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Evolution des politiques environnementales françaises sur quarante ans

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par Valérie Lacroix
Université Libre de Bruxelles - Institut de Gestion de l'Environnement et d'Aménagement du Territoire - Master en Sciences et Gestion de l'Environnement 2008
  

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3. Influence de la réglementation internationale et européenne

L'influence internationale, et plus particulièrement européenne, sur les politiques environnementales françaises est édifiante. De nos jours, environ 80 % des textes émanant du ME sont la retranscription en droit français des directives européennes et des traités régionaux ou internationaux (Hulot 2007 : 199), et environ 70 % sont d'origine européenne (OCDE 2005: 136).

Illustrons ce double phénomène au travers du cas de la pollution de l'air par les émissions acides, entamé dans le dernier chapitre. L'AEE cite les principales réglementations extérieures qui ont eu un impact décisif sur les politiques intérieures en Europe:

69 L'expression est notamment employée par Pascal Gauchon dans son ouvrage Le modèle français depuis 1945 (2006) pour décrire le fonctionnement du modèle économique dans lequel l'État joue un rôle très important. (Wikipédia)


· Au niveau international:

o la Convention CEE/NU sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance (1979) et ses Protocoles;


· Au niveau européen:

o la directive sur les grandes installations de combustion (1988, révisée en 2001);

o le Protocole relatif à la réduction de l'acidification, de l'eutrophisation et de l'ozone troposphérique (1999);

o la directive concernant les plafonds d'émission nationaux (2001). (AEE 2005 : 94)

Sans rentrer dans le détail des limites du droit international, nous nous devons de souligner l'influence prééminente du droit européen sur l'élaboration, la modification et la mise en oeuvre des politiques environnementales françaises. Les réglementations européennes se distinguent en effet des réglementations internationales par leur caractère plus contraignant, notamment au travers de deux facteurs: le transfert de la souveraineté70 des Etats membres de l'UE en ce qui concerne certaines politiques et le recours en sanction pécuniaire71 pour non-exécution, exécution incorrecte ou incomplète d'un arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE). De plus, les engagements internationaux concernent en général des problèmes mondiaux ou transfrontaliers (Ifen 1996-97: 11), laissant les problèmes locaux au droit national et européen.

Rappelons brièvement les épisodes clés de la construction européenne en rapport à l'environnement, de la naissance d'une préoccupation au Sommet de Paris (1972), à celle d'une véritable politique avec l'Acte Unique (1987), à l'inscription du principe de précaution avec le Traité de Maastricht (1993), à l'instauration d'une approche horizontale de la politique de l'environnement avec le processus de Cardiff (1998), à celle du développement durable avec le Traité d'Amsterdam (1999).

En poussant la rétrospective jusqu'à la création de la première instance supranationale européenne, à savoir la Communauté économique du charbon et de l'acier en 1952, nous observons que les préoccupations glissent de l'instauration d'un marché commun pour la ressource (le charbon) à l'intégration d'un marché commun pour les émissions polluantes provenant notamment de cette même ressource (le dioxyde de carbone).

Après ces considérations générales, penchons-nous sur l'influence des réglementations européennes sur la politique française de l'environnement, et vice-versa.

3.1. Influence de l'Europe sur la politique française de l'environnement

Corrine Larrue (1999: 187-188) démontre que la politique européenne de l'environnement affecte la mise sur l'agenda politique des problèmes et le contenu des politiques, contribue à définir les moyens spécifiques pour protéger l'environnement et modifie profondément le jeu institutionnel interne et la place des acteurs dans la décision publique. Reprenons ces différents niveaux d'influence:

Dans le cas de la pollution acide, c'est la Conférence de Stockholm qui a placé le problème sur
l'agenda politique européen. Ultérieurement, le passage du niveau supranational au niveau national a
modifié le contenu des politiques en fixant des valeurs limites d'immission. « A ce titre, c'est sans

70 Notons que le Conseil constitutionnel français réaffirme que la France est pleinement souveraine, distinguant transferts de compétences et transferts de souveraineté. (Wikipédia)

71 À l'origine, existait seulement la constatation en manquement mais sans sanction. Du fait de la multiplication des manquements sur manquement, la CJCE a appelé à une réforme du recours en manquement; réforme qu'elle a obtenu lors de l'adoption du Traité de Maastricht (1993) qui a institué cette procédure de l'article 228§2. (Wikipédia)

aucun doute dans le domaine de la pollution de l'air que la politique de la CEE a le plus bouleversé la politique française. En effet, l'introduction de ces valeurs limites s'opposait à la philosophie d'intervention développée jusque là par l'administration française. »72

La fixation de normes au niveau européen ne lie généralement pas les Etats membres à l'usage d'un type d'instrument spécifique. Notons cependant que la France a été le premier Etat à imposer une taxe directe sur la pollution en mai 1990, au travers de la taxe sur le SO2. (WRI 1992-93 : 201) Au niveau des moyens, «L'introduction de la voiture propre, c'est-à-dire l'imposition de normes sévères d'émission pour les véhicules automobiles, conduisant à équiper ces véhicules de pots catalytiques (...), constitue l'exemple même de la politique française qui n'aurait pas eu lieu (ou plus tardivement) sans l'intervention du niveau européen. » (Larrue 1999: 188-189)

Nous observons que le thème de la voiture propre illustre bien la théorie sur les reconversions- adaptations d'instruments. (Lascoumes et Le Galès 2004: 359) En effet, si le «Programme voiture propre» du début des années 90 était censé résoudre le problème des émissions de NOx, le « Plan véhicule propre» de 2003 doit pourvoir la France avec la technologie adaptée pour réduire les émissions de CO2. Rappelons que l'augmentation du trafic routier a largement compensé la réduction des émissions de NOx résultant des progrès technologiques. Face à cet échec, on est en droit de se demander si les 40 millions d'euros, octroyés par le plan de 2003 aux programmes de R&D des constructeurs automobiles français73, n'auraient pas mieux servi à l'essai d'autres types d'instruments, intégrant la dimension d'aménagement durable du territoire. (ME 1991-1992: 164 et Ifen 2006: 149)

Enfin, « les directives européennes apportent un soutien à l'administration de l'Environnement, tant vis-à-vis des acteurs extérieurs représentant les intérêts touchés, que vis-à-vis des autres ministères concernés. (...) Les ministres français successifs de l'Environnement ont d'ailleurs bien compris cet enjeu, et ont généralement intégré cet échelon international, comptant sur ce niveau pour renforcer leurs propres positions. (...) A ce titre, la politique de Brice Lalonde à la tête du ME fut exemplaire. » (Larrue 1999, 189)

Notons enfin que la transposition des directives européennes met souvent la France en situation de manquement, voir exposée à des sanctions financières, notamment en ce qui concerne les directives nitrates, eaux usées urbaines, habitats et oiseaux. (OCDE 2005: 136) Il s'agit souvent de domaines où des groupes traditionnels influents (agriculteurs, chasseurs) émettent de la résistance au changement (voir infra).

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