La Réforme du système bancaire en Bulgarie

2-L'ENVIRONNEMENT BANCAIRE :

Le fait de doter le système bancaire d'une architecture institutionnelle et réglementaire ne semble pas être une condition suffisante pour atteindre l'objectif sans un assainissement de l'environnement de la banque. Il faut concevoir cet environnement dans une configuration complexe d'institutions, de régularités et de jeux d'acteurs.

La mise en place d'institutions contribue à limiter l'incertitude dans un contexte d'opportunisme et de rationalité limitée. L'une des difficultés de l'environnement bancaire est inhérente à la question de l'adaptation de l'arsenal théorique et réglementaire au contexte de transformation continue de l'économie de la Bulgare.

La caractéristique du système bancaire bulgare est sa petite taille. Cette modestie est liée à la taille des économies mais elle tient aussi au niveau modeste de l'activité d'intermédiation et la modestie de l'épargne. Ce phénomène a une origine historique, qui est celui de l'héritage contraignant du système bancaire classique de type soviétique, les conditions très difficiles du démarrage de la période de transition, les réformes structurelles tardives, l'inadéquation du cadre réglementaire des banques commerciales, les enjeux macroéconomiques et les problèmes de corruption.

Le démarrage de la transition est compliqué en raison de la forte dépendance de la Bulgarie vis-à-vis du conseil d'assistance économique mutuelle (CAEM)^22(*) et du niveau élevé des dettes de l'Etat et banques commerciales, pour la plupart libellées en dollars. Comme la Bulgarie était très dépendante du CAEM, le choc ressenti sur le plan des échanges a été très violent et la baisse de la production en début des années 1990. De même, la Bulgarie n'ayant pas des liens géographiques, historiques et culturels aussi étroits avec l'Europe de l'ouest que les autres PECO, la concurrence a été plus rude pour attirer l'investissement étranger et rechercher l'intégration économique.

Ajoutant à cet environnement, les legs bureaucratiques insurmontables des systèmes mono-bancaires étatiques de l'ancien régime communiste : il est difficile de développer une culture bancaire dans un contexte de « construction du marché » et de « restructuration des entreprises » et tous les aléas relatifs à la nouvelle socialisation des acteurs et le déploiement de nouvelles stratégies. Les principales opérations du début des années 1990 ont consisté à financer des projets publics de developpement ; les banques se sont moins tournées vers la clientèle privée que les premiers dirigeants mis en place étaient motivés principalement par les intérêts politiques.

La crédibilité des mesures de réglementation du secteur bancaire a souffert de deux autres problèmes importants. L'Etat a opéré sans plan d'ensemble bien conçu pour traiter les problèmes du secteur bancaire avant 1996, ce qui a instauré un contexte permanent d'intervention discrétionnaires et largement accommodantes d'ou les distorsions inverses. Au lieu de fournir des renseignements erronés et de renouveler les prêts pour apparaître rentable, les banques vont en pareil cas chercher à cacher les bénéfices pour apparaître moins rentables (sélection négative).

La perspective d'ajustements ultérieurs reposant sur des mesures discrétionnaires des autorités peut inciter les banques à faire moins d'efforts pour éviter les pertes futures (aléas moral) ou à gaspiller leurs efforts à faire pression en faveur de changements de politique (coûts d'influence) . Pour que les banques commerciales soient incitées à aller dans le bon sens, il faut un engagement crédible de la BNB et de l'Etat de limiter les mesures d'accommodation par des principes directeurs stricts et mettre un terme au refinancement sans garantie (comme celui de la Mineralbank et de la banque Stpanska en 1995).

L'autre problème de crédibilité et d'efficacité de la réglementation bancaire en Bulgarie provenait de la panoplie limitée d'instruments à la disposition de la BNB pour discipliner les banques (avant 1996). La BNB était dotée de deux types d'instruments, financiers (amendes, intérêts de pénalité pour les découverts, etc.) et non financiers (retrait d'agrément, limitation des activités).^23(*) La BNB a eu rarement recours aux instruments financiers pour discipliner les banques qui ont accumulées des pertes financières. Elle a expérimenté l'application de taux très élevés sur les crédits par voie de découvert afin de décourager la demande. Or cette mesure n'a eu que très peu d'effets sur la demande de crédit de la part des banques qui luttaient pour leur survie. ..

Nous avons vu que le dispositif juridique ne peut à lui seul arriver à assainir l'environnement des banques caractérisé par la complexité des institutions, les jeux d'acteurs et l'héritage des années communistes. Pour mieux appréhender l'environnement des banques en Bulgarie, nous appuyons l'analyse par la nature des régularités et des relations à l'origine des interactions entre banques, le crédit et l'entreprise.

* ²² Le CAEM est fondé le 25 janvier 1949, le CAEM (conseil d'aide économique mutuelle), plus connu à l'ouest sous le sigle Comecon est crée en réponse au plan Marshall d'aide et de reconstruction proposé par les Etats Unis et à l'export Control Act (Ancêtre du Comecon). Le CAEM a fonctionné jusqu'à sa disparition de façon autarcique, coupé du reste du monde par la non-convertibilité des monnaies, un système de formation des prix spécifique et des barrières commerciales. Il était basé sur des accords de spécialisation de la production entre pays. Les échanges réciproques reposaient sur un système de clearing, avec pour unité de compte une monnaie fictive, le rouble transférable, le dollar ne servant qu'aux échanges de produits stratégiques. L'échec du CAEM a conduit à sa disparition en juin 1991.

* ²³ Cité in « Etudes économiques sur la Bulgarie », OCDE , 1997