Essai sur la Politique budgétaire en RDC

En somme, si la politique budgétaire reste un instrument utilisable, il faut dire que son efficacité dépend de la prise en compte de plusieurs contraintes et limites lors de sa mise en oeuvre et notamment en République Démocratique du Congo.

I.9. LA NON LINEARITE DES EFFETS DE LA POLITIQUE BUDGETAIRE : Arguments théoriques

Dans la tradition keynésienne, la régulation de la croissance économique par l'Etat passe par des actions budgétaires contra-cycliques. Cette perspective amène les pouvoirs publics à soutenir l'activité dès lors que la demande des agents est déprimée et à la freiner lorsque son emballement fait craindre déséquilibres internes et externes. On observera cependant qu'entre 1973 et 1982, les finances publiques africaines ont été structurellement déficitaires, en contradiction avec la logique contra-cyclique d'intervention de l'Etat.

Jusqu'ici, peu d'Etats africains ont d'ailleurs été capables de lisser la dépense en épargnant dans les moments de boom des matières premières et en désépargnant dans une conjoncture défavorable. Sur la période d'observation, c'est à dire en aval de 1986, compte tenu des déséquilibres de départ et de l'importance de la dette contractée, on peut donc s'interroger sur la nature de ces effets keynésiens, le doute s'étant d'ailleurs généralement installé quant à l'efficacité du volontarisme budgétaire.

En partant de l'intuition initiale de Ricardo, Barro (1974) a contribué à réfuter la thèse de l'efficacité de l'action budgétaire sur les variations conjoncturelles. Par le principe de l'équivalence ricardienne, le secteur privé intègre dans son calcul économique la contrainte budgétaire inter-temporelle du secteur public. Si les agents s'attendent à rembourser la dette consécutive aux déficits, l'action de l'Etat n'affecte pas le produit intérieur. En effet, l'anticipation du remboursement de la dette suscite une diminution de la dépense privée instantanée et fait du déficit public un simple transfert inter-temporel.

En d'autres termes, le revenu net d'impôt du secteur privé s'accroît aujourd'hui pour se réduire demain. Il en résulte un revenu permanent inchangé. Ainsi, alors que dans la logique keynésienne, la réduction du déficit budgétaire devrait produire une contraction de la demande globale et agir négativement sur l'output gap, la nouvelle économie classique est davantage portée à supposer la neutralité de cette politique. En réduisant aujourd'hui la dépense publique, l'Etat crée les conditions d'une baisse du taux de prélèvement fiscal ultérieur qui peut soutenir une demande privée compensatrice.

Le principe de cette équivalence ricardienne repose toutefois sur des hypothèses restrictives, en particulier pour les pays en développement où les marchés de l'assurance et du crédit sont imparfaits et les impôts fortement distorsifs. Par ailleurs en Afrique les contraintes de liquidité limitent la possibilité pour les agents de lisser leur consommation dans le temps. Celle-ci dépend donc davantage du revenu courant que du revenu permanent.

Des auteurs ont récemment renouvelé la réflexion en postulant qu'une contraction budgétaire pouvait même avoir un effet positif sur l'activité économique. Leur hypothèse procède de l'observation des expériences contractionnistes conduites, dans les années quatre vingt, par certains pays de l'Europe du Nord. Point commun à ces économies, la réduction de la dépense publique a été à la fois forte, rapide et durable (au moins trois ans) et conjuguée a un effet expansif sur l'activité intérieure (e.g. Llau, 1999). Ce phénomène suggère des non-linéarités synonymes de coexistence de différents régimes budgétaires : keynésien, non-keynésien et anti-keynésien.

Plusieurs explications, mutuellement non exclusives, ont été apportées à ce phénomène. La première que l'on doit aux travaux de Giavazzi et Pagano (1990), mais également de Blanchard (1990), porte l'éclairage sur l'existence d'un « effet de signal » autour de la solvabilité retrouvée des finances publiques qui modifierait la formation des anticipations des agents privés. Une baisse permanente des dépenses publiques annonce une baisse future des impôts. Elle est donc à l'origine d'un effet de richesse positif. De manière analogue, un accroissement présent des impôts pourrait être le signe que les agents supporteront des ajustements budgétaires moins sévères dans le futur. En regard de

l'efficacité, l'action de rééquilibrage budgétaire par la contraction de la dépense serait préférable dans la mesure où une augmentation des impôts pose un problème de crédibilité inter -temporelle et suscite des effets d'offre non négligeables à travers des prélèvements fiscaux distorsifs (Giavazzi et alii., 2000).(^11(*))

Une seconde explication du caractère expansif de la contraction budgétaire est développée par Bertola et Drazen (1993) et ultérieurement par Sutherland (1997) dans un modèle à générations imbriquées. Pour ces auteurs, la non-linéarité de la politique budgétaire peut résulter d'un seuil psychologique d'endettement, d'un niveau de dette publique rendant l'ajustement budgétaire inévitable. Confrontés à un endettement public soutenable, les agents supposent que le remboursement de la dette reposera sur les générations futures. Dans ce cas un déficit a des effets keynésiens. En revanche, en présence d'une dette jugée non soutenable, les agents s'attendent à supporter eux-mêmes le poids des remboursements, de sorte que les effets du déficit deviennent non-keynésiens ou anti-keynésiens. L'importance du seuil de la dette se dessine dans ce courant de littérature, mais également les hypothèses sur lesquelles les agents fondent la formation de leurs anticipations, en l'occurrence le caractère non monétisable et non répudiable de la dette.

Ces hypothèses sont sans doute pertinentes pour les pays membres de la zone franc, encore que des phénomènes de hasard moral puissent être présents par des anticipations de moratoires ou de remises de dettes extérieures qui modifieraient les comportements privés.

La portée de ces phénomènes est toutefois à relativiser. La plus importante remise de dettes, l'initiative envers les Pays Pauvres et Très Endettés (PPTE), a été à la fois récente, exogène et suffisamment générale pour ne pas avoir été liée à des situations financières et des comportements stratégiques particuliers à l'Union. Les agents privés n'ont donc pas internalisé le principe de cette initiative pour former leurs anticipations.

Les travaux de Caballero et Pyndick (1996) s'inscrivent également dans la ligne d'investigation des non-linéarités de la politique budgétaire en relation avec le niveau de la dette. Les auteurs suggèrent qu'en situation budgétaire « critique », les agents sont non keynésiens. L'incertitude macro-économique inhérente à la non-solvabilité des finances publiques les incite à constituer une épargne de précaution ou à retarder des investissements générant des coûts irrécupérables en réaction à une nouvelle dégradation des finances publiques.

* ¹¹ PLANE P ; COMBES J.L., TANIMOUNE N., les effets non linéaires de la politique budgétaire : le cas de l'Union Economique et Monétaire Ouest Africain, CERDI, UMR, CNRS, 6587 pp. 7-9.