I. L'adaptation au changement climatique, un contexte
favorable à l'émergence de nouvelles stratégies de gestion
de l'eau et de la végétation sur l'ensemble du territoire
métropolitain
Avant de présenter le contexte réglementaire de
cette étude, il convient de donner quelques éléments de
précision quant au territoire sur lequel elle s'appuie.
La ville de Rennes se situe à l'Ouest de la France, en
région Bretagne (Annexe 1). Elle comporte 211 373 habitants (2013),
tandis que le territoire métropolitain (correspondant à Rennes
Métropole et à ses 43 communes) en dénombre aux alentours
de 427 000. Les zones urbaines sont relativement denses, avec plus de 4 000
habitants par km2, soit environ 700 de plus qu'une
agglomération comme Strasbourg, pourtant plus grande. Ceci
résulte notamment de la politique d'urbanisation entreprise à
Rennes, qu'on surnomme aussi « ville archipel » (Annexe 2). Cette
appellation traduit la volonté d'articuler le développement
polycentrique avec le maintien des espaces agricoles et naturels, en
économisant fortement l'espace et en préservant les ressources
naturelles, d'où une densification des espaces urbanisés (Plan
Local d'Urbanisme de Rennes, 2009 ; Schéma de Cohérence
Territoriale1 du Pays de Rennes, 2015).
Le territoire rennais bénéficie d'un climat
tempéré océanique doux, qui maintient une certaine
homogénéité climatique tout au long de l'année. On
observe habituellement des étés modérément chauds
et des hivers doux, avec une amplitude thermique annuelle relativement faible
par rapport à d'autres régions françaises (Annexe 3). Les
chutes de neige sont quant à elles très rares, les
températures étant rarement négatives. Bien qu'on se situe
en région Bretagne, la quantité de précipitations à
Rennes se situe au niveau de la moyenne nationale, qui est de 700 mm/an. C'est
d'ailleurs l'une des zones les moins humides de la région, avec environ
694 mm/an (sur la normale climatique 1981-2010) et des pluies réparties
de manière assez régulière au cours de l'année
(Météo Bretagne) (Annexe 4).
Cette rapide présentation des différentes
spécificités Rennaises a pour but de poser un cadre sur le
travail qui suit. Celle-ci est d'autant plus importante que les
priorités et les enjeux en termes d'adaptation au changement climatique
peuvent être différents en fonction de la situation
géographique et de la situation climatique du territoire en question.
Pour plus de précisions, l'annexe 5 permet de localiser
l'hôtel de Rennes Métropole, structure d'accueil de ce stage, qui
regroupe 1 000 agents territoriaux, ainsi que 122 élus. L'organigramme
en Annexe 6 donne une vision d'ensemble des différents pôles et
des services de Rennes Métropole2, dont celui auquel est
rattaché ce travail, à savoir le service « planification et
études urbaines ».
1 SCoT
2 Abrévié « RM » dans la suite
du texte
12
1. Le cadre réglementaire de Rennes en pleine
évolution
On perçoit un fort engagement politique de la part de
la ville de Rennes. En effet, la prise en compte des enjeux
énergétiques et climatiques était déjà
abordée dans le projet communautaire de 2006. Aux vues des
manifestations météorologiques de plus en plus probantes,
appuyées par un discours politique de plus en plus engagé, les
collectivités se doivent aujourd'hui de prendre en considération
les enjeux qui gravitent autour du phénomène de changement
climatique.
Le « Schéma Régional Climat Air
Énergie de Bretagne » (SRCAE) s'inscrit dans cette dynamique, en
faisant office de document cadre pour les « Plan Climat Air Énergie
Territorial » (PCAET) et les documents d'urbanisme des territoires. Il
s'adresse plus globalement à l'ensemble des acteurs économiques
et politiques de Bretagne, afin que les enjeux climatiques,
énergétiques et de qualité de l'air, fassent partie
intégrante des futures décisions stratégiques et
opérationnelles à tous les niveaux. Le SRCAE constitue en outre
un document d'orientations générales sur lequel s'appuieront
plusieurs documents, dont le PCAET, qui devront être compatibles
(Document de présentation SRCAE, 2013) (Figure 1).
Figure 1 : Hiérarchie normative autour du SRCAE
(Document de présentation SRCAE, 2013)
Le SRCAE 2013-2018 définit des objectifs et des
orientations stratégiques à l'horizon 2020 et 2050, surtout en
matière d'atténuation au changement climatique (maîtrise de
la demande énergétique, lutte contre la pollution,
réduction des GES3, etc.). Il comporte cependant un volet
lié à l'adaptation au changement climatique. Au total, 32
orientations stratégiques sont énoncées, sous la tutelle
de plusieurs grandes thématiques, comme l'aménagement et
l'urbanisme ou les énergies renouvelables.
Aux vues de l'émergence de tous les enjeux liés
au changement climatique et à la transition énergétique,
la collectivité a décidé d'intégrer cette
thématique dans les réflexions accompagnant la révision du
Plan Local d'Urbanisme de Rennes et l'élaboration du premier Plan Local
d'Urbanisme intercommunal de la métropole.
3 Gaz à Effet de Serre
13
Celles-ci sont l'occasion de balayer largement les leviers
d'action, notamment sur les sujets de l'adaptation au changement climatique,
thématique encore trop peu explorée jusqu'ici par la
collectivité.
1.1 La révision du PLU de Rennes et
l'élaboration du premier PLUi de Rennes Métropole
Le Plan Local d'Urbanisme (PLU) est un document essentiel qui
fixe les règles générales d'utilisation du sol. C'est lui
qui définit la façon dont la ville doit être
aménagée à moyen terme et dessine en quelque sorte
l'avenir de la ville : les secteurs voués à devenir
constructibles et ceux qui doivent rester naturels, les formes urbaines que
peuvent prendre les constructions, les parcelles qui sont
réservées aux équipements publics, etc. C'est donc un
document complet, auquel tout le monde devra se référer pour
comprendre et appliquer les règles d'urbanisme. Il remplace les anciens
Plans d'occupation des sols (POS).
Un PLU est composé de différentes parties qu'il
convient de préciser (Archives Rennes Métropole, 2016) :
? Un rapport de présentation, qui liste les choix
d'organisation du territoire (via un diagnostic), les besoins et les
perspectives d'évolution, ainsi que l'évaluation environnementale
de la commune.
? Un PADD4, qui traduit le projet urbain, en
définissant les orientations générales des politiques
d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, etc. Celui
de Rennes projette le développement urbain à l'horizon 2030.
? Les OAP5, qui définissent un ensemble de
dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports ou les
déplacements. Ces OAP précisent les orientations du PADD et
peuvent être soit thématiques, soit focalisées sur des
quartiers ou des secteurs à aménager ou à restructurer.
? Un règlement écrit et graphique, qui regroupe
l'ensemble des règles d'urbanisme appliquées au territoire. Ce
dernier est organisé par zones (urbaines, à urbaniser, agricoles
et naturelles). Toutes les communes ne se voient pas appliquer les mêmes
règles. En revanche, elles s'appuient toutes sur un dispositif graphique
permettant une bonne gestion dans le temps.
? Les annexes, qui donnent des informations sur les
différents éléments qui s'imposent à la commune
(réseau d'eau potable, d'assainissement, gestion des déchets,
etc.).
4 Projet d'Aménagement et de
Développement Durable
5 Orientations d'Aménagement et de
Programmation
14
La révision du PLU est un long processus qui doit
associer à la fois les acteurs de la ville et les habitants. La
révision du PLU de Rennes a officiellement été ouverte en
20146, par décision du Conseil Municipal7. Durant
cette année 2016, la révision s'ouvre à la concertation
avec les Rennais et doit notamment permettre d'affiner le PADD. Cette
première phase se terminera en juin 2016 par un débat sur les
orientations générales du PADD en Conseil Municipal, puis en
Conseil Métropolitain8. L'année suivante (2017) sera
consacrée à la traduction réglementaire du projet urbain
et à la formalisation du dossier du PLU. Enfin, l'année 2018
verra une ultime phase de consultation des habitants lors de l'enquête
publique. La réactualisation du PLU de Rennes sera effective
jusqu'à l'horizon 2030.
En parallèle de cette révision, la
transformation de l'agglomération rennaise en métropole depuis le
1er janvier 2015 a entraîné le transfert de la compétence
PLU des 43 communes qui la composent (Annexe 7). Le PLUi est alors l'expression
du projet que portent la métropole rennaise et ses 43 communes pour les
15 prochaines années (horizon 2035). Le document-cadre final permet de
réviser l'ensemble des 43 PLU des différentes communes
concernées par RM et de les rassembler en un seul document unique
(Archives Rennes Métropole, 2015).
L'amorce du PLUi a été lancée par les
élus de RM lors du conseil métropolitain du 9 Juillet 2015. Ce
document-cadre se compose de la même manière qu'un PLU classique
et intègre quatre grands objectifs :
? Une métropole entreprenante et innovante, avec comme
piliers principaux l'attractivité, le dynamisme économique et
l'emploi.
? Une métropole accueillante et solidaire, en
permettant une diversification des logements (cohésion et mixité
sociale), une amélioration du cadre de vie, la limitation des risques et
des nuisances et le développement des besoins commerciaux et des
services.
? Une métropole écoresponsable et exemplaire, en
favorisant le développement de mobilités multiples, en optimisant
les réseaux existants, en mettant en réseau des grands espaces
naturels et en limitant la consommation foncière des espaces
agricoles.
? Une métropole capitale régionale, attractive
et entraînante, avec une réelle affirmation de l'identité
et du rayonnement d'une capitale régionale.
L'établissement du PLUi nécessitant une
organisation complexe, un calendrier théorique permet de repérer
dans le temps les périodes fortes du projet (Figure 2). On notera que
celui-ci devra être formalisé en milieu d'année 2018, pour
ensuite être soumis à une enquête publique, avant
d'être approuvé vers le mois de Septembre 2019 (Archives Rennes
Métropole, 2015).
L'élaboration de ce premier PLUi est donc un travail
qui s'échelonne sur un temps de travail relativement limité (2-3
ans), si on met de côté les procédures administratives. Il
nécessite d'ailleurs un dispositif humain conséquent.
6 Ancienne version du PLU de Rennes : 2006-2014 -
Prochaine version : 2015-2030
7 Instance qui valide les décisions à
l'échelle des communes (avant mise en place du PLUi)
8 Instance qui valide les décisions à
l'échelle métropolitaine et communale depuis le passage de Rennes
en métropole (avis demandé au préalable en conseil
municipal)
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Il a vocation à intégrer de manière plus
marquée les problématiques liées au changement climatique,
notamment le volet adaptation. Pour cela, il prend en compte un autre document,
le PCAET, qui se focalise essentiellement sur les thématiques
climatiques et énergétiques.
Figure 2 : Calendrier prévisionnel du PLUi (Archives
Rennes Métropole, 2016)
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