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Réforme de l'Administration Publique et son impact sur les agents et fonctionnaires de l'Etat

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par Xavier BINGUBU
CIDEP "Université ouverte " - Gradué 2009
  

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REFORME DE L'ADMINISTRATION PUBLIQUE ET SON IMPACT SUR LES AGENTS ET FONCTIONNAIRES DE L'ETATS. Etude menée à la Division de Provinciale de la Fonction Publique/P.O 2003-2010.

0. INTRODUCTION.

Les effets de la colonisation et les conditions de la décolonisation du Congo sont connus. A la veille de l'indépendance, les Congolais ne pouvaient gérer des systèmes initiés par le colonisateur pour la prospérité de la métropole ; près de 50 ans après l'indépendance, notre univers politique connait une implosion du fait des contradictions entre les aspirations des populations et les systèmes initiés depuis la colonisation pour exploiter le Congo (conception du pouvoir, armée répressive...). Notre pays a éprouvé successivement des guerres civiles ruineuses, des tyrannies déshumanisantes, la dégradation de l'autorité de l'Etat, le naufrage communautaire, une déstabilisation armée et une catastrophe humanitaire sans précédent.

Il ne nous appartient pas de juger le comportement et la responsabilité des uns et des autres, mais il est incontestable que les acteurs politiques n'assument pas leurs responsabilités pour faire face au grand défi de la reconstruction politique, économique et sociale du pays 

Après plusieurs tentatives infructueuses, une réforme de l'Administration a débuté durant la période de transition ouverte par les accords de Sun City signés le 19 Avril 2002. Cette réforme visait à rendre de nouveau fonctionnelle l'Administration Congolaise qui souffrait de très nombreux maux.

La réforme de l'Administration publique et son impact sur les agents et fonctionnaires de l'Etat est la substance de l'objet de notre étude.

Il faut cependant souligner que, de nombreux chercheurs s'étaient chacun dans sa particularité, penchés directement ou indirectement sur l'étude de l'Administration publique, ses mutations et ses survivances.

La lecture de leurs travaux nous a permis, de « pénétrer leur pensée, d'apprécier les difficultés qu'ils ont rencontrées et les moyens qu'ils ont utilisés pour les surmonter, de saisir l'originalité de leur contribution et les lacunes qu'une autre recherche devra combler »1(*) 

Nous présentons dans cette étude ceux auxquels nous avons eu accès et qui cadrent avec notre objet d'étude.

Théodore TREFONT2(*) dans son étude qui établit un lien entre l'Etat, les fonctionnaires et les usagers, il constate le contraste entre la richesse du Congo et la pauvreté de sa population. Selon lui, l'Administration publique congolaise est en faillite dans la mesure où ses fonctionnaires torpillent les règles en rigueur. Il reconnait en outre que la constitution de 2005 confond la décentralisation à la déconcentration et que ses fonctionnaires sont recrutés par voie de copinage.

LOFO BOFIA BANGALA3(*) s'est penché sur la problématique de la dépolitisation de l'Administration publique zaïroise depuis le 24 avril 1990 jusqu'à la fin du régime. Il s'est agi dans son étude d'évaluer le niveau de dépolitisation de l'Administration en fonction des promesses faites par le Chef de l'Etat dans son discours. Il conclut à l'issue de cette étude que vaines ont été les tentatives de dépolitisation et que l'Administration publique demeurait encore politisée

BAKABATE EWALE4(*) , KASINDE OMOMBO 5(*) se sont penchés sur la question de la réunification de l'Administration pendant la transition politique en République Démocratique du Congo.

Au-delà des particularités, les deux auteurs ont reconnu unanimement que la réunification connaissait des difficultés liées au schéma politique mis en place par le système « 1+4 » lequel est à l'origine de la méfiance mutuelle entre les anciens belligérants.

MBULU EHAMBE6(*) dans « l'Administration publique à l'épreuve de l'idéologie politique révolutionnaire du RCD dans l'Administration de l'hôtel de ville de Kisangani » a prouvé que l'endoctrinement n'a pas eu d'impact sur la lutte contre la corruption, le clientélisme, le népotisme, ..., Il finit dans cette étude en concluant que la fusion des fonctionnaires urbains et les cadres politico-administratifs a produit des effets nocifs notamment des autorités urbaines, la formation et l'embrigadement forcées des fonctionnaires aux structures du mouvement.

MUKOKA NSENDA7(*) a émis l'hypothèse selon laquelle une bonne réforme serait celle de s'attaquer aux anomalies de l'Administration. Il conclut que des maux qui gangrènent l'Administration, le déficit des valeurs morales et du sens de responsabilités en sont pires. D'où la réforme, la vraie serait d'ordre moral, assise sur la prise en compte des conditions des agents de l'Administration.

La confrontation de ces travaux sur l'Administration et les phénomènes Administratifs permet de réaliser deux paliers de recherche sur l'Administration. Le premier s'axe sur le diagnostic de l'Administration : les maux, les faiblesses, l'évaluation de la conjoncture Administrative en constituant la toile de fond.

Le deuxième porte sur la thérapeutique dans l'Administration, celle-ci inclut les travaux sur la réforme, les modifications, les changements devant être apportés à l'Administration.

Notre étude se trouve à cheval entre ces deux axes dans la mesure où elle évalue les acquis de la réforme et identifie les ratés devant faire l'objet de la poursuite. Telle est la spécificité de cette étude.

En effet, l'Administration publique, qui devrait s'occuper de l'action sociale de l'Etat, pour qu'elle soit un organe de rationalité technique de la communauté, devra être composée des cadres publics compétents, ayant l'esprit d'initiative, le sens de la responsabilité et de l'intérêt général, souffre de certaines tares liées à son système politique. Les plus plausibles se résument en une désuétude (abandon) de ses moyens juridiques, à la vétusté et à l'ensemble de ses moyens matériels ainsi qu'à un vieillissement de son personnel.

Conscient des maux dont souffre depuis toujours l'Administration publique congolaise, les différents gouvernements ont tenté d'initier de fois sans succès un processus de réforme pour le rendre plus souple et efficace au service d'une population qui ne cesse d'accroitre.

Depuis l'année 2003, le gouvernement de la transition s'est engagé dans le processus de la réforme de son Administration publique, auquel les objectifs principaux suivants ont été assignés :

· Développer ses capacités de gestion en vue de la rendre plus apte à assurer ses missions de service public ;

· Moderniser la gestion de ses ressources humaines et améliorer leurs conditions de travail ;

· Promouvoir la bonne gouvernance et l'éthique professionnelle.

Pour atteindre ses objectifs, les opérations de diagnostic de l'Administration publique, de définition des différents axes de réforme, d'élaboration d'un chronogramme des actions à engager, d'évaluation des coûts, ont été envisagées.

Ainsi la maîtrise des effectifs et de la masse salariale, la revue du cadre juridique par l'élaboration d'un nouveau statut général du personnel ont été retenus comme axes prioritaires. Des structures ont été érigées pour réaliser point par point les objectifs et axes de la réforme.

Cependant, une observation attentive des services administratifs publics renseigne que depuis le déclenchement du processus de réforme les mêmes maux dont a souffert l'Administration persistent. L'amélioration des conditions du travail de son personnel, la dotation et la modernisation des moyens matériels, la régularité salariale, ... sont jusques là des ambitions chimériques et illusoires que la réforme n'est pas parvenue à réaliser en faveur du personnel de l'Administration publique d'une part, et de ses usagers, d'autre part.

L'inadéquation entre les objectifs poursuivis et les résultats obtenus par la réforme soulève la question de l'incidence réelle de cette réforme autour de la quelle certaines questions se posent :

- Qu'est-ce que la réforme a changé dans l'Administration publique congolaise ?

- Quels sont les acquis de la réforme en faveur des agents et fonctionnaires de l'Etat ?

Pour tenter de répondre provisoirement aux questions posées ci-haut, nous pensons que la réforme serait potentielle et non effective et qu'elle n'aurait encore produit aucun effet en faveur des agents et fonctionnaires de l'Etat. Il est à noter que seul le recensement biométrique correspondrait aux acquis de la réforme.

Tels sont les fils conducteurs qui serviront à l'appréhension des incidences de la réforme de l'administration publique sur les agents et fonctionnaires de l'Etat.

Pour rendre compte de l'impact de la réforme, nous avons dû recourir à un arsenal méthodologique conséquent. Le souci d'atteindre l'explication dépassant ainsi la simple description, nous a suggéré l'utilisation de la méthode dialectique

Cette méthode correspond aux exigences fondamentales de la notion de méthode. Elle est d'abord une attitude vis-à-vis de l'objet empirique et déductive, elle commande une certaine façon de recueillir des données concrètes. Elle représente ensuite une tentative d'explication des faits sociaux.

Plutôt que de s'étendre sur le développement théorique des lois de la dialectique, il est intéressant de mentionner ici globalement et de façon pratique, la perspective dans laquelle des phénomènes ont été appréhendés dans la présente étude.

A la suite de MARX, « la dialectique établit un mouvement progressif de la réalité qui évolue par le dépassement des contradictions8(*) »

En effet, la réforme en tant qu'acte administratif se déploie avec des contradictions qui lui impriment un mouvement progressif.

Ainsi, ses objectifs entrent en opposition avec notamment les intérêts des animateurs de l'administration, les règlements de l'administration,...

Cette contradiction grippe la réforme en entrainant une léthargie de la quelle naîtra une contre-réforme. Voila quelque peu démontrée notre vision de la dialectique dans ce cas précis. Mais pour mieux nous y prendre, nous avons dû recourir aux techniques entendues comme « Outil, instrument qui permet de découvrir les différentes donnés sur un fait »9(*). Elles nous ont été imposées par l'objet de notre étude. Nous avons par conséquent fait usage de deux séries de techniques à savoir, les techniques de collecte des données et les techniques d'analyse des résultats.

En ce qui concerne la collecte des données, les outils suivants ont été tour à tour utilisés 

- L'observation directe désengagée pour autant que nous nous retrouvons nous même à Kisangani, siège de la division provinciale de la fonction publique où nous avons pu mesurer l'impact de la réforme de l'Administration publique.

- L'entretien structuré qui nous a permis, grâce aux questions préparées à l'avance, de recueillir les opinions de nos enquêtés sur l'impact de la réforme de l'Administration publique sur les agents et fonctionnaires de l'Etat.

- L'analyse documentaire nous a permis de fouiller la littérature existante afin de poser le problème de la réforme à la lumière et différemment des recherches antérieures

Quant à l'analyse et au traitement des résultats, nous nous sommes servi principalement de l'approche statistique, qui nous a permis de quantifier les opinions de nos enquêtés et d'en déterminer les fréquences à l'aide desquelles nous avons interprété les résultats du présent travail.

Les objectifs poursuivis par ce travail se présentent de la manière suivante :

- Vérifier les effets de la réforme de l'Administration publique congolaise ;

- Identifier les acquis de la réforme en faveur des agents et fonctionnaires de l'Etat.

L'étude que nous menons vise un intérêt à la fois scientifique et pratique :

- Une contribution scientifique à la science administrative sur l'efficacité de l'action administrative et peut servir de source d'inspiration aux études postérieures. D'où son intérêt scientifique.

- Une contribution pratique en ce sens qu'il se propose comme un instrument d'évaluation pour les (dirigeants) autorités et structures de la réforme en leur suggérant des indicateurs d'évaluation des axes de réforme. D'où son intérêt pratique.

- Une utilité personnelle car il se veut un reflet de nos capacités à concrétiser les notions acquises pour la réalisation d'un travail scientifique. A juste titre, L. NADAUD précise que « la recherche ne remplirait pas convenablement son rôle si les connaissances acquises n'étaient pas utilisées partout où elles se révèlent nécessaires ».10(*) D'où son intérêt personnel.

La réalisation d'une telle oeuvre ne pourrait certainement être possible qu'au prix d'évidents frais. Dans le cas d'espèce, nous pouvons citer entre autres, ceux relatifs au déficit de nos possibilités financières pour couvrir les dépenses y inhérentes d'une part, et ceux relatifs à l'accessibilité à l'information. Pour surmonter toutes ces difficultés, nous avons fait recours à nos connaissances pour obtenir d'elles les moyens financiers et nous avons été en contact avec certains agents et fonctionnaires de la Division Provinciale de la Fonction Publique de la Province Orientale qui nous ont livrés quelques informations qui cadrent avec notre sujet.

Enfin, en fait de subdivision, signalons que ce travail comporte trois chapitres, outre l'introduction et la conclusion. Le premier traite des généralités, qui sont les clarifications des différents concepts à savoir : la Réforme, l'Administration publique, l'Impact, l'Agent et, le Fonctionnaire. Le deuxième se penche sur la réforme de l'administration publique et l'état d'avancement du recensement. Ici il sera question de parler sur le contexte général de la réforme, de lancement de la réforme, de l'état de lieu de l'Administration publique, des axes de réforme, des structures de la réforme et de recensement. Le dernier parle de la mise en oeuvre de la réforme de l'administration publique. Ce chapitre parle des partenaires de la réforme (qui sont : le Gouvernement, le programme de Nations Unies pour le Développement, et la Belgique), de l'évolution de la réforme, les résultats attendus et les difficultés de la mise en oeuvre de la réforme administrative.

* 1 BOULANGER - BALLEYGUIER, La recherche en sciences humaines, Ed. Universitaire, Paris, 1970, p.22

* 2 TREFONT, T., « Récits populaires de Lubumbashi, in : Collection CAHIERS AFRICAINS, n 74, Harmattan, MRAC, Paris, Tervuren, 2007.

* 3LOFO BOFIA BANGALA, La dépolitisation de l'Administration publique zaïroise, Mémoire de Licence en S.P.A. FSSAP UNIKIS, 1994 (inédit)

* 4BAKABATE EWALE, La problématique de la réunification de l'Administration publique pendant la période de transition en RDC dans le territoire d'AKETI, Mémoire de Licence en SPA, FSSAP, UNIKIS, 2005 (inédit)

* 5KASINDE OMONDO, Question de la réunification de l'Administration publique pendant la période de la transition en RDC Mémoire de Licence en SPA, FSSAP, UNIKIS, 2005 (inédit)

* 6MBULU EHAMBE, L'Administration publique à l'épreuve de l'idéologie politique, Mémoire de Licence en SPA, FSSAP, UNIKIS, 2001 (inédit)

* 7MUKOKA N'SENDA ; « Quelle reforme pour l'administration ? », in : ANALYSE SOCIALE, vol.3, n1, Kinshasa, 1986.

* 8 KARL MARX, Le capital, Londres, 1849, p.540.

* 9Jacques CHEVALLIER ET YVES LOSHAS, Introduction à la science administrative, Dalloz, Paris, 1964, p. 49.

* 10 LOUISETTE NADAUD ; « Les ressources alimentaires », in LA GAZETTE du service français de R.S.A., n10, janvier-février, 1988, pp. 29-30.

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9Impact, le film from Onalukusu Luambo on Vimeo.