Le Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité entre Etats membres de l'UEMOA

Paragraphe 2ème : Les critères dans le Pacte de

convergence

Les nouveaux critères élaborés dans le cadre du Pacte de convergence constituent une innovation dans la mesure où ils ont été non seulement élargis (A) ; mais également et surtout ils ont été hiérarchisés (B).

A- Des critères élargis

Outre le critère du taux d'inflation introduit depuis l'édiction de la Directive n°01/97/CM, le Pacte de convergence, qui rappelons-le, a été adopté le 8 Décembre 99, va non seulement à son tour maintenir les critères existants, mais en plus il va les élargir. Ainsi, quatre (4) nouveaux critères feront leur apparition. Ce sont :

- le ratio du solde budgétaire de base/PIB nominal =0 % en l'an 2002 ;

- le ratio de l'encours de la dette intérieure et extérieure/PIB nominal =70 % en l'an 2002 ;

- le ratio du déficit extérieur courant hors dons/PIB nominal =5 % en l'an 2002 ;

- le taux de pression fiscale =17 % en l'an 2002.

A l'examen de ces nombreux critères, deux principales observations relatives à la période de convergence et au PIB, méritent d'être faites.

D'abord, on remarque que contrairement à l'UMOA et à l'UEMOA d'avant le Pacte de convergence, les critères contenus dans le Pacte de convergence ont un objectif triennal. En effet, sous l'UMOA et sous l'UEMOA d'avant le Pacte, les critères étaient élaborés chaque année et ils devaient être respectés uniquement pour l'année suivant celle pendant laquelle ils avaient été fixés. Le Pacte de convergence change d'option. Ses critères ont été élaborés en décembre 99 et leur respect devait être observé en fin décembre 2002. C'est là une des grandes innovations apportées par le Pacte. Cette façon de faire n'est certainement pas indifférente du nouvel outil de gestion budgétaire appelé budget-programme que l'on observe dans certains pays de l'UEMOA^42(*). Faire coïncider la période du respect des critères de convergence à travers l'élaboration de programmes pluriannuels^43(*) avec celle de la gestion budgétaire par objectifs qui commande également que les programmes budgétaires soient élaborés sur trois (3) ans ne peut être que logique. Cette disposition du Pacte de convergence est appréciable dans la mesure où elle introduit une cohérence entre les programmes ne serait-ce qu'à travers cette identité de période. Les risques de chevauchement sont mieux maîtrisés.

Ensuite, on note également que le Produit Intérieur Brut (PIB) nominal sert désormais de mesure aux nouveaux ratios prévus. L'importance de cet agrégat n'est plus à démontrer car il mesure la richesse même d'un pays. Rapporter le solde budgétaire de base, l'encours de la dette intérieure et extérieure, le déficit courant hors dons au PIB nominal (c'est-à-dire le PIB calculé en tenant compte du facteur prix), c'est vérifier en quelque sorte la soutenabilité de la dette, c'est mesurer la capacité de la production, de la richesse à faire face au problème de la dette. C'est en somme mesurer la solvabilité des Etats.

Enfin, on relèvera que l'introduction du taux de pression fiscale comme indicateur de convergence répond au souci de mesurer la contrainte exercée par l'ensemble des impôts sur les citoyens relativement à la richesse du pays.

L'introduction de ce critère, nous osons le croire, devrait permettre aux Etats d'adopter des mesures fiscales à même de lutter contre l'incivisme fiscal, dernière trouvaille ( ?) pour résoudre un tant soit peu le problème de pauvreté.^44(*) Si tel est donc l'objectif des Etats en prévoyant cet indicateur de convergence dans le Pacte, nous pensons qu'ils ont vu juste. Si on peut se réjouir de cette vision, il reste que l'on devrait prendre garde à ne pas pousser le bouchon trop loin^45(*) au risque de connaître l'effet contraire. Car ne dit-on pas que « trop d'impôt tue l'impôt ? »

Par ailleurs, on constate que la valeur du ratio masse salariale/ recettes fiscales qui devait être d'abord <50 %, puis à 40 %, a été cette fois réduit à 35 %. Cela traduit, une fois de plus, l'amélioration continue de ce critère dans les Etats de l'Union.

Tous ces changements apportés dans le Pacte de convergence à travers notamment l'élargissement des critères vont se poursuivre avec leur hiérarchisation.

B- Des critères hiérarchisés

Une autre innovation apportée dans le Pacte de convergence a consisté à hiérarchiser les critères de convergence. En effet, au niveau terminologique, le Pacte parle « d'indicateurs de convergence » qui donnent une image des domaines importants de l'économie ; notamment le secteur réel, la balance des paiements, les finances publiques et la monnaie. Ces indicateurs de convergence sont appelés critères de convergence lorsqu'ils sont jugés essentiels. Ainsi, distingue-t-on les critères de convergence des autres indicateurs. Ce premier niveau d'hiérarchisation permet de conclure que tous les indicateurs prévus dans le Pacte n'ont pas la même importance. Les indicateurs jugés non essentiels appelés « autres indicateurs » sont répertoriés dans un tableau de bord recommandé par le Conseil des Ministres. Ils ne sont donc pas précisément définis dans le Pacte. En conséquence, pourrait-on conclure qu'aucune sanction ne s'attache à leur inobservation par les Etats membres. Ce qui n'est pas le cas des critères de convergence. A l'opposé des autres indicateurs de convergence, ceux-ci font l'objet d'une définition précise dans le Pacte qui les a également normés avec des valeurs critiques. A l'intérieur de ces critères, on distingue les critères de 1^er rang des critères de 2^nd rang. Les critères de 1^er rang sont les suivants :

- ratio du solde budgétaire de base/PIB nominal =0 % en l'an 2002 ;

- taux d'inflation annuel moyen : 3 % par an ;

- ratio de l'encours de la dette intérieure et extérieure/PIB nominal =70 % en l'an 2002 ;

- arriérés de paiement intérieurs et extérieurs : non accumulation d'arriérés sur la gestion de la période courante.

Ces critères sont d'une importance capitale, car ils déterminent la crédibilité même de l'économie des Etats et de l'Union vis à vis de l'extérieur. Les déficits publics excessifs ainsi que l'insoutenabilité de l'endettement qui sont la conséquence de leur non respect peuvent engendrer « un cercle vicieux où tous les efforts de redressement sont vains ; à la longue, cette situation pourrait conduire au chaos puis à l'éclatement de l'Union »^46(*). Au vue de cette importance, leur inobservation déclenche le système de mesures rectificatives^47(*).

Au sein même de ces critères de 1^er rang, le Pacte distingue encore un critère dit clé. C'est le critère du solde budgétaire de base/PIB nominal. L'importance de ce critère clé prend tout son sens quand on sait qu'il faut nécessairement dégager un minimum d'excédents pour, non seulement rembourser les dettes mais, aussi mener des actions de développement. On comprend alors aisément pourquoi son non respect est susceptible de déclencher le mécanisme de sanction.^48(*)

Quant aux critères de 2^nd rang^49(*), ils n'appellent pas de commentaires particuliers en ce sens qu'aucune sanction particulière ne leur ait réservée.

L'analyse juridique du Pacte ainsi faite a conduit à montrer à travers les nombreuses innovations normatives, qu'il constitue bel et bien un instrument qui améliore le dispositif de surveillance multilatérale. Mais ce n'est pas seulement qu'au plan juridique que ces innovations sont perceptibles, elles le sont également d'un point de vue macro-économique.

* ⁴² Le budget-programme est un document explicatif joint au projet de loi de finance et qui décrit, pour chaque Ministère les objectifs, les programmes qui concourent à leur réalisation et les moyens qui leur sont affectés. C'est le document final qui l'on obtient avec la mise en oeuvre de la technique du budget par objectifs économiques. Des pays comme le Sénégal et le Burkina Faso ont adopté le budget-programme comme outil de gestion budgétaire. Le budget-programme contient un programme triennal.

* ⁴³ Cf infra p.32

* ⁴⁴ Il est courant aujourd'hui, dans nos pays en développement, d'entendre dire que payer l'impôt contribue à appauvrir davantage le citoyen qui n'est que déjà trop pauvre.

* ⁴⁵ Si l'on constate une amélioration de cet indicateur, le risque existerait de porter son taux à un niveau supérieur comme on l'a vu avec les autres indicateurs. Cf. supra p.17 et ss

* ⁴⁶ S.I. BAZIE, Les critères de convergence dans le cadre de l'UEMOA : « Implication sur la gestion économique et budgétaire (cas du Burkina Faso) ». p33

* ⁴⁷ Cf Pacte de convergence art 11parag. 2

* ⁴⁸ Cf. art 15 al. 1^er du Pacte de convergence.

* ⁴⁹ Les critères de 2^nd rang sont :

- Ratio de la masse salariale/recettes fiscales =35 % en l'an 2002 ;

- Ratio des investissements publics financés sur ressources internes/recettes fiscales =20 % en l'an 2002 ;

- Ratio du déficit extérieur hors dons/PIB nominal =5 % en l'an 2002 ;

- Taux de pression fiscale =17 % en l'an 2002 .

Nous avons déjà analysé ces critères cf supra p.16 et ss