Les pratiques foncières locales en milieu rural et leur impact sur le développement agricole: cas de la chefferie de Ngweshe.

SECTION I : LE DROIT FONCIER CONGOLAIS : Généralités.

Pour le législateur congolais, il faut établir une nette distinction entre le sol, (le foncier) qu'il considère comme immeuble par nature et constructions (l'immobilier) qui sont érigées et qui peuvent avoir une vie juridique propre et indépendante du sol auquel elles sont incorporées. Ces derniers deviennent essentiellement la surface de la terre sans tenir compte du volume de matières incorporées. « La surface qui constituent l'immeuble, dit Savatier, est remplis de la matière »¹² telle n'était pourtant pas la conception romaine sur laquelle repose l'essentielle de l'édifice juridique congolais en effet, le législateur romain admettait comme principe de base que la propriété du sol entrainait fatalement celle des constructions qui s'y était érigé. Il y était dès lors acquis que juridiquement un droit de propriété ne pouvait affecter les constructions indépendamment du sol. Les matériaux incorporaient au sol perdaient, comme nous l'avions déjà affirmé, leur individualité propre, c'est-à-dire, qu'il n'y avait plus deux choses : le sol et les matériaux, mais une seule : sol bâtit appartenant au propriétaire du terrain. Cette conception antique était tellement ancrée dans le droit romain qu'on exprimait par de nombreux adages notamment « superficie solo cedit », « accessio solo cedit », « non res extinctae vindicari possunt, omne quod solo inaedificatur solo cedit ».¹³

En examinant la législation congolaise, l'on ne peut manquer d'apercevoir qu'elle est dominée par une dualité administrative consacrant l'idée de l'appropriation du sol considéré par l'état. Mais, à la différence du droit romain les immeubles incorporés au sol ne suivent pas nécessairement son régime juridique. Ces principes sont :

? Seul l'état est le propriétaire foncier, c'est-à-dire propriétaire du sol et du sous-sol. Sa propriété est inaliénable et, partant, aucune appropriation privative du sol n'est concevable. C'est là une option opérée par le législateur.

? Les particuliers peuvent avoir sur le sol des simples droits de jouissance pouvant impliquer la propriété des immeubles qui sont incorporés au sol.

¹² SAVATIER R., Vers des nouveaux aspects de la conception et de la classification des biens corporels, in revue semestrielle de droit civil, 1958, pp.1 et suivantes, cité par J.P. KIFWABALA TEKILAZAYA, le droit civil des biens Tome 1 Les droits réels Fonciers, deuxième édition, Mediaspaul-kinshasa, Mars 2015, p.29

¹³ PATAULT A.M., Introduction historique au droit de biens, PUF, Paris, 1989, pp. 83, cité par J.P. KIFWABALA TEKILAZAYA, op cit, p.29

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Ainsi, un édifice érigé sur un fond est séparer du sol auquel il continue à être incorporer de manière que l'état reste propriétaire du sol, le constructeur pouvant être propriétaire de l'édifice. Il s'ensuit que la propriété du sol n'en porter pas nécessairement celle du dessus et du dessous. Car le législateur a règlementé la propriété des bâtiments et constructions envisagées isolement ; et, cette propriété est un droit réel autonome distinct de la propriété du sol. Il y a là, comme diraient certains auteurs, une superposition ou une imbrication de différentes propriétés les unes sur les autres et cependant parfaitement distinctes juridiquement.

Devant ces options, il aurait été réellement absurde de conserver le concept générique d'immobilier pour designer à la fois les droits relatifs au fonds ou sol et ceux relatifs aux immeubles par incorporation. la notion même de propriété immobilière aurait alors prêté à confusion, surtout que le législateur soutient expressément que les droits que l'état propriétaire peut accorder sur le fond qui ne sont pas à analyser comme des démembrement de son droit de propriété mais comme des droits réels autonomes d'un type nouveau.

Le langage juridique congolais désigne par le concept de droit immobilier, les droits ayant pour objet les immeubles par incorporation et par le terme droit foncier, ce type nouveau de droit se rapportant sur un fond ou sol. C'est pourquoi dans cette étude lorsque nous parlons des droits réels fonciers, nous avons en vie seuls les droits qui ont pour objet le sol. Ces droits sont énumérés de manière limitative par législateur, contrairement aux droits belge et français dans lesquels le principe même de la limitation de droits réels par la loi, a divisé la doctrine. en effet, le droit belge, partant de l'article 543 du code civil qui dispose : « on peut avoir sur les biens, ou un droit de propriété, ou un droit simple de jouissance ou seulement des services foncières à prétendre », l'on a considéré que les droits réels sont : la propriété, l'usufruit, l'usage, l'habitation, les servitudes ou services foncière. L'on accorde aussi à dire qu'il faut ajouter à cette énumération l'emphytéose et la superficie prévue par la loi du 10 janvier 1824, le gage et l'hypothèque.

Si l'on ne peut se douter que le législateur puisse créer lui-même autant de droits réels qu'il veut, certains auteurs n'ont pas manqué d'admettre que les particuliers puissent aussi créer leurs droits originaux sur base des conventions en l'absence de tout texte ne le condamnent¹⁴. Cependant, depuis la fin du 19^e siècle, la grande majorité des auteurs admettent

¹⁴ DE PAGE, H, traité élémentaire de droit civil belge, Tome v, volume 2, Bruxelles 1952, n°825

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que l'énumération de la loi est limitative¹⁵, même s'ils ne justifient pas tous, de la même manière leurs prise des décisions¹⁶.

En RDC depuis l'époque coloniale, il a été admis un principe selon lequel, l'organisation de la propriété autant que celle de la famille, constitue une matière d'ordre public, et ceci étant, les particuliers ne sont, pas libres de créer d'autres droits réels que ceux qui sont prévus par la loi. La loi foncière de 1973 à réaffirmé ce principe. L'on peut ainsi lire dans le rapport de la commission économique et financière sur la proposition de la loi portant

régime foncier, immobilier et régime de sureté, ce qui suit : « s'agissant de la distinction
entre les droits réels et les autres droits patrimoniaux, le principe suivant lequel cette distinction est d'ordre public a été maintenu. Ce maintien emporte comme conséquence qu'en dehors des droits réels consacrés par la présente loi, les particuliers ne sont pas libre de créer d'autre droits réels » l'alinéa 2 de l'article premier de la loi foncière dispose alors : « les droits réels sont : la propriété, la concession perpétuelle, les droits d'emphytéose, de superficie, d'usage et d'habitation, les servitudes foncières, le gage, le privilège et l'hypothèque¹⁷.

D'autre part l'on remarque aisément que les pratiques administratives et populaires mettent plus ou moins en échec la loi du 20 juillet 1973 telle que modifiée et complétée par celle du 18 juillet 1980 portant notamment régime foncier et immobilier. Ces pratiques posent particulièrement un problème en ce qui concerne d'une part la valeur juridique, c'est-à-dire les effets liés à ces « titres » qui sont abusivement délivrés aux populations par des autorités incompétentes, d'autre part l'application des sanctions.

Un fait s'impose à l'observation : les pratiques foncières en marge de la loi prédominent en milieu rural et elles ne sont point sanctionnées.

L'article 65 de la loi dite foncière dispose par ailleurs que les terrains sont concédés sous réserve des droits des tiers. Un problème se pose à cet égard en cas d'extension des villes et de création de nouvelles cités. Ces situations s'accompagnent généralement des contestations, car elles portent atteinte aux droits coutumiers des populations locales. La question est ici de savoir si des droits coutumiers peuvent être exercés sur des terres devenues urbaines. D'autre part, lors de la création d'un marché foncier, en l'absence d'une expropriation préalable, les droits coutumiers restent-ils intacts sur les différentes lois faisant partie du plan parcellaire ?

¹⁵ PATAULT A.M., op cit, pp 250-251.

¹⁶ GINOSSAR, Droit réel, propriété et créance, L.G.D.J., paris, 1960, pp 147-148

¹⁷J.P. KIFWABALA TEKILAZAYA, le droit civil des biens Tome 1 Les droits réels Fonciers, deuxième édition, Mediaspaul-kinshasa, Mars 2015, p28-32.

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Les opérations foncières consécutives au changement du statut administratif des zones rurales ne semblent assez souvent obéir à aucune logique juridique. Deux modalités peuvent être observées : soit une intervention autoritaire, soit une opération négociée. Quoi qu'il en soit, la pratique en ce domaine aussi est en marge de la loi foncière¹⁸. Ce pourquoi nous sommes d'avis avec MUGANGU MATABARO Séverin, J.P. KIFWABALA TEKILAZAYA, KALAMBAY G. sur le plaidoyer pour la réforme de la législation et la décentralisation de la gestion foncière par les biais qu'il présente.

§1. Dualité foncière et insécurité de la paysannerie :

Dans ces relations clientélistes et ces rapports de force politique, la petite paysannerie est particulièrement mal placée : elle ne dispose que de très maigres ressources à faire valoir dans les réseaux d'alliance et d'allégeances. Il en résulte qu'elle se trouve incapable de défendre ses propres intérêts et son bien plus précieux : la terre.

Depuis 40 ans (loi foncière de 1973), les petits producteurs font face à une incertitude foncière particulièrement forte à cause de la confusion juridique qui règne en la matière. Le foncier relevé en effet de deux cadres normatifs basé sur des valeurs, des percepts et règles antagonistes, à savoir la coutume et la loi foncière. Mais, surtout, la loi foncière entretienne de fait la suprématie du droit sur la coutume en matière foncière. Alors que les petits paysans sécurisent traditionnellement leur terre au travers de contrats coutumiers oraux enchâssée dans des relations d'allégeance coutumier, la loi vient disqualifier la coutume comme mode d'accès à la terre et lui oppose les procédures d'enregistrement des terres par le cadastre et l'émission de titres fonciers. Rédigé dans le contexte politique précédent la zaïrianisation, cette loi foncière favorise les élites politiques et économiques urbaines et insécurise les petits producteurs agricoles.

les résultats tangibles de cette dualité foncières est que les élites, en connivences avec les

chefs coutumiers qui leurs vendent des grandes superficies souvent à très bas prix, ont pu s'approprier de larges concessions au détriment des petits producteurs agricole qui n'ont désormais plus la possibilité d'accéder à la terre sauf en s'inscrivant dans un rapport de location monétarisé de la terre, qui constitue désormais une pratique fortement répandue à l'est de la RDC. Dans le pire des cas, les paysans ce sont vu purement et simplement chassées des terres qu'ils occupaient depuis plusieurs générations. Avec la montée

¹⁸ MUGANGU MATABARO Séverin, la crise foncière à l'Est de la RDC, Bukavu Mars 2008, p.5.

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démographique, les terres coutumières accessibles aux paysans sont dans biens des zones devenues trop exigus et les petits producteurs sont dès lors obligés de louer des terres aux grands propriétaires terriens. Cette dynamique a dans de nombreux cas transformé les paysans en simples ouvriers agricoles et renforcé la vulnérabilité des petits producteurs agricoles. Ces processus de marchandisation des terres et privatisation des terres qui se réalise au détriment des petits producteurs a été décrit et analysé par de nombreux chercheurs occidentaux et congolais. Alors que l'insécurité foncière des petits paysans a été mise en exergue depuis plus de 20ans, il est remarquable que celle-ci persiste encore jusqu'à aujourd'hui, comme le montre certains conflit. La persistance de cette insécurité foncière des paysans dans le temps est avant tout un signe de faiblesse structurelle de la classe paysanne sur l'échiquier politique congolais. Alors même qu'elle représente entre 70 et 80% de la population nationale et constitue ce fait la première force politique du pays dans un provincial ou national contexte électoral, la paysannerie demeure largement incapable de faire entendre sa voix et défendre ses intérêts dans les arènes de pouvoir, que ce soit au niveau.

Ces constats renvoie dès lors non plus seulement à un problème de gouvernance foncier ou de conflits foncier, mais ou modes de gouvernances des institutions étatiques de manières générale et à l'incisive des institutions vis-à-vis des populations et leurs attentes. Ces constats est valable pour les agriculteurs comme pour les autres secteurs socio-professionnels et tous les groupes sociaux de base, de leurs intérêts et de leurs attentes, dans un contexte où ces institutions demeurent les instruments de pouvoir aux mains des élites.¹⁹