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La Réforme du système bancaire en Bulgarie

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par Kamel CHEKLAT
Ecole Normale Supérieure ENS Cachan - Diplôme des Etudes Approfondies DEA 2005
  

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INTRODUCTION

CHAPITRE I : Les réformes structurelles et institutionnelles de l'économie bulgare dans le cadre du plan de stabilisation.

SECTION 1 : Le nouveau système réglementaire, instruments et architectures,

1- La mise en place du cadre juridique de l'activité bancaire

2- L'environnement bancaire

SECTION 2 : L'interaction entre les banques, le crédit et l'entreprise :

1- La structure du crédit à l'entreprise

2- La crise bancaire de 1996

CHAPITRE II : Le système bancaire bulgare sous tutelle du Currency Board

SECTION 1 : Structure, instruments et fonctionnement du système bancaire dans le cadre du Currency Board

1- La BNB

2- Les banques commerciales

SECTION 2 : Les facteurs de développement du système bancaire

1- La restructuration du système bancaire

2- La privatisation

3- Les normes prudentielles et élargissement à l'union européenne

CHAPITRE III : Les facteurs déterminants de l'activité bancaire en Bulgarie

SECTION 1 : Les facteurs déterminants de l'offre du crédit bancaire en Bulgarie

1- Les principales variables de l'offre du crédit bancaire

2- L'intermédiation bancaire

3- Les limites du système bancaire

SECTION 2 : Le système bancaire face à son environnement

1- La transformation de l'action publique à travers la réforme bancaire

2- Les résistances aux changements

CONCLUSION

INTRODUCTION

Le passage d'un mode de gestion planifiée de l'économie à une régulation par le marché repose sur une mutation radicale de l'ensemble du système de financement de l'économie. Pour la Bulgarie, il s'agit de transformer un système ou le financement de l'économie s'effectue par le financement budgétaire et le crédit automatique, en un système où les prix sont libres et où le financement de l'économie est assuré par l'intermédiation bancaire et le marché des capitaux.

Le travail de recherche entrepris porte sur « la réforme du système bancaire en Bulgarie » et cherche à présenter le système bancaire à travers l'activité du crédit à l'entreprise. Penser et analyser cette réforme, c'est analyser et comprendre la « grande transformation » des systèmes économiques collectivistes à mono-banque en marché bancaire compétitif dans une économie de marché ouverte. Il s'agit d'un enjeu important car, ainsi que le souligne J. Sgard « la transition dans les pays de l'Europe centrale et orientale (PECO) est un évènement théorique exceptionnel ».1(*)

C'est en 1989 que cela s'est produit en Bulgarie. En plus de la chute du régime communiste, la Bulgarie a initié une double transition, vers la démocratie et l'économie de marché pour rattraper les pays de l'Europe de l'ouest. De nouvelles structures apparaissent, en parallèle, un démantèlement de l'Etat et tout le système de commande hiérarchisé qui a régit les structures sociales et économique pendant l'époque communiste.

C'est dans ce contexte de vide institutionnel et d'incertitude que s'est initié le passage à un autre mode de régulation économique dans ce qui s'apparente à une « fabrication d'une économie de marché », doublé d'un processus de « destruction créatrice 2(*)» d'institutions. La réforme du système bancaire est le meilleur moyen d'atteindre cet objectif vu le rôle majeur dévolu aux banques dans le financement de l'économie. Pour amorcer ce processus, un vaste programme de réformes structurelles (stabilisation macroéconomique) suivi de changements institutionnels importants, est lancé en collaboration avec d'un côté le nouveau gouvernement bulgare et les organisations financières internationales.

Un constat s'impose d'emblée, il s'agit du peu d'études consacrées à la Bulgarie par rapport aux autres pays du PECO même si un intérêt particulier se manifeste depuis 1997 avec la crise bancaire, les bouleversements institutionnels y afférents et les perspectives d'adhésion à l'Union européenne.

Notre mémoire analyse ce processus de changement dans le « système bancaire » qui s'est déroulé en Bulgarie de 1989 à 2005. Pour ce faire, nous esquissons une grille de lecture adaptée à l'analyse des différents dimensions de ces changements et la pluralité des solutions qui, ont comme point d'aboutissement, l'instauration d'une économie de marché. En plus des trajectoires économiques, il s'agit d'insérer cette étude dans les transformations politiques et sociales dans la mesure ou elles jouent un rôle essentiel dans l'apparition de nouvelles normes et standards de pensée, de nouveaux instruments, et de nouveaux acteurs parmi lesquels nous nous intéressons plus particulièrement à l'acteur entrepreneur et à l'expert.

La question qui se pose est de savoir comment s'est effectuée la conversion du socialisme bureaucratique et d'analyser la motivation de ce groupe de décideurs des réformes économiques ?

S'agit-il d'un mimétisme dans une opération de standardisation qui s'apparente à un phénomène de globalisation économique et juridique ?

Comment s'est enclenchée la mécanique institutionnelle et la coordination des acteurs pour mener la réforme bancaire dans un contexte d'incertitude ?

Qu'est ce qui motive un apparatchik de l'ancien régime communiste à se convertir en un entrepreneur privé ou un banquier d'affaires ?

Qu'elle a été la réaction des acteurs sociaux et les agents économiques ?

Pour poser notre cadre de recherche, nous donnons une définition des concepts et notions qui parcourent notre mémoire. Tout d'abord, par standardisation, nous faisons référence aux normes et standards. Selon la définition de l'ISO (International Organisation for Standardisation), une norme est un « document établi par consensus, qui fournit, pour des usages communs et répétés, des règles, des lignes directrices ou des caractéristiques, pour des activités ou leurs résultats, garantissant un niveau d'ordre optimal dans un contexte donné »3(*).

Si la norme est un « document déterminant des spécifications techniques de services (le système bancaire pour notre cas), le standard résulte d'un acte unilatéral et émerge « au travers de la médiation des processus du marché »4(*).

Les normes constituent des instruments de l'action publique, dans la mesure où elles sont porteuses d'une forme condensée de savoir sur le pouvoir social, d'une part, et produisent des effets spécifiques indépendants des objectifs poursuivis, d'autre part. Les normes constituent même une catégorie en soi d'instrument, en raison de deux caractéristiques principales : elles relèvent de rapports de force au sein de la société civile entre acteurs économiques ou entre acteurs économiques et ONG par conséquent elles présentent une légitimité qui repose à la fois sur la rationalité scientifique et technique et une rationalité démocratique.5(*)

Cette transformation économique en Bulgarie ne peut aboutir sans l'impact et la mobilisation des ressources et des stratégies des acteurs. Par le terme acteurs, nous désignons celui qui agit, en tant qu'acteur individuel ou en tant qu'acteur collectif. Dans le processus de prise de décision, il renvoie à la participation à la décision. L'acteur doit être capable d'action stratégique, capacité propre à un individu seul. Pour être considéré comme un acteur dans une politique publique (politique économique, monétaire etc.), il faut que l'action engagée ait des répercutions tangibles sur un processus de politique publique donnée.6(*) Les acteurs institutionnels ou liés aux organisations formelles sont : l'organisation pour la coopération et le développement économique (OCDE), l'union européenne (UE), le fonds monétaire international (FMI), la banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) et la Banque mondiale. Les acteurs internes sont principalement l'Etat et le gouvernement bulgare, les organismes financiers et bancaires tels que : la banque nationale de Bulgarie (BNB), les banques commerciales et étrangères, l'institut national de statistique (INS) et les instances législatives et judiciaires.

Par ailleurs, la notion d'entrepreneur dans le cadre d'une économie en transition, à l'instar de la Bulgarie, diffère de l'approche schumpeterienne [J. Schumpeter, 1883-1950] pour qui l'entrepreneur est mû non pas selon les principes du calcul coût avantage (la rationalité instrumentale), mais selon une suprarationnalité : création d'un empire industriel, soif de pouvoir, goût de la réussite, etc.7(*)

La naissance d'une couche d'acteurs du capitalisme postcommuniste a précédé l'effondrement du régime. C'est au sein du parti-Etat, au coeur du système politique, dans les rangs de la nomenklatura, que s'est produit le mouvement de conversion des élites politiques et économiques. Acteurs importants de la transition du régime, les élites économiques constituent une des composantes les plus controversées de la nouvelle classe des entrepreneurs.8(*)

Pour ce qui est de l'expert, il peut s'agir de celui des institutions de l'Etat bulgare, mais aussi de l'expert des instituts indépendants de recherche, des intellectuels libéraux et des thinks tanks. Ces derniers ont pour tache de remplacer le discours idéologique de l'ancien régime par celui des experts à l'exemple du « Centre de stratégies libérales » en Bulgarie.

C'est autour de ces interrogations que nous développerons une réflexion de nature pluridisciplinaire car cette réforme du système bancaire interroge les interactions entre l'économie, le droit et l'action publique.

Notre problématique générale a pour objectif d'interpréter et d'analyser comment fonctionne le système bancaire dans une économie en transition vers le marché lorsque les valeurs de celle-ci ont été détruites par le communisme et que la signification de ces normes ne sont pas assimilées avec leurs mises en pratique. Les banques bulgares peuvent-elles devenir cet agent capitaliste qui semble faire défaut ?

Nous apportons des éléments de réponse à cette question en posant différentes hypothèses :

1- Les réformes institutionnelles ne sont pas garantes d'une efficacité et solvabilité des banques. Le phénomène du passager clandestin a fait des banques des «  captives » et les pertes se sont déplacées vers le système bancaire vu le volume important de crédit. Le bilan de l'intermédiation bancaire est insuffisant, la dynamique du crédit à l'entreprise exige une discipline financière de la part de ces dernières.

2- La dynamique du crédit à l'entreprise a été modifiée avec l'introduction du Currency board (CB). Le renchérissement du crédit et l'asymétrie de l'information ont réduit la demande de crédit laissant la place aux banques étrangères, ce qui explique la faiblesse des marchés financiers qui reposent sur l'intermédiation bancaire.

3- Les élites au pouvoir ne peuvent rester les acteurs centraux qui imposent d'en haut les réformes. L'intérêt général est détourné par ses usagers, les agents économiques, les différents acteurs entrepreneurs et ses bénéficiaires. En reproduisant des positions dominantes dans le système économique, la réforme bancaire risque d'être détournée de ses objectifs. C'est pourquoi l'action publique est une forme d'assurance contre les risques de dérives du système bancaire.

Quelle approche théorique mobiliser pour analyser et évaluer le cheminement de la réforme bancaire ?

Plusieurs possibilités alternatives s'offrent à nous : Une première approche s'inscrit dans le champ de l'économie et offre une double perspective. Appliquer l'économie néoclassique standard à la problématique des économies en transition puisqu'elle alimente l'ensemble du programme du consensus de Washington. Cette conception est inspirée d'un modèle théorique qui résume l'ensemble des recommandations qu'un certain nombre d'organisations (FMI, Banque mondiale, Trésor américain) adressée aux PECO dés le début de 1990. Ces réformes consistent à vulgariser des politiques économiques standards en se basant sur les fondements théoriques des prescriptions du FMI. Il s'agit aussi de diffuser des standards de pensée à travers les organismes internationaux, de façon à fléchir les modes de pensée dans les processus nationaux.

Ces réformes sont supposées garantir la formation spontanée de l'économie de marché. La libéralisation doit supprimer les contrôles extérieurs sur les mécanismes de marché et ouvrir l'économie à la concurrence extérieure. La stabilisation impose une limitation des déficits budgétaires, une réduction de la masse monétaire et l'établissement d'un taux de conversion réaliste et uniforme. Enfin, le transfert rapide des droits de propriété à des personnes privées intervient pour compléter le cadre du marché et l'allocation efficace des ressources [P. Koleva, 2004, pp 13-14].

Néanmoins expliquer l'économie par les seuls facteurs économiques est insuffisant, la réforme bancaire n'est pas exclusivement du ressort d'agents économiques rationnels, bien informés et maximisateurs soucieux d'investir un marché équilibré. Il faut, dans ce sens, poser la question de la place de l'information et de l'incertitude dans les anticipations des agents, des types possibles de rationalité économique et de l'impact des institutions sur le processus de réforme bancaire.

Cette approche englobe les domaines de recherche de la nouvelle économie institutionnelle. Elle ne possède pas de cadre théorique spécifique. On observe dans ce sens le foisonnement de courants et d'écoles qui se démarquent de la théorie néoclassique standard qui n'admet que le « marché » comme institution. 

D'autres démarches dans la continuité de la première, regroupées sous la « nouvelle économie institutionnelle » retiennent en général l'attachement à l'économie néoclassique avec un intérêt pour les coûts de transaction, la coordination hiérarchique (Aoki), les problèmes d'information et la rationalité limitée pour expliquer la défaillance du marché. Dans ce cadre, on peut citer les travaux de O. Williamson dans la continuité de R. Coase [1937] qui a le mérite, par rapport à l'analyse néoclassique standard, d'introduire des hypothèses comportementales plus réalistes. La question posée par Williamson est de savoir comment les agents se protègent, avant et pendant le cours des échanges, contre des agissements éventuellement « malhonnêtes ». Le canevas théorique d'essence contractualiste représenté par le courant de l'économie des coûts de transactions (Coase1937) et (Williamsson 1986) nous aide à mieux appréhender le processus de changement dans le système bancaire bulgare.

La démarche de D. North va également dans ce sens, dans la mesure où elle concerne les droits de propriété et l'organisation politique elle même. North traite des éléments laissés de côté dans le cadre néoclassique : institutions, droits de propriété, Etat et idéologie et North insiste sur l'importance des trajectoires, les dynamiques historiques et sur les mécanismes institutionnels comme régulateurs en situation d'incertitude des agents.9(*)

Cette approche présente un intérêt certain pour notre étude dans la mesure où la transition bulgare entamée par la réforme du système bancaire pose, en plus de la présence des institutions dans l'action économique, la question de la pluralité des conventions, des anticipations des acteurs et la mobilisation des dispositifs juridiques. Elle pose aussi celle de la relation entre les lois et les normes sociales. Elle est une transformation continue, un changement complexe. Il s'agit d'articuler cette mécanique institutionnelle à l'émergence de nouveaux acteurs et à leur socialisation au nouvel environnement économique.

Si la nouvelle économie institutionnelle interprète toutes les institutions économiques, politiques et juridiques comme le résultat efficient d'individus rationnels, les institutions sociales sont « socialement construites » (Berger et Luckmann, 1966).

Comment peut-on alors rendre compte de l'émergence du marché bancaire en Bulgarie ?

La sociologie économique apporte une réponse selon laquelle interviennent des facteurs politiques, relationnels et familiaux à côté des facteurs économiques déjà cités. Dans ce cadre, nous interrogeons la sociologie de P. Bourdieu avec la notion d'habitus qui correspond à l'incorporation dans les individus des schèmes d'interprétation et d'action qui résulte du processus de socialisation lui-même dans un champ donné (Bourdieu,1979, 1997). Les stratégies de reproduction du capital politique et culturel en capital économique sont présentes dans le canevas théorique de Bourdieu. Il permet de nous donner une interprétation de la problématique de la conversion des apparatchiks de l'ancien régime communiste en entrepreneurs de la transition en Bulgarie.

Cela nous amène à se poser aussi la question du degré de confiance qu'accorde les bulgares à leur système bancaire. Cette analyse met en avant l'importance de la confiance et de l'honnêteté comme fondements des relations sociales et économiques. La théorie monétaire a mis en avant un concept similaire à travers la notion de la «confiance dans la monnaie », [Cartelier, 1996, Aglietta et Orléan, 1998]. Pour ces derniers, la monnaie est profondément liée à l'organisation politique des sociétés contemporaines...

La mobilisation des travaux de la sociologie des réseaux se révèle utile à notre compréhension de la transformation du système financier bulgare. L'apport de M. Granovetter et Ronald. S. Burt sur ce point est décisif. L'action économique est encastrée dans un réseau social formé des liens amicaux et familiaux. Les réseaux peuvent être également internationaux (fondations, organisations internationales, think tanks ).

La question des think tanks en Europe de l'est est inséparable de celle de l'entrée puissante des schémas de la pensée néolibérale (Smith, 1991).10(*)

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Nous tenterons ici de cerner l'ensemble de la problématique du processus de changement dans le système bancaire à travers les transformations induites par les réformes économiques de 1989. Notre plan décrit et analyse cette transition qui se caractérise par la complexité des liens entre continuité et rupture en mettant l'accent sur les variables économiques de la stabilisation et ses conséquences sur le comportement des banques, les changements institutionnelles formels et informels, les lois et règlements, la socialisation et la coordination des acteurs. Il ressort trois grandes périodes de la transformation du système bancaire à savoir : i) L'étape 1990-1997 se caractérise par la grande transformation de l'économie bulgare, l'initiation à l'économie de marché et la mise en place d'un système bancaire à deux niveaux en remplacement de l'ancien système à mono banque de l'époque communiste. On remarque la prédominance de la « banque d'Etat » jusqu'à la crise bancaire de 1996.

ii) La deuxième étape 1997-1999 : c'est l'étape du grand changement institutionnel avec la mise sous tutelle du système bancaire et l'instauration du Currency Board. C'est aussi la continuité de la réforme bancaire avec un programme de restructuration bancaire et de renforcement de la législation de supervision et de contrôle bancaire. A partir de 1999, la « banque privée » prend de l'essor par rapport au début de la transition et des perspectives s'ouvrent au système bancaire.

iii) La troisième étape 1999-2005 : on peut la qualifier de celle de la consolidation et la modernisation du système bancaire. L'adoption du « standard bancaire européen », l'ouverture des négociations avec l'union Européenne et l'harmonisation législatives avec les standards du « comité de Bâle ». C'est pourquoi, nous avons adopté une approche pluridisciplinaire pour mieux analyser cette transition complexe et « indisciplinée » du système bancaire en Bulgarie. Cette approche nous permet aussi de prendre une démarche critique en dehors du cadre économique et normatif.

Le plan essaye de suivre la chronologie du changement dans le système bancaire et retrace l'essentiel de la réforme bancaire en Bulgare de 1989- 2005 avec en perspective l'adhésion à l'UE prévue pour 2007.

Dans le chapitre premier, nous posons le cadre général dont lequel s'effectue la réforme du système bancaire à savoir : les réformes structurelles et institutionnelles de l'économie bulgare dans le cadre du plan de stabilisation « consensus de Washington ». Ce chapitre est subdivisé en deux section, l'une traite du nouveau dispositif juridique des banques et leur l'environnement dans le contexte du début de la transition jusqu'à la crise en fin d'année 1996.

Le second chapitre aborde une nouvelle phase de ce changement dans le système bancaire à savoir : le système bancaire sous tutelle du Currency Board. Nous analysons ce bouleversement institutionnel en deux sections, la première relative à la structure, les instruments et le fonctionnement des banques et la seconde pour les facteurs de développement du système bancaire (restructuration, privatisation, élargissement à l'UE).

A traverse le troisième chapitre, nous donnons une assise empirique à notre étude en exploitant une enquête dans ce cadre. Cela va sans omettre d'appuyer l'analyse avec une approche sociologique sur la transformation de l'action publique et les résistances aux changements.

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* 1 J. Sgard, Europe de l'est, la transition économique, Flammarion, Paris, 1997

* 2 Formule célèbre de J. Schumpeter

* 3 P . Lascoumes (s/ dir.), Gouverner par les instruments, sciences po, Paris, 2004, pp 124

* 4 ibid., pp 124

* 5 ibid., pp 125

* 6 E. Grossman, in « dictionnaire des politiques publiques », (s/ dir.), sciences po, Paris, 2004, pp 23

* 7 P. Steiner, la sociologie économique, la découverte, Paris, 1999, p. 26

* 8 G. Mink, J.C. Szurek, la grande conversion, le destin des communistes de l'est, Seuil, Paris, 1999, p. 138

* 9 Cité in « North versus Williamson ? oppositions et complémentarités dans la NEI », D. Chabaud, Paris I

* 10 L. Deyanova, mutations de société et quête de sens, une rencontre entre des sociologues québécois, (s/dir.) de J. Boucher, Lik, Sofia, 2002

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