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Politique budgétaire en RDC: instruments, moyens et efficacité.

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par Alain NZANZU TAVULYANDANDA
Université Catholique du Graben - Licence 2015
  

Disponible en mode multipage

RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE DU CONGO

« R.D.C »

ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET UNIVERSITAIRE

« E.S.U.»

UNIVERSITÉ CATHOLIQUE DU GRABEN

« U.C.G »

B.P. 29 BUTEMBO/NORD-KIVU

FACULTÉ DES SCIENCES ÉCONOMIQUES ET GESTION

Par : NZANZU TAVULYANDANDA Alain

Mémoire présenté et défendu en vue de l'obtention du diplôme de licence en sciences économiques et de gestion

Option : Gestion Financière

Directeur : KAMBALE MIREMBE Omer

Professeur

Encadreur : AMBEREKI MUKUTE Augustin

Chef de travaux

ANNÉE ACADÉMIQUE : 2015-2016

À mes enseignants, Aux gouvernants,

À ma famille, et À tous mes amis.

Je dédie ce modeste travail

REMERCIEMENTS

La réalisation de toute oeuvre implique le concours de plusieurs personnes. Celle-ci n'est pas exceptionnelle. Qu'il nous soit permis d'adresser notre gratitude à tous ceux qui de près ou de loin, ont contribué à la réalisation de ce travail.

Nous tenons à remercier d'abord le Grand Architecte de l'Univers qui nous a gratifié le don de l'intelligence.

Nous adressons nos sincères remerciements à l'ensemble du corps professoral de l'Université Catholique du Graben, en générale et de la faculté des Sciences Économiques et de Gestion, en particulier.

Notre profonde gratitude à notre Directeur de Mémoire, Professeur KAMBALE MIREMBE Omer et à notre Encadreur de Mémoire, Chef de travaux AMBEREKI MUKUTE Augustin, qui ont bien voulu nous diriger et encadrer avec rigueur et cordialité malgré leurs occupations. Leurs remarques, conseils et soutiens pédagogiques, documentaires, nous ont été d'un concours précieux et admirable.

Nous exprimons notre profonde reconnaissance aux Responsables et Dirigeants de la Coopérative d'Épargne et de Crédit La Semence pour leur soutien financier durant notre formation Universitaire.

Nous remercions vivement notre famille, spécialement nos parents KAMBALE MUSAYI David et KAVIRA SIHERYA qui, dès le départ, ont su montrer l'importance à l'éducation, et pour avoir su nous accompagner, encourager dans la poursuite de nos études. Que mes frères et soeur, TAVULYANDANDA Emery, TAVULYANDANDA Osias et MWENGESYALI Aline trouvent à travers ces quelques lignes un signe de reconnaissance et que cette oeuvre modeste leur serve d'exemplaire.

À nos camarades de promotion, nous adressons nos remerciements pour leur franche collaboration.

Présentant à tout un chacun notre profonde reconnaissance, espérons que ce travail rencontrera vos ententes respectives.

SIGLES ET ABRÉVIATIONS

ANAPI : Agence National pour la Promotion des Investissement

BCC : Banque Centrale du Congo

CDF : Congo Democratic Franc (Franc congolais)

E.S.U : Enseignement Supérieur et Universitaire

FMI : Fonds Monétaire International

PIB : Produit Intérieur Brut

RDC : République Démocratique du Congo

SEM : Son Excellence Monsieur

U.C.G : Université Catholique du Graben

USD : United States Dollar (Dollar des États-Unis)

UN DESA : United Nations Department of Economic and Social Affairs (Département des affaires économiques et sociales des Nations Unies)

RÉSUME

La République Démocratique du Congo connait depuis 2003 des performances macroéconomiques. Cet acquis figure parmi les objectifs d'une politique budgétaire. Dans ce travail nous nous sommes intéressé à identifier les instruments utilisés pour la conduite de la politique budgétaire en RDC et son efficacité à avoir contribué à la réalisation de performances enregistrées. Grâce à l'analyse des données récoltées dans différents rapports de la BCC et relatives aux finances publiques en RDC, nous avons abouti aux résultats suivants: durant la période retenu pour l'étude (2003 à 2015) la politique budgétaire mise en oeuvre a eu comme instruments l'accroissement des dépenses publiques financé essentiellement par les recettes fiscales ; cette politique n'a pas pu contribuer à la réalisation des performances macroéconomiques enregistrées en RDC depuis 2003. En effet, son inefficacité s'explique par le niveau et la composition des dépenses publiques (dépenses courantes en proportion importante et en plus en biens et service) face à l'ouverture de l'économie caractérisée par une balance de paiement déficitaire (rubrique biens et services).

ABSTRACT

Since 2003, the Democratic Republic of Congo realised macroeconomic performance. This achievement is one of the fiscal policy aims. In this work we are interested in identifying instruments of the fiscal policy in the DRC and its effectiveness in contributing to the achievement of performance recorded. Through the analysis of the data collected from the different BCC reports and public finance in the DRC, these are our main findings: during the period selected for the study (2003-2015), the fiscal policy conducted was mainly based on public expenditure rising. This policy has not contributed to the enhancing of macroeconomic performance into opening up of the economy characterized by trade balance in deficit. Indeed, its ineffectiveness is due to the level and composition of public expenditure (current expenditure in important proportion and more on goods and services).

INTRODUCTION GÉNÉRALE

1. Problématique

De 1989 à 2001, l'économie congolaise a réalisé des contreperformances macroéconomiques : chute de la production nationale, hyperinflation, taux de chômage élevé, instabilité du taux de change, endettement élevé et balance de paiement déficitaire1(*) .

Depuis 2003, le pays connait progressivement la stabilisation du cadre macroéconomique. D'après MATATA PONYO2(*), Premier ministre de la RDC, « L'inflation est sous contrôle et le taux de change est remarquablement stable. Entre 2012 et 2014, la hausse du niveau général des prix a été en moyenne annuelle de 1,6% en RDC contre 6,6% pour l'Afrique du Sud du Sahara... la croissance économique en RDC est restée vigoureuse et soutenue, se situant en moyenne à 8,2%, nettement au-delà de la moyenne africaine établie à 6,6% l'an... S'agissant du taux de chômage et de l'indice de pauvreté, ils étaient à 60% et 71% entre 2005 et 2009. Pour la période de 2010 à 2014, ils se sont situés à 40% et 63% respectivement.»

Dans son discours devant le congrès en 2014, le Président de la République déclare : « ... la stabilité du cadre macroéconomique est, depuis quelques années, devenue une marque distinctive de notre économie ... Aussi déterminante qu'elle puisse être pour la relance de notre économie, cette stabilité n'est pas à elle seule suffisante, et ne devrait pas être considérée comme une fin en soi.3(*) »

«  Stabilité du cadre macroéconomique » sont devenus ainsi les mots récurrents dans les discours des dirigeants. Dans le but de maintenir cet acquis, le gouvernement actuel y a même consacré un objectif dans son programme quinquennal (2012-2016) : « consolider la stabilité du cadre macroéconomique et accélérer la croissance et la création d'emplois 4(*)» ; tel est le deuxième principal objectif dudit programme. Un tel objectif s'inspire de l'idéal que vise chaque pays : croissance, stabilité des prix, plein emploi, équilibre de la balance de paiement.

Pour matérialiser cet objectif, le gouvernement a arrêté un certain nombre d'actions exprimées par « une politique budgétaire visant d'une part à accroitre le niveau des recettes publiques du simple au triple à l'horizon 2016 et d'autre part, à rationaliser les dépenses et à améliorer à la fois leur composition ; une politique monétaire prudente visant principalement la stabilité des prix dans le cadre d'un régime de change flottant et de préservation tant de la positivité que de la flexibilité du taux d'intérêt directeur de la BCC.5(*) »

Plus concrètement dans cette investigation, notre attention est plus axée sur les outils et moyens de politique budgétaire ayant été mis en oeuvre en RDC de 2003 à 2015 et susceptibles de l'avoir conduit à atteindre ses performances macroéconomiques : croissance économique élevée, prix stables (inflation inférieur à 3%), diminution du taux de chômage.

Par politique budgétaire note le dictionnaire La Toupie6(*), nous entendons une politique mise en oeuvre par le gouvernement pour agir sur l'économie du pays en utilisant son pouvoir de fixer les recettes de l'État et les priorités dans la répartition des dépenses publiques. Elle recouvre ainsi l'utilisation des dépenses et des recettes des administrations publiques par le gouvernement pour réguler le rythme de l'activité économique afin d'atteindre ses objectifs que ce soit dans le domaine social ou économique. La politique budgétaire est alors l'un de deux instruments de la politique économique.

De ce fait, la politique budgétaire consiste à influencer la conjoncture économique par le biais du budget de l'État. Avant la crise de 19297(*), les finances publiques n'avaient que pour but d'assurer les activités régaliennes de l'État, ce qui limitait les possibilités de mise en oeuvre d'une telle politique ; on pensait alors que le budget ne pouvait pas avoir une fonction régulatrice de l'activité économique. Ce n'est qu'avec la mise en application des théories keynésiennes que la relance économique a pu avoir lieu par l'augmentation des dépenses publiques. La mise en oeuvre de cette politique a fonctionné un temps, avant d'être vivement remise en cause dans les années soixante, à un moment où elle révélait ses limites.

En effet, les analyses Keynésiennes montrent que l'État peut tirer partie des effets multiplicateurs positifs et négatifs de ses dépenses et de ses prélèvements pour relancer l'économie lorsqu'il s'agit de lutter contre le chômage ou, au contraire, la freiner pour enrayer l'inflation.8(*) Ces analyses présentent ainsi donc cet instrument comme étant un stimulant de la demande globale et contribuant à relancer une économie stagnante grâce aux multiplicateurs budgétaire et fiscale. Cet argument n'est pas partagé par les néolibéraux. D'après ces derniers, les mécanismes de marché sont supérieurs aux interventions économiques et sociales de l'État et par conséquent, ils préconisent une réduction, voire, une suppression totale de ces dernières.9(*) Les néolibéraux démontrent qu'une politique budgétaire a des effets négatifs sur l'activité économique.

Bien qu'elle soit l'objet de multiples controverses, la politique budgétaire vise donc à réaliser les objectifs du carré magique de Kaldor : plein-emploi, stabilité des prix, croissance économique et équilibre extérieur. En outre, la politique budgétaire poursuit une multitude d'objectifs non-économiques tels que des objectifs culturels, éducatifs ou de santé publique.

Considérant cet état de choses, il s'avère important de pouvoir mener une étude sur le cas précis de la RDC. La réflexion s'articule autour des questions suivantes :

· Quels sont les instruments et les moyens de politique budgétaire de la RDC de 2003 à 2015 ?

· Cette politique a-t-elle été efficace dans la gestion des problèmes macroéconomiques de la RDC ?

Vu l'ampleur de notre champs de recherche, il est impérieux de pouvoir l'affronter tout en ayant des réponses avancées à ces différentes questions.

2. Hypothèses du travail

Pour mieux cadrer notre recherche, nous avons arrêté anticipativement les réponses suivantes à nos différentes questions :

· Il semble que les instruments de politique budgétaire en RDC soient l'accroissement des impôts et taxes et celle des dépenses publiques. Dans cette logique les moyens de cette politique proviendraient en grande partie des impôts et taxes ;

· Il est possible que la politique budgétaire en vigueur en RDC ait été efficace et ce en contribuant à la relance de la croissance, à la diminution du taux de chômage et à la stabilité du niveau général des prix.

Aucune recherche ne peut être effectuée sans qu'elle ait une finalité, la nôtre n'en fait pas exception.

3. Objectifs de la recherche

L'objectif assigné à ce travail  consiste à identifier les outils, les moyens et les effets de la politique budgétaire en RDC.

Dans cette même logique d'idées et de façon plus spécifique l'objectif consiste  à identifier si les politiques budgétaires adoptées ces dernières années par la RDC ont été efficaces et efficientes pour la résolution des problèmes macroéconomiques de la RDC.

La réalisation de tout objectif n'est possible que si une certaine méthodologie adéquate a été mise en oeuvre

4. Méthodologie de la recherche

La méthodologie d'une recherche définie les méthodes et techniques utilisées dans la réalisation d'un travail.

Dans ce travail, nous avons utilisé les méthodes suivantes :

o La méthode descriptive : cette méthode consiste à décrire, nommer ou caractériser un phénomène, une situation ou un événement de sorte qu'il apparaisse familier. Elle nous a permis de décrire les faits économiques les plus marquants de la période sous investigation ;

o La méthode analytique : celle-ci étant une analyse systématique de toutes les informations ainsi que des données récoltées, elle nous a permis de déterminer les outils, moyens et de mesurer l'efficacité de la politique budgétaire en RDC de 2003 à 2015 ;

o La méthode comparative : cette méthode est définie par REUCHELIN (Reuchlin, M., les Méthodes en psychologie , 3ème édition, P.U.F, Paris, 1973, p.25), comme « démarche cognitive par laquelle on s'efforce à comprendre un phénomène par la confrontation des situations différentes » .elle nous a permis de comparer deux ou plusieurs phénomènes ou situations afin de dégager les écarts et ainsi les interpréter.

Quant à la technique, nous avons utilisé:

o La technique documentaire : elle nous a été utile dans l'élaboration de la partie théorique et l'illustration de nos idées par celles des auteurs et chercheurs nous ayant précédé dans la rédaction et la recherche. Cette technique a aussi permis de réunir les données nécessaires à la réalisation de notre travail. Ainsi, avons consulté les ouvrages disponibles dans la bibliothèque centrale de l'UCG, sur internet en général et sur le site de la BCC en particulier.

5. Délimitation du travail

Prétendre réaliser un travail sans limites spatiale et temporelle, nous serait irréaliste de par les contraintes temporelle et financière. C'est dans cette optique que nous avons effectué notre étude sur la RDC et ce pour une période allant de 2003 à 2015.

6. Subdivision du travail

Ce travail est subdivisé en deux chapitres. Le premier chapitre traite de la revue de la littérature sur de la politique budgétaire. Le second chapitre analyse les instruments et les moyens de la politique budgétaire en RDC, son efficacité. A la fin de chaque chapitre, nous plaçons une conclusion partielle. Outre ces deux chapitres, une introduction générale se trouve en début de ce travail et une conclusion générale en constitue l'expression finale.

CHAPITRE PREMIER

REVUE DE LA LITTÉRATURE SUR LA POLITIQUE BUDGÉTAIRE

La politique budgétaire constitue, avec la politique monétaire, l'un des principaux leviers de la politique économique de l'État. Elle consiste à utiliser certains instruments budgétaires (dépenses publiques, endettement public, prélèvements fiscaux) pour influer sur la conjoncture économique.

« La politique budgétaire est la forme principale de l'action publique au plan macro-économique. Tout État en a une. Le rôle important que joue l'État dans la vie économique s'exprime dans la loi budgétaire qui est voté annuellement. Cette loi prévoit les recettes et les dépenses que l'État va effectuer dans l'exercice annuel à venir.10(*) »

Jusqu'à la crise des années 1930, la gestion des finances publiques a eu pour principal objectif d'assurer le financement des services publics. Le volume des dépenses de l'État n'était alors pas considéré comme une variable susceptible d'influencer le niveau d'activité de l'économie. L'analyse de l'économiste britannique John Maynard Keynes a modifié cette conception en soulignant l'impact de la politique budgétaire sur le niveau d'activité économique d'un pays. Par conséquent, la plupart des pays développés ont mené depuis les années 1930 des politiques de relance budgétaire lors des périodes de récession ou de moindre croissance. Ainsi donc pour Keynes et les keynésiens, une politique de dépenses soutenues contribuerait à rapprocher l'économie nationale du plein emploi et la politique budgétaire serait un puissant levier de dynamisme économique. En relançant l'activité, le budget génère en effet des effets d'entraînement positifs sur l'ensemble de l'économie (on parle d'effet multiplicateur). À compter de la crise consécutive au choc pétrolier de 1973, les théoriciens néolibéraux ont cependant souligné les limites de la politique budgétaire et notamment, les effets néfastes des déficits et de la dette publique. Dès lors la politique budgétaire fait l'objet de nombreuses controverses entre les économistes keynésiens et néolibéraux.

Le présent chapitre présente un aperçu de la politique budgétaire à travers différents courants de pensée économique. Précisons d'abord les notions de budget de l'État et de politique budgétaire.

I.1. LE BUDGET ET LA POLITIQUE BUDGÉTAIRE

Le budget est l'acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de l'État.

Au budget de l'État, les dépenses publiques (G) sont distinguées en dépenses courantes et en dépenses en capital. Les dépenses courantes représentent les dépenses normales et récurrentes comme la consommation publique des biens et services et les prestations sociales. Les dépenses en capital comportent les dépenses d'investissement qui servent à augmenter le patrimoine public ainsi que le remboursement de la dette publique. La part des dépenses publiques dans le PIB constitue un indicateur important.11(*)

Les recettes publiques (T) sont subdivisées en recettes ordinaires (impôts et revenus de la propriété de l'État) et recettes extraordinaires. Les cotisations versées à la sécurité sociale constituent une source importante des recettes publiques.

Le solde budgétaire (SB) est la différence entre les recettes de l'État (T) et les dépenses (G). Arithmétiquement on écrit : SB= T-G.

Il y a : Excédent budgétaire si SB >0 ; Déficit budgétaire : SB <0 ; Équilibre budgétaire: SB = 0.

De façon générale, le déficit budgétaire peut être financé par l'endettement public ou l'utilisation des réserves budgétaires.

L'endettement peut être réalisé à court terme (émission des bons de trésor) ou à long terme (émission d'obligations de l'État). Cet endettement peut aussi être intérieur ou extérieur. L'endettement peut être effectué auprès du système bancaire notamment à la banque centrale, c'est-à-dire le financement monétaire assuré par la création de monnaie.

On comprend dès lors que le budget annuel de l'État comporte deux volets: les dépenses et les recettes. Ainsi la politique budgétaire comprend deux catégories des décisions: les unes portent sur les dépenses et les autres sont relatives aux recettes (fiscales, tarifaires et d'emprunt).

Cette façon de l'État d'intervenir sur l'activité économique et sociale a des bases théoriques.

I.2. LES THÉORIES ÉCONOMIQUES DE LA POLITIQUE BUDGÉTAIRE

Sous cette section sont présentées les principales justifications de l'intervention de l'État dans les activités économiques et sociales notamment par l'intermédiaire de son Budget. Ainsi sont développées successivement les justifications néoclassiques et keynésiennes.

I.2.1. Les justifications néoclassiques12(*)

Fondée sur une analyse micro-économique des producteurs et des consommateurs supposés rationnels, la théorie néoclassique a d'abord ignoré le rôle économique de l'État et des finances publiques. Elle s'est alors centrée sur le problème de l'allocation optimale des ressources dans une économie d'échanges parfaitement libres. Ce n'est que par rapport aux déficiences du marché vis-à-vis de la fourniture de certains services et des conditions de réalisation d'une situation optimale au sens de Pareto que la théorie néoclassique s'est intéressée aux finances publiques.

La réalisation de l'optimum de Pareto suppose la réunion de plusieurs conditions, et en particulier l'existence d'une concurrence pure et parfaite, une parfaite indépendance des fonctions d'utilité des consommateurs et des fonctions de production des entreprises, c'est-à-dire l'absence d'effets externes et l'existence des biens figurant simultanément dans la fonction d'utilité de plusieurs individus, c'est-à-dire des biens ou services indivisibles. Ces conditions, très restrictives, ont conduit les auteurs néoclassiques à mettre en évidence certaines déficiences du marché vis-à-vis de l'allocation des ressources et à justifier par ces déficiences les interventions de l'État et des finances publiques.

Les néoclassiques s'intéressent en particulier à deux grandes catégories de services : les services collectifs indivisibles et les services dits de tutelle.

I.2.1.1. Les services collectifs indivisibles

Ce sont les services dont l'offre est indivisible, c'est-à-dire que lorsqu'ils sont produits, ils bénéficient immédiatement à l'ensemble des membres d'une collectivité territoriale donnée, sans que ceux-ci aient nécessairement conscience, et parfois même contre leur gré quand ils estiment certains de ces services inutiles, voire néfastes. Il s'agit, par exemple ; à l'échelle d'un pays, des services de défense nationale, de justice, ou de police. Plus précisément ces services présentent deux caractéristiques majeures qui justifient leur fourniture par les pouvoirs publics et leur financement par les finances publiques :

o Le processus de production jointe qui est une conséquence immédiate de l'indivisibilité de l'offre ;

o L'impossibilité d'exclusion.

À propos des services indivisibles, l'analyse néoclassique développe une théorie dite « théorie de l'échange volontaire ». Elle s'appuie sur une conception individualiste de l'État, selon laquelle celui-ci n'a pas de véritable existence propre, mais n'est que la somme des individus qui décident d'agir collectivement et qui s'adressent à lui, comme à une entreprise, pour obtenir certains services que les entreprises du marché ne sont pas en mesure de fournir.

I.2.1.2. Les services de tutelle

Les services de tutelle sont divisibles et peuvent techniquement être soumis au processus de l'exclusion par les prix. Ils pourraient donc être fournis par le jeu des mécanismes du marché, mais les pouvoirs publics les prennent à leur charge et les financent par des prélèvements obligatoires car, ils les estiment absolument nécessaires pour les individus. C'est le cas, par exemple, de la sécurité sociale ou de l'éducation nationale. L'État agit entant que tuteur des individus en leur imposant ses propres préférences et en procédant à des choix qu'il estime bon pour eux.

Ici, l'État est conçu comme une réalité distincte des individus, conception qui est celle de l'analyse Keynésienne.

I.2.2. Les explications keynésiennes

Le rôle de l'État en tant que stimulateur de l'activité économique et de relance de la croissance a été défendu par Keynes après la crise de 1929. La théorie keynésienne se place dans un contexte de sous-emploi et dans une approche macroéconomique, c'est-à-dire avec un raisonnement au niveau des grandes variables de l'économie telles la demande, la consommation ou l'investissement. C'est aux analyses keynésiennes que l'on doit les premières présentations des finances publiques envisagées comme des instruments de politiques économiques.

I.2.2.1. Fondements keynésiens

Pour Keynes13(*), le niveau du revenu global et de l'emploi dans l'économie à un moment donné, dépendent du niveau des dépenses de consommation et des dépenses d'investissement dans cette économie. Les chefs d'entreprises produisent des biens et services et emploient des facteurs de production parce qu'ils prévoient une demande pour leur production. En effet, selon lui, tout part de la demande effective et non pas de l'offre comme le soutiendront les " supply siders ". Ainsi, pour Keynes, la demande effective est la demande anticipée par les entrepreneurs pour leur permettre de mettre en oeuvre un certain niveau de production et donc d'emploi. Seulement pour que les entreprises embauchent, il faut que les perspectives de ventes soient bonnes, c'est-à-dire que la demande globale (qui est égale à la consommation, l'investissement et les exportations en économie ouverte) soit importante. Le volume de l'emploi est alors commandé par le niveau des dépenses de la collectivité, c'est-à-dire par le niveau de la demande globale.

Keynes ajoute que le revenu global est un revenu d'équilibre lorsque les plans des producteurs et ceux des consommateurs sont compatibles. Mais ce niveau d'équilibre n'est pas forcement caractérisé par le plein-emploi des ressources. Keynes14(*) montre au contraire que le revenu d'équilibre peut être inférieur au revenu de plein-emploi si les niveaux de consommation et d'investissement sont faibles. Il y a alors excès d'épargne par rapport à l'investissement, ce qui soumet l'économie à des forces déflationnistes. Inversement, si les niveaux de consommation et d'investissement sont élevés, le niveau d'équilibre peut être supérieur au niveau de plein-emploi. Il y a alors pression inflationniste. Pour remédier à cette situation, la théorie keynésienne propose d'une part l'accroissement de la demande de consommation par une politique de redistribution des revenus, d'autre part la relance de l'investissement privée par une baisse du taux d'intérêt et une politique d'investissement publics.

Ainsi selon Keynes15(*) la seule façon de sortir du sous-emploi est de relancer la demande. Or, celle-ci est faible en situation de sous-emploi en raison d'une faiblesse des revenus. Dès lors, il appartient à l'État de la stimuler en injectant de la monnaie dans l'économie. Cette injection de la monnaie se fait par l'entreprise de la politique des grands travaux notamment la construction des infrastructures de base. Pour ce faire, l'État est obligé de recourir à une forte main d'oeuvre, laquelle est rémunérée. Ainsi en acquérant les matériaux et en payant cette main d'oeuvre, l'État injecte la monnaie dans le circuit de payement. La main d'oeuvre disposant d'un revenu va réinjecter celui-ci dans le circuit notamment en payant des biens et services de base nécessaires pour leur survis. Les entreprises productrices de ces biens et services sont alors encouragées de produire d'avantage car, la demande de leurs produits a augmenté. C'est ce que l'on appelle le principe du multiplicateur. En effet, celui-ci décrit les mécanismes en chaîne à l'issue desquels une injection de revenus dans l'économie par un investissement autonome de l'État, va provoquer une augmentation de la production supérieure à l'investissement initial. Cette relance se fait donc à travers le budget. Ici l'État peut aller jusqu'au déficit budgétaire qui sera résorbé ultérieurement car les recettes vont augmenter.

I.2.2.2. Le multiplicateur budgétaire

En cas de récession, d'équilibre de sous-emploi, la politique budgétaire permet de stimuler la demande globale. Le multiplicateur budgétaire permet de mesurer l'impact d'une politique budgétaire sur l'activité économique. Il a été développé par l'économiste John Maynard Keynes au début du XXème siècle.

On peut mettre en évidence trois types simples de multiplicateur.

A. Le multiplicateur de dépense publique

Ce multiplicateur exprime l'augmentation du revenu et de production découlant d'un accroissement du montant des dépenses publiques (ÄG) sans que le volume des impôts soit modifié (il y a donc création ou augmentation du déficit budgétaire qui sera financé par voie d'emprunt)16(*).

On note . Ainsi le multiplicateur est . Avec la variation du revenu, l'augmentation de la dépense publique, c la propension marginale à consommer, k est le multiplicateur.

Une augmentation de la dépense publique entraine donc un accroissement plus que proportionnel (effet de multiplicateur) du niveau du revenu (Y); on vérifie que le multiplicateur de dépense a la même valeur que le multiplicateur d'investissement.

Par ailleurs, plus la propension à consommer est forte et plus l'effet multiplicateur sera efficace ; dès lors il faut augmenter les bas salaires car leurs détenteurs ont une plus forte propension à consommer, 17(*)c'est-à-dire augmenter les salaires des travailleurs ayant une faible rémunération. En effet, ceux qui ont un revenu élevé consacrent une part moins importante de leur revenu à la consommation que ceux qui ont un faible revenu. C'est ce que Keynes appelle la « loi psychologique fondamentale », la consommation augmente avec le revenu mais à un niveau moins que proportionnelle, c'est-à-dire que la propension marginale à consommer est positive mais elle serait décroissante.

De plus, par son investissement autonome, l'État va donc distribuer des revenus qui permettent d'augmenter le pouvoir d'achat des consommateurs, notamment en engageant plus des travailleurs. Les entreprises face à l'augmentation de la demande devront produire plus et donc embaucheront. Pour Keynes, cela est possible car l'offre est infiniment élastique jusqu'à la situation de plein-emploi des facteurs de production. En effet, celle-ci peut augmenter car tous les facteurs de production ne sont pas utilisés. Selon cet auteur, il existe une demande globale de plein-emploi et c'est ce niveau que l'économie doit atteindre.18(*)

B. Le multiplicateur fiscal

Il s'agit d'un multiplicateur qui fait montre de l'augmentation du revenu et de la production découlant d'une diminution des prélèvements opérés par l'État sans que le montant des dépenses soit modifié (il y a donc là encore modification du déficit budgétaire financé par l'emprunt).19(*)

On note avec la variation du revenu, la diminution des prélèvements opérés par l'État, c la propension marginale à consommer. De façon claire ce multiplicateur est .

La variation du niveau de production est de sens opposé à celle du niveau des prélèvements ; une augmentation des prélèvements de l'État entraîne une diminution du niveau de revenu et de production ; une diminution des prélèvements publics entraîne une augmentation de celui-ci.

La raison essentielle de la différence dans l'importance de la relance tient au fait que la dépense publique supplémentaire se traduit directement par une augmentation de la demande alors que la réduction d'impôt entraîne d'abord une augmentation du revenu disponible qui n'est pas immédiatement dépensée ( car une partie est épargné).20(*)

Partant, Keynes explique que l'épargne a un rôle néfaste pour l'économie car, c'est une fuite. Les effets du multiplicateur sont de moins en moins efficaces car, tous les revenus distribués ne sont pas réinjectés dans le circuit économique puisqu'une partie est épargnée. Dans son ouvrage théorie générale sur l'emploi, la monnaie et l'intérêt, Keynes21(*) écrit : « Il devient évident que, toutes choses étant égales ailleurs, un renforcement de la propension à épargner contracte le revenu et la production, tandis qu'un accroissement de l'incitation à investir les développe».

Cependant, il ne faut pas omettre qu'en économie ouverte, une partie des revenus sert à payer les importations et qu'ainsi le multiplicateur est moins efficace.

C. Le multiplicateur du budget équilibré

Les deux premiers multiplicateurs démontrent chacun les effets d'une action prise par l'État de faire varier soit la dépense publique, soit les recettes fiscales et ce de façon non simultanée. Le multiplicateur du budget équilibré traduit ici l'influence exercée sur le niveau de production par l'augmentation égale et simultanée des dépenses et des recettes de l'État.

C'est ici le point d'aboutissement même de la théorie Keynésienne tel que décrit par le « théorème de Haavelmo ».22(*) Ce théorème démontre en effet que le financement d'une augmentation des dépenses publiques par un accroissement de même ampleur des impôts n'est pas neutre. Il y a un accroissement du revenu national de même montant que l'augmentation des dépenses publiques. Ainsi, selon Haavelmo, un budget même équilibré n'est pas neutre.

Mathématiquement on écrit :

Ainsi si ,

Alors

Avec la variation du revenu, la variation des dépenses publiques, la variation des recettes fiscales et c la propension marginale à consommer.

Les formules ci-dessus décrivent les conséquences sur le niveau du revenu d'équilibre d'une variation qui intervient simultanément dans les dépenses et dans les recettes. L'accroissement équilibré du Budget conduit donc à un accroissement du niveau d'activité égal à l'accroissement du Budget. Le multiplicateur du budget équilibré est égal à un. Ceci va à l'encontre des thèses des théoriciens de l'équilibre, pour qui la compensation des hausses des dépenses budgétaires par une hausse équivalente des impôts neutralise les effets de la hausse budgétaire.

Outres ces multiplicateurs, les keynésiens au-delà des missions régaliennes de l'État lui reconnaissent d'autres.

I.2.2.3. Fonctions reconnues à l'État par les Keynésiens

Dans son ouvrage « Theory of public finance », l'économiste Richard Musgrave23(*) a défini, en 1959 trois fonctions à l'État : l'allocation, la stabilisation et la répartition.

Par la fonction d'allocation, note l'auteur nous entendons la satisfaction par l'État des besoins collectifs, ou alors son intervention pour réguler la production des biens privés. L'État a pour fonction essentielle de distribuer les biens et services indivisibles dont la propriété est collective et pour lesquels aucun prix ne peut être déterminé. Les économistes Keynésiens reconnaissent ensuite à l'État la possibilité d'intervenir dans la fixation du prix d'un bien pour des raisons d'optimum collectifs alors même que l'entreprise se trouve en situation de monopole.

La fonction de stabilisation définit l'utilisation du budget de l'État en vue de réguler la conjoncture économique. Cette fonction résulte des effets multiplicateurs reconnus par Keynes aux dépenses publiques et à la fiscalité. Les masses budgétaires ont en outre des effets de stabilisation automatique. Ainsi, lorsque la production diminue, les impôts dont une partie repose sur la production voient leur montant se réduire. Si les dépenses budgétaires sont maintenues à leur niveau initial d'équilibre avec les recettes, il y aura injonction de crédits supplémentaires dans l'économie qui compensera la dépression. De la même façon, en cas de surchauffe de l'économie, les recettes fiscales vont s'accroitre ce qui réduit les liquidités et donc calme la tension inflationniste. Le rôle de stabilisateur de l'État dépasse les seuls aspects budgétaires. L'État peut freiner ou relancer la demande globale grâce à la politique monétaire.

La dernière fonction économique reconnue à l'État par Musgrave est celle de redistribution des revenus. Un certain nombre des dépenses budgétaires et plus largement, des dépenses publiques (sécurité sociale, allocations aux chômeurs) ont pour objet d'accorder aux ménages les plus démunis ou subissant des charges importantes, des revenus supplémentaires par la voie de transferts. Il peut s'agir des dépenses sociales qui ont pour but d'accroitre directement les revenus disponibles (prestations en espèces, allocations diverses) ou bien de déductions fiscales qui ont les mêmes effets économiques puisqu'elles accroissent la part du revenu disponible.

Tout au long de cette deuxième section ont été présentées sommairement les justifications de l'intervention de l'État dans les domaines économique et social. Si en premier lieu les explications développées sont celles des néoclassiques, tous ne sont pas unanimes quant à ce. La section suivante passe en revue certains courants qui s'opposent à cette intervention de l'État.

I.3. LES THÉORIES ÉCONOMIQUES CONTESTANT LA POLITIQUE BUDGÉTAIRE

Si la première section de ce chapitre traite des théories qui se révèlent être pour la politique budgétaire, celle-ci essaie de mettre en évidence celles qui se montrent être contre. Ces théories sont essentiellement celles qui exposent la remise en cause des politiques Keynésiennes.

I.3.1. La critique Hayekienne

L'idée de la primauté du marché dans l'économie a surtout été défendue par Friedrich Hayek24(*), pour qui, seul le marché permet la réalisation des intérêts individuels et de la civilisation. La soumission au marché permet ainsi la liberté et la satisfaction maximale des individus. Hayek voit le capitalisme comme un "ordre spontané" qui se régule tout seul par l'intermédiaire du système de prix. Ainsi, pour Hayek, les prix et notamment les salaires doivent être totalement flexibles. Selon lui, les syndicats sont la cause du chômage car, ils empêchent un juste équilibrage des salaires.

Pour cet auteur, ce n'est pas l'insuffisance de la demande qui est la cause du sous-emploi, mais l'injection trop importante de monnaie de la part des autorités monétaires (donc l'État au travers la banque centrale). En effet, une injection de monnaie dans l'économie ne permet pas de résorber le chômage, au contraire, elle entraîne des disparités dans la répartition de la production entre les différents secteurs (notamment entre ceux qui produisent des biens de consommation et ceux qui produisent des biens d'équipement) et elle peut aggraver le chômage en précipitant les crises. Les politiques Keynésiennes peuvent atteindre donc une situation contraire à l'objectif initial. Par ailleurs, Hayek explique la situation de stagflation que l'on connaîtra dans l'économie, à savoir une forte inflation et un chômage élevé et il explique que la crise peut être évitée s'il y a un long détour de production pour les biens d'équipement.

D'après Hayek, explique Gilles Dostaler25(*) «Toute tentative pour modifier l'ordre spontané, spécialement le marché, par une redistribution des revenus, une réorganisation de la production, des manipulations monétaires et toute autre mesure d'intervention gouvernementale dans l'économie, ne peut que mener qu'à des distorsions, à l'inefficacité et, surtout, à la gestion au profit des groupes les plus forts et les mieux organisés, au premier rang desquels les syndicats. La volonté de justice sociale ne peut se traduire que par une législation discriminatoire, donc par la violation de la règle de droit, qui caractérise tous les totalitarismes, autoritaires ou démocratiques ».

Parlant de la crise, Hayek note que celle-ci est la manifestation qu'une économie vit au-dessus de ses moyens. Elle est en même temps le moyen de purger celle-ci de ses excès en résorbant les déséquilibres qui l'ont provoquée. « Il ne s'agit donc pas de relancer la demande effective et l'investissement par un financement monétaire de celui-ci, mais par la reconstitution d'une épargne suffisante pour retrouver l'équilibre entre épargne et investissement. » Une fois la crise déclarée nous ne pouvons rien faire pour en sortir avant son terme naturel. En ces termes, Hayek s'oppose à Keynes lequel conteste l'épargne.

Si Hayek explique que les politiques de relance sont inefficaces, un autre économiste Milton Friedman, chef de file des monétaristes adressera lui aussi une sévère critique à Keynes et à l'État.

I.3.2. Les tenants de l'éviction

Les tenants de « l'effet de l'éviction » cherchent à prouver que l'extension de l'activité économique serait compensée par une diminution de l'activité économique privée. Il aurait donc éviction entre dépenses publiques et dépenses privées.26(*) Les tenants de l'éviction sont principalement des monétaristes dont la figure de proue est Milton Friedman.

La critique monétariste de la politique budgétaire s'appuie sur trois arguments : la remise en cause de la stabilité de la fonction de consommation, le financement du déficit public par émission de titres et la temporalité de l'intervention étatique.

De un, Friedman a remis en cause la fonction de consommation Keynésienne en introduisant sa théorie du revenu permanent.27(*) Il souligne que la consommation ne dépend pas du revenu courant, mais bien de la richesse, ou en première approximation, du revenu permanent (c'est-à-dire des revenus passés des ménages et l'anticipation qu'ils ont de leurs revenus à long terme). Il n'y aurait dès lors plus de relation stable entre le revenu courant de la période et la consommation de cette même période, donc plus de stabilité de la fonction de consommation, de la propension à consommer ni du multiplicateur. De ce fait, l'argumentation Keynésienne ne tient plus : à quoi servirait une politique de relance si les ménages accumulent l'excédent de revenu dans des bas de laine sous leurs matelas ? À peu de choses à part creuser le déficit ! La politique budgétaire serait donc inefficace à court terme et déstabilisante à moyen terme.

De deux, le financement des dépenses publiques par émission de titres engendrerait un effet d'éviction. Pour Friedman28(*), les dépenses gouvernementales financées par l'emprunt public ne font que remplacer un volume approximativement égal de dépenses privées (notamment l'investissement). De nombreux arguments ont été avancés pour appuyer cette thèse. Un des plus simples est celui suivant lequel l'accroissement de l'intervention de l'État accroîtrait la méfiance des investisseurs privés, modifierait leurs anticipations et diminuerait l'efficacité marginale du capital. L'investissement public supplémentaire serait ainsi contrebalancé par la diminution de l'investissement privé.

L'autre thèse porte sur l'effet de l'éviction financière.29(*) L'accroissement de l'intervention de l'État pose un problème de financement que l'on peut régler en procédant soit par l'impôt (une hausse de l'impôt diminue cependant le revenu disponible, donc la consommation des agents économiques), soit par emprunt. Dans ce dernier cas, pour que l'État incite les agents économiques à souscrire, il lui faut effectivement proposer une rémunération attractive (un taux d'intérêt élevé). L'État risque ainsi d'engendrer des tensions sur le marché financier. Cette hausse des taux d'intérêt exercera un effet négatif sur l'investissement privé. Dans ce cas, une partie des investissements privés peut se trouver évincée à cause du niveau élevé des taux d'intérêt réels.

De trois, Friedman porte un autre coup, plus violent, aux théories Keynésiennes sur l'intervention étatique en période de crise : loin d'atténuer les crises, elle ne fait que les aggraver. En effet, Milton Friedman souligne, écrit Alexis Vintray30(*), que l'action de l'État est marquée par des lags ou délais en français. Il estime ainsi entre 10 et 24 mois les délais entre le moment critique et le moment où l'État agit concrètement. Entre les deux, il y a un délai entre le moment où le problème survient et celui où les hommes de l'État en prennent conscience, puis à nouveau un délai jusqu'à la décision des mesures à prendre, et enfin un troisième avant que les effets de ces mesures se fassent sentir. Il résume ainsi cette analyse des lags de l'action publique en 1962 dans son ouvrage capital, Capitalism and Freedom: « There is likely to be a lag between the need for action and government recognition of the need; a further lag between recognition of the need for action and the taking of action; and a still further lag between the action and its effects. » Partant, les effets des plans de « relance » se font sentir quand la machine économique reprend, accentuant l'expansion de façon inconsidérée.

La critique des politiques du type Keynésienne ne s'arrête pas à Friedman et les monétaristes, les partisans de l'économie de l'offre en ont aussi fait la leur.

I.3.3. Les partisans de l'économie de l'offre

Les économistes dits « de l'offre » en anglais «  supply-siders » ont pour ténor Arthur Laffer. Ces économistes prennent les contrepieds des analyses Keynésiennes en considérant que la production précède nécessairement les revenus et la demande et que, par conséquent, c'est l'offre, et non pas la demande, qui est le véritable moteur de l'activité économique.31(*)

D'après les partisans de l'économie de l'offre, le développement des inventions économiques et sociales de l'État a conduit à des excès de réglementations, de dépenses publiques et des prélèvements obligatoires, excès qui ont pour effet de décourager l'activité productive privée. Cette interprétation des faits constitue la base même de la théorie de l'offre.

En termes de fiscalité, les économistes de l'offre démontrent que les effets macroéconomiques qu'un gouvernement attend d'une variation du taux d'imposition peuvent être contrariés par les réactions des individus. Plus le taux d'imposition qui frappe une activité est élevé, plus les contribuables cherchent à échapper à l'impôt en abandonnant cette activité.32(*)Ainsi, l'américain A. Laffer33(*) a-t-il mis en évidence une loi des rendements fiscaux décroissants, plus connue sous les termes de « courbe de Laffer ». En effet, selon cet auteur écrit Jean-Baptiste Toulouse et ses co-auteurs, une augmentation du taux de l'impôt ne se traduit pas indéfiniment par une augmentation proportionnelle des recettes fiscales. Il existe un taux de l'impôt auquel les recettes fiscales sont à leur maximum. Toute augmentation du taux de l'impôt au-delà de ce point se traduira par une baisse des recettes fiscales liées à une réduction de l'assiette de l'impôt. De ce fait, est-il préférable pour l'État d'obtenir un même niveau de recettes avec un taux d'impôt se situant à gauche du point maximum, puisque sans aucun manque à gagner, il permet aux contribuables de bénéficier d'un taux plus faible, ce qui les incitent à produire davantage et élargir ainsi l'assiette de l'impôt et donc les recettes fiscales futures.

Bien que ce courant expose une thèse qui prend le contrepied de l'analyse Keynésienne, elle est aussi condamnée. Cette thèse est critiquée34(*) de ne voir dans les impôts que leur aspect prélèvement et négliger donc les impacts positifs que les dépenses qu'ils permettent de financer peuvent avoir sur l'activité économique. D'autre part, même s'il est vrai que les transferts sociaux peuvent donner lieu à certains abus et gaspillage, il ne faut sans doute pas perdre de vue pour autant que la protection sociale est un important facteur de cohésion sociale et que les populations des pays où elle est très développé y sont très attachées.

La critique de l'intervention ne se limite pas aux « supply-siders », « l'école du public choice » en a fait la sienne.

I.3.4. Le courant des choix publics

Les critiques précédentes démontrent que l'intervention de l'État est néfaste à l'économie, les partisans l'école du « public choice » montrent à leur tour que les gouvernants ne prennent pas toujours des décisions dans l'intérêt de la population et le bien-être de la société mais souvent dans leur propre intérêt.

Cette école a pour objet l'étude économique des systèmes de décisions non marchands. En pratique, cela consiste à appliquer des méthodes d'analyses économiques à la science politique et ses recommandations visent à limiter les interventions de l'État. Pour les économistes de cette école de pensée, il n'y a pas d'État-providence bienveillant par nature et cherchant à maximiser le bien-être collectif. Pour comprendre les choix publics, il faut donc partir du comportement des individus et prendre en compte le processus de décision politique.

Le point de départ de la théorie des choix publics est le processus de décision politique. D'après l'école des choix publics, les hommes politiques qui prennent ces décisions doivent être considérés comme des gens ordinaires qui cherchent à maximiser leur propre intérêt et non comme des personnes désintéressées, au service d'un hypothétique bien commun. Quand une personne devient un homme politique ou un bureaucrate, il est toujours d'abord motivé par son intérêt personnel. Les gouvernants cherchent par exemple à maximiser la taille de leurs budgets, car ils peuvent ainsi augmenter leur rémunération réelle en termes de salaire et de divers avantages. Même si un décideur unique voulait agir pour le bien public, la théorie des Choix Publics nie qu'un intérêt collectif puisse exister en dehors des multiples intérêts individuels.35(*)

Partant, l'État n'est pas le garant absolu de l'intérêt général. En effet, il n'est pas une construction désincarnée, et encore moins une autorité omnisciente, infaillible ou impartiale. Il est plus simplement, une organisation humaine dans laquelle les décisions sont prises par des personnes, hommes politiques et fonctionnaires, qui ne sont ni meilleurs ni plus mauvais que les autres et qui sont elles aussi préoccupées par leurs intérêts personnels.36(*) C'est ainsi que les hommes politiques qui font carrière dans la politique ont un objectif simple : « être élus et réélus » par une majorité d'électeurs et que les fonctionnaires ont l'ambition « d'augmenter leurs rémunérations. »

Selon l'analyse de marché politique le mobile électoral en politique est équivalent au mobile du profit dans l'entreprise privée, il incite les hommes politiques à faire des promesses qui se matérialisent par des programmes de dépenses publiques qui ont d'autant plus de chances d'être populaires clairement identifiés, lors que leurs coûts (prélèvements destinés à les financer) sont généralement diffus car, répartis sur l'ensemble des citoyens (thèse de l'asymétrie ou de l'illusion financière).

Ainsi la théorie des cycles politico-économiques37(*) explique qu'à l'approche des élections la nature des politiques économiques change. Aussi, avant les élections, il y a en général une augmentation des dépenses publiques pour relancer l'activité économique. Les gouvernants, par l'augmentation des dépenses, pensent favoriser leur réélection, en postulant que les climats économique et social sont des facteurs déterminant pour le résultat des élections. La thèse de l'électeur médian, par ailleurs, démontre que les hommes politiques cherchent à attirer l'électeur qui hésite entre deux grandes tendances politiques ; ainsi, ils chercheraient à satisfaire l'électeur médian de manière à capter les voix du plus large éventail possible de l'électorat.

Dès lors le choix de la politique budgétaire est loin d'être un moyen de réguler l'activité économique mais plutôt un moyen d'emporter les élections.

Si les partisans de l'école du « public choice » analysent de cette façon la politique budgétaire, David Ricardo et Robert Barro au travers le principe d'équivalence de Ricardo-Barro en ont fait une autre observation.

I.3.5. Le principe d'équivalence de Ricardo-Barro

La théorie de l'équivalence Ricardienne postule que l'effet des dépenses publiques sur l'économie est totalement indépendant de la façon dont sont financées les dépenses et, tout particulièrement, du choix entre l'impôt (paiement immédiat), l'emprunt (paiement futur), voire la création monétaire. L'élargissement de cette théorie se fera aux transferts intergénérationnels par Robert Barro pour en montrer l'inefficacité politique économique keynésienne.

Dans un article de référence, " Are Government Bonds Net Wealth?", publiée dans une des revues d'économie les plus prestigieuses « Journal of Political Economy » (1974), Robert Barro38(*)approfondit notamment la théorie de "l'équivalence Ricardienne" qui est un concept développé par l'économiste britannique David Ricardo au cours du XIXème siècle. En substance, l'équivalence Ricardienne présente l'inefficacité d'une politique économique associant réduction des impôts et augmentation de la dette publique, et constitue donc une référence théorique pour appréhender les effets de la politique budgétaire. En pratique l'idée est la suivante : « il y a équivalence car une augmentation de la dette publique aujourd'hui correspond à une augmentation des impôts demain, pour rembourser la dette ainsi que les intérêts attachés à cette dette.» Les agents économiques sont rationnels et ils anticipent la hausse des impôts. R Barro montre ainsi qu'en cas de relance budgétaire financée par un déficit, les agents économiques anticiperont la probabilité d'une hausse d'impôts futurs et augmenteront leur épargne pour s'y préparer, ce qui diminue les effets du multiplicateur keynésien traditionnel.

Dès lors toute politique de déficit budgétaire reste sans effets sur l'activité économique, dans la mesure où les agents ne sont pas victimes d'une "illusion fiscale" : ils anticipent parfaitement la hausse future des impôts, destinée à rembourser l'emprunt initial ; en prévision de ces prélèvements futurs, les ménages constituent alors immédiatement une épargne d'un montant équivalent à l'endettement public et mettent en échec la politique de relance.

Partant la théorie de l'équivalence Ricardienne repose sur les hypothèses ci-après :

1) En cas de financement par emprunt, les agents anticipent le surcroît d'impôt qui sera prélevé ultérieurement pour rembourser. En conséquence, ils épargnent le montant actualisé correspondant. Leur richesse globale comme leur consommation restent donc inchangées ;

2) En cas de financement monétaire, les agents prévoient l'émission régulière de nouvelle monnaie et partant anticipent rationnellement l'érosion de leurs encaisses par l'inflation. Dès lors, ils épargnent pour reconstituer la valeur réelle de leurs encaisses. Il n'y a donc aucun effet multiplicateur sur la demande globale

Ainsi la conséquence de l'équivalence est claire : le multiplicateur fiscal (réaction du produit national à une réduction d'impôt) est nul. La réduction des prélèvements obligatoires ne permet pas de relancer la consommation, la politique fiscale est totalement inefficace, ce qui va à l'encontre des modèles keynésiens. Pour Barro, il n'existe pas de réductions permanentes de l'impôt car il faudra les financer tôt ou tard : si l'horizon des ménages est infini, l'allégement fiscal est toujours temporaire.

Il est donc supposé que les ménages font des anticipations parfaites et intègrent dans leur contrainte budgétaire inter temporelle les impôts futurs. Le raisonnement de Barro peut être prolongé à un cadre intergénérationnel39(*) : les agents savent que l'emprunt public ne constitue pas une richesse nette et qu'il se traduira demain par des impôts supplémentaires pour leurs descendants ; en conséquence, ils épargnent davantage aujourd'hui pour léguer un héritage augmenté du montant des impôts futurs.

Dès le début de cette troisième section les idées exposées sont celles des courants de penser qui s'avèrent être contre l'intervention étatique. Après ces multiples controverses entre keynésiens et néolibéraux, qu'en est-il de l'efficacité de la politique budgétaire ?

I.4. EFFICACITÉ DE LA POLITIQUE BUDGÉTAIRE40(*)

Selon l'analyse keynésienne, les dépenses publiques (ou les réductions d'impôts) conduisent à une augmentation du PIB, qui représente un multiple des dépenses (ou d'impôts). La plupart des fonds payés par le gouvernement sont dépensés à nouveau, et plus les sommes ré-dépensées sont importantes, plus grand en est l'effet multiplicateur. Si les taux de l'épargne sont faibles, comme ils le sont souvent dans les pays très pauvres, la proportion des fonds affectés à la consommation sera considérable, l'effet multiplicateur sera alors très élevé et les dépenses publiques particulièrement efficaces. Par contraste, en Asie de l'Est, où les taux de l'épargne avaient été très élevés, les effets multiplicateurs ont été plus faibles.

Nonobstant, les ménages et les entreprises subissent des contraintes tant au niveau des liquidités que du crédit dans le cas des pays en développement. En effet, l'effet multiplicateur pourrait être plus conséquent si ces ménages ou entreprises avaient plus d'argent à dépenser. Par exemple, si le gouvernement offrait de meilleures prestations de chômage (aspect presque inexistant dans ces pays), il serait fort à parier que les chômeurs dépenseraient leurs allocations en totalité ou du moins en grande partie. La ventilation de ces dépenses indique qu'une partie de cette somme est attribuée à des particuliers (propriétaires de logements ou de locaux commerciaux) qui ne la dépenseront pas entièrement, mais il est important de noter que dans les pays en développement, l'effet multiplicateur peut être relativement élevé.

Faudra-t-on également distinguer les effets des déficits en période de récession et durant le plein emploi. C'est dans ce dernier cas que les déficits sont les plus susceptibles d'entraîner des conséquences négatives. Les arguments d'éviction (inflationnistes de surcroît) sont alors très persuasifs car la taille du « revenu » est fixe. Lorsque l'économie fonctionne à pleine capacité, l'augmentation des dépenses publiques doit se faire au détriment de la réduction de la consommation ou aux dépens d'autres investissements, ailleurs dans le cycle économique. Mais l'effet d'éviction n'est pas inévitable lorsque l'économie est en deçà du plein emploi. La taille du revenu peut augmenter de sorte que les dépenses publiques suivent la tendance sans diminution des investissements privés. Dans le cas des réductions d'impôt, il est également possible que la consommation augmente et que les investissements ne baissent pas pour autant.

En outre, l'argument de l'effet d'éviction suppose implicitement que les banques centrales sont incapables de prendre des mesures compensatrices pour baisser les taux d'intérêt. Pourtant, les banques centrales peuvent parvenir à ce résultat en renforçant la masse monétaire. L'une des préoccupations liées aux emprunts publics réside dans le fait que la dette est monétisée (l'emprunt est en réalité financé par l'impression de billets) et le système bancaire est autorisé à augmenter le volume de la monnaie fiduciaire (et le crédit en conséquence) de manière excessive. Même lorsque les taux d'intérêt sont proches de zéro et qu'il existe des limites imposées aux autorités monétaires qui empêchent celles-ci de baisser davantage les taux d'intérêt (trappe à liquidités de type keynésien), les banques centrales peuvent au moins compenser la hausse des taux d'intérêt résultant des déficits publics. En outre, dans une petite économie ouverte, il y a une autre raison qui explique le maintien des taux d'intérêt à des niveaux peu élevés et l'absence d'effet d'éviction : un afflux de capitaux peut parfaitement empêcher une hausse des taux d'intérêt.

Finalement, les réponses du secteur privé peuvent en réalité produire l'effet inverse et rehausser les résultats de la politique budgétaire. Ainsi est-il fort possible d'obtenir un effet d'attraction. Par exemple, des dépenses publiques élevées revigorent l'économie et améliorent la situation économique de sorte à autoriser un accroissement des investissements. De la même manière, une augmentation des investissements de l'État pour compléter l'investissement privé (comme par exemple, les dépenses relatives aux infrastructures) est susceptible d'intensifier les retours sur investissement dans le secteur privé et relancer les investissements privés ainsi que l'économie de manière globale.

Le succès enregistré par la Chine durant la crise de l'Asie de l'Est en rapport avec ses dépenses publiques constitue un cas d'école. La réussite de l'expérience chinoise s'explique en partie par le fait que les dépenses courantes étaient fondées sur un ensemble de plans d'investissement stratégique, axés sur l'amélioration de l'infrastructure. L'amélioration de l'infrastructure s'est traduite par un renforcement des retours sur investissement dans le secteur privé, encourageant ainsi les investissements productifs ayant stimulé la croissance de la Chine à long terme.

L'expérience de stabilisation et d'ajustement qu'a connu l'Inde, à la suite de sa crise de la dette extérieure au début des années 1990, est quelque peu différente. Pourtant, ce pays a également fourni des preuves probantes de la complémentarité des investissements dans le public et le privé, qui suggèrent un effet d'attraction plutôt qu'une éviction du secteur privé.

Certains économistes y voient un argument supplémentaire pour encourager les pouvoirs publics à maintenir une politique budgétaire stricte, afin de conserver la confiance des investisseurs. Selon cette approche, les dépenses publiques entraînent des niveaux d'investissement privé plus faibles du fait que les investisseurs, à la vue des déficits croissants, perdent confiance dans l'économie et décident de ne pas investir. Seule une action résolue du gouvernement pour palier au déficit est susceptible de rétablir la confiance, d'intensifier les investissements et de restaurer rapidement la santé de l'économie.

Cependant, il existe peu de recherche empirique à l'appui de cette théorie, alors que les preuves abondent, qui démontrent que la réduction des dépenses publiques entraîne la baisse du PIB à la fois dans les pays développés et les pays en développement. Loin de produire les effets positifs prédits par le « modèle de confiance », la réduction des dépenses publiques en Argentine et en Asie de l'Est dans les années 1990 a conduit aux conséquences négatives annoncées par les modèles keynésiens standards. L'impact direct de la réduction des dépenses publiques sur le PIB semble être plus marquant que celui de l'effet de confiance.

En effet, l'incidence d'une politique budgétaire resserrée sur la confiance des investisseurs dépend en grande partie du type d'investisseurs qu'un gouvernement souhaite attirer. Les investisseurs et créditeurs à court terme sont souvent plus intéressés par la taille du déficit budgétaire que par d'autres variables. La question la plus importante pour ces investisseurs reste la capacité du gouvernement à rembourser sa dette à très court terme. Dans la mesure où le gouvernement économise de l'argent en réduisant le déficit budgétaire, il dispose d'un surplus de fonds lui permettant de rembourser ses créditeurs à court terme, même si ceci entrave la croissance à long terme. Ce sont précisément ces types d'investisseurs qui accentuent la volatilité du marché au lieu de maintenir la croissance à long terme.

Quant aux investisseurs à long terme, ils regardent au-delà du déficit et s'intéressent à une plage de variables. Les politiques aboutissant à une croissance durable sur le long terme confortent naturellement la confiance dans l'économie et amènent encore plus d'investissements. Si les pays s'endettent pour financer des investissements productifs, susceptibles de générer des retours supérieurs en valeur au montant des taux d'intérêt payés, la croissance sera améliorée. Les investisseurs reconnaissent alors le renforcement de la santé de l'économie du pays en question et doivent normalement lui renouveler leur confiance.

Globalement, de la revue de littérature sur la politique budgétaire il ressort que, bien que cette politique fasse l'objet des nombreuses critiques, elle présente une certaine l'efficacité conditionnée par :

- l'accroissement des dépenses publiques de consommation par une politique de redistribution des revenus aux agents en plus forte propension marginale à consommer, c'est-à-dire augmenter les salaires des travailleurs ayant une faible rémunération, voire accorder des allocations aux chômeurs. En effet, ceux qui ont un faible revenu consacrent une part plus importante de leur revenu à la consommation que ceux qui ont un revenu élevé. Dans cette logique, cet accroissement de dépenses de consommation se traduit en accroissement de demande. Une conséquence directe d'une telle politique est l'encouragement des investissements nationaux désireux de répondre à cet accroissement de la demande. D'où, une autre condition s'impose ;

- l'existence d'une propension marginale à investir dans une économie. En effet, si les entreprises d'une économie ont une propension plutôt de répondre à la demande par l'accroissement des importations, ceci annule les effets positifs d'une politique budgétaire.

- la relance de l'investissement privée par une baisse du taux d'intérêt et une politique d'investissement publics. L'État et les privés en investissant contribuent à la résorption du chômage et à la croissance de la production nationale. Cette condition renvoie à la combinaison de la politique budgétaire avec une politique monétaire.

CONCLUSION PARTIELLE

Ce premier chapitre, à caractère explicite et analytique, permet de s'imprégner du contenu et de la nature de la politique budgétaire. Ce chapitre a été développé en quatre sections dont la première expose une idée sur le budget et la politique budgétaire. La deuxième et la troisième section retracent les diverses conceptions du rôle reconnu à cette politique. En effet, si la deuxième section expose les principales justifications de la politique budgétaire et fait mention de l'importance et de la place qu'elle occupe dans la vie économique et sociale, la troisième présente les controverses relatives à la compréhension, à l'interprétation et à l'étendue du champ d'application de la politique budgétaire. Une quatrième et dernière section se focalise sur l'efficacité de la politique budgétaire en essayant de donner l'exemple d'un pays dont la croissance est consécutive à la politique des dépenses courantes et un autre faisant preuve de la complémentarité entre investissements publics et privés contrairement à la fameuse « éviction » entre ces deux types d'investissement.

Il est alors important de se demander si les avancées macroéconomiques qu'enregistre la RDC ces dernières années, s'expliquent par l'analyse de type keynésien de la politique budgétaire. Ainsi, pour analyser les actions concrètes menées dans le cadre de la politique budgétaire et leurs incidences et/ou contributions à l'atteinte des performances macroéconomiques en RDC, ce travail se situe dans une approche Keynésienne.

Dans cette logique, le chapitre suivant porte sur les instruments et les moyens de politique budgétaire en RDC et son efficacité de 2003 à 2015.

CHAPITRE DEUXIÈME

INSTRUMENTS, MOYENS DE LA POLITIQUE BUDGÉTAIRE EN RDC ET LEUR EFFICACITÉ

L'évaluation de la politique budgétaire nécessite une connaissance préalable des instruments budgétaires mis en oeuvre par un État, instruments à partir desquels une politique budgétaire agit sur les activités économiques et sociales. Dans cette logique en première section de ce second chapitre nous présentons le contenu du budget de la RDC en vue d'en déduire les types d'instruments et des moyens mis en oeuvre pour la conduite de sa politique budgétaire. La mise en évidence de l'efficacité de cette politique pour la période sous étude est faite en deuxième section où sont exposés les problèmes macroéconomiques face à la politique budgétaire adoptée pendant ces années par la RDC.

Sous ce chapitre sont donc présentés et développés des analyses permettant de se rendre compte de l'efficacité de la politique budgétaire en RDC dans l'atteinte de ses performances macroéconomiques.

Aussi est-il que l'efficacité d'une politique budgétaire est d'autant plus grande lorsque le taux d'intérêt est inélastique par rapport à l'augmentation des dépenses publiques et lorsque la monnaie ne s'apprécie pas. Ceci étant, une troisième section expose la situation du taux d'intérêt et du taux de change en RDC, tous deux instruments d'une politique monétaire, étant donné que les résultats macroéconomiques sont souvent la conjonction des politiques budgétaire et monétaire.

II.1. CONTENU DU BUDGET DE LA RDC

Dans le budget de la RDC, les ressources et les charges budgétaires sont retracées sous forme des recettes et des dépenses. Ainsi, sous cette section, deux grandes sous-sections sont présentées dont la première est consacrée à l'analyse des recettes et la seconde à celle des dépenses publiques.

II.1.1. Les ressources budgétaires

Les ressources budgétaires comprennent principalement les recettes fiscales (les impôts sur le commerce extérieur, les impôts sur les revenus, les impôts sur les biens et services et autres recettes fiscales), les recettes non fiscales (recettes administratives, judiciaires et domaniales, le portefeuille et autres) et les recettes exceptionnelles (les dons projets, les prêts projets, les dons budgétaires). Pendant la période sur laquelle porte notre étude, voici comment a évolué la contribution de chacune de ces différentes catégories de recettes au total des recettes réalisées.

Graphique n°1 : Importance des différentes catégories de recettes

Source : Construit à partir des rapports de la BCC

De 2003 à 2015, les recettes fiscales ont été la plus grande source de financement de l'État. Durant cette période plus de 65% (sauf pour 2009 : 56,63%) des ressources financières pour le financement de dépenses publiques du cadre budgétaire proviennent de cette catégorie. Ceci témoigne de la dépendance des finances publiques de la RDC vis-à-vis des ressources fiscales. Vu l'importance de cette catégorie de recette, une analyse plus détaillée de sa composition en est faite dans la suite au point II.1.1.1.

En outre, le graphique fait montre d'une part des ressources exceptionnelles de plus de 10 % pour les années avant 2007 alors qu'après 2010 celles-ci ont diminué sensiblement, situation expliquée essentiellement par la non réalisation de certaines exigences dans le cadre du Programme Économique du Gouvernement et du Programme suivi avec le FMI41(*). Il ressort que l'État congolais n'ait pas recouru à l'endettement pour financer ses charges du cadre budgétaire et que ses ressources budgétaires sont de plus en plus importantes.

Une comparaison entre les prévisions et les réalisations permet d'élargir l'analyse notamment en relevant l'effort de mobilisation des recettes pour chaque catégorie de celles-ci.

Tableau n°1 : Répartition des recettes du cadre budgétaire de la RDC

Année

Recettes Fiscales en % budget prévu

Recettes Fiscales en % budget exécuté

Recettes Non Fiscales en % du budget prévu

Recettes Non Fiscales en % budget exécuté

Recettes Exceptionnelles en % budget prévu

Recettes Exceptionnelles en % budget exécuté

2003

46,58

66,15

11,61

11,54

41,81

22,32

2004

39,61

70,93

4,95

11,47

55,45

17,60

2005

36,33

67,78

5,56

11,47

58,11

20,75

2006

35,14

69,06

12,54

9,83

52,32

21,11

2007

46,59

76,18

17,89

19,72

35,53

4,09

2008

46,73

78,04

21,31

16,84

31,96

5,12

2009

41,93

56,63

12,75

19,01

45,32

24,36

2010

32,07

71,12

15,49

23,33

52,44

5,55

2011

34,69

75,30

14,00

23,12

51,31

1,58

2012

47,10

72,04

17,36

24,54

35,54

3,42

2013

52,64

82,22

18,87

16,13

28,49

1,65

2014

61,55

82,87

12,02

16,78

26,42

0,35

2015

70,94

96,87

8,21

3,13

20,85

0,00

Source : Construit à partir des rapports de la BCC

Il ressort de ce tableau que l'effort de mobilisation des recettes durant toute la période d'étude a été concentré sur les recettes fiscales. Ces dernières ont été mobilisées au-dessus de leur prévision, en termes relatifs, pendant toute cette période.

En effet, depuis 2002, des reformes ont été faites en RDC. Il s'agit de la création de l'Agence Nationale pour la Promotion des Investissements (Loi n° 004/2002 du 21 février 2002 portant Code des Investissements), La création du Comité de Pilotage pour l'Amélioration du Climat des Affaires et des Investissements (Décret du 8/08/2009 modifié par celui du 30/08/2010), l'adhésion de RDC au Traité de l'OHADA et la ratification des Actes Uniformes de l'OHADA.

Plus spécifiquement en matière de paiement des taxes et impôts et en matière de commerce transfrontalier plusieurs réformes ont été prises notamment42(*) :

- Le remplacement de l'impôt sur le chiffre d'affaires par la Taxe sur la Valeur Ajoutée

- La réduction de 40 à 35% du taux d'imposition des sociétés sur les bénéfices et profits et la fixation de l'impôt sur les bénéfices des entreprises de petite taille à1% pour les activités de vente, à 2% pour les activités de prestation de services, et à un forfait annuel de 50.000 CDF des micro-entreprises ;

- La réduction des pénalités de 10% à 4% ;

- La simplification de la parafiscalité avec la suppression des redondances, la fusion ou l'élimination de certains prélèvement, ramenant ainsi le nombre de perceptions de près de 500 à 364 (Ordonnance-loi n°13/002 du 23 février 2013 et Ordonnance-loi n°13/001 du 23 février 2013 fixant la nomenclature des droits, taxes et redevances du pouvoir central et provincial ;

- La simplification des formulaires de déclaration d'impôt ainsi que des procédures de déclaration et de paiement des impôts ;

- La suppression du récépissé dans la procédure de paiement d'impôts ;

- La fusion des échéances de dépôt de déclaration et de paiement des impôts à paiement mensuel par l'unification de toutes les échéances de déclaration et de paiement au 15 de chaque mois ;

- La réduction de 10 à 4% du taux des pénalités pour non paiement à l'échéance ;

- La rationalisation des contrôles fiscaux (calendrier des contrôles fiscaux et parafiscaux) ;

- L'interdiction du contrôle et du recouvrement des impôts, droits, taxes et autres redevances dus à l'État sans requête des régies financières ;

- Abandon du régime de contrôles systématiques par celui de contrôles ponctuels.

- La création du guichet unique de dédouanement ;

- L'instauration du nouveau Code de douanes et le manuel des procédures harmonisées pour les transitaires ;

- Le recours au système SYDONIA WORLD ;

- La mise en oeuvre du Décret du 11 juin 2011 portant suppression des perceptions illégales aux frontières ;

- La limitation des services publics habilités à exercer aux frontières ;

- La réduction des coûts et consolidation des perceptions autres que les droits et taxes dus au trésor ;

- La réduction de 10 à 4, le nombre de documents requis pour les opérations d'importation et de 7 à 6, le nombre de documents à l'exportation, etc.

Ces reformes ont contribuées positivement à l'accroissement des ressources budgétaires de la RDC surtout à la mobilisation des recettes fiscales.

Cependant, dans son plan d'action quinquennal (2012-2016), le gouvernement congolais se fixer comme objectif « accroitre le niveau des recettes publiques du simple au triple à l'horizon 2016 ». Ceci signifie que le gouvernement voulait un accroissement de 300% des recettes publiques. À l'an 2015, année à la quelle se limite les données analysées dans ce travail, le gouvernement n'a pas jusqu'ici réussi à les accroitre de la moitié. En effet, en termes de prévision, situées en 2012 à 6609,17 milliards de CDF, les recettes publiques ont été arrêtées à 7586,22 milliards de CDF en 2015, soit un accroissement de 14,78%. En termes de réalisations, si en 2012 ces recettes étaient réalisées 3762,38 Milliards de CDF, elles ont été exécuté à 3851,38 milliards de CDF en 2015, soit un accroissement de 2,37%. En prévision tout comme en réalisation le gouvernement congolais n'a pas su concrétiser son objectif. La forte dépendance des recettes publiques du commerce extérieur (impôts sur le commerce extérieur) dans lequel la RDC n'offre que des produits d'industries extractives et pour lesquels produits, elle n'en est pas le price maker, en est la principale cause. Toute variation du prix des ces produits miniers a des graves conséquences sur les finances publiques en RDC.

II.1.1.1. Les recettes fiscales

Les ressources fiscales sont composées de produit des impôts et taxes relevant de la fiscalité directe et indirecte. Ces ressources peuvent être éclatées en quatre catégories à savoir : les impôts sur le commerce extérieur, les impôts sur les revenus, les impôts sur les biens et services et autres recettes fiscales. Ces trois dernières catégories reprennent les recettes fiscales issues des activités intérieures. Le graphique ci-dessus visualise l'importance de chacun de ces types d'impôts dans les recettes du cadre budgétaire réalisé.

Graphique n°2 : Composition des recettes fiscales (En % du total budget exécuté)

Source : Construit à partir des rapports de la BCC

La fiscalité congolaise tire plus de ressources du commerce extérieur (exportations et importations avec prééminence des importations). En effet, comme le montre le graphique ci-dessus sur le total des recettes réalisées annuellement, le commerce extérieur, à lui seul, contribue à la hauteur de plus de 20%. Cet état de lieu se lu pour toutes les années retenues pour l'étude. En effet, si entre 2003 et 2009 la part des impôts sur le commerce extérieur a évoluée en dent de scie, il sied de noter que depuis 2010 cette part est en croissance (située à 25,11% en 2010, elle s'est située à 40,11% en 2014). Ainsi, si le graphique n°1 fait montre de la prépondérance de la fiscalité en général, celui ci-dessus renseigne du poids des impôts sur le commerce extérieur dans le financement du budget de la RDC. Les recettes du cadre budgétaire de la RDC sont donc dépendantes de la conjoncture extérieure (par l'importation) ; ce qui constitue une vulnérabilité.

Certes, outre le commerce extérieur les autres impôts ont aussi une part considérable. Il s'agit des impôts sur les biens et services et des impôts sur les revenus.

II.1.1.2. Les recettes non fiscales et exceptionnelles

Les ressources non fiscales sont composées de recettes administratives, judiciaires et domaniales, le portefeuille et autres. Les recettes exceptionnelles sont de leur côté les dons projets, les prêts projets, les dons budgétaires. Les données relatives à ces deux catégories reprises dans ce travail concernent leurs différentes composantes susmentionnées.

II.1.2. Des dépenses publiques

Les dépenses publiques sont classées au budget de la RDC soit par programme, soit par administration, ou encore nature économique.

Elles comprennent les dépenses courantes et les dépenses en capital. Si les premières sont dites de consommation, les secondes concernent l'investissement. Le graphique ci-dessous fait montre de la part relative de ces deux types de dépenses dans les exécutions du budget de la RDC d'année en année de 2003 à 2015.

Graphique n° 3: Structure d'exécution de dépenses du cadre budgétaire de 2003 à 2015.

Source : Construit à partir des rapports de la BCC

De façon globale, la structure d'exécution des dépenses publiques du cadre budgétaire de la RDC au cours de la période d'étude fait montre de la prépondérance des dépenses de consommation (dépenses courantes) face à une faible proportion de dépenses d'investissements (dépenses en capital) bien que la part de ces dernières semble se relever dès 2008. En effet, à 2006 et à 2012, le gouvernement congolais a mis en place des paragrammes d'actions dont le contenu privilégie les investissements. C'est entre autre le programme de cinq chantiers en 2006 et celui de la révolution de la modernité en 2012. Paradoxalement, la structure d'exécution des dépenses publiques témoigne d'un parfait désaccord entre les prévisions du gouvernement en termes d'investissements et leurs traductions en objectifs budgétaires.

Si le graphique ci-haut fait montre de la structure d'exécution des dépenses publiques, l'analyse peut être enrichie notamment en effectuant une comparaison entre crédit prévu et exécuté par catégorie de dépenses pour se rendre compte de la priorité du gouvernement dans l'exécution de celles-ci. La comparaison effectuée à ce niveau est faite en termes relatifs, c'est-à-dire il s'agit de comparer les proportions (en pourcentage) de chacune de ces deux catégories des dépenses dans les prévisions et dans les réalisations. Cette situation se lit dans le tableau ci-dessous.

Tableau n° 2 : Structure de prévision et exécution des dépenses du cadre budgétaire de 2003 à 2015.

Années

Dépenses courantes en % du total des prévisions budgétaires

Dépenses courantes en % du budget exécuté

Dépenses en capital en % du total des prévisions budgétaires

Dépenses en capital en % du budget exécuté

2003

77.88

93.94

22.12

6.06

2004

72.80

93.82

27.20

6.18

2005

72.05

94.80

27.95

5.20

2006

75.05

95.33

24.95

4.67

2007

74.35

97.36

25.65

2.64

2008

84.11

87.51

15.89

12.49

2009

68.07

76.69

31.93

23.31

2010

50.79

72.04

49.21

27.96

2011

66.27

87.41

33.73

12.59

2012

66.99

84.17

33.01

15.83

2013

61.01

88.22

38.99

11.78

2014

61.79

89.84

38.21

10.16

2015

63,50

99,90

36,50

0,10

Source : Construit à partir des rapports de la BCC

La lecture de ce tableau permet de se rendre compte que la structure des dépenses publiques est restée la même d'année en année.

En effet, pendant toute la période sous étude, la proportion des prévisions en dépenses courantes au budget de la RDC se montre faible par rapport à celle des réalisations. La part de dépenses courantes, en termes d'exécution, s'est située à des niveaux plus élevés par rapport à celui des prévisions. En termes relatifs, il s'observe donc un important dépassement budgétaire dans l'exécution de ces dépenses. La situation inverse s'observe pour les dépenses en capital qui, visiblement, ont une part de plus en plus importante dans les prévisions d'année en année alors que dans les exécutions la proportion de ces dernières croit moins que celle des prévisions. En termes relatifs, ces dépenses sont exécutées en deçà de leur prévision.

Globalement, la volonté manifeste des autorités d'augmenter la part des dépenses en capital, visible dans les prévisions et tel que préconisé dans le programme budgétaire des actions du gouvernement (stratégie budgétaire 2012-2016)43(*)que les dépenses en capital devraient atteindre 40% en moyenne, ne s'est pas concrétisée dans les réalisations( elles dépassent à peine 10%). La priorité du gouvernement dans l'exécution de son budget se montre consistante dans les dépenses de consommation (dépenses courantes) que dans les dépenses d'investissement (dépenses en capital). Il y a donc une parfaite incohérence entre le programme du gouvernement et sa traduction en exécution budgétaire dans lequel le gouvernement voulait aussi rationaliser les dépenses et à améliorer à la fois leur composition.

De part la composition des dépenses publiques, la théorie de public choice se vérifie en moitie dans ce pays. En effet, composées de dépenses courantes, dont la part importante est en biens et services, les gouvernants visent leurs propres intérêts, notamment en augmentant leurs rémunérations. Une analyse plus détailler de dépenses courantes enrichie d'avantage ce raisonnement (voir tableau n°3).

Avant d'en arriver, cette priorité du gouvernement en dépenses de consommation peut aussi se lire sur le graphique ci-dessous.

Graphique n°4 : Structure de prévision et exécution de dépenses du cadre budgétaire de 2003 à 2015.

Source : Construit à partir des rapports de la BCC

II.1.2.1. Analyse de la composition des dépenses courantes

Les dépenses courantes sont groupées sous six titres ou grandes natures à savoir : Dette publique en capital ; Frais financiers ; Dépenses de personnel ; Biens et matériels ; Dépenses de prestations ; Transferts et interventions. Ces dépenses courantes sont regroupées dans les rapports de la Banque Centrale du Congo en 3 grandes catégories : les dépenses en biens et services, les dépenses de versement d'intérêts et les subventions et transferts. Les données reprises dans les pages qui suivent sont présentées suivant cette dernière catégorisation étant donné que celles-ci ont été collectées de différents rapports annuels de la Banque Centrale du Congo disponibles à son site.

Les dépenses courantes peuvent aussi s'analyser suivant les services. Suivant cette approche au budget de la RDC, on distingue les dépenses des institutions politiques, des ministères et autres services.

A. Dépenses courantes par nature

Suivant la catégorisation retenue dans le rapport de la BCC ces dépenses sont regroupées en trois. Ainsi le graphique ci-dessous expose la part relative de chacune de ces trois catégories de dépenses dans le total d'exécution du budget.

Graphique n°5 : Structure d'exécution des dépenses courantes par nature

Source : Construit à partir des rapports de la BCC

Les dépenses courantes sont plus constituées des dépenses en biens et services bien que celles-ci aient régressées très considérablement en 2009 et 2010. En effet, comme nous pouvons le lire sur le graphique ci-dessus, depuis 2005 la part des subventions et transferts a évolué. De 2005, la politique des dépenses courantes a donc consisté à l'accroissement des dépenses effectuées en biens et matériels et celles des subventions et transferts. Ces premières concernent principalement les rémunérations, les fournitures et matériels, les frais généraux et divers, etc. ; bref les dépenses de fonctionnement. Les secondes sont principalement des transferts aux organismes publics, aux entreprises, aux ménages et à l'étranger (cotisation à des organismes internationaux).

Les dépenses de versement des intérêts quant à elles se montrent avoir été considérables pendant les années avant 2007, ceci peut s'expliquer par le surendettement de l'État congolais faite les années plutôt (période des grands travaux). Avec l'entente de l'achèvement de l'initiative PPTE en 2010, la part de ces dépenses a sensiblement diminuée.

Comme déjà souligné plus haut, la structure des dépenses courantes est dominée par les dépenses en biens et matériels. Étant donné que cette catégorie se rapporte plus aux dépenses de fonctionnement, il nous semble utile de pouvoir élargir nos analyses notamment à la structure des dépenses courantes non seulement suivant la nature mais aussi suivant les services.

B. Dépenses courantes par service

Les services sont distingués en institutions politiques, ministères et autres services. Ces derniers comprennent la dette publique, les villes et provinces, les dépenses communes, les budgets annexes, les dépenses pour ordre et les dépenses exceptionnelles.

En effet, si de façon global, le budget est exécuté en deçà de prévisions, il en est pas ainsi de tous les services dépensiers. Le tableau suivant démontre cette affirmation rien que pour les dépenses courantes.

Tableau n° 3 : Taux d'exécution de dépenses courantes par service par rapport à leur crédit (en %)

Années

Institutions politiques

Ministères

Autres services

Présidence de la République

Assemblée Nationale et Sénat

Primature

organismes auxiliaires

Autres

Magistrature, Cours et Tribunaux

2003

151,47

20,90

556,05

17,54

0,00

0,00

229,87

64,21

2004

210,35

87,96

568,12

 0,00

0,00

0,00

221,82

71,91

2005

259,22

77,40

700,00

206,22

0,00

0,00

146,51

95,05

2006

178,10

196,27

524,07

59,79

0,00

0,00

154,74

74,77

2007

261,90

55,69

383,01

371,21

0,00

0,00

237,96

52,26

2008

246,47

55,75

435,83

599,66

0,00

0,00

354,31

56,57

2009

222,01

103,67

190,81

67,94

0,00

0,00

208,18

70,98

2010

311,58

80,50

161,28

88,26

0,00

0,00

114,26

43,80

2011

474,15

110,54

195,00

700,27

0,00

0,00

99,00

49,79

2012

293,62

105,73

185,45

69,44

149,85

12,31

101,64

53,18

2013

307,72

82,39

255,24

148,94

102,85

22,51

84,49

92,81

2014

197,15

79,90

264,94

111,82

87,46

19,85

60,89

90,52

Source : Construit à partir des rapports de la BCC

De ce tableau, il s'avère que d'année en année la plupart des institutions politiques de la RDC exécutent leurs dépenses courantes en dépassement de leurs crédits. Il s'agit principalement de la présidence ; de la primature et du parlement et des organismes auxiliaires. Outre les institutions politiques, les ministères exécutent aussi les leurs en dépassement de leur crédit. Cette situation est traduite par des taux d'exécution supérieurs à 100%. En fait, il s'agit ici d'un dépassement en termes absolus. Les institutions politiques et les ministères sont donc des services les plus dépensiers. Ceux-ci, ont pourtant une propension marginale à dépenser en achat des biens et en consommation faible comparativement à la majorité de la population (à faible revenu). D'où l'efficacité de ce genre de politique remis en cause.

Cet état de lieu explique d'avantage le dépassement de dépenses courantes en termes relatifs. Globalement pour toute la période sous étude, en termes absolu, les dépenses courantes sont exécutées en deçà de leur prévision suite à la sous-exécution de dépenses des autres services notamment : dette publique, les villes et provinces, les dépenses communes, les budgets annexes, les dépenses pour ordre et les dépenses exceptionnelles. Cependant, comparer la structure prévisionnelle à celle d'exécution il se révèle une sur-exécution de ces dépenses en termes relatifs (voir tableau n°1).

II.1.2.2. Les dépenses en capital

Les dépenses en capital sont groupées sous deux titres ou grandes natures, à savoir : les équipements et la Construction, réfection, réhabilitation, addition d'ouvrage et édifice, acquisition immobilière. Elles peuvent aussi être éclatées en dépenses d'acquisitions des biens de capital et en transfert d'équipement suivent le secteur dans lequel elles sont affectés (rapport annuel de la BCC 2013 voire tableau II.23). Les dépenses en capital présentées dans ce travail sont globales et elles ont été affectées à l'acquisition des biens en capital.

Cependant, comme déjà souligné plus haut dans le texte, la part de celles-ci est encore moindre dans les exécutions du budget de la RDC. Il faut cependant reconnaitre l'effort fourni depuis 2009, année à partir de laquelle ces dépenses ont commencé à représenter au moins plus 10 % des exécutions du budget bien qu'étant loin de l'objectif du gouvernement de le ramener à 40%.

II.1.2.3. Dépenses publiques par ministères

À lire les rapports de la BCC spécialement les tableaux relatifs aux dépenses publiques par services notamment pour les ministères, certains d'entre elles suscite une attention particulière. Il s'agit entre autre des ministères en rapport avec les problèmes macroéconomiques, d'une part et ceux en rapport avec les objectifs sociaux, de l'autre. Outre ces deux catégories, d'autres ministères peuvent faire l'objet d'une critique tout aussi particulières il s'agit défense nationale, Sport et jeunesse, budget et Recherche scientifique pour ne citer que ceux-ci.

A. Ministères en rapport avec les problèmes macroéconomiques et objectifs sociaux

Ceux retenue en titre illustratif dans ce travail sont :

- les ministères en rapport avec les problèmes macroéconomiques : ministère du travail et prévoyance sociale, de l'agriculture et développement rural (étant donné que la majorité de la population produit dans le secteur agricole) ;

- les ministères en rapport avec les objectifs sociaux : ministère de l'éducation, de la santé, affaires sociales.

Le tableau ici bas reflète la situation de chacun des ces ministères en prévision, en exécution.

Tableau n°4 : Ministères en rapport avec les problèmes macroéconomiques et objectifs sociaux

Année

Ministères en rapport avec les problèmes macroéconomiques

Ministères en rapport avec les objectifs sociaux

Travail et prévoyance Sociale

Agriculture

Développement Rural

Éducation nationale

Santé publique

Affaires sociales

Prév.

Exéc.

Taux d'Exéc

Prév.

Exéc.

Taux d'Exéc

Prév.

Exéc.

Taux d'Exéc

Prév.

Exéc.

Taux d'Exéc

Prév.

Exéc.

Taux d'Exéc

Prév.

Exéc.

Taux d'Exéc

2003

0,11

0,31

281,82

0,65

0,44

67,69

0,27

0,17

62,96

0,56

0,84

150,00

2,13

1,59

74,65

0,61

0,56

91,80

2004

0,19

0,14

73,68

0,27

0,48

177,78

0,27

0,08

29,63

1,29

1,3

100,78

0,53

0,97

183,02

0,48

0,21

43,75

2005

0,45

0,17

37,78

1,38

1,15

83,33

1,29

0,74

57,36

9,45

3,63

38,41

2,63

1,82

69,20

1,23

0,33

26,83

2006

0,12

0,16

133,33

0,55

3,54

643,64

0,44

1,8

409,09

19,57

3,75

19,16

5,31

8,56

161,21

0,23

1,87

813,04

2007

0,86

0,32

37,21

6,19

2,42

39,10

2,71

1,10

40,59

30,12

20,25

67,23

13,23

12,86

97,20

1,17

0,10

8,55

2008

1,36

0,44

32,35

4,93

13,53

274,44

2,54

1,26

49,61

25,63

23,34

91,07

14,77

15,24

103,18

5,48

0,11

2,01

2009

0,96

0,6

62,50

14,17

44,51

314,11

65,17

15,63

23,98

75,33

27,8

36,90

107,53

29

26,97

1,30

1,09

83,85

2010

2,80

0,27

9,64

40,37

12,09

29,95

46,61

4,12

8,84

135,18

12,29

9,09

253,52

10,78

4,25

18,71

0,39

2,08

2011

2,29

0,51

22,27

74,07

8,60

11,61

43,57

0,29

0,67

175,50

13,01

7,41

130,07

10,14

7,80

10,01

0,29

2,90

2012

2,70

0,82

30,37

226,72

28,74

12,68

36,89

0,78

2,11

208,82

29,08

13,93

372,79

21,51

5,77

18,17

1,2

6,60

2013

7,32

1,86

25,41

57,88

35,19

60,80

31,50

1,25

3,97

206,66

30,31

14,67

156,43

54,78

35,02

7,09

0,7

9,87

2014

9,11

1,79

19,65

193,82

74,91

38,65

172,4

0,84

0,49

166,2

55,41

33,34

358,21

55,43

15,47

22,06

0,67

3,04

Source : Construit à partir des rapports de la BCC

Les prévisions et les exécutions sont exprimées en milliards de CDF, le taux d'exécution en pourcentage

De ce tableau, il ressort que durant toute la période retenu pour l'étude, tous les ministères présentés ci-dessus ont une structure quasi identique en termes d'exécution des crédits leurs alloués. En effet, si pendant les années de 2003 à 2008 ces ministères présentent des taux d'exécution plus ou moins égale à 50% de leurs crédits, excepté le ministère des affaires sociales, il faut noter que c'est pendant ces même années qu'ils leurs étaient alloués des crédits très insignifiants. De 2009 à 2014, alors qu'à ces ministères sont alloués des crédits de plus en plus élevé, bien que ces crédits soient encore faibles, la tendance d'exécution des leurs crédits s'inverse et les taux d'exécution n'atteignent même plus 50%. Il s'en suit que, en termes d'exécution du budget, la logique du gouvernement reste la même. L'augmentation des crédits alloués à tous ces ministères est restée apparente étant donné sa non traduction en exécution.

Étant donné que la majorité de la population produit dans le secteur agricole, et que les ministères en rapport avec ce secteur (ministère du travail et prévoyance sociale, de l'agriculture et développement rural) reçoivent des crédits insignifiants qui ne sont même pas exécutés en totalité, il en résulte qu'une telle orientation des dépenses publiques n'ait eu aucune une incidence sur les revenus de la plupart de la population congolaise.

Aussi, les ministères en rapport avec les objectifs sociaux ont reçu des faibles crédits durant toute la période retenue pour l'étude. Il s'agit des ministères de l'éducation, de la santé et affaires sociales. Curieusement, alors que le gouvernement congolais a déclaré l'année 2010 « année du social », ce slogan ne s'est pas traduit en allocation des ressources budgétaires aux ministères ayant trait au social. Ceci réaffirme le désaccord entre la vision du gouvernement congolais et sa traduction en termes budgétaires.

Ces différentes observations peuvent se confirmer à partir de l'importance relative du crédit exécuté par chacun de ces ministères par rapport au budget du gouvernement.

Tableau n°5 : Importance relative Ministères en rapport avec les problèmes macroéconomiques et objectifs sociaux au budget

Années

Travail et prévoyance sociale

Agriculture

Développement rural

Éducation nationale

Santé publique

Affaires sociales

2003

0,13

0,19

0,07

0,36

0,68

0,24

2004

0,04

0,14

0,02

0,39

0,29

0,06

2005

0,03

0,22

0,14

0,69

0,35

0,06

2006

0,02

0,50

0,26

0,53

1,22

0,27

2007

0,04

0,29

0,13

2,39

1,51

0,01

2008

0,03

1,05

0,10

1,81

1,18

0,01

2009

0,03

2,16

0,76

1,35

1,41

0,05

2010

0,01

0,56

0,19

0,57

0,50

0,02

2011

0,02

0,29

0,01

0,43

0,34

0,01

2012

0,02

0,85

0,02

0,86

0,64

0,04

2013

0,04

0,84

0,03

0,73

1,31

0,02

2014

0,04

1,68

0,02

1,25

1,25

0,02

Source : Construit à partir des rapports de la BCC

Tous les ministères repris à titre illustratif dans ce tableau, présentent des crédits exécutés qui sont inférieur à 0,5% du budget pour toute la période sous étude, excepté les ministères de l'éducation nationale, de la santé publique et celui du développement rural qui ont des parts pour certaines années relativement peu supérieur à 0, 5% du total du budget exécuté.

L'analyse de cette orientation des dépenses publiques avec ses conséquences sur les objectifs macroéconomiques est plus approfondie en deuxième section de ce chapitre.

B. Autre ministères

Certains ministères de la RDC méritent tout aussi une attention particulière à voir leurs allocations budgétaires. Ce sont le ministère de la défense nationale, Sport et jeunesse, budget et Recherche scientifique pour ne citer que ceux-ci. Voici comment se comporte le taux d'exécution des crédits alloués à ces ministères.

Tableau n°6 : Dépenses publiques pour certains ministères

Années

Défense nationale

Sport et jeunesse

Budget

Recherche scientifique

Prév.

Exéc.

Taux d'Exéc

Prév.

Exéc.

Taux d'Exéc

Prév.

Exéc.

Taux d'Exéc

Prév.

Exéc.

Taux d'Exéc

2003

12,48

24,13

193,35

1,45

1,12

77,24

0,73

0,17

23,29

0,08

0,3

375,00

2004

16,08

21,18

131,72

1,24

1,15

92,74

2,68

1,8

67,16

0,21

0,16

76,19

2005

22,00

37,89

172,23

1,85

1,42

76,76

2,97

2,22

74,75

0,24

0,2

83,33

2006

15,05

33,65

223,59

1,94

1,84

94,85

3,46

4,51

130,35

0,51

2,51

492,16

2007

17,16

72,72

423,78

2,27

1,87

82,38

7,96

7,16

89,95

1,07

0,23

21,50

2008

17,07

96,66

566,26

2,90

1,18

40,69

6,28

12,01

191,24

0,33

0,63

190,91

2009

21,87

54,96

251,30

2,83

12,23

432,16

4,45

6,08

136,63

0,78

0,03

3,85

2010

87,70

111,45

127,08

7,04

13,81

196,16

35,96

22,62

62,90

3,13

0,38

12,14

2011

99,26

121,21

122,11

8,45

17,81

210,77

20,31

35,06

172,62

5,42

0,76

14,02

2012

142,55

194,68

136,57

14,48

16,75

115,68

28,89

50,5

174,80

3,19

0,76

23,82

2013

211,60

173,67

82,07

16,51

18,99

115,02

28,67

26,63

92,88

4,10

1,06

25,85

2014

285,04

133,26

46,75

13,31

17,83

133,26

28,51

26,51

92,62

4,41

0,3

6,80

Source : Construit par nous même à partir des rapports de la BCC

Les prévisions et les exécutions sont exprimées en milliards de CDF, le taux d'exécution en pourcentage

Tel qu'il se lu dans ce tableau, le ministère de la défense nationale est l'un de ceux qui ont eu plus de crédit et dont l'exécution est excédentaire. En termes de secteur, la priorité du gouvernement de la RDC a consisté dans les dépenses de sécurité. Cette attitude peut être due aux multiples guerres ayant secoué la république depuis 1997. D'autre ministères, à l'instar de celui du sport et jeunesse, celui du budget peuvent faire l'objet d'un questionnement de par leurs crédits et le taux d'exécution de ceux-ci. Comparé au ministère de la recherche scientifique, elles reçoivent plus de crédit et l'exécute en dépassement de prévision.

Cependant, s'il faut s'atteler à l'importance relative de chacun d'eux, il est anormal que le ministère du sport et jeunesse ait une part plus considérable que celui de la recherche scientifique. Il s'en suit que dans ce pays le sport est roi.

Le ministère de la recherche scientifique grâce à son soutien à la recherche, contribuerait au développement. Mais par contre il reçoit un crédit insignifiant qui n'est même pas exécuté en hauteur de sa prévision. Tout au long de la période sous étude, le crédit exécuté par ce ministère se situé en deçà de un milliards de CDF excepté 2006 et 2013. En voire les prévisions consacrées à ce ministère, le gouvernement ne témoigne pas d'une volonté à soutenir la recherche pourtant un secteur susceptible de contribuer au développement grâce aux innovations. Certes, pendant certaines années notamment de 2003, 2006 et 2008, le ministère de la recherche scientifique a exécuté ses dépenses en dépassement du crédit lui alloué, mais ce dernier est resté rudimentaire.

Globalement l'orientation ou l'affectation des recettes publiques aux dépenses publiques a de quoi craindre. Ainsi la deuxième section de ce chapitre est consacrée à l'identification des implications d'une telle politique sur les problèmes macroéconomiques de la RDC.

II.2. PROBLÈMES MACROÉCONOMIQUES ET POLITIQUE BUDGÉTAIRE EN RDC

II.2. 1. Croissance et dépenses publiques

La macroéconomie surtout keynésienne enseigne que même un budget équilibré, notamment à partir du théorème de Haavelmo, a un effet de même ampleur sur le revenu global d'une nation que n'en varient ses dépenses publiques. Toutes choses restant égales par ailleurs, les dépenses publiques et le PIB varient donc dans le même sens.

La RDC connait depuis 2003 des performances au niveau de ses indicateurs macroéconomiques entre autre un taux de croissance élevé.

L'on sait que, l'un des objectifs de la politique budgétaire est de promouvoir la croissance économique. Ainsi, est-il normal de se poser la question de savoir la contribution de la politique budgétaire adoptée (de 2003 à 2014) à cette croissance enregistrée.

Graphique n°6 : Évolution du ratio dépenses publiques/PIB (en %)s

Source : Construit à partir des rapports de la BCC

Comme le montre le graphique ci-dessus, le niveau du ratio des dépenses publiques au Produit Intérieur Brut a eu une tendance d'évolution en dents de scie durant la période 2003-2014. Excepté 2015, où il se remarque une véritable diminution de ce ratio. Globalement, ce ratio est encore faible situé entre 6 et 14 %.

Le taux de croissance de ces deux variables (croissance du PIB et de dépenses publiques se présente pour la période 2003-2014 comme suit :

Graphique n° 7 : Évolution des taux de croissance du PIB et des dépenses publiques

Source : Construit à partir des rapports de la BCC

Ce graphique montre un taux de croissance du PIB quasi-stable se situant entre 5 et 10 % sur la période sous étude exception fait de 2009 où ce taux a chuté jusqu'à 2,9%. Au niveau de toute la période, les dépenses publiques évoluent à un rythme nettement différent à celui du PIB. À voir l'allure de la croissance des dépenses publiques, il ressort une forte indépendance entre celles-ci et la croissance du PIB ou vice versa. En effet, si en 2010 le taux de croissance des dépenses publiques est passé dans le négatif, celui du PIB s'est relevé après avoir chuté en 2009. Cette chute de 2009 est la conséquence de la crise financière internationale de 2008 et les crises énergétique et alimentaire de 2009, étant donnée l'économie de la RDC est dépendante de l'extérieur. De même en 2015, alors que la croissance de dépenses publiques a chuté de 45% suite à la diminution des prix des matières minérales, la croissance du PIB est restée positive situé à 7,7%. Il n'y a donc pas de liaison constante entre les variations de deux variables. Si l'un des deux variables augmente, l'autre n'augmente pas ou ne diminue pas nécessairement.

Cette situation est contraire à l'idéal qui voudrait que le PIB et les dépenses publiques fluctuent dans le même sens. Cette fluctuation indépendante de ces deux variables témoigne de l'absence de l'incidence de l'une sur l'autre.

L'analyse de la corrélation entre la croissance des dépenses publiques et celle du PIB prouve d'avantage l'inexistence d'une dépendance entre elles. En effet, telle que nous pouvons le lire sur le graphique n° 8, et d'après les résultats de l'analyse de la régression entre ces deux variables, il n'existe pas une influence significative entre elles. D'où, pas d'incidence de la variation des dépenses publiques sur celle du PIB. Plusieurs facteurs peuvent expliquer cette situation, notamment l'orientation même des dépenses publique et l'ouverture de l'économie congolaise ; tel que démontré dans la suite de ce travail.

L'analyse serait élargie sur la détermination du lien de causalité entre ces variables si elles étaient en corrélation.

Graphique n° 8 : Corrélation Croissance du PIB / Croissance dépenses publiques

Source : Construit à partir des rapports de la BCC

Équation de la droite de régression : y = 0,000x + 6,632 repris sur le graphique ci-dessus signifie : Croissance du PIB = 0,000 * Croissance dépenses publiques + 6,632.

Y représente donc la croissance du PIB et x celle des dépenses publiques.

Formellement cette équation s'écrit :

y = â1*x + â0 avec â1 le coefficient de régression ou du taux de croissance des dépenses publiques et â0 le terme constant.

Le coefficient du taux de croissance des dépenses publiques est égal à zéro et donc la croissance des dépenses publiques n'influence pas le taux de croissance du PIB. Les dépenses publiques n'ont aucune influence sur la croissance économique congolaise.

Quels peuvent être les déterminants de cette indépendance PIB-dépenses publique ?

A. L'ouverture de l'économie de la RDC et balance de paiement

L'on sait que l'incidence de la politique budgétaire est d'autant moins importante que l'économie est ouverte et la demande intérieure par rapport aux importations est forte. Ceci est le cas de la RDC où la quasi-totalité des biens en valeur ajoutée élevé sont importés. Certes, les dépenses publiques augmentent, mais pas la production, car ces dépenses étant des dépenses de consommation et que les biens de consommation achetés sont en grande partie des biens importés, d'où le faible impact sur la production intérieure.

Tableau n° 7 : Solde de la balance de paiement rubrique biens et services

Années

Biens et services (en millions d'USD)

2003

-400,2

2004

-508,80

2005

-769,10

2006

-659,80

2007

-334,50

2008

-1127,60

2009

-1745,10

2010

-1838,7

2011

-1593,6

2012

-1977,8

2013

-1494,7

2014(p)

-2432,5

Source : Construit à partir des rapports annuels 2013, p 169 et 2014, p 151 de la BCC

L'une des conclusions retenues dans la première section de ce chapitre est que la priorité du gouvernement consiste dans l'exécution des dépenses de consommation (courantes). Vu que la plupart des biens de consommation sont importés (balance déficitaire sur toute la période de 2003 à 2014), il parait logique qu'une telle politique n'ait pas eu d'incidence significative sur la croissance économique. En permettant l'acquisition des biens a grande partie importés, ces dépenses constituent une fuite de fonds du circuit de paiement intérieur.

En effet, l'on sait que le PIB se calcul par trois optique différentes mais conduisant au même résultat. Ces approches sont : Production, Revenu et Dépenses. Suivant cette dernière le PIB est donné par :

PIB = C+I+G+(X-M)

Avec : C= la Consommation des privées

I= l'investissement

G= les dépenses publiques

X =les exportations et

M= les importations

Il s'en suit que les importations influence négativement le PIB et en conséquence la croissance économique. Bien que les dépenses publiques aient représenté, durant toute la période d'étude, une moyenne de 11 % du PIB, cette proportion a dû être évincée par l'incidence négative de l'ouverture de l'économie et la nature des dépenses.

A. Nature et Composition des dépenses publiques

L'orientation des dépenses vers les dépenses courantes peut aussi compromettre l'efficacité de la politique budgétaire. Certes, les dépenses courantes d'un État sont une composante de la demande globale comme toutes les autres. Mais est-il que, quels que soient les besoins et les circonstances, qui varient d'un pays à l'autre, l'efficacité de la politique budgétaire dépend dans une large mesure du niveau et de la composition des dépenses. Une conclusion capitale des études consacrées à cette question est que l'investissement est associé à la croissance de façon plus robuste que ne le sont les dépenses courantes.44(*)

Cette conclusion peut être nuancée, du fait que les dépenses courantes ne sont pas toutes les mêmes et que d'autres sont évidemment indispensables à la prestation de services, surtout en matière de santé et d'éducation. Néanmoins, la réalité congolaise vis-à-vis de ces dernières n'est pas du tout convainquant suite à la part allouée à la santé et à l'éducation.

En plus, à voir les ministères et institutions de la RDC les plus dépensiers, ils ne reflètent nullement un caractère de soutien à la croissance économique qui tire sa plus grande partie du secteur primaire : agriculture et des industries extractives. Quel a été la part du budget consacrée au soutient de ce levier de la croissance réalisée en RDC ? Cette part se lit dans le tableau qui suit :

Tableaux n°8 : Allocation de l'agriculture et au ministère des Mines, industries et artisanat

Années

Agriculture

Mines, industries et artisanat

Total budget

Montant exécuté en milliards de CDF

Part en %

Montant exécuté en milliards de CDF

Part en %

2003

0,44

0,19

0,07

0,03

232,5

2004

0,48

0,14

0,19

0,06

335,2

2005

1,15

0,22

0,23

0,04

524,9

2006

3,54

0,50

0,07

0,01

703,9

2007

2,42

0,29

3,54

0,42

849

2008

13,53

1,05

1,16

0,09

1287,7

2009

44,5

2,16

0,06

0,00

2059,5

2010

12,09

0,56

0,47

0,02

2141,6

2011

8,58

0,29

1,26

0,04

2996,5

2012

28,74

0,85

1,54

0,05

3371,7

2013

35,19

0,84

2,56

0,06

4171,9

2014

74,91

1,68

1,33

0,03

4448,6

Source : Construit à partir des rapports de la BCC

De 2003 à 2014, le gouvernement congolais a consacré moins de un pour cent de ses dépenses à l'agriculture et au ministère des mines, industries et artisanat exception faite de 2008, 2009 et 2014 où l' agriculture a reçu au moins un pour cent. Cette situation est déplorable vu que le secteur primaire reste le poumon de la croissance économique enregistrée en RDC et qui, malheureusement, ne bénéficie pas de l'encadrement du gouvernement en termes d'allocations des ressources. En effet, comme une entreprise finance ses branches d'activités les plus productives, la logique voudrait que ce soit le secteur primaire qui puisse bénéficier du concourt du gouvernement, hélas c'est un secteur laissé à son triste sort.

Au-delà d'être l'un des poumons de la croissance économique dans ce pays ; il faut noter que la plupart de la population congolaise est rurale et tire plus de revenu des activités agricoles. Mais, l'action du gouvernement est quasi absente pour soutenir ce secteur. Pourtant l'agriculture crée des possibilités génératrices de revenus pour les pauvres et elle réduit les prix des aliments qui sont prédominants dans le panier de consommation des populations à faible revenu.45(*)

De lors, la possibilité d'une telle orientation des dépenses publiques de contribuer non seulement à la croissance mais aussi à l'amélioration de conditions de vie est remise en cause.

Certes, de nos jours, l'on ne peut pas se contenter du seul secteur primaire vue l'évolution des économies modernes qui sont en train de passer d'ailleurs du secteur secondaire au secteur tertiaire. Ces deux secteurs étant productifs de biens et services élaborés ou en grande valeur ajoutée.

En considération de cet aspect non négligeable de l'évolution de économies modernes, dans son plan d'action quinquennal, le gouvernement congolais ne s'est pas passé du secteur secondaire notamment en envisageant orienter ses actions vers l'acquisition des industries agroalimentaires et industrialisantes suite à la vulnérabilité de l'économie congolaise aux chocs extérieurs et tributaires de l'aide internationale du fait de l'orientation de cette économie vers l'exploitations des produits primaires. En à croire le gouvernement congolais :

«  Le développement des industries de transformation, en particulier dans les secteurs de l'agro-industrie et de la transformation des produits primaires, et des industries structurantes ou industrialisantes, constitue le socle du progrès social et économique de notre pays... le programme se propose aussi de développer et/ou de renforcer les industries structurantes existantes et à créer. Un accent particulier sera mis sur les industries structurantes qui soutiennent en amont le processus de reconstitution. Il s'agit particulièrement de : l'industrie de ciment, du bois, du cuivre, de l'acier, du sable siliceux, de l'industrie de construction des routes et ouvrages et de celui de construction ferroviaire. »46(*)

Un fameux objectif comme celui-ci exige au gouvernement de consacrer des fonds importants aux dépenses en capital. Dès lors, qu'elles ont été les actions concrètes, en termes d'allocations des ressources, orientées vers la rencontre de cet ambitieux souhait ?

Il est vrai qu'il existe un fond spécial pour l'industrie en RDC : Fond de promotion de l'industrie dont le financement provient principalement de la taxe de promotion de l'industrie et dont la mission47(*) principale est de promouvoir l'essor de l'industrie congolaise par :

w la promotion d'industries nouvelles en veillant à réaliser l'équilibre industriel au plan national;

w la promotion de la petite et moyenne industrie;

w la promotion de l'intégration industrielle, notamment entre les grandes et petites unités et l'implantation des industries de production des produits semi-finis;

w la promotion des activités de recherche appliquée permettant le développement et l'amélioration du secteur industriel.

Ceci n'empêche à rien au gouvernement de pouvoir intervenir dans le secteur de l'industrie. Dans le tableau n° 8 nous avons présenté la part allouée au ministère de mines ; industrie et artisanat, part globale (c'est à dire en dépense courante et en capital) qui correspond à moins d'un pour cent sur toute la période sous étude.

Globalement réitérons-le, la part des dépenses en capital est encore insignifiante pour permettre de stimuler l'industrialisation tel que l'envisage le gouvernement.

S'il faut parler de la tertiairisation des économies modernes, cette dernière tire ses origines des innovations, lesquelles sont les résultats de la recherche. La RDC ne manifeste aucune volonté d'apporter son soutien à la recherche. Au point II.1.2.3 de la première section de ce second chapitre nous avons présenté l'importance relative de ce secteur dans les dépenses totales exécutées. Il s'est révélé que durant toute la période considérée, le ministère de la recherche scientifique a reçu moins de 0,5 %. Avec un pourcentage aussi faible que celui-ci la RDC ne peut aspirer aucunement à un développement du secteur tertiaire, en termes d'innovations, de son économie. Celui-ci ne peut donc rester en forte dépendance du commerce qui, malheureusement est basé sur les importations, lesquelles constituent une fuite des capitaux et une source de détérioration de la balance commerciale. Se passer de la recherche c'est aussi compromettre le secteur secondaire qui entretient des relations avec les innovations.

De 2003 à 2014 la politique budgétaire mise en oeuvre par la RDC n'a significativement pas contribué à la croissance économique alors que cette politique économique s'est voulue expansionniste dans l'accroissement des dépenses publiques et dans les ambitions du programme du gouvernement. La relation d'indépendance entre le taux de croissance des dépenses et du PIB en est la preuve. Cet état de lieu ne s'accommode pas avec l'existence d'une relation d'entrainement entre ces deux variables tel que l'enseigne la macroéconomie. Le niveau et la composition des dépenses face à une balance de paiement déficitaire en sont les principales causes.

L'analyse aurait dû être élargie à une modélisation macro-économétrique surtout si les données étaient mensuelles, ce qui permettrait d'avoir plus d'observations pour une meilleure mesure de cette relation entre PIB et Croissance, hélas nous n'avons eu des données annuelles.

II.2.2. Chômage et politique budgétaire en RDC

Au-delà de son objectif de soutenir la croissance, la politique budgétaire aide aussi à résorber le chômage. Ceci sous-entend l'augmentation des dépenses publiques. Cependant, la réduction du chômage dépendra plus de la nature des dépenses augmentées.

L'on sait que lorsque les investissements augmentent les emplois les sont aussi et en conséquence le taux de chômage diminue. Ainsi, pour réduire le taux de chômage, le gouvernement doit agir sur ses dépenses d'investissement (en capital). Il peut aussi augmenter les transferts et permettre l'augmentation du revenu disponible des agents. Cette augmentation du revenu, une fois affecté dans le circuit de paiement, encourage les investisseurs privés à investir davantage car ils ont un débouché plus vaste, en conséquence ils vont employer plus de main d'ouvre et contribuer à résorber le chômage. Ceci suppose une économie dans laquelle une amélioration des affaires encourage les investissements internes avec existence de ce que nous pouvons appeler « propension marginale à investir » élevé et non une économie avec une propension à importer très élevée.

En fait, il est vrai que les statistiques nationales font preuve d'une diminution du taux de chômage (tableau n° 9). Cependant, un double questionnement vaut la peine d'être formulé : sur base des quelles informations ces statistiques sont-elles fondées ? S'il est vrai que ce taux est en diminution quels en sont ses origines?

Tableau n° 9 : Répartition par secteur des effectifs des travailleurs

Années

Travailleurs en milliers

Emplois crées en milliers

Population Active (D)

Chômeurs

(D-C )

Taux de Chômage en %

Public (A)

Privé* (B)

Total (C)

Public At-At-1

Privé*

Bt-Bt-1

Total

2003

640,9

16816,3

17457,2

 150,6

474,7

 625,3

33897,5

16440,3

48,5

2004

703,8

18262,5

18966,3

62,9

1446,2

1509,1

34736,8

15770,5

45,4

2005

708,5

17239,8

17948,3

4,7

-1022,7

-1018

35611,3

17663

49,6

2006

818,3

18090,6

18908,9

109,8

850,8

960,6

36503,8

17594,9

48,2

2007

858

19211,1

20069,1

39,7

1120,5

1160,2

38009,7

17940,6

47,2

2008

915,3

17335,7

18251

57,3

-1875,4

-1818,1

38998

20747

53,2

2009

972,6

14727,4

15700

57,3

-2608,3

-2551

40050,9

24350,9

60,8

2010

1136,5

19388

20524,5

163,9

4660,6

4824,5

41131,3

20606,8

50,1

2011

717,6

20791,8

21509,4

-418,9

1403,8

984,9

44258

22748,6

51,4

2012

920,8

22489,2

23410

203,2

1697,4

1900,6

46028,3

22618,3

49,1

2013

999,8

24821

25820,8

79

2331,8

2410,8

47869

22048,2

46,1

Sources : Rapport BCC 2012, p 73 et 2013, p 73 *Le secteur privé prend en compte, en plus de la population occupée salariée, les indépendants établis à leur propre compte.

De ce tableau, il ressort que le taux de chômage est presque stable se situant entre 48 % en 2003 et 43% en 2014. D'année en année ce taux a connu des moindres fluctuations hormis 2009. Cette chute en 2009 coïncide avec le ralentissement de la croissance, conséquence de la crise financière internationale de 2008 et les crises énergétique et alimentaire de 2009. Il se dégage donc une relation entre la croissance réalisée et le niveau de l'emploi (Voir graphique n° 9). Cependant, la réalité de la vie quotidienne en RDC ne s'accorde pas avec ces statistiques nationales ; il y a lieu d'émettre des doutes sur ces faibles taux de chômage alors qu'une partie importante de la population active est visiblement sans emploi.

L'emploi créé par secteur révèle que le secteur privé a contribué davantage à résorber le chômage face à une moindre contribution du secteur public. Il est normal que le secteur privé crée plus d'emplois que le public. Cependant, ce dernier aurait eu une part plus importante si le gouvernement faisait des dépenses en capital sa priorité. Ceci permettrait au gouvernement d'investir et de créer plus d'emplois.

Graphique n° 9 : Évolution taux de croissance du PIB et taux de Chômage

Source : Construit à partir des rapports de la BCC

Ce graphique illustre l'existence d'une relation de dépendance entre taux de croissance du PIB et taux de chômage. Les deux variables évoluent en sens contraire, si l'un augmente l'autre diminue et vice versa. Cette situation est conforme à l'idéal qu'enseigne la macroéconomie. La variation du revenu national induit celle du taux de chômage mais de sens opposé. En 2009 tel que le fait voir le graphique, alors que la croissance du PIB ralentie, le taux de chômage est élevé.

En établissant une équation de régression multiple entre le taux de chômage, le taux de croissance du PIB et celui des dépenses publiques, on s'aperçoit que ces derniers n'ont pas eu d'influence significative sur le taux de chômage. Ici-bas l'équation telle qu'établie à partir du logiciel Sphinx.

Équation de la régression :

Y = â1 * X12 * X20+E

Avec :

- Y le taux de chômage ;

- X1 le taux de croissance des dépenses publiques ;

- X2 le taux de croissance du PIB ;

- â1 le coefficient du taux de croissance des dépenses publiques ;

- â2 le coefficient du taux de croissance du PIB et

- â0 le terme constant et

- E le terme d'erreur.

Après estimation nous avons Y = -0.064 * X1 -2.104 * X2 +64.446

Les résultats d'analyse renseignent que les 2 variables expliquent 66.6% de la variance de taux de chômage (coefficient de détermination), avec un coefficient de corrélation multiple : R = 0,82.

Le coefficient du taux de croissance dépenses publiques est égalé à -0,06, son écart-type est 0,05 et le coefficient du taux de croissance du PIB est -2,10, son écart-type égale 0,52. Le signe négatif de chacun des coefficients signifie que ces deux variables évoluent en sens inverse du taux de chômage. Ainsi -0,06 signifie que lorsque la dépense publique augmente d'un point, le chômage diminue de 0,06 points et -2,10 signifie aussi que lorsque la croissance du PIB augmente d'un point, le chômage diminue de 2,10 points. Les écart-types relatent de la dispersion des observations. Cependant faut-il aussi préciser la significative des ces coefficients.

Test de la Significativité des coefficients

Hypothèses du test

H: â1=0 et H': â2=0

H: â1?0 et H': â2?0

Règle de décision48(*)

Un coefficient pour être significatif, le test statistique veut que la statistique du test en valeur absolue soit supérieure à la valeur théorique du t de student.

La statistique du test est donnée par le rapport et est la valeur théorique du t de student avec á le seuil de signification et n le nombre d'observations.

Ainsi H0 sera rejetée si | |? et H'0 le sera si | ||?

En fixant un seuil de signification de 5%, la table statistique de la loi de student donne =

Calcul

| | et .

Interprétation et conclusion.

Comme | |= 1,2 ? nous acceptons l'hypothèse nulle H0 et nous concluons que le coefficient du taux de croissance des dépenses publiques n'est pas significativement différent de zéro et donc la croissance des dépenses publiques n'influence pas le taux de chômage.

Aussi comme | |= 4,04? nous rejetons l'hypothèse nulle H'0 et concluons que le coefficient du taux de croissance du PIB est significativement différent de zéro. Se fiant à aux statiques nationales, la croissance économique influence donc le taux de chômage. Cependant, la réalité congolaise ne s'accorde pas avec ces statistiques nationales, notamment les nivaux bas du taux de chômage.

Par sa politique budgétaire, le gouvernement congolais n'a pas pu influencer la fluctuation du taux de chômage durant toute la période sous étude. Ceci se rattache à l'absence d'incidence de ses dépenses sur la croissance économique. N'ayant pas eu d'incidence sur le revenu national, il est normal que cette politique n'ait pas pu influencer le taux de chômage. Aussi les parts de ses dépenses en capital, dépenses de transferts et subventions sont-elles insignifiantes pour agir sur le niveau de l'emploi. Le tableau ci-dessus visualise la part consacrée aux transferts et subventions par le gouvernement congolais.

Tableau n°10 : Composition des dépenses en transferts et subventions

Années

subventions et transferts

Organismes publiques

Entreprises

Ménages

Cotisation aux organismes internationaux

Milliards de CDF

part au budget

Milliards de CDF

part dans les transferts

Milliards de CDF

part dans les transferts

Milliards de CDF

part dans les transferts

Milliards de CDF

part dans les transferts

2003

2,67

1,15

0

0,00

0

0,00

0,29

10,86

0,59

22,10

2004

5,28

1,58

0

0,00

0

0,00

3,79

71,78

1,49

28,22

2005

92,93

17,70

78,37

84,33

0

0,00

13,64

14,68

0,91

0,98

2006

154,47

21,94

146,47

94,82

0

0,00

7,36

4,76

0,64

0,41

2007

248,24

29,24

231,15

93,12

0

0,00

15,66

6,31

1,43

0,58

2008

226,12

17,56

196,96

87,10

8,26

3,65

15,3

6,77

5,6

2,48

2009

625,16

30,35

601,28

96,18

0

0,00

15,95

2,55

7,92

1,27

2010

597,19

27,89

539,65

90,36

0

0,00

42,68

7,15

14,85

2,49

2011

405,65

13,54

363,77

89,68

0

0,00

29,63

7,30

12,24

3,02

2012

461,69

13,69

408,18

88,41

0

0,00

35,12

7,61

18,39

3,98

2013

524,72

12,58

450,02

85,76

21,03

4,01

34,02

6,48

19,65

3,74

2014

470,32

10,57

405,65

86,25

16,95

3,60

30,45

6,47

17,27

3,67

Source : Construit à partir des rapports de la BCC

De ce tableau, il ressort que globalement les transferts et subventions bien qu'ayant reçu en moyenne plus de 10% du budget, cette part a été affectée aux organismes publiques qui, depuis 2005, en consomment plus de 80%. Les entreprises et les ménages dont les effets seraient plus immédiats en ont reçu difficilement plus de 10%. Bien qu'en 2005 les ménages avaient 71% de ces dépenses et celles-ci ne représentaient malheureusement qu'à l'époque 1,58% du budget total. Il n'y a donc pas d'accroissement de revenu (des manages) par les transferts et donc pas d'effet d'accroissement de la demande globale, et par conséquent pas d'effet sur l'augmentation de la production et effet sur le chômage non plus.

II.2.3. Politique budgétaire et évolution du taux d'intérêt et taux de change

Dès l'avènement des défaillances de la politique du type keynésien, les gouvernements ont développé des politiques mixtes qui consistent à combiner politique budgétaire et politique monétaire.

La macroéconomie notamment avec l'équilibre IS-LM enseigne qu'une politique budgétaire est plus efficace si en augmentant les dépenses publiques, le taux d'intérêt réel ne remonte pas, en raison en particulier de l'apparition d'anticipations d'inflation ou de l'excès d'offre de titres publics et le taux de change réel ne s'apprécie pas pour rééquilibrer le marché des biens.

En fait, le taux d'intérêt en augmentant évince ou élimine la capacité d'une politique budgétaire de contribuer à relever le niveau du revenu national. Ainsi, cette politique ne peut être efficace que si elle est combinée avec le taux d'intérêt stable ou en diminution.

Graphique n° 10 : Évolution du taux d'intérêt en RDC

Source : Construit à partir des rapports de la BCC

Le taux d'intérêt repris sur ce graphique est le taux débiteur appliqué par les banques commerciales en RDC. En effet, ce taux a subi des fluctuations sur toute la période sous étude. Bien qu'ayant atteint un pic de 69, 77% à 2009, globalement il présente une allure décroissante après celui-ci. En RDC, à voir l'allure des fluctuations de ce taux d'intérêt, il ne s'écarte pas tellement de ce qu'enseigne la macroéconomie.

De la même façon la RDC connait une quasi-stabilité du taux de change. De 2003 à 2014 le taux de change est resté stables subissant de moindre variation excepté le passage de 2008 à 2009 où ce taux a considérablement augmenté se situant à 806,9 CDF en moyenne pour 1 USD en 2009 contre 561,1 CDF l'année plutôt. Cette situation est représentée sur le graphique ci-dessous.

Graphique n°11 : Évolution du taux de change moyen USD/CDF

Source : Construit à partir des rapports annuels de la BCC : 2012, tableau III.37, p. 173 ; 2013, tableau III.22, p. 161 ; 2014, tableau III.25, p. 144 

Les politiques budgétaires menées aujourd'hui ne semblent pas devoir faire remonter les taux d'intérêt réels ou les taux de change réels. Alors que l'accroissement des dépenses publiques sans que la production intérieure augmente aurait pour effet de hausser les prix ; pour éviter cette hausse, le gouvernement a dû accompagner la politique budgétaire de hausse des dépenses publiques d'une politique monétaire de stabilisation des prix. Cette politique a eu comme principale mesure le taux d'intérêt directeur.

Le taux d'intérêt directeur de la BCC est depuis 2010, maintenu à des niveaux aussi bas que possible passant de 22% fin 2010 à 2% fin 2015. Pour la BCC, cette option est justifiée, d'une part, par l'absence des risques inflationnistes majeurs et, d'autre part, par la nécessité de soutenir le dynamisme de l'activité économique via une stimulation du crédit. La BCC utilise cet instrument pour limiter les hausses de prix. Exceptionnellement, la BCC fait recours aux modifications des règles de réserves obligatoires des banques commerciales.

Ainsi, loin d'empêcher l'efficacité de la politique budgétaire, le taux d'intérêt et le taux de change présentent des conditions favorables. L'inefficacité de la politique budgétaire en RDC reste donc due à une mauvaise orientation de ses dépenses publiques et non à des mesures monétaires qui lui sont conjugués concomitamment.

CONCLUSION PARTIELLE

Ce second chapitre s'est focalisé à l'identification des instruments de la politique budgétaire ayant été appliquée en RDC de 2003 à 2015 et à l'évaluation de son efficacité d'avoir contribué à la réalisation des performances macroéconomiques dans ce pays.

En effet, si la RDC a enregistré pendant la période sous étude un taux de croissance en moyenne supérieur à 5%, une stabilité des prix (maitrise de l'inflation) et une diminution du taux de chômage ; sa politique budgétaire durant cette période se révèle avoir été sans incidence sur ces indicateurs macroéconomiques et donc inefficace pour l'atteinte de leur niveau performant. Cette politique a consisté à l'augmentation des dépenses publiques financées, en grande partie, par les recettes fiscales. Ces dépenses publiques ont été plus composées des dépenses courantes qu'en capital. Les dépenses courantes étant formées des consommations des administrations (institutions politiques et certains ministères) et orientées plus vers les biens et services se sont butées à l'ouverture de l'économie caractérisée par une balance de paiement déficitaire (branche biens et services). Elles ont donc constitué plus une sortie qu'une entrée des fonds dans le circuit de paiement, sans incidence aucune sur la croissance économique encore moins sur le chômage.

Cette orientation des dépenses publiques a rendu inerte les fluctuations du taux d'intérêt qui, pourtant se sont présentés de façon à permettre une efficacité de la politique budgétaire à relever le niveau du revenu national.

CONCLUSION GÉNÉRALE

La politique budgétaire en RDC : instrument et son efficacité ; tel est le thème traité dans ce papier. En l'abordant notre objectif était de découvrir les instruments et/ou outils ayant été mis en oeuvre pour la conduite de cette politique en RDC et de mesurer son efficacité dans la réalisation des performances macroéconomiques enregistrées.

Pour ce faire, deux principales questions ont guidé notre raisonnement : Quels sont les instruments et les moyens de politique budgétaire de la RDC de ces 13 dernières années ? Cette politique a-t-elle été efficace dans la gestion des problèmes macroéconomiques de la RDC ?

À ces deux questions, en guise d'hypothèse, nous avons retenu qu'il semble que les instruments de politique budgétaire en RDC soient l'accroissement des impôts et taxes et celle des dépenses publiques. Dans cette logique les moyens de cette politique proviendraient, en grande partie, des impôts et taxes. Il est possible que la politique budgétaire en vigueur en RDC ait été efficace et ce en contribuant à la relance de la croissance, à la diminution du taux de chômage et la stabilité du niveau général des prix.

Excepté l'introduction générale et cette conclusion générale, l'ossature de ce travail est faite de deux chapitres.

Le premier expose une revue de la littérature sur la politique budgétaire. Il retrace les idées soutenues par les deux postulants relatifs à sa conception. Le premier postulant est celui des idées keynésiennes qui prônent l'intervention de l'État dans les activités économiques et sociales notamment en fixant librement ses dépenses et recettes budgétaire. Le second courant est celui des néolibéraux qui voient dans l'intervention de l'État des effets néfastes.

Le second chapitre est consacré à l'analyse de la politique budgétaire en RDC en vue d'identifier les instruments de celle-ci et de révéler sa contribution par rapport aux performances macroéconomiques de la période de l'étude.

Après analyse et interprétation des données, les résultats suivant en ressort :

ü Pendant la période d'étude, la politique budgétaire en RDC a consisté à l'accroissement des dépenses publiques (dont la priorité consiste dans les dépenses courantes et en grande partie des biens et services) et celui des recettes (formées en partie importante des recettes fiscales). Ce résultat affirme notre première hypothèse.

ü Cette politique budgétaire n'a pas contribué à la réalisation des performances macroéconomiques en RDC. En effet, il s'est dégagé une absence d'incidence de la variation des dépenses publiques sur celle du PIB (le coefficient de l'équation de régression PIB-Dépenses publiques égale à zéro). Ce fait se révèle être dû au niveau et à la nature des dépenses publiques qui, constituées majoritairement des dépenses courantes en bien et services, ont formé plus une sortie des fonds qu'une entrée suite à la dépendance de l'économie congolaises vis-à-vis de l'extérieur (balance de paiement en biens et service déficitaire). Aussi, cette politique n'a pas influencé le taux de chômage bien qu'il se présente en diminution, en à croire les statistiques nationales. Alors que cette influence résulterait des dépenses en capital et en transferts aux ménages et entreprises, ces dépenses ont représenté une moindre importance dans le budget de la RDC. Ainsi notre seconde hypothèse est infirmée.

Certes, le niveau du budget de la RDC est encore faible. Cependant, vues les sources de l'inefficacité de la politique budgétaire en RDC, le gouvernement devrait fournir un effort pour la concrétisation de son souhait de ramener les dépenses publiques en capital à 40 % du budget voir les élever au delà de ce taux. Il devrait en faire sa priorité. Aussi les dépenses courantes devraient être recadrées vers les transferts (aux ménages) et subventions (aux entreprises) que de consister en biens et services, qui malheureusement en grande partie importés. Les ministères du travail et prévoyance sociale, de l'agriculture, développement rural, de l'éducation, de la santé, de affaires sociales doivent aussi faire part des priorités du gouvernement. Aussi, MIREMBE Omer49(*) a-t-il écrit : « Les pauvres peuvent bénéficier des retombées de la croissance à travers les changements dans les dépenses publiques en faveur des infrastructures de base telles que les écoles, les hôpitaux, les routes etc. En effet, ce qui compte pour les populations, c'est le développement humain. On ne peut se satisfaire simplement de la croissance ni de la stabilisation du cadre macroéconomique ».

Toutes choses étant égales ailleurs, estimons-nous, qu'une telle orientation des dépenses publiques contribuerait à l'efficacité de la politique budgétaire en RDC.

BIBLIOGRAPHIE

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XXX, Politique budgétaire, [en ligne], [Référence du 11 novembre 2015, 9h35'], disponible sur www.lemondepolitique.fr/cours/introduction-economie/politiques-economiques/politique-budgetaire.html

D. Cours

0mer KAMBALEMIREMBE, Macroéconomie, Cours inédit, L1 tous, Sciences économiques et Gestion à l'UCG, 2014-2015

MAFIKIRI TSONGO Angélus., Économétrie, cours inédit L1 sciences Économiques et de Gestion, UCG, 2014-2015

E. Texte légale

Ordonnance 89-171 portant création et statuts d'une entreprise publique dénommée Fonds de promotion de l'industrie, en abrégé «F.P.I». (J.O.Z., n°16, 15 août 1989, p. 36)

F. Autres

Gouvernement central de la RDC, (Mai 2012), Programme d'action du gouvernement 2012-2016, Kinshasa, p

Gouvernement central de la RDC, (Octobre 2012), Programme budgétaire des actions du gouvernement (stratégie budgétaire 2012-2016), Kinshasa, 31p

TABLE DES MATIÈRES

REMERCIEMENTS ii

SIGLES ET ABRÉVIATIONS iii

RÉSUME iv

ABSTRACT v

INTRODUCTION GÉNÉRALE 1

1. Problématique 1

2. Hypothèses du travail 3

3. Objectifs de la recherche 4

4. Méthodologie de recherche 4

5. Délimitation du travail 5

6. Subdivision du travail 5

CHAPITRE PREMIER 6

REVUE DE LA LITTÉRATURE SUR LA POLITIQUE BUDGÉTAIRE 6

I.1. LE BUDGET ET LA POLITIQUE BUDGÉTAIRE 7

I.2. LES THÉORIES ÉCONOMIQUES DE LA POLITIQUE BUDGÉTAIRE 8

I.2.1.1. Les services collectifs indivisibles 9

I.2.1.2. Les services de tutelle 9

I.2.2. Les explications keynésiennes 10

I.2.2.1. Fondements keynésiens 10

I.2.2.2. Le multiplicateur budgétaire 11

I.2.2.3. Fonctions reconnues à l'État par les Keynésiens 15

I.3. LES THÉORIES ÉCONOMIQUES CONTESTANT LA POLITIQUE BUDGÉTAIRE 16

I.3.1. La critique Hayekienne 16

I.3.2. Les tenants de l'éviction 17

I.3.3. Les partisans de l'économie de l'offre 19

I.3.4. Le courant des choix publics 21

I.3.5. Le principe d'équivalence de Ricardo-Barro 23

I.4. EFFICACITÉ DE LA POLITIQUE BUDGÉTAIRE 25

CONCLUSION PARTIELLE 29

CHAPITRE DEUXIÈME 30

INSTRUMENTS, MOYENS DE LA POLITIQUE BUDGÉTAIRE EN RDC ET LEUR EFFICACITÉ 30

II.1. CONTENU DU BUDGET DE LA RDC 30

II.1.1. Les ressources budgétaires 30

II.1.2. Des dépenses publiques 36

II.2. PROBLÈMES MACROÉCONOMIQUES ET POLITIQUE BUDGÉTAIRE EN RDC 48

II.2. 1. Croissance et dépenses publiques 48

II.2.2. Chômage et politique budgétaire en RDC 56

II.2.3. Politique budgétaire et évolution du taux d'intérêt et taux de change 61

CONCLUSION PARTIELLE 64

CONCLUSION GÉNÉRALE 65

BIBLIOGRAPHIE 67

TABLE DES MATIÈRES 70

ANNEXES a

Annexe1 : Liste des graphiques a

Annexe 2 : Liste des tableaux a

Annexe 3 : Prévisions et exécutions des budgets annuels de la RDC de 2003 à 2015 b

Annexe 4 : Évolution des certains indicateurs macroéconomiques en RDC c

ANNEXES

Annexe1 : Liste des graphiques

Graphique n°1 : Importance des différentes catégories de recettes

Graphique n°2 : Composition des recettes fiscales (En % du total budget exécuté)

Graphique n° 3: Structure d'exécution de dépenses du cadre budgétaire de 2003 à 2015.

Graphique n°4 : Structure de prévision et exécution de dépenses du cadre budgétaire de 2003 à 2015.

Graphique n°5 : Structure d'exécution des dépenses courantes par nature

Graphique n°6 : Évolution du ratio dépenses publiques/PIB (en %)s

Graphique n° 7 : Évolution des taux de croissance du PIB et des dépenses publiques

Graphique n° 8 : Corrélation Croissance du PIB / Croissance dépenses publiques

Graphique n° 9 : Évolution taux de croissance du PIB et taux de Chômage

Graphique n° 10 : Évolution du taux d'intérêt en RDC

Graphique n° 11 : Évolution du taux de change moyen USD/CDF

Annexe 2 : Liste des tableaux

Tableau n°1 : Répartition des recettes du cadre budgétaire de la RDC

Tableau n°2 : Structure de prévision et exécution des dépenses du cadre budgétaire de 2003 à 2015.

Tableau n°3 : Taux d'exécution de dépenses courantes par service par rapport à leur crédit (en %)

Tableau n°4 : Ministères en rapport avec les problèmes macroéconomiques et objectifs sociaux

Tableau n°5 : Importance relative Ministères en rapport avec les problèmes macroéconomiques et objectifs sociaux au budget

Tableau n°6 : Dépenses publiques pour certains ministères

Tableau n° 7 : Solde de la balance de paiement rubrique biens et services artisanat

Tableaux n°8 : Allocation de l'agriculture et au ministère des Mines, industries et

Tableau n° 9 : Répartition par secteur des effectifs des travailleurs

Tableau n°10 : Composition des dépenses en transferts et subventions

Annexe 3 : Prévisions et exécutions des budgets annuels de la RDC de 2003 à 2015

PRÉVISIONS EN MILLIARDS DE CDF

DÉPENSES

 

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Dépenses courantes

263,80

384,61

580,84

780,20

1018,86

1498,40

1989,29

2847,98

4470,75

4427,31

3925,50

4602,40

4817,33

Dépenses en capital

74,91

143,72

225,33

259,36

351,45

282,98

933,10

2759,53

2275,58

2181,86

2509,20

2846,60

2768,89

Total prévu

338,71

528,33

806,17

1039,56

1370,31

1781,38

2922,39

5607,51

6746,33

6609,17

6434,70

7449,00

7586,22

RECETTES

Recettes fiscales

156,85

209,26

292,84

365,35

638,36

832,43

1225,33

1798,33

2340,47

3112,76

3387,40

4584,76

5381,65

Recettes non fiscales

39,09

26,13

44,85

130,37

245,12

379,55

372,56

868,39

944,56

1147,54

1214,00

895,63

622,54

Recettes exceptionnelles

142,78

292,94

468,48

543,85

486,83

569,40

1324,50

2940,80

3461,30

2348,88

1833,30

1968,61

1582,03

Total prévu

338,71

528,33

806,17

1039,56

1370,31

1781,38

2922,39

5607,51

6746,33

6609,17

6434,70

7449,00

7586,22

EXÉCUTION DES BUDGETS EN MILLIARDS DE CDF

DÉPENSES

 

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Dépenses courantes

218,40

314,50

497,60

671,00

826,60

1126,90

1579,50

1542,80

2619,20

2838,10

3680,40

3996,80

2369,25

Biens et services

208,90

270,20

304,80

403,40

544,00

859,80

891,20

894,10

2087,00

2215,60

2912,60

3386,90

2172,27

Versements d'intérêts

6,80

39,00

99,80

113,10

34,40

41,00

63,10

51,50

126,60

160,80

243,10

139,60

196,98

Subventions et transferts

2,70

5,30

93,00

154,50

248,20

226,10

625,20

597,20

405,60

461,70

524,70

470,30

0

Dépenses en capital

14,10

20,70

27,30

32,90

22,40

160,80

480,00

598,80

377,30

533,60

491,50

451,80

2,46

Total général exécuté

232,50

335,20

524,90

703,90

849,00

1287,70

2059,50

2141,60

2996,50

3371,70

4171,90

4448,60

2371,71

RECETTES

Recettes fiscales

146,39

217,06

335,70

462,10

604,75

992,42

1191,81

1631,40

2108,00

2710,34

3388,63

3615,40

3730,89

Recettes non fiscales

25,53

35,09

56,79

65,79

156,57

214,09

400,19

535,09

647,34

923,38

664,89

732,00

120,49

Recettes exceptionnelles

49,39

53,88

102,77

141,28

32,48

65,17

512,72

127,39

44,31

128,66

68,09

15,10

0

Total général exécuté

221,30

306,02

495,26

669,17

793,79

1271,68

2104,72

2293,88

2799,66

3762,38

4121,60

4362,50

3851,38

SOLDE

-11,20

-29,18

-29,64

-34,73

-55,21

-16,02

45,22

152,28

-196,85

390,68

-50,30

-86,10

1479,67

Source: construit à partir des rapports annuels de la BCC, tableaux relatifs aux finances publiques (20012, 2013 et 2014) et Cond Info Stat N°08 au 26 février 2016, p 19

Annexe 4 : Évolution des certains indicateurs macroéconomiques en RDC

Années

PIB (à prix courants, en milliards de CDF)

PIB (à prix constants de 2005, en milliards de CDF)

Déflateur de PIB

Dépenses publiques (à prix courants, en milliards de CDF)

Dépenses publiques (à prix constants de 2005, en milliards de CDF)

Taux de Croissance du PIB en %

Taux de Croissance des dépenses publiques en %

Taux de Chômage en %

2003

3824,46

4932,30

77,54

232,50

299,85

5,60

57,94

48,50

2004

4327,49

5259,80

82,27

335,20

407,42

6,64

35,87

45,40

2005

5670,10

5670,10

100,00

524,90

524,90

7,80

28,84

49,60

2006

6767,52

5971,80

113,32

703,90

621,14

5,32

18,33

48,20

2007

8648,88

6345,60

136,30

849,00

622,90

6,26

0,28

47,20

2008

11067,57

6740,60

164,19

1287,70

784,26

6,22

25,90

53,20

2009

15101,19

6933,10

217,81

2059,50

945,54

2,86

20,56

60,80

2010

19536,68

7425,90

263,09

2141,60

814,02

7,11

-13,91

50,10

2011

23759,42

7936,40

299,37

2996,50

1000,93

6,87

22,96

51,40

2012

26954,55

8498,80

317,16

3371,70

1063,10

7,09

6,21

49,14

2013

30051,18

9219,70

325,95

4171,90

1279,94

8,48

20,40

46,06

2014

33224,28

10092,80

329,19

4448,60

1351,39

9,47

5,58

43,00

2015

34804,90

10872,00

320,13

2371,71

740,85

7,72

-45,18

 

Source : Construit à partir des rapports de la BCC ; rapport 2014 tableau I.11, p 37 ; Rapport 2013 tableau I. 41, p 73 ; Rapport 2012 tableau I. 43, p 73, les tableaux relatifs aux finances publiques de ces trois rapports et Cond Info Stat N°08 au 26 février 2016, p 2 et p 19

* 1ANAPI., Situation économique de la RDC, [en ligne], [Référence du 19 octobre 2015, 10h45'], disponible sur http://.www.inverstindrc.cd/fr/spip.php?article107

* 2MATATA POYON,M., ``la croissance économique est de plus en plus inclusive'', [en ligne], [Référence du 2décembre 2015, 18h25'], disponible sur http://congomillennium.com/la-rdc-- et-ses-Réalisations-matata-poyon-la-croissance-économique-est-de- plus-en-plus- inclusive-le-1805201/

* 3Extraits du Discours de SEM le Président de la République, Monsieur Joseph KABILA KABANGE devant le Congrès, 2014, cité PAR ALEXANDRE NSHUE, et ali., dans le rapport OMD 2000-2015, septembre 2015

* 4Gouvernement central de la RDC, Programme d'action du gouvernement 2012-2016, Kinshasa, Mai 2012, p.13

* 5Gouvernement central de la RDC, Op.cit, pp.15-16

* 6TOUREV, P., Définition de la politique budgétaire, [en ligne], [Référence du 27 octobre 2015, 14h22'], disponible sur http://.www.toupie.org/Dictionnaire/Politique_budgetaire.htm

* 7 XXX, Politique budgétaire, [en ligne], [Référence du 11 novembre 2015, 9h35'], disponible sur www.lemondepolitique.fr/cours/introduction-economie/politiques-economiques/politique-budgetaire.html

* 8EUZEBY, A et HARSCHTEL, M-L., Finances publiques, une approche économique, éd. Dunod, Paris, 1990, p.27

* 9EUZÉBY, A ET HARSCHTEL, M-L, Op.cit, p.29

* 10KAMBALE MIREMBE, O., Macroéconomie, Cours inédit, L1 tous, Sciences économiques et Gestion à l'UCG, 2014-2015

* 11KAMBALE MIREMBE, O., Op.cit

* 12EUZÉBY, A ET HARSCHTEL, M-L ., Op.cit, pp.24-26

* 13TOULOUSE, J-B., et alii., Finances publiques et politiques publiques, éd. Économica, Paris, p 410

* 14Idem, p 411

* 15STUMPF, E., (2001), L'intervention de l'état est-elle nécessaire dans une économie de marché, [en ligne], [Référence du 23 novembre 2015], disponible sur http://aygosi.pagespersoorange.fr/DISSERTinterventionEtatEconomieMarche.html

* 16 ABRAHAM-FROIS, G., Économie politique, éd. Économica, Paris, 1988, p 422

* 17STUMPF, E., (2001), Op.cit

* 18STUMPF, E., (2001), Op.cit

* 19 ABRAHAM-FROIS, G., Op.cit, p 422

* 20 ABRAHAM-FROIS, G., Op.cit, p 423

* 21 KEYNES, J. M., Théorie générale de l'emploi, de l'intérêt et de la monnaie, Traduit de l'Anglais par Jean- de Largentaye (1942), éd. Payot, Paris, 1942, p.7

* 22 TOULOUSE, J-B., et ali., Op.cit, p 412

* 23 TOULOUSE, J-B., et ali., Op.cit, pp. 412-413

* 24STUMPF, E., Op.cit

* 25DOSTALER,G., Keynes et ses combats, Paris, Albin Michel (2004), cité par ZAKIA HIDOUCHE, (2010),La controverse Keynes - Hayek et les grandes crises - corrigé,[en ligne], [Référence du 23 novembre 2015, 11H00], disponible sur http://www.lafinancepourtous.com

* 26EUZEBY, A., et HARSCHTEl, M-L., Op.cit, p 30

* 27VINTRAY, A., Milton Friedman et la critique du keynésianisme, dans Économie générale, [en ligne], [Référence du 23 novembre 2015], disponible sur http://www.contrepoints.org/2012/07/31/92049-milton-friedman-et-la-critique-du-keynesianisme

* 28 ABRAHAM-FROIS, G., Op.cit, p 503

* 29EUZEBY, A., et HARSCHTEl, M-L., op.cit, p 31

* 30VINTRAY, A., Op.cit

* 31EUZEBY, A., et HARSCHTEl, M-L., Op.cit, p 32

* 32 TOULOUSE, J-B., et ali., Op.cit, p 419

* 33TOULOUSE, J-B., et ali., Op.cit, p 419

* 34EUZEBY, A., et HARSCHTEL, M-L., Op.cit, p 33

* 35THEILLIER, D., James Buchanan et la théorie des choix publics, [en ligne], [Référence du 7 décembre 2015, 11h20], disponible sur http://nicomaque.blogspot.co.za/2012/04/demystifier-les-elections-avec-la.html

* 36EUZEBY, A., et HARSCHTEl, M-L., Op.cit, p 34

* 37STUMPF, E., Op.cit

* 38FONTAN, S., (2013), L'économiste de la semaine : Robert J. BARRO, Théorème d'équivalence Ricardienne, [en ligne], [Référence du 7 décembre 2015, 11h20], disponible sur http://www.leconomiste.eu/decryptage-economie/65-l-economiste-de-la-semaine-robert-j-barro.html

* 39COMBE, E., Les contradicteurs du keynésianisme : de Friedman aux nouveaux classiques, in La Documentation Française, Découverte de l'économie, 2. Histoire de la pensée économique, n°280, mars-avril 1997, pp. 71-78 (extraits).

* 40UNDESA, Stratégies nationales de développement, Notes d'orientation, Politique macroéconomique et politique de croissance, 2007, pp. 26-29

* 41 BCC, rapport annuel 2013, p.85

* 42 ANAPI, Réformes récentes intervenues, [en ligne], [Référence du 12 juin 2016, 11h45'], disponible sur http://.www.inverstindrc.cd/fr/spip.php?article68

* 43Gouvernement central de la RDC, Programme budgétaire des actions du gouvernement (stratégie budgétaire 2012-2016), Kinshasa, Octobre 2012, p 27

* 44Easterly and Rebelo, 1993; Gupta et al., 2005, cite par FMI dans Perspectives économiques régionales : Afrique subsaharienne, Octobre 2009, pp 46-47

* 45 KAMBALEMIREMBE, O, RD Congo : Une croissance sans développement ?, IOB working Paper 2013-06, p.17

* 46Gouvernement central de la RDC, Programme d'action du gouvernement 2012-2016, pp.17-19

* 47 Article 4 de l'Ordonnance 89-171 portant création et statuts d'une entreprise publique dénommée Fonds de promotion de l'industrie, en abrégé «F.P.I». (J.O.Z., n°16, 15 août 1989, p. 36)

* 48MAFIKIRITSONGO A., Économétrie, cours inédit L1 sciences Économiques et de Gestion, UCG, 2014-2015

* 49 KAMBALE MIREMBE, O, RD Congo : Une croissance sans développement ?, IOB working Paper 2013-06, p.22











9Impact, le film from Onalukusu Luambo on Vimeo.



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