÉRIEURS ET LA CRISE
FINANCIÈRE 80
III.2.3.1. Les chocs extérieurs et la fluctuation des
recettes publiques 80
III.2.3.2. Les chocs extérieurs et la tendance des
dépenses publiques pendant la période de crise financier 86
III.2.3.3. Les chocs extérieurs et le solde
budgétaire 90
QUATRIEME PARTIE : PRESENTATION DES RESULTATS, RECOMMANDATIONS
ET CONCLUSION 92
IV.1. LES RÉSULTATS DE L'ANALYSE 92
IV.2. LES RECOMMANDATIONS ET PERSPECTIVES D'AVENIR 93
IV.2.1. POUR UNE RESTRUCTURATION DE LA FISCALITÉ
RWANDAISE 95
IV.2.1.1. Vers l'accroissement de la part qu'occupent les
impôts directs dans les recettes publiques 95
IV.2.1.2. Pour la restructuration des impôts
indirects 95
IV.2.1.3. L'amélioration des services
d'administration fiscale
96
IV.2.1.4. Prévoir un fonds de stabilisation
conjoncturelle 97
IV.2.2. LES PRIORITÉS DANS LES DÉPENSES
PUBLIQUES 97
IV.3. LES RÉSULTATS ATTENDUS DES MESURES
PRÉCONISÉES 99
CONCLUSION 100
SIGLES ET ABREVIATIONS
B.N.R : Banque Nationale du Rwanda
C.N.U.C.D. : Conseil des nations unies pour le commerce
et
le développement
Dh : Dirham : Unité monétaire principale des
Emirats arabes
Unis et du Maroc
F.B.C.F. : Formation brute de capital fixe
F.M.I. : Fonds monétaire international
F.P.R. : Front Patriotique Rwandais
FRW : Franc rwandais
G.T.Z. : Deutsche Gesellschaft für Technische
Zusammenarbeit
ICHA : Impôt sur le chiffre d'affaire
I.S.F.P. : Institut supérieur des Finances
Publiques
MINIFIN : Ministère des Finances
MINIPLAN : Ministère du Plan
M.R.N.D. : Mouvement Révolutionnaire Nationale pour
le
Développement
O.C.D.E. : Organisation de Coopération et de
Développement
Economique
O.P.E.P. : Organisation des Pays Exportateurs de
pétrole
P.A.S. : Programme d'Ajustement Structurel
P.I.B. : Produit intérieur brut
P.I.P. : Programme d'Investissements Publics
P.M.A. : Pays moyennement Avancés
P.V.D. : Pays en voie de développement
S.E.S.G. : Faculté des Sciences Economiques Sociales et
de Gestion
SONARWA : Société nationale d'assurance du
Rwanda
$ US : Dollar américain.
LISTE DE TABLEAUX
Tableau I : La crise pétrolière et les grands
déséquilibres extérieurs (Balance commerciale en milliards
de dollars américain), 1973-1977.
Tableau II : Incidence des chocs extérieurs sur la
balance des payements et les mesures prises pour les attenuer: Quelques cas
représentatifs dans 9 pays en développement non membres de l'OPEP
1974-1979.
Tableau III : La crise financière et l'inflation en
1974 : La hausse de prix des matières premières, la hausse de
prix du pétrole et l'inflation (en pourcentage).
Tableau IV : Pourcentage des impôts directs et indirects
par rapport aux recettes fiscales totales de quelques P.V.D.
Tableau V : Le déficit budgétaire Marocain
(1972-1983) en millards de Drham.
Tableau VI : Déficit budgétaire et la structure
des recettes au Maroc (en milliards de Dh), 1998-1995.
Tableau VII : Les prix et les termes de l'échange des
principales matières premières exoportées par la Malaisie
(1979-1987).
Tableau VIII : Perte des recettes publiques provoquées
par les chocs extérieurs en Malaisie 1979-1986.
Tableau IX : La situation financière du gouvernement
Malais (en % du P.I.B.) 1976-1987.
Tableau X : Financement du Déficit du gouvernement
malais (1980-1987) en millions de $ US.
Tableau XI : Balance des exportations indonésiennes en
milliards de dollars (1981-1987).
Tableau XII : Les dépenses totales
réalisées et planifiées par l'Indonésie (1979-1988)
en milliards de Rupiahs. Au prix constant de 1980.
Tableau XIII : Budget de l'Etat Indonésien en milliards
de Rupiahs (1982-1989).
Tableau XIV : Quelques facteurs extérieurs et le solde
du budget rwandais (1970-1990).
Tableau XV : Les chocs extéirieurs et l'accroissement
des recettes publiques (1977-1980).
Tableau XVI : La part respective des impôts directs et
indirects dans les recettes fiscales totales (en millions de FRW) 1970-1980.
Tableau XVII : La part de la fiscalité
extérieure dans la structure des recettes totales (en millions de FRW)
1970-1980).
Tableau XVIII: Fluctuations des cours mondiaux du café,
des droits de douane et leurs répercussions sur le budget de l'Etat
rwandais (1970-1980) en milliards de FRW.
Tableau XIX : Les recettes et les dépenses du budget
ordinaire (en millions de FRW) 1970-1986.
Tableau XX : Les chocs extérieurs et la structure des
impôts sur le commerce extérieur (en millions de FRW)
1980-1987.
Tableau XXI : L'indice des valeurs moyennes à
l'exportation (1980-1987).
Tableau XXII : Composition des recettes ordinaires (en
pourcentage du total) 1969-1985.
Tableau XXIII: La structure de l'impôt sur les revenus,
bénéfices et gains en capital (en millions de FRW).
Tableau XXIV : La structure des impôts intérieurs
sur les biens et services (en million de FRW) 1980-1987.
Tableau XXV : Evolution du Poste "Dépenses sur
ressources internes" en millions de FRW 1980-1987.
Tableau XXVI : Evolution du poste dépenses sur
ressources externes en millions de FRW (1980-1987).
Tableau XXVII: La tendance des recettes fiscales
prélevées, sur le commerce extérieur pendant la
période de crise financière (en millions de FRW) 1987-1993.
Tableau XXVIII: La tendance des recetes fiscales
intérieures pendant la période de crise financière (en
millions de FRW), 1987-1993.
Tableau XXX : La tendance budgétaire pendant la
période de crise financière (en millions de FRW) 1987-1993.
Tableau XXXI : Classement des mesures
préconisées et leurs incidences sur la gestion
budgétaire.
PREMIERE PARTIE : INTRODUCTION GENERALE
I.1. Position du problème
La croissance et la conjoncture économiques des
P.V.D. sont, peut-être plus que celles des pays développés,
dépendantes de leur environnement économique international en
général et de nombreuses rigidités et imperfections qui
affectent leurs relations commerciales et financières avec le reste du
monde en particulier.
En effet, selon Jean Claude Berthelemy 1(*), ces obstacles touchent plus
particulièrement les P.V.D., non pas uniquement parce qu'ils ont un plus
grand besoin de faire le commerce que les pays développés, mais
également et surtout, parce que les difficultés de
l'échange sont pour leurs économies beaucoup moins aisées
à surmonter que pour les autres nations.
C'est ainsi que cette dépendance des P.V.D à
l'égard de l'exterieur a des effets négatifs sur la
stabilité des recettes d'exportations; sur celle des prix des
importations et des termes de l'échange; sur l'activité
économique en général et sur les finances publiques en
particulier. D'après Antoine BASILE2(*), la gravité de ces effets est fonction de
l'importance de la contribution des échanges extérieurs à
la formation du produit national d'un pays.
Nombreux arguments expliquent pourquoi la gestion
budgétaire des P.V.D. a été gravement touchée par
l'instabilité de l'économie mondiale de ces dernières
décennies.
En effet, avec un secteur extérieur relativement
important, les économies de la plupart des P.V.D. ont été
vulnérables aux contre-coups des différents chocs
extérieurs. KE-YOUNG CHU3(*) nous suggère que les budgets des pays
exportateurs de matières premières ont été
grâvement touchés à cause de l'instabilité des cours
mondiaux et de celle des termes de l'échange et en conséquence,
de celle des recettes d'exportations et des recettes fiscales qui en
décourent.
Bon nombre d'auteurs4(*) affirment que de nombreuses raisons expliquent cette
vulnérabilité. En réalité, beaucoup de P.V.D. ont
un système fiscal faible, fondé sur un petit nombre de produits
échangés. Dans ces conditions, une chute des recettes
d'exportation se traduit par une diminution des impôts indirects
prélevés sur les activités économiques
dérivées des exportations.
De l'autre côté, la fluctuation des
importations due à l'instabilité des prix sur le marché
mondial et à la variabilité de la demande interne, entraîne
souvent l'instabilité des droits d'entrée. Par ailleurs,
l'instabilité de l'environnement économique mondial contribue
aussi à susciter des fluctuations des dons extérieurs et des
prêts octroyés dans le cadre des projets d'Investissements.
Dans certains PVD, les effets négatifs des chocs
extérieurs sont souvent amplifiés par des chocs
intérieurs. Peter S.HELLER5(*) est très explicite à ce sujet : "Les
causes de difficultés budgétaires sont multiples. Elles ont
parfois une origine extérieure mais s'expliquent souvent par
l'inadéquation des politiques économiques nationales comme la
croissance rapide des dépenses publiques qui sont compensées par
les recettes fiscales soumises à des fluctuations de l'environnement
économique mondial".
En présence des chocs extérieurs; les mesures
et les moyens visant à rétablir un meilleur équilibre,
constituent un élément essentiel des stratégies
adoptées pour résoudre les difficultés d'ajustement
budgétaire.
En principe, on parvient à mieux équilibrer
l'offre et la demande dans le secteur des finances publiques en augmentant les
recettes ou en comprimant les dépenses budgétaires ou les deux
à la fois. Les P.V.D. déploient considérablement des
efforts pour renforcer l'élasticité globale de leur
régime fiscal, réduire la désincitation résultant
de la pression fiscale et gérer plus efficacement leurs régimes
fiscaux.
En pratique, il est parfois très difficile
d'augmenter les recettes car si la charge fiscale est assez lourde, le
relèvement des taux d'imposition peut avoir une incidence très
néfaste sur les initiations et sur le développement
économique en général. De plus, il n'est pas certain
qu'à court terme, les recettes peuvent augmenter à cause des
chocs extérieurs.
Contrairement aux pays industrialisés, beaucoup de
P.V.D. ne disposent que de très peu d'instruments budgétaires
pour réagir aux chocs extérieurs et leur marché financier
intérieur est insuffisamment développé pour financer les
déficits budgétaires. C'est pour cette raison qu'ils font
beaucoup recours à la dette extérieure.
L'autre problème auquel sont confrontés les
P.V.D., c'est que très souvent, leurs dépenses publiques sont
presque toujours gérées en fonction des recettes fiscales qui
dépendent en quasi totalité des circonstances extérieures;
ce qui entraîne des déficits budgétaires chroniques.
Les turbulences de l'économie mondiale des
années 70 et 80 n'ont pas sans doute épargné le budget
rwandais. En réalité, le Rwanda qui est un pays mono-exportateur
des matières premières en général et du café
en particulier a subi les contre-coups de la variabilité des cours
mondiaux du café des années 70 et 80.
En abordant cette analyse, nous nous sommes inspirés
de ce fameux problème de dépendance et du caractère
mono-exportateur des P.V.D. en général et du Rwanda en
particulier; pour concentrer nos efforts sur un problème qui est
à la base de l'ajustement budgétaire rwandais en réponse
à l'environnement économique mondial instable.
I.2. Les objectifs du travail
Notre travail comporte un double objectif à savoir
:
i) identifier, quantifier l'ampleur et analyser l'impact des
différents chocs extérieurs sur l'ajustement budgétaire au
Rwanda.
ii) discuter de l'efficacité de différentes
mesures déjà prises en cette matière, dégager les
implications pratiques et formuler les voies et solutions permettant
d'atténuer l'impact négatif de ces chocs, en vue de maintenir un
équilibre budgétaire satisfaisant.
I.3. Hypothèses de recherche
A fin de pouvoir atteindre nos objectifs, nous nous
proposons de vérifier deux hypothèses :
i) "Au Rwanda, les chocs extérieurs ont un impact
négatif sur l'ajustement budgétaire";
ii) "Eu égard aux fluctuations crées par les
chocs extérieurs et qui se manifestent à travers les droits de
douanes, l'ajustement budgétaire doit se faire via la restriction
fiscale et la stabilisation budgétaire".
I.4. La méthodologie de recherche
Pour pouvoir atteindre nos objectifs et vérifier la
véracité de nos hypothèses, nous adopterons la
démarche qui suit :
i) A travers la littérature, nous mettrons en
évidence l'origine des chocs extérieurs, ses différents
effets en général et ses effets sur l'ajustement
budgétaire en particulier.
ii) Pour appuyer la littérature, nous donnerons
quelques cas empiriques relatifs à l'expérience de quelques
P.V.D. en matière d'ajustement budgétaire en présence des
chocs extérieurs.
iii) Dans le cas du Rwanda, nous essayerons de faire une
analyse de la tendance de l'évolution des recettes publiques, des
dépenses publiques et du solde budgétaire. Nous tenterons de
déceler les irrégularités et les causes y relatives et
donnerons des recommandations susceptibles de pallier aux problèmes que
nous aurons relevés au cours de l'analyse.
I.5. Les données
Les données utilisées ont été
collectées auprès de la B.N.R., du MINIFIN, du MINIPLAN ainsi que
de quelques publications et travaux académiques.
I.6. La délimitation et la portée du
travail
Notre analyse se fera sur une période de 23 ans
à compter de 1970 jusqu'en 1993. Elle portera sur quelques facteurs
extérieurs qui ont le plus déstabilisé les finances
publiques au Rwanda.
Tels sont :
i) les cours mondiaux des principales matières
premières en général et du café en particulier;
ii) les termes de l'échange;
iii) les conditions d'emprunts sur les marchés
extérieurs des capitaux;
iv) la guerre d'octobre 1990.
L'analyse tentera de déceler quelques effets de ces
différents facteurs sur les recettes publiques, sur les dépenses
publiques et sur l'ajustement budgétaire au cours de la période
d'Etude.
A la fin de notre analyse, nous espérons devoir
contribuer à l'identification des facteurs qui déstabilisent le
budget rwandais et comptons pouvoir appuyer les instruments budgétaires
dont disposent les autorités rwandaises.
En définitive, nous espérons pouvoir
contribuer à la réflexion relative à l'ajustement
budgétaire en réponse aux chocs extérieurs au Rwanda.
DEUXIEME PARTIE : LES FONDEMENTS THEORIQUES ET
EMPIRIQUES DE L'IMPACT DES CHOCS EXTERIEURS SUR L'AJUSTEMENT
BUDGETAIRE.
II.1. LES GENERALITES
II.1.1. L'origine des chocs exterieurs.
Les bouleversements de l'économie mondiale des
années soixante-dix (1970) et quatre-vingt (1980) ont été
à l'origine des déficits budgétaires auxquels ont
été confrontés les pays en développement.
Nombreux auteurs estiment que la principale source de
l'instabilité économique, mondiale reste le choc pétrolier
des années soixante-dix (1970) avec la récession
économique qu'il a provoquée.
En effet, suite au conflit armé Israélo-Arabe
dit "La guerre du KIPPOUR" (Octobre 19736(*)), les pays arabes ont décidé de
décréter un embargo de leurs exportations vers un certain nombre
de pays jugés amis d'Israël.
Depuis lors, les craintes de pénuries se sont vite
généralisées et ont contribué à diminuer le
climat de confiance qui régnait chez les chefs d'entreprises
importateurs de pétrole et chez les décideurs économiques
de la plupart des pays non pétroliers.
Par la suite, cette décision improvisée a
entraîné la fragilité de leurs économies ainsi que
celle de leurs budgets, compte tenu de leur degré de dépendance
aux approvisionnements extérieurs en produits énergétiques
en général et en produits pétroliers en particulier.
Plus graves ont été les effets de la
décision prise par les pays de l'OPEP d'augmenter le prix du
pétrole7(*). Comme
celui-ci avait quadruplé, les termes de l'échange de la plupart
des pays non membres de l'OPEP se sont détériorés et le
protectionnisme est monté de façon à réduire leurs
débouchés extérieurs et à gonfler leur service de
la dette publique extérieure suite à la hausse du taux
d'intérêt.
Ces difficultés qu'ont connu les pays non
pétroliers se sont vite répercutées sur leurs balances de
payements, sur leurs activités économiques en
général, sur leurs niveaux généraux de prix et sur
la stabilité de leurs budgets.
Leurs recettes publiques ont beaucoup fluctué
à la suite de l'instabilité des impôts sur les
échanges internationaux et leurs dépenses publiques ne faisaient
que croître continuellement. En plus, il était difficile, voire
impossible de réduire les dépenses publiques au moment où
les recettes baissaient, et le budget était chroniquement
déséquilibré jusqu'à nos jours.
Dans les lignes qui suivent, nous allons essayer de
développer ces derniers effets cas par cas.
II.1.2. LES EFFETS DES CHOCS
EXTÉRIEURS
II.1.2.1. Les effets des chocs extérieurs
sur la balance desLes effets des chocs extérieurs sur la balance
des
payements
Les économistes ne s'entendent pas facilement
lorsqu'il s'agit d'identifier quels sont les chocs extérieurs qui ont le
plus pesé sur la balance des payements des pays non
pétroliers.
Selon certains, la récession mondiale de 1974-1975,
la lenteur de la reprise qui a suivi et les pressions protectionnistes des pays
développés auraient exercé des effets négatifs plus
importants que ceux du renchérissement du pétrole. Selon
d'autres, c'est l'inverse qui se serait produit.
Dans une étude du centre de développement de
l'O.C.D.E., Bela BALASSA8(*)
montre que pour la quasi totalité des P.V.D. non pétroliers, les
dommages causés par la détérioration des termes de
l'échange (due principalement à la hausse des prix des produits
manufacturés importés), ont été plus graves que les
effets du ralentissement des exportations des pays du Tiers-Monde vers les pays
développés.
En effet selon l'auteur, le quadruplement des prix du
pétrole a eu une incidence négative sur la balance des payements
de la plupart des P.V.D. non membres de l'OPEP. Dans certains pays, cet effet a
été accentué par la détérioration des termes
de l'échange des produits non pétroliers, alors que dans
d'autres, il a été atténué par les
améliorations de ces mêmes termes.
C'est ainsi que plusieurs pays non pétroliers, en
particulier ceux qui exportent du Cacao et du Café ont
ultérieurement enregistré une nette amélioration de leurs
termes de l'échange.
En plus de l'effet négatif du quadruplement du prix
du pétrole, l'auteur estime que le ralentissement de la demande
extérieure des produits d'exportations des pays non membres de l'OPEP,
qu'il soit imputable au fléchissement des taux de croissance
économique ou à un protectionnisme accrue, a également eu
des effets négatifs sur la balance des payements de ces pays et qu'il
variait selon les pays et en fonction de la composition de leurs
exportations.
Avant Bela BALASSA, d'autres auteurs avaient tenté
d'analyser les effets des chocs extérieurs sur les économies des
pays non pétroliers. Sous un thème intitulé, "La crise
pétrolière et le nouveau contexte conjoncturel", Eriane
MOSSE9(*) avait
essayé de quantifier les conséquences des chocs extérieurs
sur la balance des payements courants des différents pays dans un
tableau suivant :
Tableau I : La crise pétrolière et les
grands déséquilibres extérieurs (Balance commerciale en
milliards de dollars américains), 1973 - 1977.
+----------------------------------------------+
| Années |1973|1974 |1975 |1976 |1977 |
|Pays | | | | | |
+-----------------+----+-----+-----+-----+-----|
| OCDE | +8 |-26,5| +5,5| -19 | -22 |
| OPEP | +19|+78,5| +52 | +63 | +63 |
| P.V.D. non pét- | -6 |-22 | -23 |-20,5|-19,5|
| roliers | | | | | |
| Autres pays | -5 |-11 | -18 |-13 |-10 |
+----------------------------------------------+
Source : OCDE, Perspectives économiques, n 21
juillet 1977. Reproduit dans "Eliane Mossé", Op-cit, p. 189.
Comme il ressort du tableau ci-dessus, les PVD non membres
de l'OPEP ont connu une forte dégradation de leur situation commerciale
après la crise pétrolière : leur solde courant est
passé de -6 en 1973 à -23 milliards de dollars américains
en 1975.
En effet, il est visible que ce qui était une perte
pour les PVD non pétroliers paraissait comme un gain pour les pays
membres de l'OPEP dont le solde commercial est passé de 19 milliards de
dollars à + 78 milliards de dollars américains dans deux ans
seulement.
Les sommes des excédents accumulés par ces
derniers sont fantastiques : plus de 250 milliards de dollars américains
en quatres ans ! Les P.V.D. non pétroliers quant à eux, ont
été les principales victimes des effets des chocs
extérieurs avec un déficit cumulé de 94,5 milliards de
dollars américains.
Selon Bela Balassa10(*) Les PVD ne devaient pas se taire devant une situation
aussi critique pour leur balance des payements. Ainsi, ils se sont
efforcés de chercher des mesures susceptibles d'atténuer les
effets négatifs des chocs. Les pays dans lesquels les effets
conjugués des variations des termes de l'échange et du
ralentissement de la demande extérieure ont provoqué une
dégradation de la balance des payements, ont agi par un recours au
financement extérieur, à la promotion des exportations, à
la substitution de productions nationales aux importations ainsi qu'à
des mesures macroéconomiques affectant directement les exportations et
les importations.
Certains autres pays ont également mis en oeuvre un
ensemble de mesures dont quelques unes ont eu des effets positifs et d'autres
des effets négatifs. C'est dans une telle optique qu'ils se sont
efforcés d'accélérer leur croissance économique en
empruntant à l'étranger et en favorisant un mouvement de
substitution de productions nationales aux importations, dans le but de
protéger leur balance des payements. Tels est le cas des P.V.D. non
pétroliers qui subissent le deuxième choc pétrolier en
1979.
En effet, ils ont recouru à un accroissement de
l'emprunt extérieur pour amortir l'incidence négative des chocs
extérieurs sur leur balance des payements et ont vu leur coefficient du
service de la dette et l'endettement extérieur s'accroître
considérablement. Le tableau qui suit nous éclaire
là-dessus.
Tableau II : Incidence des chocs extérieurs sur
la balance des payements et les mesures prises pour les atténuer :
Quelques cas représentatifs dans 9 pays en développement non
membres de l'OPEP, 1974 - 1979.
+-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------+
| |Chocs extérieurs |Incidence
|Accroiss.|Incidence|Accroiss. |Substi- |Incidence de |Coefficient
de|Coefficient du|
| | en % du PIB |des termes|du volume|du
Finan-|des parts |tution |baisse des |la dette exté-|service net
de|
| +-----------------|de l'Echa-|des expo-|cement
|de marchés|aux impo-|taux de crois-|térieure nette|la dette
|
| Pays |1974-|1976-|1974-|nge |rtation |ext. net
|d'export. |rtations |sance du PIB +--------------+--------------|
| |1975 |1977 |1977
+------------------------------------------------------------------|1973
|1978/79|1973 |1978/79|
| | | | | En pourcentage des
chocs extérieurs; +-----------------------------|
| | | | | moyennes
1974-1977 | Pourcentages |
+----------+-----+-----+-----+------------------------------------------------------------------+-----------------------------|
|Brésil | 3.7 |2.1 |2.8 | 85 | 15 |
50 | 15 | 51 | -16 |36.4 |61.4 | 6.8 | 17.6 |
+----------+-----+-----+-----+----------+---------+---------+----------+---------+--------------+------+-------+------+-------|
|Corée |14.6 |6.5 |10.1 | 76 | 24 |
-65 | 94 | 129 | -56 |13.1 |11.9 |13.9 | 19.2 |
+----------+-----+-----+-----+----------+---------+---------+----------+---------+--------------+------+-------+------+-------|
|Tunisie | 0.9 |9.0 |5.5 | 35 | 65 | 206 |
40 | -112 | -34 |23.6 |27.5 |21.4 | 36.1 |
+----------+-----+-----+-----+----------+---------+---------+----------+---------+--------------+------+-------+------+-------|
|Mexique | 1.3 |1.1 |1.2 | 41 | 59 | 285 |
101 | -106 | 22 |62.4 |109.5 |13.4 | 33.3 |
+----------+-----+-----+-----+----------+---------+---------+----------+---------+--------------+------+-------+------+-------|
|Pérou | 8.4 |14.3 |11.4 | 80 | 20 |
108 | 15 | -20 | -3 |41.7 |74.3 |28.0 | 57.8 |
+----------+-----+-----+-----+----------+---------+---------+----------+---------+--------------+------+-------+------+-------|
|Portugal | 6.9 |12.0 |9.5 | 59 | 41 | 112 |
-80 | 13 | 55 | 3.7 |22.8 |-13.4 | 21.8 |
+----------+-----+-----+-----+----------+---------+---------+----------+---------+--------------+------+-------+------+-------|
|Colombie | 1.4 |-2.0 |-0.4 | 329 |-229 | -95 |
-65 | -125 | -9 |26.5 |13.4 |13.0 | 3.7 |
+----------+-----+-----+-----+----------+---------+---------+----------+---------+--------------+------+-------+------+-------|
|Côte | | | | | |
| | | | | | | |
|d'Ivoire | 1.5 |-8.9 |-4.2 | 223 |-123 | -275 |
229 | -94 | 40 | 7.9 |14.2 |15.0 | 34.6 |
+----------+-----+-----+-----+----------+---------+---------+----------+---------+--------------+------+-------+------+-------|
|Malaisie | 0.6 |-8.7 |-4.2 | 186 |-85 | -125 |
108 | 85 | -168 |-0,4 | 1.4 |-7.1 | -3.0 |
+-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------+
Source : Bela BALASSA, Op-cit, p. 19
Bref, tant que l'ajustement intérieur retarde, le
recours au financement extérieur peut donc être à l'origine
de difficultés futures de la balance des payements; à moins que
les prêts n'engendrent des gains ou des économies de devises
suffisantes pour rembourser le principal et les intérêts. Sinon,
le niveau élevé des taux d'intérêt accentue encore
les problèmes de liquidité et augmente le coût à
supporter pour investir les fonds empruntés.11(*)
II.1.2.2. Les chocs extérieurs et
l'accentuation de l'inflation
Concernant les évolutions économiques
internes, la conséquence la plus immédiatement prévisible
des chocs extérieurs est l'impact inflationniste.
Cet effet a été double après la crise
pétrolière12(*). En effet, la hausse des prix du pétrole a eu
un impact sur les coûts de production (qui se sont traduits en hausse de
prix). Elle a eu également des effets indirects sur l' inflation,
à cause des problèmes de répartition de revenu qui
étaient provoqués par le transfert pétrolier. La perte
globale du pouvoir d' achat que les pays développés ont subie du
fait de la crise pétrolière, s'est traduite par une aggravation
des tensions sur le partage de la valeur ajoutée et a provoqué
une situation conjoncturelle, caractérisée par des
phénomènes de surchauffe et d' accentuation des pressions
inflationnistes.
Eriane MOSSE13(*) essaye de quantifier cet impact dans le tableau qui
suit.
Tableau III : La crise financière et
l'inflation en 1974 (*) La hausse de prix des matières premières,
la hausse de prix du pétrole et l'inflation (en pourcentage)
+----------------------------------------------------------------------------------------------------------+
| |La contribution |La contribution de|
TOTAL |Hausse des prix |TOTAL |Hausse des|
| |de la hausse des |la hausse des prix|
|prévue avant la |III+IV |prix |
| Pays |prix des matières|du pétrole
à la | I + II |crise pétrolière|
|constatée |
| |premières à la |hausse des
prix | |(2) | | |
| |hausse des prix | |
| | | |
| |(1) | |
| | | |
| | (I) | (II) |
(III) | (IV) | | (V) |
+------------------+-----------------+------------------+--------------+----------------+-------+----------|
|Canada | - | - |
- | 6,7 | 6,7 | 9,2 |
+------------------+-----------------+------------------+--------------+----------------+-------+----------|
|Etats Unis | 0,1 | 0,4 |
0,5 | 6,7 | 7,2 | 9,0 |
+------------------+-----------------+------------------+--------------+----------------+-------+----------|
|Japon | 0,4 | 3,0 |
3,0 | 9,2 | 12,2 | 22,0 |
+------------------+-----------------+------------------+--------------+----------------+-------+----------|
|France | 0,4 | 3,1 |
3,1 | 7,7 | 10,8 | 12,0 |
+------------------+-----------------+------------------+--------------+----------------+-------+----------|
|Allemagne | 0,2 | 1,7 |
1,7 | 7 | 8,7 | 8,0 |
+------------------+-----------------+------------------+--------------+----------------+-------+----------|
|Italie | 0,6 | 4,4 |
4,4 | 10 | 14,4 | 19,0 |
+------------------+-----------------+------------------+--------------+----------------+-------+----------|
|Royaume-Uni | 0,5 | 3,4 |
3,4 | 6,2 | 9,6 | 26,2 |
+----------------------------------------------------------------------------------------------------------+
(*) L'année 1974, qui a suivi le premier choc
pétrolier, a été l'année de plus forte
inflation de la décennie 1970.
(1) Prix de la demande intérieure (consommation,
investissement, stocks)
(2) Prévisions effectuées en octobre 1973
Source : Eriane MOSSE, op-cit, p.191.
Selon l'auteur, la crise pétrolière s'est
greffée sur une situation conjoncturelle de vive expansion,
caractérisée par des phénomènes de surchauffe et
d'accentuation des pressions inflationnistes14(*).Cette accélération étant non
seulement imputable à l'état généralisé de
surchauffe (le PNB de l'ensemble des pays développés
s'étant accru de 6,3 % en 1973 contre 4,6 % pour la moyenne des cinq
années précédentes), mais également à la
flambée des prix des matières premières qui s'était
manifestée dans le courant de 1973.
En outre, l'analyse du tableau ci-dessus montre que la
hausse de prix observée en 1974-1975 a été beaucoup plus
forte à cause de la hausse des prix du pétrole et d'un certain
nombre d'éléments qui ont exercé un rôle
amplificateur sur l'inflation. Parmi ces éléments, l'auteur
évoque la poursuite de la hausse des coûts de salaire et
l'explosion salariale dans certains pays.
La hausse de prix des produits de base et le
phénomène spéculatif d'achats anticipés renforcent
également l'impact des chocs extérieurs sur les niveaux
généraux des prix à l'intérieur d'un pays
considéré. Autant de preuves qui démontrent l'impact
négatif des chocs extérieurs sur les niveaux
généraux de prix.
II.1.2.3. Les chocs extérieurs et la
récession de l'activité économique.
D'autres auteurs ont également
développé une thèse selon laquelle les chocs
extérieurs provoquent une dépression économique dans les
pays industrialisés ainsi que dans les P.V.D. non membres de l'OPEP.
Selon certains, les chocs extérieurs engendrent une diminution de la
demande exogène des produits exportés et par ce fait,
dépriment l'activité économique d'un pays exportateur.
C'est dans cet ordre d'idée que H.BOURGUINAT15(*), nous rappelle que cette
thèse a profondément marqué la politique de la France dans
les années 1974-76 et a conduit à une politique d'endettement
extérieur accrue, destinée à soutenir la demande.
En plus de cette thèse, d'autres travaux empiriques
ont tenté de chiffrer cet effet dépressif. Dans l'ensemble, les
travaux tiennent compte des interdépendances multinationales dont les
effets cumulatifs ont été mis en évidence par SCHWARTZ,
A.N.16(*) qui, à
l'aide de ces derniers travaux, n'a pas pu atteindre l'équilibre
économique international à cause des chocs extérieurs. A
l'opposé, on peut retrouver une vision macromondiale dans une
étude de BURNS,T et DICKS, G.R.17(*).
Pour évaluer les effets des chocs extérieurs,
les deux auteurs ont construit un modèle global de l'économie
mondiale, conçue comme une seule et même économie
fermée. L'équilibre économique international n'est alors
rien d'autre que l'équilibre de cette économie fermée et
varie selon les effets des chocs extérieurs sous plusieurs formes.
Mais qu'elles soient directes ou indirectes, les
conséquences des chocs extérieurs sont, soit négatives
soit positives sur l'activité économique d'un pays prix
isolément.
D'après Eriane MOSSE18(*) les effets d'amplification ont pu s'exercer
après le choc pétrolier du fait qu'un processus cumulatif s'est
engagé à travers les différents canaux. Considérant
les pays de l'OCDE et un ensemble des P.V.D. non pétroliers, l'auteur a
pu trouver que :
i) Les niveaux des échanges qu'ils effectuaient les uns
avec les autres s'étaient fortement réduits (les échanges
à l'intérieur de la zone OCDE s'étaient réduits de
12 % en volume entre le premier semestre de 1974 et le premier semestre de
1975);
ii) Les entreprises, craignant de nouvelles manifestations de
types embargo ou augmentation de prix du pétrole, avaient
préféré liquider leurs stocks de produits finis pour
répondre à la demande plutôt que d'accroître leur
production;
iii) Les investissements s'étaient dans la plupart des
pays effondrés;
iv) Les ménages, face à la montée du
chômage, avaient eu un comportement prudent et le taux d'épargne
s'était généralement accrue;
v) Enfin, on a assisté (en 1974 et au début de
l'année 1975) aux effets provoqués par des mesures restrictives
prises au second semestre 1973 (dans la plupart des pays de l'OCDE et dans la
zone des autres pays non pétroliers) pour lutter contre l'inflation.
Dans l'ensemble, les chocs extérieurs, par leurs
effets indirects ou induits, par leur rôle de révélateur de
difficultés économiques pré-existantes, affectent
profondément l'activité économique de la plupart des pays
en général et des P.V.D. en particulier.
II.1.2.4. Les chocs extérieurs et les
difficultés budgétaires
Dans les années 50 et 60, le budget avait joué
un rôle conjoncturel important : il s'agit en premier lieu de la hausse
des impôts et le freinage des dépenses publiques pour lutter
contre l'inflation et en second lieu, de l'allégement de la
fiscalité ainsi que de l'augmentation des prestations pour lutter contre
la récession.
Depuis la crise pétrolière des années
1970, ce rôle d'importance primordiale est devenu beaucoup plus difficile
à exercer dans la mesure où les marges de manoeuvre de la
politique budgétaire ce sont réduites. KE-YOUNG CHU
éclaire cette affirmation19(*). En effet, la stagnation (ou du moins le freinage de
la croissance économique) a limité le développement des
recettes publiques. Par ailleurs, le Développement des dépenses
publiques s'est accéléré pour trois raisons :
i) Le développement des transferts sociaux lié
à l'augmentation du chômage;
ii) La poursuite de la hausse des salaires dans le secteur
publics;
iii) Le Développement des dépenses
d'investissements et d'autres dépenses visant à compenser
certains aspects négatifs de la croissance (La protection des couches
sociales vulnérables, les dépenses à l'éducation,
....)
Face à des recettes en moindre progression, (et qu'il
est difficile d'accroître compte tenu du climat social peut favorable
à un accroissement de la pression fiscale), on a donc trouvé les
dépenses publiques en accélération.
C'est pourquoi, à cause des effets négatifs
qu'exercent les chocs extérieurs sur les recettes publiques dont la
principale composante (les impôts indirects sur les relations
internationales) subi sans merci les fluctuations inattendues; le
déficit du secteur public se développe très fortement dans
la plupart des PVD non membres de l'OPEP.
Dans le chapitre qui suit, nous allons analyser plus
profondément l'incidence des chocs extérieurs sur l'ajustement
budgétaire des PVD exportateurs des produits de base.
II.2. LES CHOCS EXTÉRIEURS ET L'AJUSTEMENT
BUDGÉTAIRE
Si les pays industrialisés se sont dotés de la
gestion budgétaire moderne et adoptée à leur conjoncture
économique et sociale, la plupart des PVD ont fait preuve dans cette
matière, d'un conservatisme très marqué20(*).
Leurs recettes publiques sont trop axées sur les
échanges internationaux et sont par ce fait, exposées aux
contrecoups des chocs extérieurs qui, en faisant fluctuer les recettes
d'exportations, font également fluctuer le volume des recettes fiscales
y relatives. Dans de telles conditions, ces recettes se trouvent dans
l'incapacité de pourvoir aux simples dépenses de
fonctionnement.
Au cours de l'analyse qui suit, nous allons
considérer séparément l'impact des chocs extérieurs
sur les recettes publiques et sur les dépenses publiques. Nous allons
enfin, faire la synthèse des implications sur la gestion
budgétaire en général.
II.2.1. LES CHOCS EXTÉRIEURS ET L'AJUSTEMENT
DES RECETTES PUBLIQUES
II.2.1.1. La prépondérance des
impôts indirects dans les recettes fiscales
La lecture des budgets de certains pays en
développement permet de constater un déséquilibre entre
les recettes publiques à l'intérieur desquelles les droits de
douane, les taxes à l'importation et les droits de sortie occupent une
part prédominante.
Les recettes directes sur les biens et les personnes se
situent généralement dans un éventail représentant
un pourcentage relativement petit des recettes fiscales totales comme le
témoigne le tableau ci-après.
Tableau IV : Pourcentage des impôts directs et
indirects par rapport aux recettes fiscales totales de quelques
P.V.D.
+---------------------------------------------------------------+
| |Impôts | Impôts indirects
|Autres |Montant |
| |directs+------------------------|recettes|TOTAL
des|
| PAYS | |Droits sur |Droits sur
|Fiscales|recettes |
| | |le commerce |le commerce|
|fiscales |
| | |extérieur |intérieur |
| |
+-----------+-------+------------+-----------+--------+---------|
|Côte d' | | | | |
|
|Ivoire | 15 % | 60 % | 20 % | 5 % | 100 %
|
|Madagascar | 15 % | 59 % | 20 % | 6 % | 100 %
|
|Ethiopie | 19 % | 50 % | 23 % | 8 % | 100 %
|
|Kenya | 20 % | 45 % | 25 % | 10 % | 100 %
|
|Tanzanie | 18 % | 48 % | 21 % | 15 % | 100 %
|
|Rwanda | 24 % | 50 % | 26 % | | 100 %
|
+---------------------------------------------------------------+
Source : République Française,
"Fiscalité et Développement des pays du Tiers-Monde, 1974,
Réproduit dans H.NONORGUES, op-cit, p.15.
Visiblement le rendement des impôts directs augmente
plus lentement que celui des impôts indirects dans la plupart des P.V.D.
Ce qui implique une diminution de la part que les impôts directs occupent
dans le budget ordinaire.
Plutôt que de développer l'assiette interne des
recettes publiques, la plupart des P.V.D. continuent de favoriser la place des
impôts indirects sur les relations internationales dans leur budget pour
des raisons qui sont analysées dans le paragraphe suivant21(*).
II.2.1.2. Intérêt de la taxation des
exportations
Antérieure à l'imposition des importations
mais abandonnée par quelques pays industrialisés, la taxation des
exportations ne subsiste beaucoup plus que dans les P.V.D. Elle est liée
aux difficultés financières que connaissent ces derniers et plus
particulièrement à la facilité dans la collecte.
Rendue possible par la conjoncture économique
mondiale, la taxation des exportations présente un double
intérêt : Intérêt fiscal et économique. Nous
les analyserons séparément.
A. Intérêt fiscal de la taxation des
exportations
La taxation des exportations est un complément
indispensable à l'imposition du revenu.
En effet, comme le gros des exportations provenant des PVD
non membres de l'OPEP est essentiellement constitué des produits du
secteur primaire et que les bénéficiaires des revenus
d'exportations (les producteurs ruraux pour la plupart) échappent en
masse à l'impôt sur les revenus; les droits de sortie
résorbent dans ce cas une partie de leurs profits et les font contribuer
ainsi aux recettes publiques.
La faiblesse d'une imposition appropriée à
cette catégorie de contribuables et à leurs revenus dans le
système fiscal interne à certains PVD, justifie donc le maintien
et le développement de la taxation des exportations.
Celle-ci, quant elle est bien aménagée, permet
d'atteindre les bénéfices exceptionnels que réalisent les
exportateurs en cas de hausse des prix des produits exportés et de
compense ainsi l'inefficacité de l'impôt sur les revenus à
toucher de tels bénéfices.
La taxation des exportations est également
appréciée pour son administration très aisée et
pour son acceptation politique22(*). Sur le plan administratif, nous admettons avec
KALINIJABO Charles que la méthode d'établissement et de
recouvrement des droits de sortie est très expéditive.
En plus, un personnel peu nombreux peut pourvoir à
l'administration des taxes et la fraude peut être réduit à
des dimensions minimales.23(*) En fin, les coûts des opérations
d'imposition sont extrêmement réduits.
Au point de vue politiques, l'admiration pour les droits de
sortie s'explique par le peu d'aversion qu'elles suscitent de la part de ceux
qui les subissent.
Dans le cas de la taxation des produits du secteur primaire
(café, cacao,....) par exemple, les prix payés aux producteurs
agricoles par les intermédiaires commerciaux sont
généralement ajustés par un organisme public qui tient
compte des cours en vigueur sur les marchés d'exportations et des droits
de sortie.
Les taxes sont perçues au moment de la sortie de la
marchandise et acquittées par l'exportateur, dernier
intermédiaire qui se charge de l'écoulement du produit sur les
marchés extérieurs. Dans ces conditions, les producteurs ignorent
généralement la taxe qui grève leur revenu. Le montant de
celle-ci leur est indifférent tant qu'il ne se traduit pas par une
baisse des prix par rapport à ceux pratiqués l'année
précédente.
B. Intérêt économique de la taxation
des exportations
A côté des objectifs d'ordre fiscal, les droits
de sortie peuvent théoriquement avoir des effets économiques
favorables, notamment pour l'amélioration des recettes
budgétaires.
En effet, pour autant que le montant de la taxe frappant un
produit exporté peut être répercuté
entièrement ou partiellement sur le consommateur étranger, on
obtiendrait un accroissement net du revenu réel, qui contribuerait
à réduire l'échange inégal en soutenant les
importations toujours croissantes dans les pays en développement. En
réalité, ces cas où les droits de sortie seraient
transférables aux consommateurs étrangers sont quasi inexistants
pour deux raisons :
i) Les P.V.D. ne participent pas à la fixation des prix
des produits essentiels qu'ils exportent;
ii) Les cours sont fixés à l'étranger de
façon que les produits participent très faiblement au revenu
global des exportations au niveau mondial.
Dans cet ordre d'idée, le P.V.D. ne peuvent pas
prétendre occuper une position monopolistique sur les marchés
extérieurs leur permettant d'influencer favorablement les prix. Dans un
tel état de choses, les droits de sortie se répercutent sur les
producteurs des pays en développement et influent significativement sur
la stabilité des recettes fiscales en général.
Bref, l'impossibilité de reporter la charge fiscale
sur les consommateurs étrangers explique la problématique des
exportations en tant qu'assiette fiscale.
II.2.1.3. La problématique des exportations en
tant qu'assiette de l'impôt.
En raison de leur importance fiscale dans un environnement
où les besoins des recettes publiques sont importants, les droits de
sortie sont en quelque sorte un mal nécessaire et inévitable dans
l'état actuel des budgets de la plupart des pays en
développement.
Ils n'en sont pas moins critiquables, non seulement parce
que leur assiette est trop étroite et difficilement extensible, mais
encore parce qu'ils dépendent fortement de l'extérieur et par ce
fait, renforcent l'instabilité budgétaire des P.V.D.
A. L'assiette trop étroite des droits de
sortie
L'étroitesse de l'assiette des droits de sortie est
imputable à la gamme restreinte des produits exportés et taxables
ainsi qu'à la faiblesse du volume des exportations.
En effet, on admet avec Antoine BASILE24(*) que le commerce
extérieur des P.V.D. se trouve concentré en moins de produits que
ne l'est le commerce des pays développés à
l'économie diversifiée. Cette concentration entraîne une
plus grande instabilité des recettes d'exportations et par ce fait, les
recettes fiscales qui en découlent sont instables à cause de
l'instabilité des prix sur les marchés internationaux25(*).
La concentration en question est pour la plupart des PVD
dominée par les produits de base qui accusent d'année en
année d'amples variations. Très souvent d'ailleurs, stipule
André Vanhaeverbeke,26(*) les effets-prix et quantité se cumulent pour
déstabiliser les recettes d'exportation, si bien qu'en moyenne pour
l'ensemble des P.V.D., les variations cycliques des recettes d'exportations ne
sont pas négligeables entre la période de haute conjoncture et la
période de basse conjoncture.
Selon le même auteur, la première et la plus
grâve conséquence de cette instabilité des recettes
réside dans la vulnébilité financière et
monétaire c'est-à-dire, l'inflation. En effet, en haute
conjoncture, lorsque les recettes fiscales y afférentes augmentent, on a
tendance à dépense davantage et, comme la production
intérieure est rigide; les prix montent.
En basse conjoncture, le gouvernement cherche à
maintenir les recettes et à éviter une déflation
politiquement difficile en pratiquant l'impasse budgétaire
également cause d'inflation.
De surcroît, cette instabilité des recettes
d'exportations, et en parallèle des recettes fiscales y
afférentes, rend la planification extrêmement difficile, car si on
a prévue un certain montant d'investissements, mais que la baisse des
prix des produits exportés provoque la baisse des recettes
budgétaires, la réalisation des projets de développement
et surtout leur coordination seront compromises.
Bref, le caractère mono-exportateur des PVD, fait que
dans la plupart des cas, un ou deux produits d'exportation supporte (nt) la
quasi totalité des droits de sortie de façon que la structure des
recettes fiscales en est largement influencée et par ce fait, la
structure des recettes budgétaires est également
influencée.
Cette situation montre clairement à quel degré
l'assiette des droits de sortie est rigide. On ne peut guère compter sur
la possibilité de son élargissement, car la production des biens
exportables reste très faible, peu diversifiée et subit les
fluctuations des prix sur les marchés internationaux.
B. La forte dépendance des droits de sortie
vis-à-vis de
l'extérieur
Généralement pour accroître le rendement
d'un impôt donné, la technique fiscale utilise deux
procédés : L'élargissement de l'assiette et/ou
l'accroissement des taux d'imposition. Dans certains cas, ces deux
procédés peuvent être appliqués cumulativement ou
séparément.
Relativement aux droits de sortie, la technique de
l'élargissement de l'assiette est mise en échec par des raisons
qui viennent d'être examinées. Le relèvement des taux
d'imposition reste le seul recours dont il convient d'examiner les conditions
d'application.
En effet, selon charles KALINIJABO27(*), le relèvement des taux
de droits de sortie ne se conçoit logiquement que dans le cas d'une
conjoncture strictement favorable aux produits exportés imposables. En
vertu de la sensibilité aux chocs extérieurs propre aux
impôts indirects, le producteur ne ressent pas la charge de l'impôt
qui grève son profit lorsque son produit a
bénéficié d'une hausse de prix sur les marchés
extérieurs.
Pour lui, c'est l'accroissement nominal de son revenu qui
l'intéresse et il ignore généralement le sacrifice qu'il
consent en supportant un impôt qu'il ne paye pas lui-même.
Bref, les fluctuations des prix des produits d'exportations
se répercutent sur la structure des recettes fiscales et
déterminent le législateur dans le choix des taux d'imposition.
Il en résulte ainsi une forte dépendance des droits de sortie par
rapport à la situation des produits exportés sur les
marchés d'exportations.
II.2.1.4. L'instabilité des droits de douane et
difficultés de planification
Le terme "instabilité" désigne les variations
qui se produisent par rapport à une valeur tendancielle au cours d'une
période donnée. Il englobe les insuffisances (les
pénuries) et les excédents des droits de douane. Ces manques
à gagner et ces excédents ont tous les deux certains effets sur
l'ajustement budgétaire des pays dont la fiscalité repose
essentiellement sur le commerce extérieur. C'est pourquoi ces effets
doivent être examinés.
Selon certains auteurs, il y a une différence
fondamentale entre l'instabilité due à la demande et
l'instabilité due à l'offre lorsqu'il s'agit de la transmission
des effets de l'instabilité de ces impôts indirects sur le
budget.
A. L'instabilité due à la demande des
exportations
L'instabilité imputable à la demande s'amorce
à l'extérieur de l'économie et principalement sous la
forme d'une instabilité de prix des exportations et des termes de
l'échange qui provoquent les fluctuations parallèles au niveau
des dépenses internes.28(*)
Selon Lindert et Kindleberger29(*), la variabilité de la
demande étrangère des biens d'exportations est pour la plupart
des PVD une chose commune des chocs extérieurs. En effet, cette
variabilité est particulièrement aiguë pour les pays qui se
spécialisent dans l'exportation d'une gamme étroite de produits
dont la demande est très sensible au cycle d'affaires des pays
importateurs. En plus, elle cause du tort aux pays exportateurs des
matières premières dont le budget dépend essentiellement
des impôts indirects.
B. L'instabilité due à l'offre des
importations
L'ajustement budgétaire devient plus compliqué
en face de chocs dus à l'offre d'importations. En effet, nous acceptons
avec Lindert et Kindleberger que les résultats de cet ajustement
dépendent principalement des effets initiaux du choc sur les recettes
publiques et le pouvoir d'achat national.
L'auteur donne cependant le résultat d'un exemple
dépourvu d'ambiguïté, en se limitant au type le plus
probable et le plus dangereux de choc extérieur dû à
l'offre d'importations, c'est-à-dire, le choc pétrolier.
En réalité, "une réduction soudaine de
l'offre étrangère, diminue le pouvoir d'achat national (puisque
le prix a augmente) et augmente la valeur totale des importations et la
dépense totale. Cela se produit si les entreprises
étrangères, les guerres, les blocus, les grèves ou les
mauvaises récoltes privaient l'approvisionnement des importations
occupant une large place dans la dépense nationale et dont la demande
d'importation nationale soit très inélastique".
Dans ces conditions le budget national, dont les recettes
totales accussent d'amples variations, connaît des difficultés
d'ajustement du fait de la hausse des dépenses résultant de
l'instabilité de l'offre d'importation.
C. Les chocs extérieurs et les
difficultés de planification
A travers l'argumentation supra, on remarque que la mise en
place d'un plan de développement économique dont le financement
reposerait sur les recettes fiscales issues du secteur d'import-export, devient
plus difficile en raison du caractère incertain de celles-ci30(*).
Selon Wallich, H.C.31(*), même si les gouvernements disposent de quelque
contrôle sur les investissements domestiques et sur les dépenses
publiques en général, ils n'en ont pratiquement pas sur les
exportations dont la fluctuation influe sur les impôts indirects qui en
découlent.
La difficulté pour les PVD d'établir les plans
prévisionnels est particulièrement mise en évidence par
DELMAS, W.C.32(*) qui,
s'inspirant des expériences de la Jamaïque, souligne l'importance
pour ces pays de connaître en avance les fluctuations de recettes
fiscales issues du commerce extérieur.
L'instabilité des recettes issues du commerce
extérieur entraîne également l'instabilité au niveau
sectoriel. Voyons les experts de la CNUCED à ce sujet33(*) :
"Au niveau macroéconomique, il y a des arguments
théoriques fort valables en faveur de l'hypothèse selon laquelle;
l'instabilité des recettes fiscales sur le commerce extérieur a
un effet négatif. Selon ces arguments, l'instabilité entrave le
développement par l'intermédiaire des variables telles que
l'investissement, les recettes publiques etc... Elle engendre un climat
incertain qui gêne la planification, l'investissement et la
stabilité au niveau sectoriel".
Bref, l'instabilité qui caractérise les prix
des principaux produits d'exportation ne fait que renforcer l'incertitude qui
entoure les droits de sortie en tant qu'instrument de politique fiscale fiable
et de plus, elle renforce l'instabilité des recettes publiques en
général et génère les difficultés de
planification en particulier.
II.2.2. LES CHOCS EXTÉRIEURS ET LA
STABILITÉ DES DÉPENSES PUBLIQUES : PROBLÈME STRUCTUREL
RELATIF AUX DÉPENSES
Après avoir relevé les effets des chocs
extérieurs sur les recettes publiques, il est question dans le
présent paragraphe de relever les effets des chocs extérieurs sur
les dépenses publiques34(*) qui, d'après nous se présentent sous
deux formes :
i) Les dépenses publiques fluctuent en fonction des
cours mondiaux des principaux produits d'exportations.
ii) Les dépenses augmentent plus vite que les
recettes.
Nous optons pour une analyse détaillée de ces
deux effets.
II.2.2.1. La fluctuation des dépenses publiques
en fonction des cours mondiaux
Si l'on considère son incidence budgétaire, ce
problème revêt deux aspects :
i) Une baisse des cours mondiaux n'entraîne pas
seulement une baisse des recettes de l'Etat, mais également une
augmentation correspondante au niveau des dépenses de transferts aux
ménages.
ii) Une hausse des cours mondiaux et par la suite des recettes
publiques, incite l'Etat à accroître les dépenses sans
tenir compte du caractère temporaire de ce phénomène.
Cette manière de faire est susceptible d'aggraver l'état des
finances publiques à long terme, puisque il n'est pas toujours possible
de comprimer les dépenses au degré nécessaire pour
éviter un gonflement du déficit budgétaire quand les cours
mondiaux descendent.
Selon Ezriel et Grilli35(*), la réaction de l'Etat quant aux
problèmes liés aux fluctuations des cours mondiaux s'analyse
comme suit : Du fait qu'il est difficile de comprimer les "traitements et les
salaires" à court terme; et qu'il n'est pas pratiquement facile de
changer le prix de garantie des principaux produits exportés au moment
où les finances publiques souffrent des baisses de leurs cours
mondiaux;
L'Etat diminue les dépenses destinées aux
achats des biens et services et les dépenses en capital financées
sur les fonds internes. La réaction de l'Etat aux problèmes
cités ci-dessus suit donc les cycles conjoncturels.
Par contre, une gestion macroéconomique qui
profiterait des instruments de la politique conjoncturelle essayerait de
modérer les fluctuations plutôt que de les accentuer.
II.2.2.2. Les dépenses publiques augmentent
plus vite que les recettes publiques
Les raisons de la variation relative de la proportion entre
les dépenses courantes et les recettes sont essentiellement les
suivantes36(*) :
i) L'augmentation des salaires et traitements;
ii) L'augmentation des dépenses pour l'achat de biens
et services;
iii) L'accroissement des versements d'intérêts
sur la dette publique;
iv) La croissance des transferts aux ménages à
cause d'une chute des cours mondiaux des produits exportés et d'un
relèvement du prix accordé aux producteurs de ces derniers.
En effet, on remarque que dans la plupart des P.V.D., les
dépenses de fonctionnement ne créent pas de revenus directs au
profit de l'Etat et entraînent par conséquent les effets indirects
et les effets temporairement limités qui ne sont pas susceptibles
d'assurer une couverture de ces dépenses.
En réalité, les dépenses courantes
devraient au moins être couvertes par les recettes courantes, mais cela
n'est pas le cas chez les PVD. Concernant les investissements, ils sont
théoriquement susceptibles de produire directement des recettes au
profit de l'Etat; recettes qui couvriraient les charges récurrentes et
le service de la dette lié aux investissements.
Pratiquement, ces investissements ne sont pas souvent
rentables pour de multiples raisons : mauvaise gestion, politique restrictive
envers les entreprises, changements de conditions économiques, etc... Et
d'ailleurs les investissements qui ne sont pas directement productifs
(investissements d'infrastructure ou à caractère social), peuvent
rarement apporter les recettes susceptibles de couvrir le service de la
dette.
Quant aux effets indirects sur le budget, "on suppose
théoriquement que les investissements démarrent une croissance
économique et fournissent donc des recettes publiques à long
terme qui participeraient au remboursement de la dette souvent
contractée pour leur financement".
Cependant la réalité a démontré
que pour de multiples raisons, la croissance suscitée par des
investissements publics est rarement stable et persistante. Par ailleurs, faute
d'un système fiscal et d'une administration fiscale efficace,
considérant également l'instabilité des recettes fiscales
sur les relations internationales; la croissance économique ne se
traduit pas automatiquement par une augmentation proportionnelle du
prélèvement fiscal qui pourrait produire des recettes suffisantes
pour couvrir les dépenses publiques.
Bref, dans beaucoup de PVD, les rentrées fiscales ne
parviennent plus à financer les coûts de fonctionnement et le
service de la dette. Il en résulte par conséquent un endettement
public croissant qui est devenu le problème le plus menaçant pour
les économies du Tiers-Monde37(*).
II.2.3. L'IMPACT DES CHOCS EXTÉRIEURS SUR
L'AJUSTEMENT BUDGÉTAIRE
Dans de nombreux pays en développement, les chocs
extérieurs exercent un impact non négligeable sur l'ajustement
budgétaire.
En effet, les chocs extérieurs déstabilisent
les recettes publiques, car ces dernières sont en grande partie
alimentées par les impôts sur les échanges internationaux.
La simple instabilité de ces échanges influe directement sur la
stabilité des recettes fiscales en général et sur
l'équilibre budgétaire en particulier.
Leur mouvement à la hausse entraîne une hausse
parallèle des dépenses publiques; mais celui à la baisse
est toujours suivi par un maintien des postes de dépenses publiques
élevées.
Ainsi, il en découle un déficit
budgétaire chronique vue le caractère incertain des recettes
publiques et l'hésitation de baisser les dépenses au cas
où les recettes baissent.
En plus de ces effets qui s'amorcent de l'extérieur,
la facilité et l'ampleur des impôts prélevés sur le
commerce extérieur démobilisent la fiscalité interne et
poussent l'administrateur à négliger l'impôt direct tout en
dépendant davantage des impôts indirects en général
et des recettes sur le commerce extérieur en particulier. Il en
résulte que dans la plupart des P.V.D., ces types d'impôts
représentent une part considérable des recettes
budgétaires et traduisent le degré d'instabilité de la
fiscalité. Dans un tel cas, ils aggravent l'incertitude dans les
prévisions budgétaires.
Bref, vu que les effets des chocs extérieur sur
l'ajustement budgétaire différent d'un pays à l'autre,
nous espérons embrasser les aspects essentiels de cet impact dans une
analyse empirique.
II.3. LES CAS EMPIRIQUES
Dans les chapitres précédents, nous venons de
montrer que les origines des difficultés budgétaires croissantes
de la plupart des P.V.D. se trouvent d'une part dans la
vulnérabilité structurelle de leurs économies et d'autres
part dans les facteurs exogènes et endogènes.
Parmi les facteurs endogènes, nous venons de montrer
qu'un système de recettes fiscales reposant largement sur les produits
d'exportations entraîne l'instabilité budgétaire. Et comme
facteurs externes, nous venons de relever la problématique du
marché mondial qui, à travers les fluctuations de prix et de la
demande, influe directement et fortement sur le volume des recettes fiscales.
En plus, l'encouragement des dépenses publiques en
période de forte augmentation des recettes fiscales constitue un autre
facteur qui explique l'instabilité budgétaire.
Dans le chapitre qui suit, nous nous proposons de prouver
l'impact des chocs extérieurs sur l'ajustement budgétaire
à l'aide de quelques cas empiriques. Dans le but de bien mesurer cet
impact, nous avons choisi un échantillon constitué de quatre pays
en développement qui ont le plus subi les contre-coups des chocs
extérieurs : deux pays africains à savoir le GHANA et le MAROC et
deux pays asiatiques, la MALAISIE et L'INDONÉSIE.
Pour chaque pays groupe de pays, nous allons analyser la
situation budgétaire avant le choc extérieur; décrire la
situation budgétaire pendant que le choc extérieur est en cours
et en fin; relever les mesures d'ajustement budgétaire qui auraient
été prises pour résorber le déficit
budgétaire en vue de faire face aux chocs extérieurs. En dernier
ressort, nous allons considérer tous les résultats afin de
déceler les implications pratiques.
II.3.1. L'IMPACT DES CHOCS EXTÉRIEURS SUR
L'AJUSTEMENT BUDGÉTAIRE AU MAROC
II.3.1.1. Les chocs extérieurs et le
déficit budgétaire
Le MAROC conjugue plusieurs caractéristiques qui en
font un exemple digne d'intérêt si l'on étudie l'impact des
chocs extérieurs sur l'ajustement budgétaire.
Victime de la crise financière provoquée par
le boom du prix des matières premières, en l'occurrence un
triplement du prix de phosphate en 1974, le MAROC a connu à partir de
1976 des déficits budgétaires de plus en plus graves38(*) tel que le montre le tableau
suivant :
Tableau V : Déficit budgétaire marocain
(1972-1983) en milliards de Dirham (Dh) (*)
+--------------------------------------------------------+
| 1972 | 1973 | 1974 | 1975 | 1976
| 1977 |
+-------------------+-------+-------+-------+---------+---------+------------|
|Recettes publiques | 3.362| 4.142 | 7.093 | 8.490 | 8.322
| 10.784 |
|Dépenses courantes | 3.350| 3.524 | 6.470 | 7.345 |
7.991 | 9.245 |
|Dépenses d'inves- | | | | |
| |
|tissement | 1.189| 1.208 | 2.236 | 4.454 | 8.121
| 10.306 |
+-------------------+-------+-------+-------+---------+---------+------------|
| Solde | -1.177| -690 |-1.613 | -3.309 | -7.790
| -8.767 |
+----------------------------------------------------------------------------+
+--------------------------------------------------------+
| 1978 | 1979 | 1980 | 1981 | 1982
| 1983 |
+-------------------+-------+-------+-------+---------+---------+------------|
|Recettes publiques | 11.693|13.802 |15.193 | 17.838 | 20.480
| 21.094 |
|Dépenses courantes | 10.420|12.073 |15.310 | 18.898 |
20.390 | 21.525 |
|Dépenses d'inves- | | | | |
| |
|tissement | 6.629| 9.016 | 8.565 | 9.612 | 12.481
| 7.979 |
+-------------------+-------+-------+-------+---------+---------+------------|
| Solde | -5.356|-7.287 |-8.682 |-10.672 |-12.391
| -8.410 |
+----------------------------------------------------------------------------+
(*) Le Dirham : Unité monétaire principale des
Emirats arabes unis et du Maroc
Source : Christian Morrisson, op-cit p. 130.
Selon l'auteur, l'origine de cette accumulation de
déficits budgétaires est simple. En effet, comme le prix du
phosphate avait triplé entre 1973 et 1974, l'Etat avait
bénéficié de surplus de recettes fiscales et avait
engagé un programme de dépenses considérables qu'il
était difficile de réduire vu que le boom du phosphate n'a
duré que deux ans seulement (1974 et 1975).
Ensuite, dès que les recettes procurées par le
phosphate ont diminué, le déficit budgétaire s'est
gonflé dangereusement du fait que l'Etat ne pouvait pas interrompre les
investissements en cours. En plus, il était politiquement difficile de
réduire les salaires et les subventions.
Comme on le remarque sur le tableau ci-haut, l'année
1976 où le prix du phosphate a chuté (de 47 % par rapport
à 1975) est celle où le déficit budgétaire a plus
que doublé. A partir de cette année, les dépenses
courantes de l'Etat et ses recettes sont approximativement égales.
Ainsi, tout se passe comme si les dépenses d'investissements publics
étaient financés par l'extérieur.
C'est cette situation précaire qui a conduit le MAROC
à engager un programme de stabilisation en 1978. Ce programme visait la
diminution des dépenses d'investissements, l'augmentation des recettes
fiscales tournées sur l'activité économique
intérieur et le blocage des salaires des fonctionnaires.
Plusieurs chocs extérieurs ont empêché
l'entrée en application de ce programme en 1979. Écoutons les
propos de MORRISSON :
"De mauvaises récoltes dues à la
sécheresse, le second choc pétrolier et lisibilité des
prix des matières premières; ont tous contribué à
redéstabiliser l'ajustement budgétaire jusqu'en 1983,
année au cours de laquelle le vrai ajustement a été mis en
place avec l'aide du F.M.I."
II.3.1.2. L'ajustement budgétaire au
MAROC
L'ajustement budgétaire Marocain comprenait deux
volets :
D'une part, il visait la réduction des dépenses
publiques et la baisse du déficit budgétaire, d'autres part, il
avait pour objectif d'accroître les recettes par le biais de la
réforme fiscale.
Dans chaque cas, les mesures qui ont été mises
en place avaient pour but de faire face aux chocs extérieurs et de
préserver l'équilibre budgétaire. Nous allons les analyser
séparément.
A. Les mesures relatives à la stabilisation des
dépenses publiques
Imposées par le FMI (dans l'accord de septembre
1983), les mesures destinées à réduire les dépenses
publiques étaient de trois sortes. Il s'agissait :
i) d'augmenter les prix de détail pour réduire
les subventions;
ii) de réduire le déficit budgétaire en
diminuant les investissements publiques;
iii) de réduire ou de limiter l'embauche des
fonctionnaires.
C'est dans cette optique que la réduction des
dépenses publiques a touché tous les postes : Les dépenses
de fonctionnement, les subventions et les dépenses d'investissements.
L'expansion des dépenses de fonctionnement a été
freinée par un blocage des salaires et par une réduction de la
croissance des effectifs.
Les dépenses d'enseignement qui représentaient
une part élevée des dépenses civiles ont été
réduites de plusieurs manières: Le nombre de bourses a
été diminué et des critères plus sélectifs
ont été instaurés. En plus, le recrutement d'enseignants a
été limité.
Du côté des subventions, des ajustements
importants de prix ont été appliqués dans le but
d'alléger le coût des subventions à caractère
social.
Dans l'ensemble, les dépenses d'investissements qui
avaient connu une croissance très forte depuis 1974 ont
été les plus touchées. Elles sont par la suite
restaurées en fonction de critères d'efficacité et de
rentabilité avec une forte progression de la part des investissements
directement productifs.
B. Les mesures relatives à la réforme
fiscale
Dans la mesure du possible, la fiscalité
intérieure a été améliorée et les
impôts sur les revenus et sur les personnes ont été
révisés. Malgré cet effort, la part des impôts
directs n'a pas été satisfaisante. On remarque dans le tableau
qui suit que la fiscalité tournée sur les activités
d'import-export a toujours occupée une place importante malgré la
réforme.
Tableau VI : Le déficit budgétaire et la
structure des recettes au MAROC (en milliards de Dh)
+-----------------------------------------------------+
| 1980 | 1981 | 1982 | 1983 |
1984 |1985 |
+----------------------+-------+-------+-------+---------+---------+---------|
|1.Les recettes totales| 15.193|17.838 |20.480 | 21.083 |
23.469 | 26.746 |
|2.Les dépenses totales| 22.433|28.986 |31.802 | 33.192
| 35.478 | 38.834 |
|3.Déficit total | -7.240|-11.148|-11.322|-12.109
|-12.009 |-12.088 |
|4.La part des impôts | | | |
| | |
| indirects dans les | | | | |
| |
| recettes totales | 63 %| 66 % | 69 % | 60 % | 57
% | 54 % |
|5.La part des impôts | | | |
| | |
| directs dans les | | | | |
| |
| recettes publiques | | | | |
| |
| totales | 37 %| 34 % | 31 % | 40 % | 43
% | 46 % |
+----------------------------------------------------------------------------+
Source : Christian MORRISSON, Op-cit p. 131.
Dans l'ensemble, les objectifs que s'était
fixé le programme d'ajustement budgétaire ont été
partiellement atteints.
II.3.2. LES EFFETS DES CHOCS EXTÉRIEURS SUR
L'AJUSTEMENT BUDGÉTAIRE AU GHANA
II.3.2.1. Les chocs extérieurs et le
déficit budgétaire
Contrairement au cas du MAROC, le déficit
budgétaire Ghanéen est le résultat de deux causes
principales39(*) : Les
répercussions des erreurs de politique économique et les effets
négatifs des chocs extérieurs.
En effet, selon Roe-Schneider, les termes de
l'échange se sont brusquement dégradés à partir de
1968. Cette situation s'est combinée aux autres catastrophes internes
dont la sécheresse et les mauvaises récoltes des produits
primaires exportables.
Au fur et à mesure que l'économie
s'effondrait, les recettes et les dépenses de l'Etat ont aussi fondu
jusqu'à tomber en dessous des moyennes des autres pays. Le
déficit budgétaire devient alors chronique et le surplus
budgétaire enregistré en 1986 fut le premier depuis 1971.
Comme l'auteur le montre, les déficits
n'étaient pas en soi le problème essentiel comme c'est le cas
dans d'autres pays qui adoptent les programmes d'ajustement et de
stabilisation, car les dépenses avaient constamment
régressé depuis 1978 et le déficit était donc
modeste.
L'objectif d'ajustement budgétaire adopté par
le Ghana visait la reconstitution des recettes et des dépenses publiques
et non la réduction du déficit budgétaire.
Le gouvernement Ghanéen ne disposait guère
d'option en matière de gestion des Finances Publiques, par ce que les
taxes sur les échanges internationaux et les impôts indirects sur
les produits nationaux formaient le gros des recettes fiscales. A la suite de
l'instabilité de l'environnement économique mondial du
début des années 80, ces impôts indirect ont fortement
chuté.
De l'autre côté, les investissements publics
ont chuté, les dépenses par habitants en matière
d'éducation et de santé ont suivi. A part le problème du
déclin économique généralisé qui avait
entraîné l'effondrement général des finances
publiques; le principal problème budgétaire en matière des
dépenses était le surnombre de fonctionnaires.
L'ajustement budgétaire allait donc devoir, non
seulement reconstituer le Trésor public, mais également,
générer de nouvelles sources de recettes publiques
destinées à couvrir les coûts de certains services.
II.3.2.2. Les mesures d'ajustement
budgétaire
Face à ce problème d'ordre budgétaire
lié aux effets négatifs des chocs extérieurs, l'ajustement
budgétaire ghanéen s'est efforcé de rationaliser les
principaux impôts et le fonctionnement de l'administration fiscale.
C'est dans cet objectif que le réajustement des prix
a été accéléré à fin de
réduire la charge des subventions. D'autre part, l'ajustement des
dépenses a permis de recentrer les dépenses sur les
activités de développement et de restauration. L'Equilibre
budgétaire a finalement été redressé, suite aux
importantes dévaluations et dans la mesure où elles ont permis
d'augmenter les recettes fiscales liées aux taxes sur les
matières premières exportées.
Concerant l'impôt direct, l'essentiel des mesures de
réforme a été de réduire les exemptions et le
nombre de seuils d'imposition de l'impôt sur le revenu, car ces seuils
facilitaient la grande fiscale.
En matière d'impôt indirects, les droits
d'accise furent levés sur un large ensemble de produits de consommation
et un impôt sur les ventes fut instauré. En outre, l'ajustement
budgétaire devait aussi s'orienter vers d'autres mesures visant à
uniformiser les droits de douane sur les produits importés de sorte
qu'ils deviennent le seul mécanisme protectionniste.
Pour ce qui est de la structure des dépenses
publiques, l'accent était mis sur le recouvrement des coûts dans
certains domaines. L'investissement public devait remonter rapidement et les
projets prioritaires devaient être identifiés suivant des
critères fiables. Le nombre des effectifs de la fonction publique devait
diminuer et les seuils limitant le montant de salaires devaient être
fixés.
II.3.2.3. Les performances d'ajustement
A. En matière des recettes publiques
Le rapport de la Banque Mondiale40(*) montre que, suite à
l'ajustement budgétaire, la part des recettes fiscales dans le PIB est
passée de 5,3 % en 1983 à 13,6 % en 1986.
En effet, cette amélioration des recettes fiscales
s'explique par plusieurs facteurs :
i) les taux d'imposition avaient été
augmentés;
ii) les exemptions à l'impôt indirect avaient
été réduites de façon à uniformiser les
droits d'accise sur les ventes;
iii) les mesures pour relever les plafonds de l'impôt
sur le revenu avaient été adoptées et;
iv) les services payants comme la santé et
l'éducation avaient également apporté une contribution
modeste aux recettes publiques.
Et même si les taxes sur les produits exportés
(comme le cacao) étaient devenues la principale source de recettes,
cette dépendance du gouvernement vis-à-vis des impôts
indirects était constamment un frein à l'amélioration des
recettes fiscales41(*).
En réalité, même si les recettes
fiscales en provenance du cacao avaient augmenté, on peut affirmer
qu'elles pouvaient inévitablement chuter en cas de fléchissement
du prix du cacao.
De plus, l'amélioration des recettes publiques avait
profité des recettes fiscales perçues sur le commerce du
pétrole et de ses dérivés. Mais comme les prix du
pétrole sont variables, cette politique donne une impression
exagérée de la politique fiscale si on ne tient pas compte des
chocs extérieurs et si on ne prend pas soin de soustraire les profits
exceptionnel du calcul.
Dans l'ensemble, le redressement de la situation
financière a été fortement lié à des
facteurs tels que de fortes dévaluations, l'augmentation des recettes
fiscales et les impôts indirects sur le commerce extérieur. Ces
mesures fiscales ont permis au Trésor Public de fonctionner normalement
à moyen terme et surtout, elles ont permis de protéger les
finances publiques contre les fluctuations liées au cours du cacao.
B. En matière des dépenses
publiques
D'après Roe-Schneider42(*) ce qui est intéressant dans l'ajustement
budgétaire ghanéen, c'est que le FMI et la Banque Mondiale n'ont
pas imposé au gouvernement des lignes de conduite en matières de
dépenses. On remarque en effet que les dépenses courantes et
particulièrement les dépenses consacrées au
développement sont en hausse dans les programmes de réforme
budgétaire. Le gouvernement a réussi à protéger la
part relative des dépenses sociales par rapport à l'ensemble des
dépenses courantes. En plus, les dépenses sur les grands postes
sociaux que sont la santé, l'éducation et la
sécurité sociale ont progressé.
Bref, l'ajustement budgétaire ghanéen a
été satisfaisant du fait qu'il a permis de satisfaire les besoins
sociaux tout en permettant d'assurer le redressement de la gestion des finances
publiques.
Cette réussite importante est à souligner
parce que la part relativement élevée des recettes publiques
tournées sur les activités internes a été
améliorée de façon à atténuer la
flexibilité des recettes publiques. En plus, la gestion de
dépenses publiques a été satisfaisante.
II.3.3. LES CHOCS EXTÉRIEURS ET AJUSTEMENT
BUDGÉTAIRE EN MALAISIE
II.3.3.1. Les raisons du déséquilibre
budgétaire
Tout comme d'autres PVD, la Malaisie a connu au cours des
années 80, une situation d'instabilité dans son équilibre
budgétaire. Selon David Demery et Lionel Demery43(*), les dépenses publiques
ont été nettement supérieures aux recettes publiques et
cette situation a conduit aux importants déficits budgétaires
pendant la grande partie des années 80.
Si on considère la période 1979-1987, on
remarque que deux grands facteurs peuvent être considérés
comme étant responsables de ces déficits :
Il s'agit de la récession de l'économie mondiale
et de la détérioration des termes de l'Echange que celle-ci a
provoqué.
Dans les lignes qui suivent, nous préférons
mener une analyse détaillée de l'impact de ces différents
facteurs sur l'ajustement budgétaire en Malaisie.
A. La détérioration des termes de
l'echange
D'après les mêmes Demery44(*), l'une des causes les plus
importantes de la détérioration budgétaire en Malaisie a
été la récession qui a frappé les pays de l'OCDE et
les répercussions que celle-ci à eu sur les termes de
l'échange. Le tableau ci-après nous donne l'évolution des
termes de l'échange depuis 1979 jusqu'en 1987.
Tableau VII : Les prix et les termes de
l'échange des principales matières premières
exportées par la Malaisie (1979-1987).
+-----------------------------------------------------------------------+
|Pétrole brut|Caouctchouc en |Huile de Palme
en|Etain en mo- |Termes de |
|$ US/baril |monaie courante|monaie courante |naie
courante|l'échange |
+----+------------+---------------+-----------------+-------------+----------|
|1979| 21,1 | 279,3 | - | 295,0
| 122,6 |
+----+------------+---------------+-----------------+-------------+----------|
|1980| 36,1 | 312,4 | - | 325,0
| 119,8 |
+----+------------+---------------+-----------------+-------------+----------|
|1981| 39,0 | 257,8 | 1.153,3 | 294,3
| 101,9 |
+----+------------+---------------+-----------------+-------------+----------|
|1982| 36,0 | 201,1 | 829,0 | 273,8
| 95,5 |
+----+------------+---------------+-----------------+-------------+----------|
|1983| 30,7 | 247,2 | 984,0 | 274,7
| 95,3 |
+----+------------+---------------+-----------------+-------------+----------|
|1984| 29,3 | 224,6 | 1.583,0 | 265,3
| 102,9 |
+----+------------+---------------+-----------------+-------------+----------|
|1985| 27,6 | 188,7 | 1.046,0 | 270,0
| 94,3 |
+----+------------+---------------+-----------------+-------------+----------|
|1986| 14,8 | 208,4 | 579,0 | 140,2
| 79,4 |
+----+------------+---------------+-----------------+-------------+----------|
|1987| 18,2 | 240,2 | 720,0 | 146,4
| 82,8 |
+----------------------------------------------------------------------------+
Source : David Demery et Lionel Demery, op. cit., p. 45.
Partant du tableau ci-dessus, on remarque que le choc subi
par les termes de l'échange est considérable. En effet, il ont
chuté de 122,6 à 95,3 en quatre ans, soit une baisse de 22 % de
1978 à 1982. Malgré une reprise de l'indice en 1984, on remarque
que son déclin s'est poursuivi tout au long des années 80. De
plus, on assiste à un boom touchant à la fois le prix du
pétrole et celui des matières premières.
B. L'expansion budgétaire
Selon les auteurs cités supra, cette hausse des prix
a été la base de l'expansion budgétaire dans laquelle
s'est lancé le gouvernement. Cela est dû aux variations des prix
des matières premières exportées qui ont eu pour
conséquence, une baisse brutale de la valeur des exportations et une
réduction des impôts indirects sur celles-ci. C'est pourquoi la
détérioration des termes de l'échange s'est traduite par
une baisse importante des recettes fiscales tel que décrit dans le
tableau qui suit.
Tableau VIII : Pertes des recettes publiques
provoquées par les chocs extérieurs en Malaisie
(1979-1986)
+-----------------------------------------------------------------------+
|Variations |Effets sur les |Variations du |Effets
sur |Effets to-|
|des termes |recettes |taux d'intérêt
|les recettes |tal sur |
|de l'échange|publiques |sur la dette
pub-|publiques (%)|les |
| (%) | (%) |liques extérieure|
|recettes |
| | | (%) |
|publiques |
| | | |
| (2+4) |
| (1) | (2) | (3) | (4)
| (5) |
+----+------------+---------------+-----------------+-------------+----------|
|1979| 22,6 | 8,4 | -3,4 | 0,4
| 8,8 |
+----+------------+---------------+-----------------+-------------+----------|
|1980| -2,3 | -1,0 | -6,9 | 0,6
| -0,4 |
+----+------------+---------------+-----------------+-------------+----------|
|1981| -14,9 | -7,0 | 9,0 | -0,0
| -7,0 |
+----+------------+---------------+-----------------+-------------+----------|
|1982| -6,3 | -3,0 | 17,0 | -1,3
| -4,3 |
+----+------------+---------------+-----------------+-------------+----------|
|1983| -0,2 | -0,9 | 8,6 | -1,2
| -2,1 |
+----+------------+---------------+-----------------+-------------+----------|
|1984| 8,0 | 3,2 | 10,6 | -2,0
| 1,2 |
+----+------------+---------------+-----------------+-------------+----------|
|1985| -8,4 | -3,1 | 14,2 | -2,6
| -5,7 |
+----+------------+---------------+-----------------+-------------+----------|
|1986| 15,8 | -5,9 | 22,0 | -4,4
| -10,3 |
+----------------------------------------------------------------------------+
Source : David Demery et Lionel Demery, op-cit p.
51.
Des variations de cette ampleur ont sans doute eu des effets
importants sur le budget. D'après les auteurs un supra, elles ont
exigé des coupes sensibles dans les dépenses réelles, mais
cette mesure a été prise ultérieurement.
En l'occurrence, le fait de retarder l'ajustement
budgétaire a entraîné de sérieux problèmes.
En effet, en retardant la réduction des dépenses, le pays a
dû faire face à une situation budgétaire beaucoup plus
difficile au milieu des années 1980 : Le boom des prix du pétrole
et celui des matières premières ont entraîné
l'expansion budgétaire à cause d'une augmentation des recettes
publiques.
Nous allons analyser les aspects macro-économiques de
cette expansion budgétaire et plus spécialement, les effets
enregistrés au niveau du déficit budgétaire.
II.3.3.2. Les effets de l'expansion budgétaire
sur les finances publiques.
Se fondant sur les recettes fiscales perçues sur les
échanges extérieurs, le gouvernement malais s'est lancé
dans une expansion budgétaire sans précédent. Le tableau
suivant reproduit la situation financière au cours de la période
allant de 1976-1987.
Tableau IX : La situation financière du
gouvernement malais (en % du PIB 1976-1987)
+--------------------------------------------------------+
| 76-80 | 81 | 82 | 83 | 84 | 85 | 86
| 87 |
+-------------------+-------+-----+-----+-----+-----+-----+--------+---------|
|Recettes publiques | 29,2 |32,8 |33,1 |33,2 |32,5 |36,6 |
36,9 | 31,2 |
|Dépenses courantes | 26,1 |30,9 |30,5 |30,6 |29,5
|33,5 | 35,5 | 32,6 |
|Dépenses de dévelpt| 14,3 |27,6 |27,2 |26,2
|22,9 |19,0 | 16,4 | 12,4 |
|Déficit budgétaire | -10,2
|-21,7|-18,9|-19,0|-13,2|-7,8 | -10,6 | -9,7 |
+----------------------------------------------------------------------------+
Source : David Demery et Lionel Demery, op-cit p.47
Comme il ressort de ce dernier tableau l'augmentation du
déficit budgétaire est due à un accroissement des
dépenses publiques, en particulier les dépenses de
développement.
En effet, bien que les recettes courantes ont presque
toujours permis de couvrir les dépenses courantes, les dépenses
de développement n'ont cessé d'augmenter de façon à
provoquer un déficit budgétaire sans précédent.
Selon David Demery, ces déficits budgétaires
du début des années 80 se sont traduits par un accroissement
spectaculaire de la dette publique tel qu'il est décrit dans le tableau
ci-après.
Tableau X : Financement du Déficit du
gouvernement malais (1980-1987) en millions de $.
+-------------------------------------------------------+
| 1980| 1981 | 1982 | 1983 | 1984 |
1985| 1986 | 1987 |
+------------------------+-----+------+------+------+------+------+------+-------|
|1.Financement du déficit|7.022|11.015|11.170| 9.182|
7.075| 5.708| 7.506| 5.703 |
| i) Par des emprunts | | | | | |
| | |
| étrangères | 310| 2.905| 4.773|
4.403| 3.093| 956| 1.347|-2.000 |
| ii) Par des emprunts | | | | | |
| | |
| intérieurs |2.331| 4.091| 5.909| 4.315|
3.153| 3.670| 5.017| 7.703 |
| iii) Par des ajuste- | | | | | |
| | |
| ments d'Actifs |4.404| 3.505| 336| 298| 829|
1.082| 1.142| - |
+------------------------+-----+------+------+------+------+------+------+-------|
|2.Dette Extérieure Brute|4.861|
8.278|13.158|17.728|20.848|23.070|28.310|26.310 |
+--------------------------------------------------------------------------------+
source : David Demery et Lionel Demery, op-cit p. 48
Comme on le voit donc, le tableau ci-haut montre que la
dette extérieure brute du gouvernement Fédéral a
été croissante, passant de 9 % à 43 % de 1980 à
1986.
Bref, la réponse à la
détérioration des termes de l'échange par le maintien de
l'expansion budgétaire au moyen du financement extérieur provoque
un accroissement important de la dette publique extérieure.
En effet, bien que les chocs négatifs exigent
absolument des coupes importantes dans les dépenses intérieures,
le gouvernement malais a, quant à lui, maintenu ses dépenses au
même niveau et cela a été manifestement la cause principale
de l'augmentation de déficits budgétaires enregistrés.
Par conséquent, même si l'expansion
budgétaire du début des années 80 ait réussi
à préserver la croissance économique de la Malaisie, il
est évident que cette stratégie ne pouvait être maintenue.
C'est pourquoi l'ajustement budgétaire a été vite
entrepris depuis 1984.
II.3.3.3. Ajustement budgétaire face à
la récession fiscale
L'impossibilité de maintenir la croissance des
recettes fiscales sur le commerce extérieur enregistrées au
début des années 80, a mis le gouvernement malais dans
l'obligation de faire face aux réalités d'un nouvel environnement
économique international.
En effet, la poursuite de la détérioration des
termes de l'échange faisait qu'il était évident que le
gouvernement ne pouvait plus continuer à accroître sa dette
extérieure au même rythme que dans les années d'avant 1984.
L'ajustement budgétaire mis en place au cours de cette année
devait satisfaire à une exigence principale : "Aligner les
dépenses publiques intérieures sur les recettes publiques dans le
but de réduire le niveau élevé du déficit
budgétaire ainsi que le recours correspondant à l'emprunt
extérieur".
Aussi, les dépenses d'investissement public qui
avaient augmenté à cause de l'ambitieux programme
d'investissement ont connu une diminution rapide avec l'ajustement
budgétaire.
II.3.4. L'AJUSTEMENT BUDGÉTAIRE EN
PRÉSENCE DES CHOCS EXTÉRIEURS: L'EXPÉRIENCE DE
L'INDONÉSIE
II.3.4.1. Présentation du
problème
Les caractéristiques de l'économie
indonésienne ont été la cause principale de la
vulnérabilité budgétaire face aux chocs
extérieurs.
En effet, selon Erik Thorbecke45(*), entre les années 70 et
82, la gestion budgétaire indonésienne était devenue
nettement tributaire de l'évolution des recettes en provenance du
commerce extérieur et plus spécialement celles en provenance de
l'exportation du pétrole et de ses dérivées. Pendant cette
période, les impôts indirects sur les exportations du
Paddy46(*) étaient
devenus trop importants et avaient entraîné une expansion des
dépenses publiques au delà même des dépenses
planifiées.
Cette situation s'est répercutée de
façon que, juste au début de la crise financière de 1983,
l'Indonésie souffre d'une dépendance extrême à
l'égard des exportations des ressources non renouvelables qui
représentaient approximativement les 3/4 de la valeur des exportations
totales. D'après Erik Thorbecke, les origines du déficit
budgétaire de l'Indonésie sont claires et directes :
Premièrement, la récession mondiale du
début des années 80 a affecté les prix et la demande des
exportations traditionnelles du pays (essentiellement les produits
agricoles).
Deuxièmement, et c'est là un facteur plus
important, les recettes en provenance des exportations de pétrole sont
tombées de 18,8 milliards de dollars entre les années 1981-1982
à 14,7 milliards de dollars entre les années 1982-1983. Le
tableau suivant est souffisamment édifiant à ce sujet.
Tableau XI : Balance des exportations
indonésiennes en milliards de dollars (1981-1989).
+---------------------------------------------------------------+
| |81/82 |82/83 |84/86 |86/87 |87/88
|88/89 |
|
+------+------+------+------+------+------|
|Exploitations TOTALES| 23,0 | 16,6 | 18,5 | 13,7 | 18,1 |
19,8 |
| Pétrole et ses | | | | |
| |
| dérivées | 18,8 | 14,7 | 12,3 |
7,0 | 8,6 | 7,7 |
| Produits autres | | | | | |
|
| que le pétrole | 4,2 | 3,9 | 6,2 | 6,7 |
9,5 | 12,1 |
+---------------------------------------------------------------+
Source : Balance des payements de l'Indonésie in
Erik Thorbecke, op-cit, p. 180.
L'effondrement des cours du pétrole a continué
jusqu'en 1988. Le prix à l'exportation du pétrole brut
indonésien, après avoir culminé à 34 dollars le
baril entre les années 1981-1982 est tombé à 25 dollars
entre les années 1985-1986 et s'est effondré en 1986/87, le cours
moyen passant à 13 dollars de baril.
Cette dépendance croissante à l'égard
du commerce extérieur dont l'évolution dépend de la
fluctuation de l'environnement économique international, et le
rôle considérable des exportations de ressources non
renouvelables, rendaient le budget indonésien potentiellement
vulnérable aux chocs extérieurs.
Deux autres facteurs expliquent le lien direct qui existe
entre le budget de l'Etat d'une part, et les cours du pétrole et les
recettes pétrolières de l'autre part. Le premier de ces facteurs
est la part prédominante de l'impôt indirect sur les
activités tournées vers l'extérieur dans les recettes
publiques. Le second facteur est la tendance naturelle de l'Etat à
accroître les dépenses publiques en cas de hausse des cours du
pétrole et celle des recettes pétrolières et inversement,
son hésitation naturelle à amputer les programmes prévus
en cas de baisse des recettes.
Le programme d'ajustement budgétaire devait donc
pallier à ces problèmes, tout en protégeant le budget
contre les effets négatifs des chocs extérieurs.
II.3.4.2. L'ajustement budgétaire face aux
chocs extérieurs
A. La stabilisation des dépenses publiques
Pour faire face aux effets négatifs des chocs
extérieurs sur le budget, le gouvernement indonésien a entrepris
un vaste effort de compression budgétaire. L'ampleur de cet effort
ressort d'une comparaison du ratio entre le montant total des dépenses
réalisées et les dépenses prévues, tel que c'est
décrit dans le tableau suivant :
Tableau XII. LES DEPENSES TOTALES REALISEES ET LES
DEPENSES PLANIFIEES (1979-1989) en milliards de Rupiahs au prix constant de
1980
+------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------+
| ANNEE
|1979-1980|1980-1981|1981-1982|1982-1983|1983-1984|1984-1985|1985-1986|1986-1987|1987-1988|1988-1989
|
+-------------------------------------+---------+---------+---------+---------+---------+---------+---------+---------+---------+----------|
|1. Les dépenses totales réalisées
|10.626,32|11.716,10|12.538,47|11.963,25|13.463,97|12.667,25|13.917,44|12.715,58|14.432,5
|14.767,0 |
| A. Les dépenses courantes | 6.082,56|
6.807,98| 7.317,16| 6.825,00| 7.070,63| 6.946,38| 7.795,57| 7.674,62| 8.167,70|
6.989,49 |
| B. Les dépenses compte capital | 4.543,75|
4.908,13| 5.221,30| 5.138,25| 6.393,35| 5.720,86| 6.121,87| 5.040,97| 6.264,80|
6.777,56 |
| | | |
| | | | | | |
|
|2. Les dépenses totales planifiées |
9.123,55| 7.737,24| 7.787,77| 7.954,68|
7.830,16|13.998,09|15.691,68|17.509,65|19.601,99|21.449,66 |
| A. Les dépenses courantes | 5.173,77|
3.922,00| 4.497,19| 4.608,34| 4.530,92| 7.768,11| 8.650,36|
9.696,75|10.796,07|12.049,43 |
| B. Les dépenses compte capital | 3.949,78|
3.267,95| 3.290,58| 3.346,35| 3.299,24| 6.229,98| 7.041,32| 7.812,90| 8.805,91|
9.400,23 |
| | | |
| | | | | | | |
|3. Le rapport entre les dépenses |
1,16| 1,51| 1,61| 1,50| 0,72| 0,90| 0,89| 0,73|
0,74| 0,69 |
| totales réalisées et les
dépenses | | | | | |
| | | | |
| totales planifiées |
| | | | | | | |
| |
| | | |
| | | | | | |
|
| A. Les dépenses courantes | 1,18|
1,74| 1,63| 1,48| 0,56| 0,89| 0,90| 0,79| 0,76|
0,66 |
| B. Les dépenses du compte capital | 1,15|
1,50| 1,59| 1,54| 0,94| 0,92| 0,87| 0,65| 0,71|
0,72 |
| | | |
| | | | | | | |
+------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------+
Source : Statistiques Keuning et Thorbecke, 1992, p.
178
Ce tableau permet de constater qu'en moyenne pendant la
période 1984-1989 (période d'ajustement budgétaire) le
ratio entre le montant total des dépenses réalisées et les
dépenses prévues a été de 0,80. Autrement dit, le
montant des dépenses faites a été inférieur de 20 %
à celui des dépenses prévues.
On remarque que l'effort de compression budgétaire
s'est intensifié avec chaque exercice car le ratio entre les
dépenses réalisées et les dépenses prévues
n'a cessé de diminuer tombant de 0,90 en 1984/85 à 0,69 en
1988/1989. Mais les dépenses courantes d'éducation et de
santé ont été beaucoup moins réduites que les
subventions et les dépenses d'équipement consacrées aux
projets d'investissement dans les différentes secteurs. C'est pour ces
différentes raisons que, pendant la période d'ajustement
budgétaire, le total des dépenses publiques a fluctué
d'une année à l'autre.
On remarque en outre que, en moyenne, ces mêmes
dépenses sont demeurées inférieures à ce qu'elles
avaient été avant l'ajustement budgétaire, et qu'elles ont
continué à croître lentement.
D'après Erik Thorbecke, cette expansion lente tient
en majeure partie à un très net relèvement des salaires
dans le secteur public, à un alourdissement du service de la dette et
à un accroissement des dépenses de développement dans les
secteurs de l'industrie, de l'électricité, de l'éducation
et de santé; secteurs qui sont privilégiés vue leur
importance et leur priorité quant à la protection des couches
sociales vulnérables (essentiellement les secteurs santé et
éducation).
L'effondrement des cours du pétrole (en 1986) a
immédiatement conduit le gouvernement à reprendre une politique
d'austérité et le montant total des dépenses publiques a
été réduit. Les dépenses salariales ont
légèrement diminué par suite d'un gel des salaires
nominaux des agents du secteur public et les subventions ont été
réduites dans des proportions drastiques. Les dépenses
d'équipement et d'investissement publics ont été
également comprimées par rapport aux années
précédentes. Les dépenses courantes d'éducation et
de santé n'ont diminué que très légèrement
et les investissements dans l'agriculture ont augmenté très
nettement.
D'une façon générale, les compressions
des dépenses publiques ont réussi à stabiliser le budget
indonésien, tout en mettant à l'abri les groupes
socio-économiques vulnérables à la suite de coupes
budgétaires.
B. Ajustement des recettes publiques
L'impôt sur le commerce extérieur des produits
pétroliers et agricoles avait toujours occupé une place
prédominante dans les recettes de l'administration publique. Juste avant
l'ajustement budgétaire, cet impôt procurait 68 % du total des
recettes intérieures.
Pendant la période d'ajustement, le gouvernement
s'est efforcé de réduire la part de l'impôt indirect sur le
commerce international et a entrepris un régime favorisant la croissance
des recettes intérieures autres que celles prélevées sur
le secteur d'exportation.
Cette volonté d'accroître l'impôt
à l'intérieur du pays à fin de faire face à
l'assèchement rapide de sa principale source de recettes publiques, a
été privilégiée dans le programme de réforme
fiscale.
Selon Erik Thorbecke, l'ensemble de mesures de
réforme fiscale adoptées a marqué un progrès et
à réussi à apporter les recettes fiscales hors
pétrole de 13,5 % du total des recettes intérieures entre 1980
et 1983 à 21,3 % entre 1985 et 1988. Et bien que le montant des
impôts perçus sur le commerce ait nettement augmenté
pendant la période d'ajustement budgétaire, il ne
représentait qu'une source de recettes publiques d'importance
mineure.
II.3.4.3. Les effets de l'ajustement sur les Finances
publiques
Une caractéristique notable du système
indonésien des finances publiques est que le gouvernement est tenu de
maintenir le budget en équilibre. Par conséquent, lorsque les
dépenses publiques dépassent les recettes publiques
intérieures, l'excédent doit être financé par le
secteur extérieur, presque intégralement au moyen de l'assistance
technique allouée au titre des projets.
Bien que cette assistance technique a été
à l'origine du gonflement de la dette extérieure de
l'Indonésie, l'ajustement budgétaire a suscité des
performances au niveau des recettes et des dépenses publiques en
général et au niveau de l'équilibre budgétaire en
particulier. Le tableau suivant retrace l'évolution du budget du
gouvernement central pendant la période d'ajustement.
Tableau XIII : Budget de l'Etat Indonésien en
milliards de Rupiahs (1982-1989)
+-----------------------------------------------------------+
|
|82/84|85/86|86/87|87/88|88/89|
|
+-----+-----+-----+-----+-----|
|Recettes et dons | 11,9| 18,8| 16,7| 21,8|
23,5|
| | | | | |
|
| -Impôts sur le pétrole | 7,6| 10,7| 6,3|
10,4| 9,5|
| -Impôts sur les produits | | | | |
|
| autres que le pétrole | 3,8| 6,4| 7,9| 9,0|
11,9|
| -Recettes non Fiscales | 0,4| 1,5| 2,2| 2,0|
1,6|
| -Dons | 0,1| 0,2| 0,3| 0,4|
0,5|
| | | | | |
|
|Dépenses courantes | 8,2| 12,7|
13,4| 15,5| 16,8|
| | | | | |
|
| -Intérêts sur la dette | | | |
| |
| extérieure | 0,7| 1,8| 2,8| 3,8|
4,3|
| -Subventions | 1,4| 1,4| 0,9| 1,4|
1,0|
| -Autres dépenses courantes | 6,1| 9,5| 9,7| 10,3|
11,5|
| | | | | |
|
|Dépenses d'équipement | 6,6|
8,7| 7,3| 9,2| 10,5|
| | | | | |
|
| Solde global | -2,9| -2,6| -4,0| -2,9|
-3,8|
| | | | | |
|
+-----------------------------------------------------------+
Source : Erik Thorbecke, op-cit, p.181.
Ce tableau fait apparaître clairement la part
croissante représentée par les impôts autres que ceux qui
sont perçus sur le pétrole; résultat satisfaisant qui a
été atteint à la suite de la réforme fiscale.
Il ressort également que l'augmentation des
dépenses d'équipement par rapport aux dépenses courantes a
été limitée. La preuve est que la part du solde global
(qui représente l'excédent des dépenses totales par
rapport aux recettes intérieures) a été maintenu à
moins de 3 % entre 1987 et 1988 contre à peu près de 4 % entre
1986 et 1987.
Somme toute, la caractéristique la plus notable de la
politique d'ajustement budgétaire adoptée et réussie par
l'Indonésie, et qu'elle a été entrepris volontairement, en
temps opportun et de façon équilibrée.
Grâce à des politiques d'ajustement
budgétaire essentiellement prudentes en période tant d'expansion
que de récession, l'Indonésie a pu éviter que les
déséquilibres extérieurs et intérieurs n'atteignent
une ampleur telle qu'elle aurait forcé le pays à se soumettre aux
conditions imposées par le FMI et par la Banque Mondiale pour obtenir
des prêts à la stabilisation et à l'ajustement
budgétaire.
L'Indonésie a choisi d'adopter, de son propre chef,
une série de mesures budgétaires restrictives du type de celles
que doivent habituellement mettre en oeuvre les pays soumis aux conditions du
FMI.
A la différence de la grande majorité des pays
en développement qui n'ont pu obtenir de prêts d'urgence qu'en
contrepartie de mesures de stabilisation et d'ajustement structurel
imposées par le FMI et la Banque Mondiale, l'Indonésie a
d'emblée décidé de suivre de façon
indépendante sa propre stratégie.
Le gouvernement ne s'est jamais trouvé dans une
situation telle qu'il puisse être forcé d'appliquer des politiques
et des mesures impopulaires conçues par ces institutions de Breton Woods
dans une atmosphère de crise dont la cause est essentiellement le choc
extérieur difficilement contrôlable.
II.3.5. LES IMPLICATIONS DES RÉSULTATS DE
L'ANALYSE EMPIRIQUE
Les cas empiriques que nous venons d'analyser nous auront
permis de constater que les chocs extérieurs qui ont secoué les
budgets des PVD sont nombreux :
Il s'agit d'abord d'un renversement des termes de
l'échange et d'une fluctuation de la demande extérieure;
Il s'agit ensuite de la chute des cours des principales
matières premières exportées.
L'évolution du marché international du capital
est le troisième facteur extérieur qui explique la crise
budgétaire dans la plupart des pays de notre échantillon, si elle
ne s'était pas cumulée à une situation initiale fragile.
Il est évident en effet que le fort endettement extérieur qui a
marqué les années 70 et qui s'est répercuté juste
au début des années 80 dans la presque totalité des pays
analysés, a été lourd de conséquences.
Parmi les causes de la crise budgétaire, nous avons
également relevé les facteurs ou erreurs politiques
intérieurs.
En première lieu, il faut mentionner les
anticipations (à posteriori erronées) issues du boom sur les
cours mondiaux des principales matières premières de la fin des
années 1970.
S'agissant des pays de notre échantillon, ce boom a
eu lieu sur le pétrole (Indonésie, Malaisie), sur le café
et le cacao (Au Ghana), sur le caoutchouc (en Malaisie) et sur le phosphate (au
Maroc). Dans l'ensemble, ce boom a été anticipé comme une
amélioration permanente des termes de l'échange et par ce fait,
comme une amélioration des recettes fiscales. Il était alors
naturel d'en accélérer l'utilisation en augmentant les
dépenses publiques et spécialement les dépenses
d'investissement. C'est pourquoi les politiques correspondantes des
dépenses ont été décidées, avec une erreur
de politique économique dont les conséquences ont
été extrêmement lourdes, vu que dans certains pays de notre
échantillon, d'autres distorsions ont suivi.
En particulier, les autorités économiques ont
été lentes à réagir aux symptômes de la
crise. Il en a résulté une allocution des ressources qui s'est
révélée inadéquate au moment du reflux des termes
de l'échange.
En fin, dans plusieurs pays, il semble que de grands projets
d'investissements entrepris dans le boom des années 70 se soient en
outre révélés inefficaces ou de faible
productivité.
Bref, l'analyse empirique nous aura permis de remarque que
dans la majeure partie des pays de notre échantillon, la crise
budgétaire est surtout liée aux chocs extérieurs et aux
fausses anticipations auxquelles il ont donné lieu : Les termes de
l'échange et crédits internationaux favorables durant les
années 70, puis le renversement brutal des tendances et la crise de
liquidités internationales du début des années 80.
Les erreurs de politique économique liées
à l'allocation et à la productivité des investissements
publics, sont d'une certaine façon aussi liées à ces chocs
extérieurs. Dans les lignes qui suivent, nous allons faire une analyse
quant à l'efficacité des mesures adoptées pour faire face
aux différents chocs.
II.3.6. LES MESURES D'AJUSTEMENT BUDGÉTAIRE :
LA STABILISATION BUDGÉTAIRE ET AJUSTEMENT FISCALE.
Le terme ajustement évoque une image simple dans les
média, celle d'"un pays en crise financière qui doit accepter les
conditions du FMI et de la Banque Mondiale pour réduire son
déficit extérieur afin de bénéficier de nouveaux
prêts"47(*). Mais
cette image cache une réalité plus complexe.
D'abord, le terme ajustement correspond à deux
catégories différentes de mesures : les unes pour diminuer la
demande globale; les autres pour stimuler l'offre. Pour éviter toute
confusion, nous avons réservé le terme de stabilisation aux
mesures concernant la demande et celui de l'ajustement aux politiques de
l'offre.
Les programmes de stabilisation répondent à la
crise financière par des mesures conjoncturelles d'urgence, qui doivent
avoir des effets à court terme. A l'opposé, un programme
d'ajustement porte sur le moyen et le long terme et comprend des mesures
pouvant augmenter l'offre. Et lorsque ces mesures ont un coût, la banque
mondiale accorde parfois de prêts pour le financement.
Au cours de notre analyse, si la stabilisation
budgétaire et ajustement fiscale ont été
distingués, c'est qu'en effet les déséquilibres qui ont
conduit à la crise financière tiennent en partie à une
insuffisance. Et une fois que les déséquilibres sont
résorbés par la stabilisation de dépenses, le meilleur
moyen d'éviter un nouveau dérapage consiste à
accroître la fiscalité intérieure par un ajustement qui
consiste en une réforme en profondeur.
II.3.6.1. La stabilisation
budgétaire
De part l'analyse empirique que nous venons de faire sur
base d'un échantillon précis, le traitement de chocs que
représente tout programme de stabilisation comporte les mêmes
mesures. Dans l'ensemble, les coupures budgétaires touchent toujours les
dépenses d'Investissement que les dépenses de fonctionnement. En
effet, plusieurs facteurs expliquent cette différence :
D'abord, nous avons remarqué que dans la
période d'expansion des recettes fiscales, ce sont les investissements
qui augmentent le plus vite. Ensuite, comme la contrainte du Déficit
extérieur est déterminante, on diminue beaucoup plus les
importations en réduisant les investissements au lieu des
dépenses de fonctionnement. Enfin, l'opinion public est moins sensible
à cette mesure qu'à la baisse du budget de fonctionnement.
En réalité, comme les dépenses
domestiques pour l'investissement concernent principalement les travaux
publics, il est vrai qu'en les réduisant, on touche une population
dispersée de petits entrepreneurs et d'ouvriers peu qualifiés qui
ne sont pas généralement organisés pour former de groupes
de pression. Tandis que une baisse des dépenses de fonctionnement touche
les groupes susceptibles de réagir. Il s'agit des fonctionnaires si on
les licencie ou les étudiants si on diminue leurs bourses.
Certes, la chute des investissements a des effets
négatifs (infrastructures dégradées,.....) mais ces effets
ne se manifestent qu'après des délais plus ou moins longs et
n'entraînent pas immédiatement de réactions politiques
dangereuses pour le gouvernement ni d'effets économiques trop
visibles.
L'autre poste budgétaire sur lequel le programme de
stabilisation a le plus touché est celui des dépenses de
fonctionnement. En réalité, même si ce poste de
dépense s'avère assez rigide, certes, le programme de
stabilisation peut le toucher très peu. Généralement, les
dépenses de fonctionnement prises dans leurs ensemble paraissent assez
stables, les programmes de stabilisation arrêtent leur croissance mais
elles ne sont jamais amputées sévèrement.
Toutefois, pour les stabiliser ou les réduire
légèrement, des mesures délicates doivent être
prises en raison de leur impact politique. En effet, elles comprennent les
salaires qui constituent toujours la principale dépense, et les
subventions qui représentent souvent une rubrique importante parmi les
dépenses.
Selon Bourguignon et Morrisson (48(*)) les gouvernements qui
stabilisent les dépenses de fonctionnement doivent donc diminuer ou
arrêter la croissance des salaires réels des fonctionnaires et/ou
les subventions. L'autre mesure qui permet de stabiliser ou de diminuer la
croissance de la masse salariale consiste à freiner le recrutement.
Excepté le Ghana, tous les gouvernements de notre
échantillon ont tenté de stabiliser la croissance de la masse
salariale, en évitant les mesures brutales comme le licenciement et la
baisse des salaires nominaux, en raison du poids politique des
fonctionnaires.
Les subventions font également l'objet de mesures
restrictives. Dans les pays de notre échantillon, les subventions
directs aux consommateurs ont été réduites et les tarifs
aux entreprises publiques ont été revu dans le but de supprimer
les subventions que l'Etat leur verse.
II.3.6.2. L'ajustement fiscal
Alors que la stabilisation a un seul et même objectif
poursuivi par l'ensemble de mesures à savoir, la "réduction des
dépenses publiques"; l'ajustement fiscal présente des aspects
diversifiés, mais son objectif principal est "d'accroître
l'efficacité de la fiscalité".
Parmi les mesures d'ajustement fiscal prises par les pays de
notre échantillon; celles des gouvernements indonésien et
Ghanéen sont riches de promesses et permettraient aux autres
gouvernements (une fois adoptées), de faire face aux différents
chocs extérieurs tout en réduisant les incertitudes sur les
recettes en provenance du commerce extérieur.
Rappellons que du moins, ces derniers gouvernements ont
été prudents et ont préféré
développer la fiscalité tournée sur l'activité
intérieure, plutôt que se fier sur les recettes indirectes
basées sur le commerce extérieur dont la
vulnérabilité influe grandement sur les finances publiques.
Les mesures qu'ils ont pris sont à encourager, vu le
caractère aléatoire des recettes fiscales issues des
échanges extérieurs et la vulnérabilité
budgétaire de la plupart des P.V.D., dont la principale source de
recettes reste les impôts indirects sur le commerce extérieur.
Dans la partie qui suit, nous allons tenter de mettre en
évidence la relation qu'il y aurait entre le budget et les chocs
extérieurs dans le cadre de l'économie rwandaise et proposer des
mesures pouvant permettre aux pouvoirs publics de mieux maîtriser le
budget face à un environnement économique international
défavorable.
TROISIÈME PARTIE : LES CHOCS EXTERIEURS ET
AJUSTEMENT BUDGETAIRE AU RWANDA.
Dans la partie précédente, nous avons
essayé d'esquisser quelques fondements théoriques et empiriques
de l'impact des chocs extérieurs sur l'ajustement budgétaire en
général.
Au cours de cette partie, nous aurons l'occasion de
démontrer cet impact sur l'ajustement budgétaire dans le cas du
Rwanda.
III.1. VUE D'ENSEMBLE
L'analyse de l'impact des chocs extérieurs sur
l'ajustement budgétaire, intervient au moment où le Rwanda doit
faire face à une conjoncture défavorable aux plans de la
sécurité, de l'évolution des structures politiques, de la
situation économique et de la condition sociale.
Dans cette partie de l'analyse où nous nous proposons
de retracer l'évolution de la gestion budgétaire en
présence des chocs extérieurs, nous devons examiner avec soin les
différents facteurs exogènes et endogènes qui auraient le
plus contribué à déstabiliser les recettes et les
dépenses budgétaires au Rwanda.
Un tel examen doit se fonder sur les réalités
pratiques qui seront identifiées sur base de la tendance qu'affichent
les données statistiques, et à partir de cette tendance, nous
devons:
i) identifier les différents chocs extérieurs
qui auraient le plus eu les effets tant négatifs que positifs sur
l'ajustement budgétaire au Rwanda;
ii) déceler la façon dont ces chocs auraient
influencé l'ajustement des recettes publiques et la stabilité des
dépenses;
iii) quantifier l'ampleur de l'impact des chocs
extérieurs sur le solde budgétaire
(déficit/excédent);
iv) discuter de l'efficacité de différentes
mesures qui auraient été prises en vue de faire face aux effets
négatifs qu'exercent les chocs extérieurs sur l'ajustement
budgétaire;
v) dégager les implications pratiques de l'analyse
faite quant à l'impact des chocs extérieurs sur l'ajustement du
budget rwandais;
vi) formuler en dernier ressort, les recommandations, les
perspectives d'avenir et la conclusion finale.
Notre analyse sera faite sur une période de
vingt-trois ans, à compter de 1970. Sur une période aussi longue,
nous espérons embrasser les différentes alternatives selon
lesquelles les chocs extérieurs auraient affecté le budget
rwandais. Même si un tel choix semblerait ambitieux, il est à
noter qu'il s'explique par différents faits concrèts.
En effet, nous avons démontré
théoriquement que la décennie soixante-dix a été,
tant pour les pays développés que pour ceux en
développement, une période pendant laquelle, l'environnement
économique mondial fut marqué par de nombreux bouleversements
à savoir :
i) l'instabilité des prix des principaux
matières premières exportées par les P.V.D. sur les
marchés mondiaux;
ii) la fluctuation des termes de l'échange en
général;
iii) la variabilité des taux de change de
différentes monnaies;
iv) l'instabilité des taux d'intérêt sur
la dette publique extérieure, etc...
La théorie nous aurait démontré qu'une
pareille situation se perpétue jusqu'à nos jours. C'est pour
cette raison que nous nous permettons d'affirmer à priori que ces
différents facteurs externes auraient eu un impact variable sur le
budget rwandais dont la principale source de recettes fiscales reste toujours
le secteur d'exportation et les transactions internationales.
Dans le but de bien estimer cet impact, nous nous proposons
de diviser notre période d'étude en trois parties.
La division est faite sur base du tableau suivant :
Tableau XIV : Quelques facteurs extérieurs et
le solde du budget rwandais (1970-1990).
+------------------------------------------------------------------------------------------------------+
|Année | Cours du café doux | Termes de
| Taux de change | Le solde budgétaire |
| | en US cents/Livre | l'échange |
FRW/US $ | en millions de FRW |
|------+------------------------+----------------+-------------------------+---------------------------|
|1970 | 52,01 | - |
100 | + 186 |
|1971 | 44,99 | - |
99,74 | - 330,4 |
|1972 | 50,33 | - |
92,11 | - 546,8 |
|1973 | 62,31 | - |
84,05 | - 431,6 |
|1974 | 65,84 | - |
92,84 | - 278,4 |
|1975 | 65,41 | 100 |
92,84 | - 15,0 |
|1976 | 142,75 | 223,9 |
92,84 | + 1.474,3 |
|1977 | 234,67 | 241,7 |
92,84 | + 1.905,8 |
|1978 | 162,82 | 152,0 |
92,84 | + 781,5 |
|1979 | 173,53 | 174,0 |
92,84 | + 2.815,4 |
|1980 | 154,20 | 82,1 |
92,84 | + 1.992,2 |
|1981 | 128,09 | 73,1 |
92,84 | - 4.273,0 |
|1982 | 139,72 | 82,4 |
92,84 | - 5.503,2 |
|1983 | 131,69 | 100,1 |
92,84 | - 6.256,4 |
|1984 | 144,17 | 115,3 |
100,17 | - 5.207,6 |
|1985 | 145,56 | 100 |
101,26 | - 6.706,9 |
|1986 | 192,74 | 114 |
87,84 | - 8.059 |
|1987 | 112,29 | 75,2 |
79,67 | - 12.866 |
|1988 | 135,10 | 88,8 |
76,45 | - 7.761 |
|1989 | 106,96 | 74,8 |
79,98 | - 8.550 |
|1990 | 84,00 | 61,1 |
82,60 | - 8.840 |
+------------------------------------------------------------------------------------------------------+
Source : - Emil-Maria CLAASSEN, "Etude de la politique
monétaire et financière au Rwanda"; Rapport de mission
MINIPLAN-Projet GTZ, Kigali, 1991, p.69.
- BNR, Direction des statistiques, 1993
- KALINIJABO Charles, op.cit., p.137
- MINIFIN, "Economie rwandaise, 25 ans d'efforts",
Kigali,
1987.
Comme il ressort du tableau ci-dessus, le premier segment
d'étude embrasse la période 1970-1980. En réalité,
outre le premier choc extérieur caractérisé par le
triplement du prix du café en 1976/77, il est clair que pendant cette
période les prix du café et les termes de l'échange ont
permis une relative stabilité financière.
Le second segment d'étude concerne la période
1980-1987. En effet, on remarque à travers le tableau supra, que cette
période est caractérisée par de très fortes
variations des cours mondiaux du café et de celles des termes de
l'échange. En plus, cette période inclut le second choc
extérieur qu'a connu le Rwanda en 1987, choc qui est
caractérisé par une baisse de 71,6% du prix du café par
rapport au prix de 1986 et qui a accentué le déficit
budgétaire de 60%.
Le troisième segment d'analyse, part de
l'année 1987 jusqu'à l'année 1993. Dans l'ensemble, cette
période dite "de crise financière" est caractérisé
par deux principaux chocs extérieurs à savoir : la chute de 20,7%
du prix du café constatée en 1990 et la guerre d'octobre 1990.
Dans chaque division de l'analyse, nous essayerons de
retracer les tendances des recettes et des dépenses budgétaires,
tout en relevant les irrégularités et les causes y relatives.
Bref, constatations faite sur base du tableau supra; nous pouvons conclure de
prime abord que les cours mondiaux du café et les termes de
l'échange contribuent plus généralement à
l'augmentation des recettes fiscales issues du commerce extérieur que la
variabilité du taux de change. C'est pourquoi nous nous proposons de
négliger ce dernier facteur au cours de notre analyse.
III.2. LES CHOCS EXTÉRIEURS ET LE BUDGET DE
L'ETAT RWANDAIS : DE LA RELATIVE STABILITÉ VERS LA CRISE
FINANCIÈRE.
III.2.1. LES CHOCS EXTÉRIEURS ET LA RELATIVE
STABILITÉ BUDGÉTAIRE DES ANNÉES SOIXANTE-DIX.
Au cours de cette période, les chocs
extérieurs affichent un impact budgétaire si important qu'il nous
semble nécessaire d'en estimer l'ampleur.
Dans le souci de clarifier notre analyse, nous nous
proposons d'examiner séparément l'impact qu'auraient
exercé les chocs extérieurs sur les recettes publiques, sur les
dépenses publiques et enfin sur le solde budgétaire.
III.2.1.1. Les chocs extérieurs et les recettes
publiques.
La décennie soixante-dix fut pour la fiscalité
rwandaise, une période pendant laquelle, les recettes publiques en
général et les recettes fiscales prélevées sur le
commerce extérieur en particulier, ont été
améliorées grâce à un environnement
économique international favorable.
Le tableau suivant nous retrace clairement cette situation.
Tableau XV : Les chocs extérieurs et
l'accroissement des recettes publiques (1972-1980).
+----------------------------------------------------------------------------+
|Exercice |Termes de|Prix du|Taxes à l' |Taxes
à l' |Impôts |Recettes |
|Budgétaire|l'échange|café
|exportation|importation|indirects |TOTALES |
| | | (*) | (**) | (**) | (**)
| (**) |
+----------+---------+-------+-----------+-----------+----------+------------|
| 1972 | - | 50,33 | 221,3 | 514,6 | 1179,1
| 1874,5 |
| 1973 | - | 62,31 | 489,1 | 516,1 | 1500,0
| 2352,5 |
| 1974 | - | 65,84 | 570,8 | 1066,9 | 2074,4
| 3255,2 |
| 1975 | 100,0 | 65,41 | 725,2 | 1072,3 | 3025,0
| 4373,6 |
| 1976 | 223,9 |142,75 | 2152,2 | 1882,9 | 4957,0
| 6597,0 |
| 1977 | 241,7 |234,67 | 3154,8 | 2139,9 | 6517,5
| 8345,7 |
| 1978 | 152,0 |162,82 | 1720,0 | 2761,6 | 6096,7
| 8640,5 |
| 1979 | 174,0 |173,53 | 1952,3 | 5147,1 | 8901,8
| 11977,6 |
| 1980 | 82,1 |154,20 | 2636,1 | 3328,3 | 8620,3
| 13100,2 |
+----------------------------------------------------------------------------+
* : Valeur en US Cent/Livre
** : Valeur en millions de Francs Rwandais
Source : - BNR, Direction des statistiques, 1993
- KALINIJABO Charles, op. cit., p.140
- Emil-Maria CLAASSEN, op. cit., p.69
Tel qu'il est décrit dans le tableau ci-dessus, la
conjugaison des chocs extérieurs (l'amélioration des cours
mondiaux du café et celle des termes de l'échange), permet
l'accroissement des recettes publiques totales.
Sur la période considérée, ces
dernières passent de 1.874,5 millions à 13.100,2 millions de FRW
de 1970 à 1980, soit une évolution continue. Cette situation
résulte de l'accroissement des impôts indirects qui connaissent
une évolution de 631%, passant de 1.179,1 millions en 1970 à
8.620,3 millions de FRW en 1980.
Une telle évolution des impôts indirects
provient en général de l'amélioration des impôts
prélevés sur le commerce extérieur. Faisons en une analyse
détaillée.
A. Les chocs extérieurs et les taxes à
l'exportation.
L'analyse faite du tableau ci-haut fait apparaître
clairement une grande similitude entre l'évolution des cours du
café et celle des taxes à l'exportation. Cette grande
corrélation ne devrait pas étonner dans la mesure où l'on
sait que le café représente une très grande part de la
valeur totale des exportations rwandaises.
En effet, il est claire que les années pendant
lesquelles les cours mondiaux du café sont élevés
correspondent aux années où les recettes fiscales sur les
exportations sont également élevées. une telle situation
se remarque à partir de 1976, l'année pendant laquelle les prix
du café sur le marché mondial commencent à connaître
un essor extraordinaire. Il s'en suit un accroissement de 63,8% des
impôts indirects et celui de 50,8% des recettes totales par rapport
à la situation de 1975.
Au cours de l'année qui suit (1977), les cours
mondiaux du café se multiplient par plus de trois et les taxes à
l'exportation, les impôts indirects et les recettes totales suivent
toujours le mouvement à la hausse. La situation se poursuit après
1977 jusqu'en 1980, et on remarque la même similitude en ce qui concerne
l'évolution de ces agrégats.
B. Les chocs extérieurs et les taxes à
l'importation.
Contrairement aux taxes à l'exportation qui
évoluent parallèlement à l'évolution des cours
mondiaux du café, les taxes à l'importation quant à elles,
ne suivent pas toujours la même tendance.
Toutefois, même si les importations dépendent
de la disponibilité des devises procurées par les exportations en
général, il est évident que d'autres facteurs se
conjuguent pour exercer une influence sur les importations en
général et sur les droits d'entrée en particulier. Parmi
ces facteurs, nous citons en passant la politique régissant les
importations dans un pays donné, l'augmentation de la demande
intérieure, l'augmentation du prix à l'importation, etc... Ces
différents facteurs pourraient expliquer la variabilité des taxes
à l'importation sur la période d'étude.
En effet, même si ces dernières suivent
toujours la même évolution des taxes à l'exportation entre
1972 et 1977; on remarque cependant que la situation se retourne après
1977 où les taxes à l'importation continuent à augmenter,
alors que les taxes à l'exportation ne font que fluctuer
parallèlement à la variation des cours mondiaux du café.
La Banque Nationale du Rwanda nous explique cette situation (49(*)).
"En raison de l'augmentation de la demande
intérieure, le volume des importations a continué à
s'accroître dans de fortes proportions pendant la période
1972-1980, sauf en 1979, du fait de la fermeture de la frontière
ougandaise de février à mai 1979, laquelle fermeture a
provoqué un recul de 14% par rapport à 1978.
Mais comme les prix à l'importation avaient
augmenté, la valeur des importations s'est accrue de façon
à augmenter les taxes à l'importation de 86,3% par rapport
à 1978.
La valeur des importations a aussi fortement augmenté
en particulier en 1975 (69% par rapport à 1974) et en 1980 (35% par
rapport à 1979) en raison de l'accroissement considérable du
volume des importations (36% en 1975 et 24% en 1980) et de la hausse
générale des prix due aux effets du renchérissement des
produits pétroliers".
Tels sont, à notre avis, les facteurs qui pourraient
expliquer le comportement des taxes à l'importation pendant la
période d'étude en général et après
l'année 1977 en particulier.
Bref, sur base de l'argumentation supra, nous affirmons que
la conjugaison des facteurs qui influencent les taxes à l'importation et
celles à l'exportation explique toujours la variation des impôts
indirects en général et des recettes publiques totales en
particulier sur la période d'étude.
III.2.1.2. Les chocs extérieurs et la structure
des recettes publiques.
Même si l'amélioration des cours mondiaux du
café des années 1970 et l'accroissement des recettes fiscales sur
les échanges extérieurs qui en résulte permettent
l'amélioration des recettes totales en général, il se peut
que l'impact qu'ils exercent sur la structure de ces dernières est tout
autre. Considérant l'ampleur de ces chocs, l'analyse que nous nous
proposons de mener tentera de quantifier la part des impôts directs et
indirects dans les recettes totales.
A. Les chocs extérieurs et la
prépondérance des impôts indirects dans les recettes
totales.
Au Rwanda, le budget des années 1970 se
caractérise par la place importante qu'occupent les impôts
indirects dans la structure générale des recettes fiscales.
Le tableau ci-dessous renforce cette affirmation.
Tableau XVI : La part respective des impôts
directs et indirects dans les recettes fiscales totales (en millions de FRW)
1970-1980.
+------------------------------------------------------------------+
|Exercice |Recettes |Impôts |% des impôts
|Impôts |% des impôts |
|Budgétaire|Fiscales |directs|directs par |indi-
|indirects |
| |Totales | |rapport aux |rects |par
rapport |
| | | |recettes fisc.| |aux
recettes |
| | | |totales | |fisc.
Totales|
+----------+---------+-------+--------------+--------+-------------|
| 1970 |1.816,6 | 494,2 | 27,2 |1.324,4 | 72,8
|
| 1971 |1.696,0 | 537,0 | 31,7 |1.159,0 | 68,3
|
| 1972 |1.729,7 | 550,6 | 31,9 |1.179,1 | 68,1
|
| 1973 |2.160,3 | 660,3 | 30,6 |1.500,0 | 69,4
|
| 1974 |3.163,5 | 889,1 | 28,1 |2.074,4 | 71,9
|
| 1975 |4.002,3 | 977,1 | 24,4 |3.025,0 | 75,6
|
| 1976 |6.172,7 |1.215,7| 20,4 |4.957,0 | 79,6
|
| 1977 |7.939,1 |1.327,5| 16,7 |6.517,5 | 83,3
|
| 1978 |8.888,3 |1.791,6| 22,7 |6.096,7 | 77,3
|
| 1979 |11.298,0 |2.396,2| 21,2 |8.901,8 | 78,8
|
| 1980 |11.354,4 |2.725,1| 24,4 |8.620.3 | 76,6
|
+------------------------------------------------------------------+
Source : KALINIJABO Charles, op. cit., p.84 et 140.
Il apparaît clairement dans le tableau ci-dessus que
les impôts indirects sont beaucoup plus prépondérants dans
les recettes fiscales que les impôts directs. Ces différents
impôts représentent une moyenne annuelle de 74,7% et de 25,3%
respectivement sur toute la période considérée.
Une étude faite sur la tendance qu'affichent les
impôts indirects, nous permet de constater que les pourcentages les plus
élevés qui représentent la part occupée par les
impôts indirects dans les recettes fiscales totales, correspondent aux
années pendant lesquelles les cours mondiaux du café et les
termes de l'échange ont été tous favorables. Inversement,
les pourcentages les moins élevés témoignent du
contraire.
Cependant, les années où les cours mondiaux
du café sont élevés, sont les mêmes qui totalisent
les faibles parts qu'occupent les impôts directs dans les recettes
fiscales totales. Cette constatation nous permet d'affirmer que les chocs
extérieurs conditionnent l'évolution des impôts indirects
et la baisse de la part qu'occupent les impôts directs dans les recettes
fiscales totales.
B. Les chocs extérieurs et la forte
dépendance des recettes publiques aux échanges
extérieurs.
Non seulement l'amélioration des termes de
l'échange en général et celle des cours mondiaux du
café en particulier favorisent la prépondérance des
impôts indirects dans les recettes fiscales totales, mais
également, elles entraînent la forte dépendance du budget
rwandais à l'égard des échanges extérieurs.
En effet, nous avons théoriquement
démontré que l'instabilité fiscale qu'entraînent les
chocs extérieurs n'est pas favorable à la gestion
budgétaire dans ce sens qu'elle entraîne l'instabilité des
recettes fiscales prélevés sur les échanges internationaux
en général et l'instabilité des recettes fiscales totales
en particulier.
Le tableau suivant nous retrace la situation qui
prévalait au Rwanda pendant le boom caféier des années
1970.
Tableau XVII : La part de la fiscalité
extérieure dans la structure des recettes totales (en millions de FRW)
1970-1980.
+------------------------------------------------------------------+
|Exercice |Recettes |Droits de douane |Variations des
droits |
|Budgétaire|Fiscales |(Taxes à l'importation|de
douane par rapport |
| |Totales |et à l'exportation) |aux
recettes totales |
| | | |(%)
|
+----------+---------+----------------------+----------------------|
| 1970 | 1.818,6 | 1.031,1 | 56,7
|
| 1971 | 1.696,0 | 811,3 | 47,7
|
| 1972 | 1.729,7 | 735,9 | 42,5
|
| 1973 | 2.160,3 | 1.005,2 | 46,5
|
| 1974 | 3.163,5 | 1.637,7 | 51,8
|
| 1975 | 4.002,3 | 1.797,5 | 44,9
|
| 1976 | 6.172,7 | 4.035,1 | 65,4
|
| 1977 | 7.939,1 | 5.294,7 | 66,7
|
| 1978 | 7.888,3 | 4.481,6 | 56,8
|
| 1979 |11.298,0 | 7.099,4 | 62,8
|
| 1980 |11.345,4 | 5.964,4 | 52,6
|
+------------------------------------------------------------------+
Source : KALINIJABO Charles, op. cit., p.89 et 140.
En observant le tableau ci-dessus, on remarque que les
impôts prélevés sur le commerce extérieur rapportent
en moyenne 54% des recettes totales sur la période
considérée.
La relation qui existe entre les chocs extérieurs et
la dépendance des recettes publiques aux échanges
extérieurs s'explique à partir de l'année 1976. En effet,
vu que cette période se caractérise par l'amélioration des
termes de l'échange et des cours mondiaux du café;
considérant en plus que ces chocs extérieurs ont
été favorables quant à l'accroissement des recettes
fiscales prélevées sur le commerce extérieur et que ces
dernières occupent une place prédominante dans la
fiscalité totale; il est évident que la tendance des recettes
totales s'explique par la variation de la fiscalité extérieure
sur la période en question.
Quant à la situation de la fiscalité
rwandaise pendant la période de boom caféier, nous remarquons
qu'elle est tributaire de la fluctuation des cours mondiaux du café et
de celle des termes de l'échange.
Bref, caractérisée par l'entrée
massive des recettes fiscales sur les échanges extérieurs, la
période 1970-1980 laisse apparaître une forte dépendance
des recettes publiques aux échanges extérieurs, dans ce sens que
les pourcentages les plus élevés qui représentent la part
des droits de douanes par rapport aux recettes totales, correspondent aux
années pendant lesquelles les cours mondiaux du café et les
termes de l'échange accusent des indices également
élevés.
III.2.1.3. Les chocs extérieurs et le solde
budgétaire.
La gestion du budget rwandais est fortement
influencée par la fluctuation des cours mondiaux du café en
général et des termes de l'échange en particulier.
En effet, selon l'analyse que nous venons d'effectuer dans
les paragraphes précédents, cette dépendance se traduit
par des fortes fluctuations qui caractérisent la tendance des cours
mondiaux du café et qui, dans de telles conditions, affectent les
recettes fiscales totales.
L'objet de l'analyse que nous nous proposons de mener
consiste à tracer le parallélisme qui existe entre la fluctuation
des cours mondiaux du café et la tendance qui marque le solde
budgétaire durant la décennie soixante-dix, tel que décrit
par le tableau suivant.
Tableau XVIII : Fluctuations des cours mondiaux du
café, des droits de douanes et leurs répercussions sur le budget
de l'Etat 1970-1980 (en millions de FRW).
+----------------------------------------------------------------------------+
|Exercice |Cours du |Dépenses |Recettes |Droits de
|Droits |Soldes |
|Budgétaire|du café en|TOTALES |TOTALES
|sortie |d'entrée |budgé- |
| |CTS/Livre | | | |
|taire |
+----------+----------+---------+-----------+-----------+----------+---------|
| 1970 | 52,01 | 1.756,7 | 1.943,6 | 508,9 |
522,7 | +186,9 |
| 1971 | 44,99 | 2.173,3 | 1.842,9 | 264,9 |
546,4 | -330,4 |
| 1972 | 50,33 | 2.421,3 | 1.874,5 | 221,3 |
514,6 | -546,8 |
| 1973 | 62,31 | 2.784,1 | 2.352,5 | 489,1 |
516,1 | -431,6 |
| 1974 | 64,84 | 3.533,6 | 3.255,2 | 570,8 |
1.066,9 | -278,4 |
| 1975 | 65,41 | 4.388,6 | 4.373,6 | 725,2 |
1.072,3 | - 15,0 |
| 1976 | 142,75 | 5.122,7 | 6.597,0 | 2.152,2 |
1.882,9 |+1.474,3 |
| 1977 | 234,67 | 6.439,9 | 8.345,7 | 3.154,8 |
2.139,9 |+1.905,8 |
| 1978 | 162,82 | 7.859,0 | 8.640,5 | 1.720,0 |
2.761,6 |+ 781,5 |
| 1979 | 173,53 | 9.162,2 |11.977,6 | 1.952,3 |
5.147,1 |+2.815,4 |
| 1980 | 154,20 |11.108,0 |13.100,2 | 2.636,1 |
3.328,3 |+1.992,2 |
+----------------------------------------------------------------------------+
(+) : Excédent budgétaire
(-) : Déficit budgétaire
Source : Emil-Maria CLAASSEN, op. cit.; p.69.
KALINIJABO Charles, op. cit.; p.84, 89 et 137.
L'observation faite du tableau précédent
témoigne clairement à quel point le solde budgétaire est
expliqué par la variation des cours mondiaux du café et par celle
des droits de douane.
En effet, comme les dépenses publiques affichent un
mouvement à la hausse sur toute la période
considérée, et que les recettes publiques se caractérisent
par une évolution lente; il est normal que les années pendant
lesquelles le Gouvernement Rwandais réalise un excédent
budgétaire correspondent aux périodes où les recettes
fiscales sont importantes grâce à l'amélioration des cours
mondiaux du café. Toutefois, il est clair que les déficits les
plus lourds sont toujours une conséquence de la chute des cours mondiaux
du café et de celle des droits de sortie. Nous constatons
également que, même si les dépenses publiques suivent
toujours le mouvement à la hausse des recettes publiques; elles
paraissent trop rigides au cas où ces dernières accusent une
baisse ou une croissance moins rapide.
Bref, la situation budgétaire constatée au
cours des années 1970, s'explique par le boom caféier qui les
caractérise.
III.2.2. LES CHOCS EXTÉRIEURS ET
L'INSTABILITÉ BUDGÉTAIRE DU DÉBUT DES ANNÉES
1980.
Contrairement à la décennie soixante-dix
pendant laquelle les cours mondiaux du café ont eu un impact
significativement positif sur la gestion budgétaire; les débuts
des années quatre-vingt ont été marqués par
l'instabilité des cours mondiaux et des recettes fiscales en
général et par celle des finances publiques en particulier;
Le tableau suivant le montre à suffisance.
Tableau XIX : Les recettes et les dépenses du
budget ordinaire en millions de FRW (1970-1986).
+------------------------------------------------------------------------------+
| Année |1970-75|1975-80| 1981 | 1982 |
1983 | 1984 | 1985 | 1986 |
+--------------------+-------+-------+------+------+------+------+------+------|
|Recettes publiques |2.607 |8.842
|13.885|14.057|16.683|16.700|19.232|21.404|
|Variations annuelles|16,6 % |24,5 % |6,0 % |1,2 % |4,5 %
|13,7 %|15,2 %|11,3 %|
+--------------------+-------+-------+------+------+------+------+------+------|
|Dépenses publiques |2.843 |7.384
|15.599|16.724|16.362|17.369|18.492|20.809|
|Variations annuelles|20.1 % |20,9 % |37,5 %|7,2 % |-2,2 %|6,2
% |6,5 % |12,5 %|
+--------------------+-------+-------+------+------+------+------+------+------|
|Solde du budget |-236 |1.458 |-1.714|-2.668|-1680
|-669 |740 |595 |
|ordinaire | | | | | |
| | |
|En % du PIB (FRW) | |1,9 % |-1,4 %|-2,0 %|-1,2
%|-0,4 %|0,40 %|0,30 %|
+------------------------------------------------------------------------------+
Source : MINIFIN, "Economie rwandaise, 25 ans
d'efforts" KIGALI, 1987, p.39.
Au cours de notre analyse, nous allons essayer de faire un
examen minutieux de la tendance qui caractérise chaque poste
budgétaire (recettes et dépenses) en vue de pouvoir quantifier
l'impact qu'exercent les chocs extérieurs sur le budget global
(50(*)).
Comme les effets des chocs extérieurs se manifestent
à travers les droits de douanes, notre analyse portera essentiellement
sur ces derniers et tentera de vérifier si à l'intérieur
du pays, les impôts sont développés pour compenser les
pertes subies en cas de baisses des recettes sur le commerce
extérieur.
III.2.2.1. Les chocs extérieurs et les
impôts sur le commerce extérieur.
L'instabilité qu'affichent les cours mondiaux du
café dès le début des années quatre-vingt a sans
doute eu des conséquences sur la stabilité des recettes fiscales
issues du commerce extérieur. Le tableau ci-dessous nous le prouve.
Tableau XX : Les chocs extérieurs et la
structure des impôts sur le commerce extérieur (en millions de
FRW) 1980-1987.
+---------------------------------------------------------------------------------------+
| 1980 | 1981 | 1982 | 1983
| 1984 | 1985 | 1986 | 1987 |
+--------------------+----------+----------+----------+----------+----------+----------+----------+----------|
|Les cours mondiaux | | | |
| | | | |
|du café | 154,20| 128,09| 139,72|
131,69| 144,17| 145,56| 192,74| 112,29|
|Les termes de | | | |
| | | | |
|l'échange | 82,1 | 73,1 | 82,4 |
100,1 | 115,3 | 100 | 114 | 75,2 |
|Les exportations FOB| 12.402 | 10.520 | 10.069 | 11.706
| 14.286 | 12.769 | 16.138 | 9.675 |
|Les importations FOB|-18.177 |-19.229 |-19.229 |-18.646
|-19.786 |-22.210 |-22.717 |-21.971 |
|Taxes à l'exportation 2.636 | 1.028 | 1.156 |
1.334 | 1.860 | 5.518 | 4.780 | 2.154 |
|Taxes à l'importation 3.365 | 3.600 | 4.169 |
4.992 | 3.990 | 5.756 | 6.250 | 6.130 |
|Autres impôts | 62 | 121 | 6 |
0 | 173 | 151 | 148 | 136 |
|--------------------+----------+----------+----------+----------+----------+----------+----------+----------|
|Total des impôts | | | |
| | | | |
|s/commerce extérieur| 6.063 | 4.749 | 5.330 |
5.325 | 7.023 | 8.824 | 11.178 | 8.421 |
+------------------------------------------------------------------------------------------------------------+
Source : Emil-Maria CLAASSEN, op. cit., p. 69
BNR : Direction des statistiques 1993
BNR : Rapports 1980-1987
MINIFIN : Résultat d'exécution du
Budget
via MINIPLAN, op. cit. p.24
La simple lecture du tableau supra nous permet de constater
que, suite à l'instabilité des termes de l'échange en
général et des cours mondiaux du café en particulier, les
rentrées au titre des impôts sur le commerce extérieur
accusent une baisse d'à peu près 1/3 de 1980 à 1981.
Par la suite, elles subissent une hausse moyenne annuelle
de 22% qui va jusqu'en 1986. Elles tombent de nouveau en 1987 tout en suivant
les fluctuations des termes de l'échange et des cours mondiaux du
café.
Dans le but de bien clarifier notre analyse, nous nous
proposons d'examiner séparément les taxes à l'importation
et les taxes à l'exportation.
A. Les chocs extérieurs et les taxes à
l'importation.
L'analyse théorique nous aura permis de remarquer un
lien significatif entre les recettes d'exportation et les droits
d'entrée.
En effet, comme les importations dépendent fortement
de la disponibilité des devises qui est également fonction de la
performance des exportations, il est évident que les droits
d'entrée subissent (quoi qu'à un degré moins
élevé que les droits de sortie) les contre-coups des chocs
extérieurs qui frappent les exportations.
Sur la période étudiée, les droits
d'entrée représentent 17% du total des recettes publiques et 40%
des recettes fiscales (51(*)). Entre 1980 et 1981, elles connaissent une
évolution de 24% et elles baissent de 4% entre 1982 et 1983. Cette
baisse est compensée par une hausse de 25% en 1984. Depuis lors, elles
continuent à croître jusqu'en 1986 avant de baisser très
légèrement en 1987.
Outre les chocs extérieurs qui auraient
influencé l'entrée des devises destinées aux importations
et qui auraient diminué par ce fait l'assiette des droits
d'entrée, la politique d'importation matérialisée par la
pratique des licences d'importation pourrait être aussi classée
parmi les facteurs qui ont eu une influence sur la fluctuation des taxes
à l'importation. En réalité, dans la mesure où les
licences sont accordées en fonction des disponibilités des
devises provenant essentiellement des recettes d'exportation, les
rentrées fiscales au titre des taxes à l'importation ne peuvent
qu'évoluer parallèlement à ces recettes.
B. Les chocs extérieurs et les taxes à
l'exportation.
Selon les rapports de la BNR (52(*)) les taxes à
l'exportation totalisent en moyenne 7% du montant total des recettes et dons et
12,8% du total des rentrées fiscales au cours de la période
80-87.
L'analyse faite sur leur évolution fait ressortir
les tendances suivantes : Entre 1980 et 1981, les droits de sortie accusent une
diminution de 61% passant de 2.636 millions à 1.028 millions de FRW.
Elles enregistrent une progression régulière de 41,4% en moyenne
de 1981 à 1986, soit un taux de croissance annuel moyen de 8,3%. La
situation se retourne en 1987, où elles accusent une baisse de 55%.
Selon les publications dont nous avons pu disposer et les
avis des autorités politico-économiques rwandaises (53(*)), cette situation s'explique
par l'effondrement du secteur minier et la baisse des recettes procurées
par les principaux produits d'exportation, le café et le thé. La
raison en est que l'indice des valeurs moyennes des principaux produits
d'exportations affiche une fluctuation d'une année à l'autre,
avec inévitablement des répercussions au niveau des taxes
à l'exportation. Le tableau ci-dessous éclaire ce point de
vue.
Tableau XXI : L'indice des valeurs moyennes à
l'exportation.
+---------------------------------------------------------------------------------------+
| 1980 | 1981 | 1982 | 1983
| 1984 | 1985 | 1986 | 1987 |
+--------------------+----------+----------+----------+----------+----------+----------+----------+----------|
|Café | 100 | 80 | 96 |
92 | 113 | 111 | 116 | 60 |
|Thé | 100 | 97 | 100 |
132 | 214 | 120 | 90 | 67 |
|Etain | 100 | 97 | 78 | 94
| 93 | 94 | 35 | 0 |
|Wolfram | 100 | 100 | 67 | 64
| 70 | 50 | 21 | 21 |
|Extrait de pyrèthre | 100 | 127 | 105 |
50 | 42 | 39 | 55 | 55 |
|Ecorce de quinquina | 100 | 57 | 46 | 96
| 50 | 103 | 98 | 91 |
|Peaux | 100 | 97 | 80 | 70
| 77 | 67 | 40 | 42 |
|Les termes de | | | |
| | | | 6.130 |
|l'échange | 82,1 | 73,1 | 82,4 |
100,1 | 115,3 | 100 | 114 | 75,2 |
+------------------------------------------------------------------------------------------------------------+
Source : - MINIFIN, "Situation économique 1987"
Via MINIPLAN, op. cit., p. 27
- BNR, Direction des statistiques, 1993.
Ce tableau montre clairement que l'indice du prix à
l'exportation du café, qui représente près de 70% du total
des exportations, accuse une baisse de 1980 à 1983. La même
tendance s'observe pour le thé et les produits miniers qui occupent
respectivement la deuxième et la troisième place dans les
exportations.
Dans un tel état de choses, comme les droits de
sortie sont assis sur la valeur des marchandises au moment de leur sortie, et
que cette valeur est fixée périodiquement en fonction des cours
mondiaux des produits en question; on peut comprendre pourquoi les recettes
fiscales sur les exportations n'ont pas sensiblement augmenté durant la
période 80-83.
Selon les autorités politico-économiques
rwandaises, le retournement positif constaté de 1984 à 1986
s'explique par des conditions climatiques favorables à la production du
café et/ou du thé et surtout à la bonne tenue des cours
mondiaux de ces produits.
Malheureusement, la conjoncture est devenue
défavorable en 1987, à cause de la forte baisse des cours
mondiaux des principaux produits d'exportation en conjugaison avec la
détérioration continue du secteur minier.
Telles sont, à notre avis, les raisons qui
expliquent à quel point les chocs extérieurs exercent un impact
déstabilisateur sur les impôts indirects prélevés
sur le commerce extérieur et transactions internationales de 1980
à 1987.
Dans les lignes qui viennent, nous essayerons de
vérifier si, du moins, les impôts (directs ou indirects)
tournés sur l'activité intérieure sont
développés pour subvenir aux éventuelles baisses des
recettes prélevés sur le commerce extérieur et au cas
où les chocs extérieurs exercent un effet négatif.
III.2.2.2. Les chocs extérieurs et la structure
des recettes publiques.
A. La prépondérance des impôts
indirects.
Comparativement à la période
précédente, les impôts indirects sur le commerce
extérieur occupent une place également
prépondérante dans les recettes fiscales durant la période
d'étude.
Le tableau suivant est une preuve à cette
affirmation.
Tableau XXII : Composition des recettes ordinaires (en
pourcentage du total) 1969-1985.
+----------------------------------------------------------------------+
| 1969-74 | 1974-81 |
82 | 83 | 84 | 85 |
| | |
| | | |
+-------------------------------+-----------+--------------+---------------+------------+-------+------|
|A. Recettes fiscales | 92,0 | 89 |
89,2 | 88,6 | 89,0 | 89,8|
| | | |
| | | |
| Impôts directs | 28 | 20
| 23,4 | 24,5 | 21,7 | 19,1|
| | | |
| | | |
| .Impôts/Revenu | 18 | 18
| 21,4 | 22,8 | 20,1 | 17,1|
| .Impôt/Immobilier | 10,0 | 2,0
| 2,0 | 1,8 | 1,6 | 2,0|
| | | |
| | | |
| Impôts indirects | 64 | 69
| 65,8 | 64,1 | 67,3 | 70,7|
| | | |
| | | |
| -Taxes à l'importation | 28 | 29
| 28,9 | 25,1 | 29,2 | 27,3|
| -Taxes à l'exportation | 18 | 23
| 8,2 | 9,1 | 9,8 | 13,1|
| -Taxes s/consommation | 18 | 17 |
28,7 | 29,9 | 28,3 | 30,3|
| | | |
| | | |
|B. Recettes non fiscales | 8 | 11 |
10,8 | 11,4 | 11,0 | 10,2|
|-------------------------------+-----------+--------------+---------------+------------+-------+------|
| TOTAL | 100 | 100 |
100 | 100 | 100 | 100 |
+------------------------------------------------------------------------------------------------------+
Source : MINIFIN, "Economie rwandaise, 25 ans
d'efforts,
KIGALI, 1987, p.41.
L'analyse de la structure des recettes publiques traduit
une certaine modification des origines du financement du budget ordinaire. En
effet, en observant le tableau ci-haut, il est clair que la répartition
entre les recettes fiscales et les recettes non fiscales subit peu de
modifications sur toute la période d'étude. La part des recettes
fiscales dans le total passe de 92% entre 1969-1974 à 89,8% en 1985,
tandis que celle des recettes non fiscales passe de 8 à 10,2%.
Toutefois, à l'intérieur des recettes
fiscales, de profondes modifications apparaissent : La part des impôts
directs diminue sensiblement (de 28% entre 1969-74 à 19,1% en 1985) au
profit de l'augmentation des impôts indirects (de 64% entre 1969-74
à 70,7% en 1985).
Cette diminution de la part des impôts directs serait
en grande partie causée par celle des impôts immobiliers dont le
pourcentage passe de 10% à 2% durant la période d'étude.
C'est ainsi que la part des impôts directs baisse progressivement
malgré une légère hausse en 1982 et en 1983.
Nous allons analyser la tendance de chaque impôt pour
pouvoir démontrer à quel point le faible développement de
la fiscalité tournée sur l'activité intérieure
aurait renforcé l'impact négatif des chocs extérieurs sur
la stabilité des recettes publiques.
B. Le faible développement de la
fiscalité intérieure.
a) Les impôts sur les revenus,
bénéfices et gains en capital.
Durant la période d'étude, leur part dans les
recettes fiscales s'établit à 14%.
Le tableau qui suit nous donne une vue d'ensemble sur
l'importance de ce poste budgétaire ainsi que sur ses composantes.
Tableau XXIII : La structure de l'impôt sur les
revenus, bénéfices et gains en capital (en millions de
FRW).
+-----------------------------------------------------------------------------------+
| | 1980 | 1981 | 1982 | 1983 | 1984
| 1985 | 1986 | 1987 |
|
+------+------+------+------+------+------+------+------|
|- Impôts sur les personnes |1.235 |2.594 | 1.755|
1.640|1.861 |2.018 |2.163 |2.290 |
+---------------------------+------+------+------+------+------+------+------+------|
|- Impôts sur les sociétés |1.072 | 839
| 1.015| 1.091| 995 |1.139 |1.869 |1.283 |
+---------------------------+------+------+------+------+------+------+------+------|
|- Autres impôts | 372 | 691 | 1.184|
866|1.097 |1.210 |1.320 |1.349 |
+---------------------------+------+------+------+------+------+------+------+------|
| TOTAL |2.680 |4.123 | 3.954| 3.596|3.953
|4.367 |4.552 |4.812 |
+-----------------------------------------------------------------------------------+
Source : MINIFIN, Résultat d'exécution du
Budget, 1980-1987,
via MINIPLAN, op. cit., p.15.
On remarque en effet que les impôts sur les personnes
physiques interviennent en moyenne pour 50% du total, ceux sur les
sociétés pour 30% et les autres impôts non ventilables pour
20%.
i) La tendance des impôts sur les personnes
physiques.
Selon le MINIFIN (54(*)) les impôts sur les revenus des personnes
physiques représentent en moyenne 7% du volume total des recettes
publiques durant la période d'étude; ce qui est de loin
inférieur à la part qu'occupent les taxes à l'importation
et à l'exportation.
L'examen faite sur leur évolution laisse
apparaître un accroissement de 1980 à 1981. Sur cette
période, on remarque qu'ils ont plus que doublé. Ce
résultat satisfaisant est suivi d'une chute de 32% en 1982 et d'une
autre relativement modérée (7%) en 1983. Pour le reste de la
période, les impôts sur les personnes physiques retrouvent le
même chemin de croissance qu'au départ, soit une moyenne annuelle
de 5%.
Le facteur le plus déterminant de cette
évolution est à rechercher du côté des taxes
professionnelles en raison de leur poids dans l'ensemble des impôts sur
le revenu des personnes.
ii) Impôts sur les revenus des
sociétés.
D'après les avis du Ministère des Finances
(55(*)), ces impôts
contribuent très modestement au volume des recettes publiques avec une
contribution moyenne annuelle de 3,7% sur la période
étudiée. La raison en est qu'en réalité, ces
impôts accusent de très fortes fluctuations d'une année
à l'autre, tantôt à la hausse, tantôt à la
baisse. Ce qui est évident vu qu'ils sont prélevés sur les
revenus, bénéfices et gains en capital des sociétés
qui accusent d'amples variations d'une année à l'autre.
En analysant la tendance qui marque les impôts sur
les revenus des sociétés au cours de la période
considérée, on trouve qu'ils accusent une baisse de 21,8% en 1981
par rapport à la situation de 1980, passant de 1.072 millions à
839 millions de FRW. Cette baisse est compensée par une hausse de 21% et
de 7,5% en 1982 et en 1983 respectivement. On assiste en 1984 à un
nouveau renversement de la tendance qui se traduit par une baisse de 8,4%,
ramenant les recettes sur les revenus des sociétés à 995
millions de FRW. La situation se redresse en 1985, car elles accusent une
hausse de 14,4% avant de se dégrader à nouveau en 1986,
enregistrant un recul de 6,2%. En 1987, on assiste également à
une baisse qui porte les recettes sur les sociétés de 1969
à 1283 millions de FRW.
Bref, parallèlement aux fluctuations que connaissent
les impôts indirects sur le commerce extérieur à la suite
des chocs extérieurs, on remarque que les impôts directs sur les
revenus, bénéfices et gains en capital, au lieu de croître
pour compenser des fluctuations négatives des impôts indirects,
continuent à accuser eux aussi un caractère aléatoire.
b. Les impôts intérieurs sur les biens et
services.
Au Rwanda, ces impôts constituent, après les
impôts sur le commerce extérieur, la deuxième source de
recettes publiques. Selon le Ministère des Finances, ils
représentent 16% du total des recettes et dons et 28% du total des
recettes fiscales. Font partie de ces impôts, les droits de consommation
ou accises, l'impôt sur le chiffre d'affaire (ICHA) et les taxes sur les
plaques d'immatriculation. Tous ces impôts entrent dans la
catégorie des impôts indirects.
Le tableau suivant retrace l'allure générale de
ces impôts sur la période étudiée.
Tableau XXIV : La structure des impôts
intérieurs sur les biens et services (en million de FRW)
1980-1987.
+---------------------------------------------------------------------------------------------+
| | 1980 | 1981 | 1982 |
1983 | 1984 | 1985 | 1986 | 1987 |
|
+------+------+------+------+------+------+------+------|
| | | | |
| | | | |
|1. Impôts sur la vente, chiffre d'af-| 0 | 0 |
0 | 0 | 0 | 0 | 569,6|1.341 |
| faire et valeur ajoutée. | | |
| | | | | |
+-------------------------------------+------+------+------+------+------+------+------+------|
|2. Accises |2.656 |3.017 |3.300
|3.991 |4.174 |4.979 |4.666 |4.919 |
+-------------------------------------+------+------+------+------+------+------+------+------|
|3. Impôts sur l'utilisation des biens| 7,3 | 7,0 |
7,0 | 59 | 58 | 24 | 22 | 22 |
+-------------------------------------+------+------+------+------+------+------+------+------|
| TOTAL |2.663 |3.024 |3.307
|4.050 |4.232 |5.003 |5.258 |6.282 |
+---------------------------------------------------------------------------------------------+
Source : MINIFIN, Résultat d'exécution du Budget
1980-1987,
via MINIPLAN, op. cit., p.21.
Comme il ressort du tableau ci-dessus, les impôts
indirects intérieurs affichent une croissance régulière
entre 1980 et 1987, faisant monter les recettes de 2.663 millions à
6.282 millions de FRW, soit un taux de croissance annuelle moyen de 19%.
Evidemment ce taux demeure faible vu les besoins en recettes que connaît
notre pays.
Dans l'ensemble, qu'ils soient directs ou indirects les
impôts perçus sur les activités intérieures accusent
un faible niveau de développement au cours de la période
étudiée. Une telle caractéristique nous permet d'affirmer
qu'ils contribuent significativement à renforcer les effets
négatifs des chocs extérieurs sur la stabilité des
recettes publiques et sur la gestion budgétaire en
général.
Dans le paragraphe qui suit, nous sommes obligés
d'analyser le comportement des dépenses publiques face à
l'instabilité qui marque les recettes publiques.
III.2.2.3. Les chocs extérieurs et les
dépenses publiques.
Au cours de notre analyse, nous allons surtout
considérer la tendance des dépenses publiques financées
sur les recettes propres à l'Etat et sur les crédits
intérieurs. En second lieu, nous pourrons examiner les variations qui
marquent les dépenses publiques financées par l'extérieur
sur les crédits et les dons. Une telle analyse nous permettra
d'évaluer l'impact des chocs extérieurs sur la stabilité
des dépenses publiques en général.
A. Les chocs extérieurs et les dépenses
sur les ressources internes.
Pendant que les recettes publiques accusent un
accroissement en dents de scie, les dépenses ne font que croître
continuellement sur la période d'étude. Selon Emil-Maria CLAASSEN
(56(*)), ces
dernières sont caractérisées par la
prépondérance des dépenses courantes par rapport aux
dépenses en capital. Ce qui prouve que le Rwanda consacre
essentiellement ses propres recettes aux dépenses courantes.
Le tableau qui suit renforce cette affirmation.
Tableau XXV : Evolution du Poste "Dépenses sur
ressources internes" en millions de FRW 1980-1987.
+---------------------------------------------------------------------------------------+
| 1980 | 1981 | 1982 | 1983
| 1984 | 1985 | 1986 | 1987 |
+--------------------+----------+----------+----------+----------+----------+----------+----------+----------|
|1. Dépenses totales |16.392,2 |18.933,0 |19.573,9
|19.892,2 |19.701,3 |22.575,8 |25.551,1 |29.889,7 |
| | | | |
| | | | |
|2. Dépenses couran- | 9.865,4 |13.436,9 |14.447,4
|15.347,3 |15.751,5 |17.491,6 |19.657 |24.107 |
| tes dont : | | | |
| | | | |
| | | | |
| | | | |
| - Traitement + | 4.820,8 | 7.208,6 | 7.259,5 |
7.391,8 | 8.078,2 | 8.620,2 | 9.325,5 | 9.947,9 |
| Salaires | | | |
| | | | |
| | | | |
| | | | |
| - Achat de biens | 3.362,0 | 4.171,4 | 4.441,5 |
4.362,4 | 4.176,7 | 5.308,1 | 6.087,7 | 6.648,4 |
| et Services | | | |
| | | | |
| | | | |
| | | | |
| - Versement d'in-| 117,4 | 228,5 | 280,4 |
436,1 | 709,8 | 849,8 | 974,4 | 1.228,8 |
| térêt aux | | |
| | | | | |
| agents rési- | | | |
| | | | |
| dents | | | |
| | | | |
| | | | |
| | | | |
| - Versement d'in-| 208,5 | 165,6 | 315,2 |
237,1 | 348,1 | 383,1 | 423,9 | 582,4 |
| térêt à | |
| | | | | | |
| l'étranger | | | |
| | | | |
| | | | |
| | | | |
| - Transfert aux | 561,3 | 477,0 | 434,1 |
1.355,3 | 251,5 | 386,6 | 703,9 | 3.576,6 |
| ménages | | | |
| | | | |
| | | | |
| | | | |
|3. Dépenses en ca- | 6.526,8 | 5.496,0 | 5.126,4 |
4.544,9 | 3.949,8 | 5.084,2 | 5.894,1 | 5.782,7 |
| pital dont : | | | |
| | | | |
| | | | |
| | | | |
| Acquisition de | 2.187,3 | 2.701,2 | 3.466,8 |
2.859,7 | 2.699,3 | 3.223,3 | 3.890,9 | 3.667,5 |
| biens de capital | | | |
| | | | |
| fixe | | | |
| | | | |
| | | | |
| | | | |
|4. La part des dé- | 60,2 %| 70,9 %| 73,8 %|
77,1 %| 79,9 %| 77,4 %| 76,9 %| 80,6 %|
| penses courantes | | | |
| | | | |
| dans les dépen- | | | |
| | | | |
| ses totales | | | |
| | | | |
| | | | |
| | | | |
|5. La part des dé- | 39,8 %| 39,1 %| 26,2 %|
22,9 %| 20,1 %| 22,6 %| 23,1 %| 19,4 %|
| penses en ca- | | | |
| | | | |
| pital dans les | | | |
| | | | |
| dépenses totales | | | |
| | | | |
| | | | |
| | | | |
+------------------------------------------------------------------------------------------------------------+
Source : MINIFIN, op. cit., p.50
Sur base du tableau supra, on remarque que sur la
période considérée, les dépenses en capital
occupent une part moyenne de 26,7% contre celle de 73,3% occupée par les
dépenses courantes. Cela explique pourquoi la part relative aux
investissements dans le budget est minime par rapport à celle des
dépenses courantes.
Se basant sur une telle situation de
déséquilibre, une analyse approfondie des composantes des
dépenses courantes permet de faire les observations suivantes :
i) Les traitements et les salaires augmentent plus rapidement
que les achats de biens et services. Ils enregistrent un taux de croissance de
50% de 1980 à 1981 et accusent d'amples fluctuation au cours des
années qui suivent à fin de remonter d'un taux de croissance
annuelle oscillant entre 5 et 9% après 1984.
Selon une analyse faite par le MINIPLAN (57(*)), l'explosion des
dépenses en 1981 a eu comme principale cause la hausse du budget de
l'éducation nationale.
ii) Les transferts aux ménages qui consistent
essentiellement aux versements de l'Etat au Fonds d'Egalisation en vue de
garantir un prix stable aux producteurs, sont particulièrement
élevés en 1983 et en 1987, à cause d'une chute très
aiguë des cours mondiaux du café.
iii) Le poste "autres achats de biens et services" augmente en
période de "vaches grasses" et diminue en période de
pénuries de recettes.
iv) Les versements d'intérêts augmentent
régulièrement par rapport aux autres types de dépenses
courantes. La raison serait à rechercher dans l'évolution de la
dette publique.
Concernant les dépenses en capital, on remarque
qu'elles subissent de fortes fluctuations sur toute la période
d'étude. Leur baisse constatée en 1983, 1984 et 1987,
s'expliquerait par la politique d'austérité qui a
été mise en place pour répondre à des
pénuries de ressources dont la principale cause reste toujours la baisse
des cours mondiaux du café.
B. Les chocs extérieurs et les dépenses
sur les ressources externes.
Tandis que les dépenses en capital financées
par les ressources internes connaissent d'amples fluctuations sur toute la
période d'étude, celles alimentées par des crédits
et des dons étrangers montrent une forte augmentation tel que
décrit dans le tableau ci-dessous.
Tableau XXVI : Evolution du poste dépenses sur
ressources externes en millions de FRW (1980-1987).
+-------------------------------------------------------------------------------------------+
| | 1980 | 1981 | 1982 | 1983 |
1984 | 1985 | 1986 | 1987 |
|
+------+------+-------+-------+-------+-------+-------+--------|
|
|7509,7|9627,1|10432,3|11963,8|12904,6|15291,1|14298,5|14.354,9|
|Dépenses totales | | | |
| | | | |
| | | | | |
| | | |
|Dont : - Dépenses courantes |4153,8|4106,5| 3208,3|
4425,9| 4162,5| 4970,1| 4345,4| 3985,2 |
| | | | | |
| | | |
| - Acquisition de |3355,8|5520,7| 6523,9| 7537,9|
8742,0|10321,0| 9953,2|10369,7 |
| biens de capital | | | | |
| | | |
| fixe | | | | |
| | | |
+-------------------------------------------------------------------------------------------+
Source : MINIFIN, via MINIPLAN, op. cit., p.52.
En effet, vu la forte stagnation des investissements
financés par des ressources nationales, il est évident que le
financement extérieur joue un rôle toujours croissant dans la
F.B.C.F. de l'Etat et dans les dépenses courantes. Cette situation
s'expliquerait par le rôle que joue les ressources
étrangères sous forme de traitements et salaires alloués
dans le cadre d'assistance technique.
Bref, considérant l'analyse déjà faite
jusqu'ici, nous pouvons affirmer que les dépenses publiques fluctuent en
fonction des cours mondiaux des matières premières
exportées par le Rwanda. En plus, elles connaissent un accroissement
plus rapide que celui qui marque les recettes publiques.
III.2.2.4. L'impact des chocs extérieurs sur le
Budget.
Un simple examen des recettes publiques permet de constater
qu'elles subissent des fluctuations. Cette situation est surtout due à
la conjugaison de nombreux facteurs extérieurs. Malgré quelques
années de conjonctures favorables, cette situation est d'autant plus
préoccupante que les dépenses augmentent plus rapidement que les
recettes publiques.
En effet, comme la fluctuation des cours mondiaux du
café déstabilise fortement les impôts indirects sur le
commerce extérieur, il est évident que les recettes totales
accusent également d'amples fluctuations. Cette instabilité reste
renforcée par le faible développement des impôts
intérieurs pour compenser les éventuelles diminutions.
De l'autre côté, le rythme de croissance des
dépenses publiques ne suit pas le mouvement à la baisse des
recettes publiques. Après une forte poussé en 1981 qui a eu pour
cause principale un relèvement général des salaires et le
payement des transferts aux producteurs de café, elles accusent un
ralentissement au cours de la période. Cette
décélération devient remarquable à partir de 1984,
l'année au cours de laquelle le Gouvernement a renforcé sa
politique en coupes sombres dans les frais de déplacement et dans
l'achat de matériel et fournitures des services publics (58(*));
Par contre, s'il y a bien eu quelques réductions
dans les subventions budgétaires destinées aux organismes
parapublics depuis 1983, l'intention déclarée du Gouvernement
rwandais de ne pas accorder de subvention aux organismes parapublics à
vocation industrielle et commerciale ne s'est pas complètement
matérialisée (59(*));
Dans l'ensemble, le plus grand défi dans le domaine
de la gestion budgétaire, demeure cependant la maîtrise des
dépenses pendant la période de vaches grasses consécutives
à des augmentations exceptionnelles des recettes dues à des chocs
extérieurs favorables. On peut citer les périodes 1980-82 et
1985-87 comme exemples où l'augmentation rapide mais temporaire des
recettes a conduit à une croissance des dépenses qui ne pouvait
pas être soutenue et qui pose de sérieux problèmes
lorsqu'il y a un retournement de la conjoncture.
Dans les lignes qui suivent, nous analyserons la situation
budgétaire pendant la période de crise.
III.2.3. LES CHOCS EXTÉRIEURS ET LA CRISE
FINANCIÈRE.
Les premiers signes de la crise financière se sont
manifestés à partir de 1987, l'année pendant laquelle le
déficit budgétaire a plus que doublé (60(*)).
Comme nous venons de le montrer dans l'analyse
précédente, cette crise est attribuable à de nombreux
facteurs à savoir :
i) L'effondrement des cours des principaux produits
d'exportation;
ii) La détérioration des termes de
l'échange;
iii) Le faible développement de la fiscalité
intérieure;
iv) L'accroissement rapide des dépenses publiques.
En principe, ce sont les mouvements descendants des
recettes publiques et ascendants des dépenses publiques qui sont
à la base de l'accentuation du déficit budgétaire
jusqu'à la crise financière de 1987 (61(*)). L'analyse qui sera faite
dans les lignes qui suivent essayera de retracer en long et en large l'allure
de la situation financière pendant la période de crise sans
précédent.
III.2.3.1. Les chocs extérieurs et la
fluctuation des recettes publiques.
Cette partie de l'analyse consiste à retracer la
tendance des recettes publiques selon le mouvement des prix du café. En
second lieu, on jetera un simple regard sur la tendance des recettes
prélevés sur l'activité intérieure à fin
d'examiner combien elles auraient intervenu en cas de fluctuation des
ressources externes.
A. Les chocs extérieurs et les impôts
indirects sur le commerce extérieur.
Pendant la période de la crise financière,
les recettes fiscales prélevées sur le commerce extérieur
affichent une évolution en dents de scie.
Le tableau ci-après nous éclaire suffisamment
sur cette situation.
Tableau XXVII : La tendance des recettes fiscales
prélevées, sur le commerce extérieur pendant la
période de crise financière (en millions de FRW)
1987-1993.
+----------------------------------------------------------------------------+
| 1987 | 1988 | 1989 | 1990
| 1991 (*) | 1992 (*) | 1993 (**)|
+--------------------+----------+----------+----------+----------+----------+----------+----------|
|1. Taxes à l'impor- | 6.119,0 | 5.953,6 | 5.932,9 |
4.828,1 | 6.817,7 | 8.171,5 | 6.595,7 |
| tation | | | |
| | | |
| | | | |
| | | |
| - Droits d'entrée | 4.596,6 | 4.823,5 | 4.529,8 |
3.749,5 | 5.756,0 | 6.375,8 | - |
| - Taxes MAGERWA | 618,6 | 491,9 | 711,0 |
456,0 | 466,7 | 665,2 | 747,2 |
| - Autres taxes | 934,0 | 634,2 | 692,0 |
623,0 | 595,0 | 1.129,7 | 1.664,7 |
| | | | |
| | | |
|2. Taxes à l'expor- | 2.448,0 | 1.266,8 | 1.440,6 |
1.506,0 | 1.269,1 | 1.274,7 | 252,3 |
| tation | | | |
| | | |
| | | | |
| | | |
| - Taxes douanières | 2.102,7 | 1.206,9 | 1.371,8 |
1.466,5 | 1.268,7 | 1.274,7 | 0 |
| et fiscales sur | | | |
| | | |
| le café | | | |
| | | |
| - Prélev. fonds | 291,0 | 2,0 | 11,0 |
0 | 0 | 0 | 252,3 |
| d'Egalisation | | | |
| | | |
| - Taxes S/Export. | 54,3 | 57,9 | 57,7 |
39,4 | 0,3 | 0 | 0 |
| Hors café | | | |
| | | |
| | | | |
| | | |
|3. Autres taxes sur | 258,0 | 247,9 | 231,0 |
233,0 | 1.005,0 | 698,2 | 340,0 |
| le commerce exté-| | | |
| | | |
| rieur et tran- | | | |
| | | |
| sactions interna-| | | |
| | | |
| tionales | | | |
| | | |
| | | | |
| | | |
| - Péages routes | 136,0 | 147,0 | 132,0 |
102,0 | 77,0 | 96,4 | 100 |
| - Autres recettes | 122,0 | 100,0 | 99,0 |
131,0 | 229,0 | 204,2 | 240,0 |
| douanières | | | |
| | | |
| - Comm. sur licen- | - | - | - | -
| 699,0 | 397,6 | 0 |
| ces d'importa- | | | |
| | | |
| tion | | | |
| | | |
|--------------------+----------+----------+----------+----------+----------+----------+----------|
| TOTAL | 8.824,9 | 7.467,4 | 7.604,5 |
6.567,0 | 9.091,8 |10.144,4 | 7.187,9 |
| | | | |
| | | |
+-------------------------------------------------------------------------------------------------+
(*) : Estimations
(**) : Prévisions
Source : - MINIPLAN/GTZ : Direction de la politique
économique,
"Modèle de prévision
macroéconomique", le 28.04.1993,
pp.26-27.
Nous constatons à travers ce tableau que les
recettes en questions accusent une tendance à la baisse de 26% entre
1987 et 1990, suivi d'une hausse de 11,6% entre 1991 et 1992. Selon les
prévisions de 1993, les recettes sur le commerce extérieur
enregistrent une baisse de 29% par rapport à la situation de 1992.
En observant très attentivement les données
du tableau ci-dessus, on remarque que cette tendance est expliquée par
les fluctuations qui marquent les taxes à l'exportation et/ou celles
à l'importation sur la période d'étude. C'est pour cette
raison que nous optons pour une analyse séparée de ces
dernières taxes.
a) Les chocs extérieurs et les taxes à
l'exportation.
Au cours de la période sous l'étude, les
taxes à l'exportation enregistrent une baisse de 38% entre 1987 et 1990.
Elles augmentent très légèrement dans les années
qui suivent à fin de baisser de 80% en 1993.
Le déterminant de cette fluctuation reste le
mouvement qui marque "les taxes douanières et fiscales sur le
café" qui représentent la part moyenne de plus de 85% des taxes
à l'exportation sur la période considérée.
Toutefois, les baisses enregistrées entre 1990 et 1993 s'expliqueraient
par les effets de la guerre d'octobre 1990.
b) Les chocs extérieurs et les taxes à
l'importation.
Comparativement à la tendance qui marque les taxes
à l'exportation, les taxes à l'importation sont également
marquées par les fluctuations sur la période d'étude. En
effet, entre 1987 et 1990, elles affichent une baisse de 21% et enregistrent
des fluctuations sur le reste de la période.
Outre qu'elles dépendent du volume des importations
qui soit également fonction de la disponibilité des devises
issues des exportations; l'objectif d'instaurer progressivement la
libéralisation des importations que s'est fixé le Gouvernement
rwandais dans le cadre du PAS serait également classé parmi les
facteurs qui sont à la base d'une hausse enregistrée après
1990.
c. Les chocs extérieurs et les autres taxes sur le
commerce extérieur.
On remarque que ce poste budgétaire se
caractérise par un faible développement sur toute la
période d'étude. En réalité, les péages
routes-affichent une instabilité remarquable et les autres recettes
douanières enregistrent une stagnation entre 1991 et 1993 après
avoir connu une baisse de 19% entre 1987 et 1989.
Dans l'ensemble, la fluctuation qui caractérise les
recettes fiscales prélevées sur le commerce et les transactions
internationales s'explique par l'instabilité qui caractérise les
taxes à l'exportation et celles prélevées sur les
importations. Outre que cette instabilité s'explique en son tour soit
par la fluctuation des cours mondiaux des principaux produits d'exportation,
soit par la détérioration des termes de l'échange; la
guerre d'octobre et les objectifs du PAS auraient également eu un impact
non négligeable sur l'entrée de ces taxes.
B. La tendance des recettes intérieures.
Alors que les recettes perçues sur le commerce
extérieur sont caractérisées par un développement
en dents de scie, les impôts directs et indirects perçus sur
l'activité intérieure affichent un faible développement
tel que décrit par le tableau ci-dessous.
Tableau XXVIII : La tendance des recetes fiscales
intérieures pendant la période de crise financière (en
millions de FRW), 1987-1993.
+----------------------------------------------------------------------------+
| 1987 | 1988 | 1989 | 1990
| 1991 (*) | 1992 (*) | 1993 (**)|
+--------------------+----------+----------+----------+----------+----------+----------+----------|
|1. Impôts sur Reve- | 4.470,3 | 4.272,4 | 4.359,3 |
4.065,0 | 3.934,0 | 4.741,8 | 5.214,6 |
| nus et Bénéfices | | |
| | | | |
| | | | |
| | | |
| - Personnes physi- | 1.917,0 | 2.076,0 | 2.147,0 |
1.945,0 | 2.113,0 | 1.913,4 | 1.884,2 |
| ques (=Taxes Pro-| | | |
| | | |
| fess.). | | | |
| | | |
| - Sociétés et En- | 1.526,0 | 1.209,0 |
1.136,0 | 1.063,0 | 692,0 | 1.627,5 | 1.831,9 |
| treprises | | | |
| | | |
| - Non ventilables | 1.027,3 | 987,4 | 1.076,3 |
1.048,0 | 1.129,0 | 1.200,9 | 1.498,4 |
| (Patente, Rev. | | | |
| | | |
| Locat...) | | | |
| | | |
| | | | |
| | | |
|2. Impôt sur le | 460,0 | 536,8 | 589,1 |
573,8 | 447,0 | 578,5 | 515,5 |
| Patrimoine | | | |
| | | |
| (Bâtiments, Ter- | | | |
| | | |
| rains, Véhicules,| | | |
| | | |
| Concessions mi- | | | |
| | | |
| nières...). | | | |
| | | |
| | | | |
| | | |
|3. Impôts intérieurs| 6.272,9 | 6.574,7 |
7.482,9 | 6.761,6 | 8.118,7 | 7.971,7 | 7.630,5 |
| sur Biens et Ser-| | | |
| | | |
| vices | | | |
| | | |
| | | | |
| | | |
| ICHA | 1.340,9 | 1.359,7 | 1.440,9 |
1.260,6 | 2.789,7 | 2.811,4 | 2.109,3 |
| DROITS D'ACCISE | 4.910,0 | 5.185,0 | 6.015,0 |
5.478,0 | 5.215,0 | 5.078,8 | 5.421,3 |
| - Taxes à la | 4.828,0 | 5.082,0 | 5.629,0 |
5.292,0 | 5.014,0 | 4.887,6 | 5.221,3 |
| consommation | | | |
| | | |
| - Taxes BRALIRWA | 82,0 | 97,0 | 103,0 |
38,0 | 0 | 0 | 0 |
| - Taxes TABA- | 0 | 0 | 283,0 |
148,0 | 201,0 | 190,9 | 200,0 |
| RWANDA | | | |
| | | |
| | | | |
| | | |
| Cartes et plaques| 22,0 | 30,0 | 27,0 |
23,0 | 25,0 | 23,4 | 30,2 |
| Taxes à l'essieu | 0 | 0 | 0 |
0 | 89,0 | 58,2 | 70,0 |
| (Fonds routier) | | | |
| | | |
| | | | |
| | | |
| 4. Autres recettes | 134,0 | 880,0 | 835,0 |
791,9 | 770,9 | 1.039,7 | 1.055,9 |
| fiscales (Inté- | | | |
| | | |
| rêts de retard, | | | |
| | | |
| récupération des| | |
| | | | |
| arriérés... | | |
| | | | |
| | | | |
| | | |
+-------------------------------------------------------------------------------------------------+
(*) : Estimations
(**) : Prévisions
Source : - MINIPLAN/GTZ : Direction de la politique
économique,
"Modèle de prévision
macroéconomique", le 28.04.1993,
pp.26-27.
Nous analyserons séparément les impôts
directs et indirects dans le souci de clarifier notre étude.
a) Les impôts directs
1 Les impôts sur revenus et
bénéfices.
La simple lecture du tableau supra fait apparaître
que les impôts sur revenu et bénéfices accusent une
stagnation tout au long de la période considérée.
En effet, vu que les impôts sur les personnes
physiques accusent une tendance normale qui résulterait de la politique
salariale en vigueur, cette situation serait attribuable à la tendance
qui marque les impôts sur les sociétés et entreprises ainsi
qu'aux impôts non ventilables. Considération faite de toute la
période d'étude, il est clair que les impôts sur les
sociétés et entreprises connaissent une fluctuation entre 1987 et
1990, pour enregistrer une baisse nette en 1991, passant de 1063 millions
à 692,0 millions de FRW, soit une baisse de 35%. Quant aux impôts
non ventilables, ils sont marqués par une évolution en dents de
scie. Les facteurs qui expliqueraient cette situation seraient
recherchés dans le faible développement, performance et
l'inefficacité dans la perception et dans l'administration fiscale.
2 Les impôts sur le patrimoine.
Ils enregistrent une augmentation de 28% entre 1987 et
1989. Ils baissent de 24% entre 1989 et 1991 et connaissent de fluctuations
dans les années qui suivent. Bien que les raisons qui expliqueraient une
telle évolution sont multiples, l'inefficacité dans la perception
de tels impôts serait au centre de toutes les raisons qu'on pourrait
avancer.
b) Les impôts indirects intérieurs sur les
biens et services.
Contrairement aux impôts indirects sur le commerce
extérieur qui accusent de très fortes fluctuations tout au long
de la période d'étude, les impôts indirects perçus
sur les activités intérieures quant à eux, accusent
généralement une lente évolution attribuable à de
nombreux facteurs.
1 L'ICHA
L'impôt sur le chiffre d'affaire affiche une
augmentation entre 1987 et 1989 passant de 1340,9 millions à 1440,9
millions de FRW. Il baisse de 13% entre 1989 et 1990 pour ne croître
qu'à partir de 1991. La baisse de 1990 s'expliquerait par les effets de
la guerre d'octobre 1990 (62(*)).
2 Les droits d'accise
L'instabilité constatée au cours de la
période considérée, se caractérise par une
augmentation de 23% entre 1987 et 1989 suivie d'une baisse de 9% en 1990 et
d'une fluctuation au cours des années suivantes.
Comme il ressort du tableau précédent, cette
tendance est parallèle à celle qui caractérise les taxes
à la consommation; occupant 98 % du total des droits d'accises.
3 Les autres recettes fiscales
Elles affichent une fluctuation régulière
entre 1987 et 1991. Elles augmentent très fortement en 1992 et les
prévisions de 1993 confirment également cette tendance. La raison
qui serait à la base de cette situation serait recherchée dans la
rigueur quant à la perception des intérêts de retard et les
récupérations des arriérés.
Bref, l'nalyse que nous venons de mener prouve le faible
développement des impôts directs et indirects perçus sur
les activités intérieures pour compenser les éventuelles
baisses enregistrées du côté des impôts sur le
commerce extérieur.
L'analyse qui suit portera sur le comportement des
dépenses publiques face à cette situation.
III.2.3.2. Les chocs extérieurs et la tendance
des dépenses publiques pendant la période de crise
financier.
Pendant que les chocs extérieurs négatifs
provoquent un mouvement descendant des recettes publiques, les dépenses
publiques quant à elles, affichent un mouvement ascendant. Le tableau
suivant nous le prouve.
Tableau XXIX : La tendance des dépenses
publiques pendant la période de crise (en millions de FRW)
1987-1993.
+----------------------------------------------------------------------------+
| 1987 | 1988 | 1989 | 1990
| 1991 (*) | 1992 (*) | 1993 (**)|
+--------------------+----------+----------+----------+----------+----------+----------+----------|
|1. Traitements et |10.108,0 | 10.710,0 | 11.000,0 |
11.680,0 | 13.290,0 | 14.388,2 | 16.331,3 |
| salaires | | | |
| | | |
| | | | |
| | | |
| Civils | 8.597,0 | 9.122,0 | 9.237,0 |
9.550,0 | 10.362,0 | 10.923,6 | 10.893,0 |
| Militaires | 1.511,1 | 1.588,0 | 1.763,0 |
2.130,0 | 2.928,0 | 3.464,6 | 5.438,3 |
| En % du TOTAL | 14,9 %| 14,8 %| 16,0 %|
18,2 %| 22,0 %| 24,1 %| 33,3 %|
| | | | |
| | | |
|2. Achats de biens | 5.792,0 | 6.060,0 | 5.567,0 |
9.967,1 | 15.578,0 | 20.355,0 | 18.398,1 |
| & Services | | | |
| | | |
| | | | |
| | | |
| Civils | 4.428,0 | 4.532,0 | 4.012,9 |
4.012,9 | 5.323,2 | 7.051,6 | 9.199,1 |
| Militaires | 1.364,0 | 1.528,0 | 1.554,1 |
5.823,2 | 10.254,8 | 13.303 | 9.199,1 |
| En % du TOTAL | 23,5 %| 25,2%| 27,9 %|
58,4 %| 65,8 %| 65,8 %| 50,0 %|
| | | | |
| | | |
|3. Versements d'in- | 1.811,0 | 2.037,0 | 2.030,0 |
2.131,0 | 4.292,0 | 4.566,8 | 3.775 |
| térêts | | |
| | | | |
| - Sur dette | | | |
| | | |
| intérieure | 1.229,0 | 1.349,0 | 1.290,0 |
1.494,0 | 3.676,0 | 2.312,3 | 2.465,1 |
| extérieure | 582,0 | 688,0 | 740,0 |
637,0 | 1.016,0 | 2.254,5 | 1.310,0 |
| | | | |
| | | |
|4. Subventions et | 5.553,6 | 4.280,0 | 4.916,0 |
6.469,6 | 2.728,0 | 4.594,5 | 8.400 |
| transferts | | | |
| | | |
| - Transferts aux | 35,0 | 38,1 | 34,8 |
28,9 | 0 | - | 0 |
| Entreprises | | | |
| | | |
| - Transferts | 953,0 | 836,0 | 1.051,0 |
1.249,6 | 869 | - | 70 |
| Administration | | | |
| | | |
| - Transfert | 4.345,7 | 3.189,7 | 3.713,4 |
4.714,7 | 1.639,0 | - | 7.500 |
| Ménages | | | |
| | | |
| dont fonds | 3.185,7 | 1.611,7 | 1.065,4 |
4.029,7 | 847,0 | 1.654,3 | 0 |
| d'Egalisation | | | |
| | | |
| - Transferts | 219,9 | 216,2 | 116,7 |
466,4 | 220,0 | - | 200 |
| à l'Etranger | | | |
| | | |
|5. Dépenses en ca- | 3.967,0 | 4.280,0 | 3.400,0 |
2.530,0 | 2.433,0 | 15.214,4 | 2.018,0 |
| pital (sur res- | | | |
| | | |
| sources propres) | | | |
| | | |
| Variation annuelle| - | 7,9 %| - 20,6 %| -
25,6 %| - 3,8 %| - 37,5 %| 32,6 %|
| | | | |
| | | |
|6. Prêts moins | 229,0 | 249,0 | 160,0 |
104,0 | - 194,0 | - 46,9 |- 1.200,0 |
| recouvrement | | | |
| | | |
| | | | |
| | | |
|7. Les Termes de | 75,2 | 88,8 | 74,8 |
61,1 | 55,8 | - | - |
| l'échange | | | |
| | | |
|--------------------+----------+----------+----------+----------+----------+----------+----------|
|TOTAL des dépenses |23.953,6 | 23.817,0 | 23.513,0 |
30.747,8 | 35.888 | 43.904,6 | 46.904,5 |
|courants | | | |
| | | |
|Variation annuelle | - | - 0,5 % | - 1,3 %|
28,6 %| 18,6 %| 29,3 %| 6,8 % |
| | | | |
| | | |
+-------------------------------------------------------------------------------------------------+
* = Estimations; ** = Prévisions
Source : MINIPLAN/GTZ : Direction de la politique
économique;
"Modèle de prévision
macroéconomique",
Kigali, le 28.04.93, p.28.
L'analyse faite du tableau précédent montre
que l'accroissement des dépenses publiques est
généralement dû à un mouvement à la hausse
qu'accusent tous les postes de dépenses au cours de la période
d'étude. C'est pour cette raison que nous nous proposons d'en faire une
analyse détaillée.
A) Les traitements et salaires
Ils enregistrent une hausse de 62% entre 1987 et 1993,
passant de 10.108 millions de FRW à une prévision de 16.331,3
millions de FRW.
En effet, alors que les dépenses allouées aux
traitements et salaires pour les civils affichent une évolution
très lente, les salaires des militaires enregistrent un accroissement de
260% entre 1987 et 1993 passant de 1.511 millions à une prévision
de 5.438,3 millions de FRW.
Comme il ressort du tableau ci-dessus, les traitements et
salaires des militaires avaient accusé une évolution très
lente entre 1987 et 1989. Leur accroissement devient très
accéléré à partir de 1990; année pendant
laquelle le Rwanda a subi l'agression armée du F.P.R. INKOTANYI. Ceci a
conduit au recrutement massif des nouveaux militaires d'où
l'augmentation de leurs salaires et traitements;
B) Dépenses pour achat de biens et services.
Elles affichent une fluctuation entre 1987 et 1989 pour
croître continuellement à partir de 1990. En
général, elles accusent une évolution de 218% entre 1987
et 1993 et de 95% entre 1990 et 1993.
Au cours de la période considérée, les
achats de biens et services ordinaires sont marqués par une
évolution normale. L'accroissement constaté reste imputable aux
dépenses pour achat de biens et services militaires qui accusent une
croissance très accentuée entre 1990 et 1993. La raison reste
toujours la guerre d'octobre qui a occasionné l'accroissement de l'achat
des armes militaires.
C) Les versements d'intérêts.
Ils sont marqués par une fluctuation entre 1987 et
1989. Ils augmentent entre 1990 et 1992 et les prévisions de 1993
affichent une diminution. Cette situation s'explique par un mouvement fluctuant
qui marque les versements d'intérêts sur la dette
intérieure et extérieure.
D) Les subventions et les transferts.
Tout comme le poste des versements des
intérêts, les dépenses pour les subventions et transferts
affichent une évolution en dents de scie entre 1987 et 1993. Elles
accusent une baisse de 22% entre 1987 et 1988 suivie d'une hausse de 31% entre
1989 et 1990. Entre 1990 et 1991, il s'en suit un retournement de la tendance,
marqué par une baisse de 58%. Dans les années qui suivent, elles
sont marquées par une hausse régulière. Cette situation
s'explique par l'évolution des dépenses pour les transferts aux
ménages; poste qui représente à lui seul 78% du total.
Tel que le montre le tableau précédent, les
transferts aux ménages accusent une fluctuation sur toute la
période. Cette tendance est visiblement imputable à
l'instabilité qui caractérise les dépenses au fond
d'égalisation, accusant une croissance lorsque les cours mondiaux du
café diminuent et une baisse lorsque ces dernières augmentent.
E) Les dépenses en capital (sur ressources
propres).
Elles sont marquées par un ralentissement de la
croissance sur toute la période étudiée. Elles connaissent
une augmentation de 7,9% entre 1987 et 1988 pour diminuer jusqu'en 1992. La
diminution constatée à partir de 1989, s'expliquerait par les
mesures prises dans le programme de relance et de redressement
économique signé en décembre 1989. Ces dernières
mesures sont par la suite renforcées par celles qui ont
été prises dans le cadre du P.A.S. visant en
général l'encouragement des investissements du secteur
privé.
Bref, si la tendance observée qui marque les
dépenses publiques courantes laisse apparaître une stagnation de
la croissance entre 1987 et 1989, c'est parce que, pendant cette
période, le Gouvernement Rwandais avait opté pour la politique de
rigueur afin de répondre aux éventuelles
irrégularités des recettes fiscales (63(*)). Et si ces mêmes
dépenses ont connu une augmentation après 1990, c'est à
cause de l'accroissement des dépenses militaires et celui des
subventions et transferts aux ménages en raison de la chute terrible du
prix du café (64(*)).
Ceci nous permet de conclure que l'objectif que s'était
fixé le Gouvernement dans le cadre du P.A.S.; de réduire le
déficit budgétaire par la suppression des transferts
budgétaires au secteur du café (65(*)) reste très difficile à
réaliser, vue l'importance fiscale de ce produit d'exportation.
III.2.3.3. Les chocs extérieurs et le solde
budgétaire.
Le ralentissement de la croissance des recettes publiques
constaté tout au long de la période considérée,
conjugué avec l'accroissement très aigu des dépenses
publiques imputable à l'instabilité des cours mondiaux des
principaux produits d'exportation et aux effets négatifs de la guerre
d'octobre; sont à la base de l'accroissement très marqué
du déficit budgétaire.
Le tableau ci-après résume le comportement du
budget rwandais pendant la période de crise financière.
Tableau XXX : La tendance budgétaire pendant la
période de crise financière (en millions de FRW)
1987-1993.
+--------------------------------------------------------------------------------------+
|Exercice | Cours du | Termes |Dépenses
|Dépenses |Recettes Publiques| Déficit |
|Budgétaire | café | de |totales
|militai- +-------------------| |
| | | l'Echan-| |res |Total
des| Droits | |
| | | ge | |
|recettes | de sor- | |
| | | | | |+
Dons | tie | |
+-------------+----------+---------+----------+---------+---------+---------+----------|
|1986 | 192,74 | 114 | 35.575 | |
23.544 | 4.981 |- 8.059 |
| | | | | |
| | |
|1987 | 112,29 | 75,2 | 40.291 | 2.875,0 |
23.130 | 2.448,0 |- 12.866 |
| | | | | |
| | |
|1988 | 135,10 | 88,8 | 38.542 | 3.116,0 |
23.317 | 1.266,8 |- 7.761 |
| | | | | |
| | |
|1989 | 116,96 | 74,8 | 37.156 | 3.317,1 |
24.073 | 1.440,6 |- 8.550 |
| | | | | |
| | |
|1990 | 84,00 | 61,1 | 41.218 | 7.953,2 |
23.883 | 1.506,0 |- 8.840 |
| | | | | |
| | |
|1991 | - | 55,8 | 49.108 |13.182,8 |
32.679 | 1.969,6 |- 10.346 |
| | | | | |
| | |
|1992 | - | 54,3 | 53.784 |14.668,0 |
38.794 | 1.274,7 |- 8.209 |
| | | | | |
| | |
|1993 | - | 56 | 55.667 |14.637 |
42.949 | 252,3 |- 5.735 |
+--------------------------------------------------------------------------------------+
(*) = Estimations
(**) = Prévisions
Source : - Emil-Maria CLAASSEN, op. cit., p.69
- BNR : Direction des statistiques, 1993
- NGIRIRA Mathieu et NZITABAKUZE Jean Bosco, "le
Rwanda
à la croisée des chemins", Butare,
juin 1991,
p.115-116.
- MINIPLAN/GTZ, Direction de la politique
économique,
"modèle de prévision
macroéconomique", op-cit, p.28.
L'analyse faite à l'aide des données
ci-dessus laisse apparaître le mouvement instable du déficit
budgétaire, passant de (-8059) millions de FRW en 1986 à une
prévision de (-5735) millions de FRW en 1993.
En suivant la tendance affichée par les
données statistiques, il est clair que la chute de 41,7% des cours
mondiaux du café et celle de 34% des termes de l'échange entre
1986 et 1987, ont provoqué une baisse de 58,8% des droits de sortie et
celle de 2% des recettes totales. Par contre, les dépenses publiques
affichent un accroissement de 15%; entraînant par ce fait une hausse du
déficit budgétaire de 59,6%. Sur d'autres années, un tel
impact s'observe toujours, dénotant une fluctuation des recettes
parallèles à cellle qui marque les chocs extérieurs; avec
une tendance inverse au niveau des dépenses publiques et du
déficit budgétaire qui ne font que croître.
En effet, bien que plusieurs facteurs se seraient
conjugués pour accroître le déficit budgétaire
constaté; il est vrai que les facteurs les plus déterminants
restent l'instabilité des cours mondiaux des principaux produits
d'exportation; la détérioration des termes de l'échange;
la guerre d'octobre 1990 et les mesures prises dans le cadre du P.A.S.
(66(*)).
Dans la partie qui suit, nous tenterons de présenter
les différents résultats de notre analyse.
QUATRIEME PARTIE : PRESENTATION DES RESULTATS,
RECOMMANDATIONS ET CONCLUSION.
L'analyse menée jusqu'ici aura permis de
déceler le comportement de la gestion budgétaire rwandaise face
aux différents chocs extérieurs. L'exercice suivant consiste donc
à la présentation globale des résultats ainsi qu'à
la formulation de quelques recommandations.
IV.1. LES RÉSULTATS DE L'ANALYSE.
Au terme de notre analyse nous retenons les
résultats suivants :
a) Contrairement à l'effet positif qu'exerce
l'amélioration des termes de l'échange, leur
détérioration entraîne la réduction des impôts
indirects prélevés sur le commerce extérieur. Et comme ces
derniers impôts constituent la principale source des recettes publiques
au Rwanda, leur diminution exerce sans doute un effet négatif sur la
gestion budgétaire et accentue le déficit budgétaire.
b) L'accroissement des cours des principaux produits
d'exportation permet l'augmentation des impôts perçus sur le
commerce extérieur et provoque par ce fait l'amélioration des
recettes budgétaires. La diminution de ces derniers cours exerce un
impact contraire à celui cité ci-haut.
c) La hausse du taux d'intérêt sur la dette
publique extérieure provoque l'accroissement des dépenses
relatives aux versements des intérêts. Une telle situation n'est
pas favorable à la gestion des finances publiques, vu qu'elle
entraîne l'augmentation des dépenses publiques et l'accentuation
du déficit budgétaire. En plus, elle entraîne
l'alourdissement du service de la dette.
d) La guerre exerce une incidence négative soit sur les
recettes publiques, soit sur les dépenses publiques ainsi que sur la
gestion des finances publiques au Rwanda.
En effet, notre analyse aura démontré que
suite aux effets négatifs de la guerre, les marges de manoeuvre de la
fiscalité rwandaise se trouvent réduites, alors que de l'autre
côté, les dépenses publiques ne font que croître
à cause de l'augmentation des dépenses militaires. Dans ces
conditions, la gestion budgétaire ne peut qu'être affectée
négativement et le déficit budgétaire ne peut que
croître.
e) La fluctuation de l'environnement économique mondial
exerce un effet négatif sur les recettes publiques à travers
l'instabilité qu'elle entraîne au niveau des recettes fiscales
prélevées sur le commerce extérieur, alors que la
fiscalité intérieure n'est pas assez développée
pour subvenir aux pertes de recettes éventuelles. De ce fait, la gestion
budgétaire est également affectée négativement et
le déficit budgétaire ne fait que croître.
Dans l'ensemble, qu'elle exerce un impact positif ou
négatif, l'instabilité des facteurs extérieurs
considérés n'est pas favorable à la gestion
budgétaire rwandaise dans ce sens qu'elle provoque sa fluctuation. Il
revient alors aux gestionnaires budgétaires, de savoir comment manier
les deux bouts de l'impact exercé par ces différents facteurs sur
le budget rwandais. Les lignes qui suivent sont très explicites à
ce sujet.
IV.2. LES RECOMMANDATIONS ET PERSPECTIVES
D'AVENIR.
Nous venons de mettre en lumière certaines
difficultés majeures de l'ajustement budgétaire au Rwanda. Comme
l'analyse vient de le montrer, ces difficultés ont comme origine, les
différents facteurs extérieurs dont les effets négatifs
affectent aussi bien les recettes que les dépenses publiques.
Dans cette partie de l'analyse, il n'est pas question de
proposer les changements qu'il faut introduire dans la gestion
budgétaire rwandaise, mais d'attirer l'attention sur les options
fondamentales sur lesquelles une réflexion approfondie s'impose afin
d'imaginer une gestion budgétaire moins flexible aux chocs
extérieurs.
A la base de cette réflexion, se trouve une question
fondamentale de doter le Rwanda d'un système fiscal moins
dépendant de l'extérieur et qui par ce fait, reste moins
vulnérable aux contre-coups des chocs extérieurs liés
à l'instabilité de l'environnement économique mondial.
Bon nombre d'auteurs (67(*)) ont déjà essayé de
résoudre cette fameuse question. Selon eux, l'hypothèse de
départ est que l'on peut qualifier ce système fiscal d'instrument
qui :
- permettrait un rendement maximal des impôts;
- satisferait aux exigences des dépenses publiques;
- serait d'administration facile et;
- n'introduirait pas de désordre dans l'ajustement
budgétaire.
Bien que ce système fiscal constitue un idéal
qu'il est difficile d'atteindre, la distance qui le sépare du
système actuel ne doit pas être négligée.
Tel que nous l'avons démontré tout au long de
notre analyse, la caractéristique principale de la gestion
budgétaire au Rwanda reste la polarisation et la dépendance
excessive des recettes fiscales par rapport aux échanges
extérieurs.
Nous avons également prouvé que quelques
fois, les dépenses fluctuent en fonction des recettes fiscales et des
cours des principales matières premières d'exportation. Enfin les
dépenses publiques augementent plus rapidement que les recettes
publiques.
Afin de pallier aux difficultés qu'implique cette
situation de dépendance extérieure pour les finances publiques,
nous nous proposons d'explorer quelques axes de solutions tant au niveau des
recettes qu'à celui des dépenses publiques (68(*)).
IV.2.1. POUR UNE RESTRUCTURATION DE LA
FISCALITÉ RWANDAISE.
IV.2.1.1. Vers l'accroissement de la part qu'occupent
les impôts directs dans les recettes publiques.
Ayant déjà démontré que les
impôts directs ne jouent pas un rôle important dans la
fiscalité rwandaise, nous tenons à rappeler le rôle
croissant qu'ils joueraient une fois développés.
En effet, bien que l'impôt sur le revenu des
personnes et des sociétés se heurte à l'heure actuelle au
problème de la capacité administrative et de la mise en oeuvre,
et qu'en plus il paraît très difficile d'instaurer un impôt
général sur le revenu qui remplacerait l'actuel système,
cet obstacle pourrait être levé en envisageant une réforme
et en repensant à la fiscalité qui pourrait embrasser toutes les
potentialités déjà en friche. Il suffit de
développer les impôts sur le revenu locatif, les impôts sur
les bâtiments, sur les terrains, sur les véhicules et sur les
concessions minières, pour que l'augmentation de leur part
occupée dans la fiscalité totale puisse jouer un rôle
d'amortisseur lorsque les impôts issus du commerce extérieur
baissent.
IV.2.1.2. Pour la restructuration des impôts
indirects.
Comme nous avons déjà eu l'occasion de le
montrer plus haut, le problème d'ajustement budgétaire au Rwanda
ne tient pas uniquement à la prédominance des impôts
indirects mais également à la structure de ces derniers. En
réalité, axer la fiscalité sur les ressources fournies par
le secteur d'exportation revient à la soumettre à
l'instabilité de ce secteur qui échappe totalement au
contrôle des autorités d'un pays comme le Rwanda.
Nous ne pouvons pas envisager de modifier cette situation
à court terme, mais nous devons en outre, à côté des
mesures de diversification des exportations, commencer à explorer les
possibilités d'imposition intérieure des biens et services. Cette
réorientation est d'autant plus urgente que les recettes au titre de la
taxation des transactions internationales ne cessent de se réduire en
fonction de la fluctuation des termes de l'échange et celle des cours
mondiaux des principaux produits d'exportation.
D'autre part, nous l'avons également vu, les accises
qui sont la deuxième source des recettes fiscales en importance,
proviennent d'un petit nombre de sociétés. Ce qui risque de
créer un problème en cas de faillite de l'une ou l'autre
société.
En vue d'atténuer cette difficulté, il serait
urgent d'élaborer des bases imposables en étendant l'imposition
à tous les autres produits industriels et en développant les
autres recettes fiscales comme les intérêts de retards et les
récupérations des arriérés.
Toutefois, la mise en place de ces différentes options
devrait être précédée d'une analyse
coûts-bénéfices, faisant apparaître clairement les
avantages et les désavantages des mesures. On éviterait ainsi les
inconvénients que provoquerait l'obligation de réviser les
objectifs de la loi fiscale.
Cela pourrait se produire également pour l'impôt
sur le chiffre d'affaire.
En réalité, comme il s'agit d'un impôt
à paiements fractionnés, prélevés à chaque
stade de la chaîne de production et de distribution, on y
décèle un effet de cascade en ce sens que chaque nouvelle
transaction engendre une nouvelle obligation fiscale qui vient s'ajouter aux
impôts déjà acquittés lors des phases
précédentes.
Néanmoins, on peut affirmer que depuis la
promulgation de la loi portant l'instauration de l'ICHA au Rwanda en avril
1986, cet impôt a fait l'objet de nombreuses critiques de la part des
opérateurs économiques. Même si les pouvoirs publics
semblent disposés à revoir certaines caractéristiques de
la loi instituant cet impôts, il faudrait que cette action n'ait pas de
conséquence sur le volume des recettes fiscales.
IV.2.1.3. L'amélioration des services
d'administration fiscale.
Selon l'analyse du MINIPLAN (69(*)), les performances d'un
système fiscal dépendent du personnel qui le fait fonctionner. En
plus, aucune réforme fiscale ne peut atteindre son objectif si elle
n'est pas mise en oeuvre par un personnel bien formé, honnête et
efficace.
Pour ce qui est de la disponibilisation d'un personnel
qualifié, la création de l'Institut Supérieur des Finances
Publiques (I.S.F.P.), représente déjà un premier pas dans
la bonne direction. Toutefois, l'augmentation du nombre d'économistes et
gestionnaires universitaires dans le Ministère des Finances, permettrait
d'assurer au maximum la performance.
Selon certains auteurs (70(*)), un autre moyen d'améliorer la performance
des services de l'administration fiscale reste l'informatisation.
En effet, vu que les administrations fiscale et
douanière des P.V.D. en général et du Rwanda en
particulier sont confrontés à un alourdissement de la charge de
travail en raison de l'augmentation du nombre de contribuables, de la
complexification des procédures et réglementations, de
l'intensification des échanges commerciaux et de la
nécessité de réunir de plus grandes quantités de
données pour pouvoir mener à bien la politique économique
et fiscale; la technologie informatique permettrait alors d'augmenter la
capacité de traitement des formulaires d'exécution, des
procédures fiscales et de compiler les statistiques et les
prévisions des recettes budgétaires.
IV.2.1.4. Prévoir un fonds de stabilisation
conjoncturelle.
Ayant déjà montré qu'à cause
des chocs extérieurs favorables, les gestionnaires du budget rwandais
profitent toujours de la hausse temporaire des recettes budgétaires pour
accroître les dépenses publiques, et qu'il est toujours difficile
de les réduire au cas où les chocs exercent un impact
négatif sur les recettes, nous nous permettons de recommander qu'un
fonds de stabilisation conjoncturelle soit mise en place. Ce fonds devrait
être alimenté au moment où les chocs extérieurs
favorables entraînent l'accroissement des recettes et il serait
utilisé au cas où les chocs extérieurs deviennent moins
favorables ou exercent un impact négatif sur les recettes publiques.
IV.2.2. LES PRIORITÉS DANS LES DÉPENSES
PUBLIQUES.
Non seulement les chocs extérieurs exercent un
impact négatif sur les recettes publiques, mais également sur les
dépenses publiques.
Nous avons déjà démontré
qu'à cause des chocs extérieurs, plusieurs pays en
développement dont le Rwanda, enregistrent des évolutions des
dépenses qui sont parallèles à celles des recettes
perçues sur le commerce extérieur. Nous avons également
levé la difficulté d'ajustement des dépenses publiques,
lorsque les recettes baissent. De telles considérations nous
amènent à recommander un programme de stabilisation
budgétaire dans le cas du Rwanda.
Toutefois, comme cela impliquerait un ensemble de choix
difficiles en matière de dépenses publiques, et que l'examen de
ces dernières intervient au moment où le Rwanda doit faire face
à la guerre et aux autres chocs extérieurs, nous constatons que
deux difficultés sont à éviter dans l'application d'un tel
programme.
Le premier choix consisterait à éviter de se
lancer dans un programme de finances publiques où le souhaitable
(accroissement des salaires, dépenses d'investissements
élevés, dépenses courantes en hausse) cohabiterait avec
l'inévitable (Dépenses militaires importantes, recettes
déprimées) pour produire un déficit
incontrôlable.
Sinon, une telle solution conduirait au chaos financier et les
avantages momentanés pour les populations défavorisées
seraient rapidement annulés par la nécessité de revenir
à une rigueur budgétaire extrême.
L'autre choix est celui de la sélection et du
respect des priorités.
En effet, les deux priorités auxquelles devait
répondre tout programme de dépenses publiques resteraient le
retour à la croissance économique et la protection des
populations les plus vulnérables. De telles priorités devaient
impliquer une sélection quant aux moyens choisis et au cibrage des
bénéficiaires.
C'est d'ailleurs pour cette raison que, non seulement les
programmes d'investissements publics devaient représenter une
augmentation des investissements, mais également une sélection
des projets les plus profitables au développement et qui seraient
capables de s'autofinancer.
Cela signifie qu'en éliminant ou en repoussant un
certain nombre de projets, le Gouvernement devait attacher une importance
primordiale à l'affectation des ressources, en l'occurrence, celles
provenant des impôts sur le commerce extérieur, de l'aide
extérieur et du crédit. Les augmentations des budgets de
santé et de l'éducation devaient être
privilégiées et avoir pour objet d'augmenter la qualité
des services publics de base pour les populations les plus
défavorisées. Et même si ces choix impliqueraient un
déficit budgétaire, il faut que l'Etat soit capable de financer
et de soutenir ce déficit.
Enfin, pour ce qui concerne les dépenses
liées au redéploiement politique dans le cadre du pluralisme
politique, tous les efforts devaient être faits pour que les
réorganisations du Gouvernement, les créations des
Ministères et autres postes de l'administration centrale se fassent sans
coût budgétaire additionnel, mais qu'elles soient financées
plutôt par réaffectation des moyens existants.
IV.3. LES RÉSULTATS ATTENDUS DES MESURES
PRÉCONISÉES.
Le tableau qui suit tente de résumer les
résultats attendus des recommandations formulées.
Tableau XXXI : Classement des mesures
préconisées et leurs incidences sur la gestion
budgétaire.
+---------------------------------------------------------------------------------------------+
| INCIDENCES | Incidences
sur|Incidences sur|Incidences sur|
| | les recettes
|les dépenses |la gestion |
| MESURES | publiques
|publiques |budgétaire |
+-----------------------------------------------+---------------+--------------+--------------|
| 1. L'accoissement de la part des impôts |
| | + |
| directs dans les recettes publiques | +
| | |
+-----------------------------------------------+---------------+--------------+--------------|
| 2. La Restructuration des impôts indirects | +
| | + |
+-----------------------------------------------+---------------+--------------+--------------|
| 3. L'amélioration de l'administration fixale | +
| | + |
+-----------------------------------------------+---------------+--------------+--------------|
| 4. La prévision du fonds de stabilisation | +
| | + |
| conjoncturelle |
| | |
+-----------------------------------------------+---------------+--------------+--------------|
| 5. Rigueur budgétaire |
| + | + |
+-----------------------------------------------+---------------+--------------+--------------|
| 6. La préparation de programmes annuels de |
| + | + |
| dépenses publiques par secteur |
| | |
+-----------------------------------------------+---------------+--------------+--------------|
| 7. La sélection du P.I.P. |
| + | + |
+-----------------------------------------------+---------------+--------------+--------------|
| 8. Le financement de redéploiement politique |
| + | + |
| par réaffectation des moyens existants. |
| | |
+---------------------------------------------------------------------------------------------+
Considérant ces résultats attendus des
différentes mesures préconisées, nous tenons à
rappeler aux gestionnaires budgétaires rwandais, que dans un domaine
aussi complexe que celui de la gestion budgétaire, l'essentiel est
l'adoption des mesures facilement maniables plutôt que des mesures dont
l'applicabilité risque de provoquer des conséquences
politico-économiques.
CONCLUSION
L'analyse que nous venons de mener avait pour but de
déceler l'impact négatif et positif des chocs extérieurs
sur l'ajustement budgétaire au Rwanda. Elle aura permis de montrer que
tout au long de la seconde moitié des années 1970, les chocs
extérieurs ont été bénéfiques à la
gestion budgétaire dans ce sens qu'ils ont permis l'amélioration
des recettes fiscales prélevées sur le commerce extérieur
en général et celle des recettes publiques totales en
particulier.
Grâce aux chocs extérieurs
généralement favorables, le budget ordinaire de l'Etat a
été excédentaire presque chaque année malgré
la croissance relativement rapide des dépenses publiques. De l'autre
côté, un environnement économique international favorable a
été dangereux du fait qu'il aura entraîné la
prépondérance des impôts indirects sur le commerce
extérieur dans les recettes publiques ainsi que la forte
dépendance de la fiscalité rwandaise vis-à-vis de
l'extérieur.
Cependant, notre analyse aura montré qu'un
retournement des tendances a eu lieu tout au début des années
quatre-vingt. En effet, ce retournement a été symbolisé
par l'instabilité budgétaire due à la fluctuation des
termes de l'échange en général et à celle des cours
mondiaux du café en particulier. A l'intérieur du pays, l'analyse
aura prouvé que les effets négatifs de ces chocs
extérieurs ont été aggravés par l'effondrement du
secteur minier et la dégradation de la production d'exportation.
Tous ces facteurs se sont conjugués pour provoquer
l'instabilité des impôts indirects perçus sur le commerce
extérieur, alors que ceux qui sont prélevés sur
l'activité intérieure ont toujours été
marqués par un faible développement. De ce fait, il en
découle l'instabilité des recettes et celle des dépenses
publiques.
En outre, notre analyse aura montré que l'expansion
des dépenses budgétaires enregistrée dès le
début des années quatre-vingt fut toujours le résultat du
caractère temporaire du boom caféier des années
soixante-dix. Aussi, l'accroissement des dépenses qui en découle
a provoqué la fluctuation de l'équilibre budgétaire
jusqu'en 1983, année au cours de laquelle la politique restrictive en
matière des dépenses a été mise en place (71(*)).
Malgré cet effort, l'analyse vient de
démontrer que la fluctuation a continué jusqu'en 1987,
année pendant laquelle les difficultés budgétaires ont
été aggravées par une forte détérioration
des termes de l'échange, par celle des cours des principaux produits
d'exportation en général et du prix du café en
particulier, par la dégradation du secteur minier ainsi que par le
faible développement de la fiscalité tournée sur
l'activité intérieure.
Depuis lors, le budget rwandais est entré dans une
situation de crise sans précédent dans ce sens que, malgré
la chute des recettes publiques, les dépenses avaient toujours
accusé continuellement une croissance. Cela a conduit à des
déficits budgétaires importants et pour les financer, l'Etat a
été toujours obligé de recourir de plus en plus à
l'endettement, avec comme conséquence l'alourdissement de la dette et
l'accroissement du service de la dette publique.
C'est dans l'optique de faire face à cette situation de
crise aiguë que traversait l'économie rwandaise en
général et les finances publiques en particulier que les
autorités rwandaises ont tardivement décidé de prendre des
mesures de redressement et de relance économique avec comme objectif de
comprimer les dépenses publiques et de réformer la
fiscalité afin d'atténuer l'impact négatif de la
fluctuation des recettes fiscales.
Toutefois, avant que ces mesures n'entrent en action pour
produire des effets tangibles, l'analyse aura prouvé que le budget
rwandais a été également déstabilisé par la
guere d'octobre 1990. En réalité, suite à cette guerre,
les recettes publiques ont continué à fluctuer alors que les
dépenses publiques avaient toujours accusé une expansion rapide
en raison de l'accroissement des dépenses militaires.
Cependant, c'est au cours de cette période de guerre
que le Programme d'Ajustement Structurel (P.A.S.) a été mis en
place, avec comme objectif au niveau des finances publiques, de renforcer la
politique budgétaire restrictive par la réforme du système
fiscal et d'améliorer la programmation des dépenses publiques en
vue de diminuer le déficit budgétaire (72(*)).
Par contre, bien que cet objectif budgétaire
prévoie la baisse des dépenses publiques et la hausse des
recettes publiques et plus spécialement celles qui sont
prélevées sur l'activité tournée vers
l'extérieur, l'analyse aura prouvé que la réalisation de
cet objectif a été contrecarré par les effets
négatifs de la guerre d'octobre 1990.
En définitive, malgré la politique
restrictive en matière des dépenses publiques mise en place en
1983; malgré les mesures d'assainissement et de relance
économique renforcés par celles de redressement économique
prises en novembre 1989 et malgré les mesures préconisées
par le P.A.S.; force est de constater que le budget rwandais continue à
accuser un déficit croissant.
A moins que des mesures correctrices ne soient prises, le
Rwanda resterait confronté à un énorme problème de
financement en raison de la progression des dépenses et de la lenteur du
développement des recettes imputables aux facteurs extérieurs
difficilement contrôlables.
L'on peut convenir qu'il n'est pas facile d'introduire des
réformes surtout dans un domaine aussi sensible que celui de la gestion
budgétaire. Il semble cependant que les circonstances actuelles ne
favorisent pas une telle entreprise (la guerre, le multipartisme, ...).
Quoiqu'il en soit, la réussite exige la mise au point d'une
stratégie de réforme. Une telle stratégie doit se fonder
sur une compréhension en profondeur des causes des difficultés
actuelles que l'on vise à résoudre.
La présente analyse devra donc être comprise
comme une contribution, sans doute modeste, à la nécessité
pressante de repenser à l'ajustement budgétaire au Rwanda. Elle
aura permis de mettre en lumière (à travers l'analyse de
l'évolution des dépenses publiques et celle des recettes
générées par le commerce extérieur et par
l'activité intérieure), les difficultés que connaît
l'ajustement budgétaire au Rwanda compte tenu des différents
chocs extérieurs.
Nous n'aurons pas la prétention d'avoir
analysé exhaustivement ce vaste problème; de nombreux aspects qui
méritaient un approfondissement ont été seulement
survolés. Nous pensons cependant avoir essayé de relever l'un des
traits les plus importants de l'ajustement budgétaire au Rwanda,
à savoir que les recettes publiques reposent sur les bases imposables
étroites pour ce qui est de la taxation directe et sur les bases
étroites et incertaines en ce qui concerne la taxation indirecte.
Un tel système ne pourra évidemment pas
générer les ressources dont le pays a besoin pour financer de
nombreux programmes de développement, à moins de subir une
profonde restructuration. Toutefois, les objectifs de cette restructuration
seraient de s'assurer un volume suffisant de recettes publiques.
Cependant, nous avons voulu indiquer tout au long de notre
analyse, quelques solutions qui pourraient déjà être
explorées. La recherche doit alors se poursuivre afin d'embrasser tous
les aspects de l'exercice et, dans la mesure du possible, celle-ci devra
limiter ses investigations tant au niveau des recettes qu'à celui des
dépenses publiques afin d'identifier les postes sur lesquels l'Etat
pourrait réaliser les économies.
Bref, vu que l'impact des chocs extérieurs sur
l'ajustement budgétaire au Rwanda a été amplifié
par les effets de la guerre d'octobre 1990, nous nous permettons d'affirmer
sans aucun doute que le retour à la paix, le redressement et la
reconstruction économiques d'après guerre,entraîneront
certainement la stabilité des dépenses en général
et la réduction des dépenses militaires en particulier.
En définitive, leur conjugaison avec la
restructuration de la fiscalité directe et indirecte permettra de
résoudre les problèmes liés à l'ajustement
budgétaire au Rwanda, tout en atténuant l'impact négatif
des chocs extérieurs sur les recettes et les dépenses publiques
en général et sur l'ajustement budgétaire en particulier.
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* 4
Voir à ce sujet :
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- J. Claude Berthlemy, op-cit, p. 190
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* 5
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*
6...... D'après Petit Larousse
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Israélo-Arabe. En effet, comme la création en 1948 de l'Etat
d'Israël résultant du partage de la Palestine en 1947 ne fut pas
acceptée par les Etats Arabes; il en a résulté une tension
permanente qui a abouti à plusieurs conflits armés. Le premier en
1948-49 a été occasionné par la définition des
frontières d'Israël; Le second en 1956 occasionné par la
nationalisation du canal de Suez par l'Egypte; La troisième, en juin
1967 (Guerre des six jours) s'est déroulé sur le canal de Suez et
sur le Front du Golan; En fin le quatrième, mené sur ces deux
fronts en Octobre 1973 (Guerre du KIPPOUR) a été compliqué
par la décision prise par les pays arabes de réduire leurs
exportations et s'est terminé par des accords de désengagement
militaire entre l'Israël, la Syrie et l'Egypte en 1974-1975".
* 7 A
la fin de 1974, le prix du pétrole avait quadruplé par rapport au
prix de janvier 1973. Le prix du baril avait passé de 3,1 à 11
dollars américains et le prix de l'ordre de 12 dollars allait être
atteint au premier trimestre de l'année 1974.
*
8...... Bela BALASSA, "Les effets
exercés sur la balance des payements par les chocs extérieurs et
les mesures prises pour y répondre", OCDE, Paris, 1981, p. 5.
* 9
Eliane MOSSE, "Comprendre la politique économique" Editions du Seuil,
Paris, 1978, p. 188
* 10
Bela Balassa, Op-cit, p. 7
* 11
Parvez HASAN, Ajustement aux chocs extérieurs : Réussite
économique durable en Asie de l'Est in "Finances et
Développement", Décembre 1984/Volume 21/Numéro 4, p. 14
*
12...... Jean Claude Berthelemy, Op-cit p.
66
* 13
Eliane MOSSE, Op-cit p. 191
* 14
Pour l'ensemble des pays de l'OCDE, la hausse annuelle des prix (indices des
prix à la consommation des ménages) est passée de 2,7 %
pour la première moitié des années soixante, à 3,7
% pour la période 1966-1973. En 1973, la hausse des prix a atteint 7,9
%.
*
15...... BOURGUINAT H.; "La quadrature des
transferts pétroliers" Banque, n 389, Nov 1979, p.p. 1273-1979
cité par Jean Claude Berthelemy, op-cit, p.67
* 16
SCHWARTZ, A.N., "The effect of the rise in the oil prices on the economy of
industrialized countries : a methodological and quantitative investigation"
central planning Bureau (Netherlands), Monograph n 17, 1974, 25 pp
* 17
BURNS,T. et G.R., Dicks "The effect of oil price shocks on world out put and
inflation" London, Busness School, 1980, 17 pp
* 18
Eriane MOSSE, op-cit, p. 193
*
19...... KE-YOUNG CHU; Chocs
extérieurs et politique budgétaire des P.M.A. : Ajustement des
dépenses et politique fiscale. In "finances et Développement",
Juin 1988/Volume 25/Numéro 2.pp 28-30.
*
20...... H.NONORGUES et J.LABORDE,"La
fiscalité et le développement des pays du Tiers-Monde"
République Française, secrétariat d'Etat aux Affaires
étrangères, réédition, 1974, p.11
*
21...... Nous avons essentiellement
consulté deux auteurs :
i) KALINIJABO Charles, "Le rôle et la structure des
impôts au Rwanda, Bruxelles, 1984
ii) MINIPLAN, "Étude de l'impact des budgets de
l'administration centrale sur l'économie nationale, Kigali, Mai 1990.
*
22...... R.GOODE, G.E.Lent et P.D. OJHA,
Role of export taxes in developping countries in "I.M.F. staff papers", N
3, 1966, p.479 cité par KALINIJABO Charles, op-cit, p. 145.
* 23
J.K. ROTHWELL, Taxes on export in under-developping countries, In Public
Finance - Finances Publiques n 3-4, 1963, p.311 cité par KALINIJABO
Charles, op-cit p. 146.
*
24...... Antoine BASILE, op-cit p. 155
* 25
Ezriel M.BROOK et Enzo R.Grilli, La stabilisation des prix des produits de
base et le monde en développement : Les choix qui s'offrent aux pays en
développement. In "Finances et développement", Volume
14/Numéro 1, Mars 1977, p. 26.
* 26
André Vanhaeverbeke, " Les problèmes économiques des
P.V.D.", Edition ACCD (Boîte 57) Boîte du champs de Mars, Bruxelles
1982, p.44
* 27
KALINIJABO Charles, op-cit p. 152.
*
28...... On y reviendra très
profondément dans le paragraphe suivra.
* 29
Peter H. Lindert et Charles P.Kindleberger, "Economie Internationale"
Tendences actuelles, 7e édition, 1983, pp.444-447.
* 30
R.Gendarme, "La coordination entre les organes de planification et les organes
financiers dans les P.V.D." Travaux de colloque de l'OCAM, Bordeaux, 1967,
p.180.
* 31
H.C. WALLICH, Underdevelopment countries and the international mecanism in
"money, trade and economic growth", New York, Mc Millan, 1951, pp. 15-32
* 32
DELAMAS, W.C., "The economics of development of small countries with
special reference to the carebbean", Montréal, M.Gill univ. Press
1965
* 33
Nations Unies, " Le financement compensatoires des déficits
d'exportations", New York, 1985, p.6
*
34...... Nous avons consulté
principalement les deux auteurs :
i) Nations unies "La planification et le contrôle
des dépenses ordinaires de l'Etat : Leçons tirées
d'expériences nationales", New York, 1987.
ii) MINIPLAN, op-cit pp. 58 - 62
*
35...... Ezriel M.Brook et Enzo R.Grilli,
op-cit p. 26
*
36...... MINIPLAN, op-cit, pp. 60-61
*
37 Nations Unies, "La
planification et le contrôle des dépenses ordinaires de l'Etat :
Leçons tirées d'expériences nationales", New York, 1987,
p.26
*
38...... Christian Morrisson, "Ajustement
et équité au Maroc" OCDE, Paris, 1991, Chap I et II.
*
39...... Alan ROE et Hartmust Schneider :
"Ajustement et équité au Ghana", OCDE, Paris, 1992, Chap II
et III.
*
40...... Banque Mondiale, "Ghana, Progress
on adjustment" Report n 9475-GH, Washington DC, Avril 1991
* 41
GREEN, R.H, "Stabilisation and adjustment policies and programs", country
study 1 Ghana, wider publication, Mars 1987
* 42 Alan Roe et
Hartmust Schneider, op-cit chap. III
* 43...... David Demery
et Lionel Demery, "Ajustement et équité en Malaisie", OCDE,
Paris 1992, Chap. II et III.
* 44 Idem
* 45...... Erik
Thorbecke, "Ajustement et équité en Indonésie" OCDE,
Paris, 1992, pp 39-51
* 46 Paddy : Riz non
décortiqué exporté par l'Indonésie
* 47......
François Bourguignon et Christian Morrisson, "Ajustement et
équité dans les pays en voie de développement : Une
approche nouvelle", OCDE, Paris, 1992 p. 19-23.
* 48...... Ibidem, p.
19-23.
* 49...... B.N.R.,
"Rapport d'activités, 1972-1980", p.73.
*
50...... Nous avons surtout utilisé les
données issues du MINIPLAN, "Etude de l'impact des budgets de
l'administration centrale sur l'économie nationale", Kigali, mai 1990,
chap. 2; pp.13-26.
* 51...... B.N.R.,
Rapports 1980-1987.
* 52 Idem.
* 53 Nous avons
essentiellement consulté :
- MINIFIN, "Economie rwandaise, 25 ans d'efforts",
Kigali, 1987;
- Discours prononcé par le Chef de l'Etat
à l'occasion du 25ème anniversaire de l'Indépendance,
Kigali, le 1/07/1987.
* 54...... MINIFIN,
"Economie rwandaise, 25 ans d'efforts",
KIGALI, 1987, p.42.
* 55 Idem, p. 51.
* 56...... Emil-Maria
CLAASSEN, "le taux de change, politique de stabilisation et d'ajustement
structurel", Kigali, 1992, p.29.
* 57 MINIPLAN : "Etude
de l'impact des budgets de l'administration centrale sur l'Economie nationale";
op. cit., p.51.
* 58...... MINIPLAN,
"Analyse de la situation économique et mesures de redressement", op.
cit., p.5.
* 59 MINIFIN,
"Economie rwandaise, 25 ans d'efforts", op. cit., p.17.
* 60...... MINIPLAN,
"Cahiers économiques n3", op. cit.,p.2.
* 61 BNR, "Rapport sur
l'évolution économique et monétaire", Kigali, 1987.
*
62...... NGIRIRA Mathieu et NZITABAKUZE Jean
Bosco, "Le Rwanda à la croisée des chemins", op-cit, p. 118.
* 63...... BNR,
"Rapport sur l'évolution économique et monétaire", 1987 et
1989.
* 64 Banque Mondiale,
"Rwanda, priorités dans les dépenses publiques", Kigali, juin
1992.
* 65 MINIPLAN,
"Document cadre de la politique économique", 1991.
* 66...... Emil-Maria
CLAASSEN, "Taux de change, Politique de stabilisation et d'ajustement
structurel", rapport de mission effectué à la Direction de la
Politique économique au MINIPLAN, Kigali du 22/9 au 9/10/1992; p.40.
* 67...... Nous avons
consulté :
- MINIPLAN : "Etude de l'impact des budgets de
l'administration centrale sumr l'économie nationale", op. cit.,
p.42-46.
- SHYIRAMBERE Jean Damascène, "l'impact de la
politique budgétaire sur la croissance économique au Rwanda",
Butare, sept. 1992, p. 107-109.
* 68 Certaines voies de
solution ont été proposées par :
- MINIPLAN et SHYIRAMBERE Jeau Damascène,
idem.
- Banque Mondiale, "Rwanda, priorités dans les
dépenses publiques pour la croissance et le développement
social", Kigali, 26 juin 1992, p.39.
* 69...... MINIPLAN,
op. cit., p.46.
* 70 Nous avons
consulté :
- MINIPLAN, op. cit., p.47
- SHYIRAMBERE J.D., op. cit., p.108
* 71......
MINIPLAN,"Analyse de la situation économique et proposition des mesures
de redressement"; Hôtel AKAGERA, du 30 octobre au 10 novembre 1989,
p.2-6.
* 72 MINIPLAN,
"Document-cadre de la politique économique", Kigali, 1991, p. 8.
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