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Evolution des politiques environnementales françaises sur quarante ans

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par Valérie Lacroix
Université Libre de Bruxelles - Institut de Gestion de l'Environnement et d'Aménagement du Territoire - Master en Sciences et Gestion de l'Environnement 2008
  

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Université Libre de Bruxelles
Institut de Gestion de l'Environnement et d'Aménagement du Territoire
Faculté des Sciences
Master en Sciences et Gestion de l'Environnement

Evolution des politiques environnementales françaises sur quarante ans

Mémoire de Fin d'Etudes (version corrigée) présenté par
LACROIX Valérie
en vue de l'obtention du grade académique de
Master en Sciences et Gestion de l'Environnement

Année Académique : 2007-2008

Directeur : Prof. ZACCAÏ Edwin

Résumé

Dans l'optique de dégager les grandes tendances de la politique française de l'environnement sur quarante ans, une multitude de variables environnementales, politiques et économiques sont mises en équation. Une vision internationale de ces variables permet de faire ressortir les particularités françaises. Deux études de cas, traitées selon des méthodes différentes, servent de supports aux résultats : l'air et l'eau.

L'analyse des phases d'impulsion institutionnelle en France démontre que la politique environnementale est propulsée de façon cyclique par une combinaison de contextes spécifiques et globaux. Reflet immédiat de l'institutionnalisation de l'environnement, le ministère de l'environnement étale un parcours instable, caractérisé par la faiblesse des moyens.

L'intégration des problématiques environnementales par l'édifice institutionnel s'opère dans le cadre d'une évolution globale de la perception, du développement des secteurs économiques impactant l'environnement, et des réponses technologiques à disposition. L'étude du cas de l'air illustre parfaitement ces dynamiques. Les politiques de lutte contre la pollution atmosphérique se sont ainsi focalisées contre différentes générations de polluants (SO2, NOx, CO2, ...) en fonction de la perception des problématiques (des pluies acides au changement climatique), des pressions (des sources fixes de l'industrie et de l'énergie aux sources mobiles des transports), ainsi que des technologies disponibles (désulfuration, pot catalytique, voitures à moindre consommation de carburant, ...). Tandis que les politiques de l'air axées sur les secteurs de la production (industrie et énergie pour les émissions de SO2) ont obtenu un énorme succès - quoique relatif si l'on considère le rôle des politiques non- environnementales, ainsi que les seuils de tolérance du milieu (toujours dépassés) - la croissance de la consommation a pour l'instant largement contrecarré les réductions des émissions de NOx et de CO2 du secteur des transports.

Egalement en évolution, les instruments politiques agissent à l'image de la représentation du rôle de l'Etat, tout en structurant les rapports de force entre acteurs périphériques. Un flux d'échanges continu avec les acteurs extérieurs, en particulier l'Europe, nourrit les politiques réciproques. Au regard des évaluations des politiques environnementales françaises, les positions actuelles ne semblent que partiellement en phase avec les défis du développement durable.

L'étude thématique révèle que si la politique environnementale émerge notamment à partir de l'enjeu que représente l'eau, la politique de l'eau change d'orientation et de niveau en intégrant l'environnement et ses contextes d'institutionnalisation. Dans le cadre de mutations de l'eau globalement semblables à celles décelées pour l'environnement, l'implantation du secteur privé dans la gestion technique de la ressource en France introduit un rapport précoce d'intégration avec l'économie. La tension qui ressort d'une gestion publique centrale et d'une gestion privée puissante construit une perception anthropocentrique de l'eau et installe un troisième protagoniste, l'Agence de l'eau, qui intègre et transcende le rapport de force. Une analyse Pressions - Etat - Réponses de l'évolution de la problématique sur quarante ans fait ressortir plusieurs grandes tendances: un renversement de la responsabilité imputée aux secteurs impactant la ressource (de l'industrie et des collectivités locales à l'agriculture), en parallèle à un renversement des milieux pollués (des grandes rivières aux petits cours d'eau) et des types de pollutions (des matières toxiques aux nitrates, par exemple). Une évaluation de la réponse publique dévoile des paradoxes et des effets pervers, eux- mêmes révélateurs d'une politique environnementale essentiellement curative et fondée sur le consensus.

Table des matières

Introduction

Méthodologie générale

1

3

1. Terminologie

...3

2. Documentation

4

3. Schémas d'analyse

..4

4. Difficultés rencontrées

5

 

I Institutionnalisation de l'environnement

7

1. Les grandes phases d'impulsion institutionnelle

7

1.1. La phase de fondation

8

1.2. La phase de consolidation

...8

1.3. La phase d'ouverture

...9

2. Contextes d'émergence des phases d'impulsion institutionnelle

.10

2.1. Le contexte socio-économique

.12

2.2. Le contexte des militants

..12

2.3. Le contexte médiatique

.15

2.4. Le contexte de l'opinion publique

17

2.4.1. Influence des crises écologiques sur les priorités environnementales

..18

2.4.2. Importance accordée à l'environnement dans la société

...18

2.4.3. Emergence de la sensibilité environnementale au tournant des années 70

19

2.5. Le contexte mondial

..20

2.6. Le contexte étatique

..21

2.7. Dynamiques contextuelles et voies de canalisation

..22

3. Evolution des compétences du ministère de l'Environnement

23

3.1 Les prémices institutionnelles

23

3.2. D'une administration de mission à une administration de gestion

24

3.3. Découpages ministériels et instabilité

25

3.4. Evolution du budget

..26

3.5. Evolution des ressources humaines

..27

II Evolution des problématiques environnementales

29

1. Mutations de la perception des problématiques

29

1.1. Les enjeux

.31

1.1.1. Institutionnalisation des enjeux

.31

1.1.2. Thématiques en mutation

..32

1.1.2.1. Croissance démographique : une thématique en décroissance

32

1.1.2.2. Changement climatique et nucléaire: des thématiques en valorisation

32

1.1.3. La mondialisation des enjeux

35

1.2. Les valeurs

36

1.3. Les pressions

.37

1.4. Les réponses

..38

2. Evolution des sources d'impact et des politiques 40

2.1. Croissance économique et environnement : considérations générales .40

2.2. Production et consommation .41

2.3. Applications sectorielles 42

2.3.1. Energie ..42

2.3.2. Agriculture 44

2.3.3. Déchets ..45

2.3.4. Tourisme 45

2.3.5. Transport 46

3. Incidence du progrès technologique .50

3.1. Forces motrices 50

3.2. Application à la lutte contre la pollution atmosphérique ..51

III Evolution des instruments de gestion de l'environnement 54

1. Des instruments de contrainte aux instruments de conciliation 54

1.1. Questions de typologie ..54

1.2. Evolution des instruments en France 55

1.3. Le cas de la lutte contre la pollution atmosphérique .55

2. De l'Etat dirigiste à l'Etat coordonnateur .56

3. Influence de la réglementation internationale et européenne 57

3.1. Influence de l'Europe sur la politique française de l'environnement 58

3.2. Influences croisées 59

4. Evaluations et défis 60

4.1 Evaluations de la politique environnementale française 60

4.2. Les défis globaux ..62

IV Etude thématique : l'eau 63

1. Contextes d'institutionnalisation ..63

1.1. L'eau construit l'environnement 63

1.2. L'environnement reconstruit l'eau 64

1.3. Principales étapes de l'institutionnalisation de l'eau 65

2. Mutations de la problématique de l'eau 65

2.1. Primauté de l'enjeu géographique 65

2.2. Rapports entre eau et économie 66

2.3. Fondements de la perception de l'eau 66

3. Application du modèle PER à l'évolution de la problématique de l'eau ..67

3.1. Pressions ...67

3.2. Etat 69

3.3. Réponses 70

4. Evaluation des politiques de l'eau 72

4.1. La politique de l'eau .72

4.2. Les politiques de l'eau ..74

4.3. Politique curative versus mesures préventives .75

4.4. Evaluation de l'efficacité des politiques de l'eau .76

Conclusion 78

Bibliographie

Annexes

Schémas, tableaux et graphiques (hors annexes)

Schéma 1: Politique, problématiques et politiques .3

Tableau 1: Facteurs contextuels liés à l'émergence de phases d'impulsion de la politique française

de l'environnement 11

Tableau 2: Mutations de la perception des problématiques environnementales 30

Graphique 1: Evolution de la sensibilité environnementale en France ..19

Graphique 2: Evolution du budget du ministère de l'Environnement 27

Graphique 3: Evolution de la production d'électricité, France ..34

Graphique 4: Evolution du PIB ..40

Graphique 5: Evolution des consommations finales énergétiques par secteur énergétique (corrigées du climat) .43

Graphique 6: Evolution de la consommation de produits pétroliers relatifs au secteur des transports (hormis GPL) 47

Graphique 7: Evolution de la longueur du réseau d'autoroutes 49

Graphique 8: Evolution des rejets industriels dans l'eau 68

Graphique 9: Evolution de la population française desservie par une station de traitement des eaux usées .68

Graphique 10: Les concentrations en nitrates en aval des bassins versants agricoles ...70

Graphique 11: Aides publiques agricoles 71

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