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La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
COMPOSITION DU JURY DE LA SOUTENANCE
PRÉSIDENT : M. Athanase
TOUDONOU
VICE-PRÉSIDENT : M. Prudent
SOGLOHOUN
MEMBRE : M. Ousmane OROU-TOKO
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle
I), AGT, Promotion 2008-2011
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La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
L'École Nationale d'Administration et de
Magistrature n'entend donner aucune approbation ni improbation aux opinions
émises dans ce mémoire. Ces opinions doivent être
considérées comme étant propres à leur
auteur.
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I), AGT, Promotion 2008-2011
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La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
édicace s
Ô papa, toi qui n'as pas eu l'honneur De voir
s'achever cet ouvrage,
De le feuilleter et de tourner ces
pages,
Mais qui, dans mes veines, continues de vivre, Il te
rend hommage.
Maman, toi dont l'unique soif
Est de me voir réussir,
Me voir aller loin, loin et plus loin ;
Toi dont l'unique joie
Est de me voir heureux ;
Toi dont l'unique fierté est de pouvoir dire
:
« Ça, c'est mon enfant, c'est mon ventre
qui l'a gardé »,
Ce travail t'honore.
C'est le fruit de ce que tu as
conçu.
À vous,
Qui trouverez en cette oeuvre une
valeur ajoutée
Et/ou qui en tirerez une valeur
ajoutée,
Pour contribuer à l'évolution de
l'humanité toute entière,
Elle vous est
dédiée.
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
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La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
À tous mes parents, enseignants, encadreurs,
bienfaiteurs, connaissances, amis et proches qui
se reconnaîtront à travers cette humble
oeuvre.
Depuis les précipices de mon coeur, je leur dis
simplement et fortement un profond et gracieux
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I), AGT, Promotion 2008-2011
v
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
SOMMAIRE :
INTRODUCTION ..1
CHAPITRE PRÉLIMINAIRE : LA
COOPÉRATION DÉCENTRALISÉE
DANS LES DÉPARTEMENTS
DU MONO ET DU COUFFO : QUELQUES
ENJEUX 3
Section I : Le cadre
pratique de la coopération décentralisée dans les
départements du
Monoet du
Couffo..........................................................................................4
Paragraphe I : Clarifications terminologiques et
délimitation du sujet 4
Paragraphe II : L'existence de la
coopération décentralisée dans les départements
du
Mono et du Couffo .8
Section II : Causes probables, hypothèses et
objectifs de l'étude..................... 18
Paragraphe I : Causes probables et hypothèses de
l'étude 18
Paragraphe II : Objectifs projetés par
l'étude 24
CHAPITRE I : LA MOBILISATION DES DONNÉES SUR
LA
COOPÉRATION DÉCENTRALISÉE
26
Section I : Démarche de l'étude et
théorie de la coopération
décentralisée.............27
Paragraphe I : Approche méthodologique de
l'étude 27
Paragraphe II : Encadrement juridique et
portée de la coopération
décentralisée .33
Section II :
Collecte et présentation des données sur la
coopération
décentralisée................................................................................................37
Paragraphe I : Collecte des données 37
Paragraphe II : Présentation et analyse des
données collectées .....39
CHAPITRE II : DE LA VERIFICATION DES HYPOTHESES AUX
ALTERNATIVES 42
Section I : Vérification des
hypothèses et établissement du diagnostic............ 43
Paragraphe I : Mode opératoire et
vérification des hypothèses .43
Paragraphe II : Établissement du diagnostic
44
Section II : Les nouveaux axes et leurs conditions
de mise en oeuvre 45
Paragraphe I : Quelques pistes de résolution des
problèmes . .45
Paragraphe II : Les préalables à la
concrétisation des approches 55
CONCLUSION 58
BIBLIOGRAPHIE .....59
ANNEXE .... ...61
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La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
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vi
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LISTE DES SIGLES ET ABRÉVIATIONS :
ACC : Association des Communes du Couffo
ACMC : Association des Communes du Mono et du
Couffo
ANCB : Association Nationale des Communes du
Bénin
CASO : Communauté d'Agglomération
de Saint-Omer
CCC : Communauté des Communes du
Couffo
CIED-Lagunes Côtières : Conseil
Intercommunal d'Eco Développement des
Lagunes Côtières
CNCD : Commission Nationale de
Coopération
Décentralisée
ENAM : École Nationale d'Administration
et de
Magistrature
EPCI : Établissement Public de
Coopération
Intercommunal
GI-Mono : Groupement Intercommunal du Mono
MDGLAAT : Ministère de la
Décentralisation, de la Gouvernance
Locale, de l'Administration et de
l'Aménagement du Territoire
MFE : Ministère de l'Économie et
des Finances
ONG : Organisation Non Gouvernementale
ONU : Organisation des Nations Unies
PDC : Plan de Développement Communal
PTF : Partenaires Techniques et Financiers
SG : Secrétaire Général
STCCD : Service de la Tutelle, du Contentieux et
de la
Coopération Décentralisée
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La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
LISTE DES TABLEAUX :
|
TABLEAU N°
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T I T R E
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PAGE
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1
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État des lieux des partenariats étrangers (de
territoire à territoire) actifs dans les départements du Mono et
du Couffo
|
12
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2
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Tableau de bord de l'étude : « La
coopération
décentralisée dans les départements du
Mono-Couffo : atouts, limites et perspectives »
|
25
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|
3
|
Répartition et taux de collecte des données
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38
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4
|
Résultats de l'enquête relative aux
difficultés dans la recherche de partenaires en coopération
décentralisée
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39
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5
|
Résultats de l'enquête relative à la
faible prise en compte de l'intercommunalité dans la coopération
décentralisée pour faire face aux problèmes de
développement
|
39
|
|
6
|
Résultats de l'enquête relative à
l'absence de soumission de certaines conventions de coopération
décentralisée à l'approbation de l'autorité de
tutelle
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40
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7
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Tableau synoptique de quelques sites Internet
recommandés
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56
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2008-2011
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La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
RÉSUMÉ
Depuis la mise en oeuvre du processus de la
décentralisation au Bénin, les communes des départements
du Mono et du Couffo ont dépassé le simple cadre de jumelage pour
établir de véritables relations de coopération
décentralisée.
Les difficultés dans la recherche de partenaires, la
faible prise en compte de l'intercommunalité dans la coopération
décentralisée et l'absence de soumission de certaines conventions
de coopération décentralisée à l'approbation de
l'autorité de tutelle sont les problèmes auxquels cette recherche
apporte de solutions. Ces problèmes ciblés sont les ramifications
de la problématique de la pratique de la coopération
décentralisée dans les départements du Mono et du Couffo.
La recherche documentaire et l'enquête de terrain ont permis de
mobiliser les informations nécessaires à leur analyse.
La meilleure organisation du service de la coopération
décentralisée, la mise au point d'une stratégie
adéquate pour saisir les opportunités, la mobilisation de la
diaspora, le dynamisme des acteurs locaux dans les divers réseaux de
relations, la vulgarisation du guide de la coopération
décentralisée et la collaboration entre les structures
d'État et les collectivités locales sont proposés dans
l'objectif de résoudre le premier problème. Pour éradiquer
le deuxième problème, l'engagement d'une lutte concertée
contre le sous développement et la mutualisation des moyens pour
intéresser les partenaires sont proposés. Enfin, la
révision des textes sur la décentralisation, la
réprobation et d'autres mesures ont été proposées
au Préfet pour rendre obligatoire la transmission de ces actes.
Mots clés : coopération
décentralisée, communes des départements du Mono et du
Couffo, limites, recherche de partenaires, intercommunalité,
conventions, approbation.
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2008-2011
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La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
INTRODUCTION
Vers la fin des années 1980, une crise
économique sans précédent dans le contexte national
était la bête noire du régime politique au pouvoir dans la
République du Bénin d'alors. Les politiques sectorielles ou
programmes pluriannuels de développement des années 1970,
calqués sur le modèle centraliste, venaient de connaître un
puissant échec non loin du boom économique qu'à connu Wall
Street en 1929. C'est dans ce contexte que des voix s'élevèrent
et une grande assise marquant le tournant de l'histoire nationale se tint du 19
au 28 février 1990 pour (re)définir de nouvelles politiques de
développement.
Au moment où cette crise nationale était
à ses débuts, une sorte de coopération qui
dérogeait à la coopération internationale des États
tissait des liens entre des autorités locales françaises et des
leaders locaux maghrébins1. Si, autrefois les relations
d'amitié entre les peuples de différents États faisaient
exclusivement partie des relations régaliennes de ceux-ci, une nouvelle
branche des relations humaines faisait ainsi son apparition dans l'histoire de
l'humanité2.
Des années après, l'importance de ces relations
convaincra les autorités étatiques françaises qui
consacreront cette nouvelle discipline dans le droit français en 1992.
Après plusieurs tentatives d'appellation, le vocable
coopération décentralisée fut finalement retenu
pour désigner ce type de partenariat.
Avant cette consécration dans le droit français,
les assises nationales de février 1990 au Bénin recommandaient la
création d'entités autonomes à l'intérieur de
l'État pour promouvoir la démocratie à la base et le
développement local. Déjà, avant le vote des lois sur la
décentralisation qui donneront aux collectivités
créées la faculté d'exercer des relations
extérieures, des populations du Nord s'intéressaient aux
populations locales béninoises. Il s'agit des relations de jumelage dont
bénéficiaient les sous-préfectures. Le cadre dans lequel
se pratiquait ce jumelage fut finalement
légiféré3 en 1999. Les collectivités
locales béninoises peuvent désormais mener des actions à
l'extérieur dans un cadre juridique national quasi précis. Tous
les acteurs
1 « On considère
généralement l'accord conclu le 28 juin 1980 à
l'instigation de Gaston DEFERRE entre la ville de Marseille et la ville d'Alger
comme l'acte de naissance de la coopération décentralisée
dans l'espace francophone », fait observer le document-cadre de la
Politique Nationale de Coopération décentralisée en sa
page 9.
2 « Pour la première fois de
son histoire, l'humanité toute entière est en « état
de nécessité » et ne peut en sortir que par une action
collective et solidaire dans laquelle les collectivités locales sont
investies d'un rôle primordial », soulignent Pauline WESOLEK et Jean
FABRE dans la revue Liaison énergie-francophonie : «
Coopération décentralisée et développement durable
», n°77, 4ème trimestre 2007, P.7 (Document
disponible sur http//
www.iepf.org/docs/lef/LEF77.pdf
, téléchargé ce 04/02/2012 à 13 : 21)
3 Avec le vote des
premières lois sur la décentralisation dont celle n°97-O29
du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du
Bénin reconnait aux collectivités locales
décentralisée la faculté de mener des relations à
l'international. (Cf. article 178 de ladite loi et le rapprocher de l'article
57 de la loi n°98-007 du 15 janvier 1999 portant régime financier
des communes en République du Bénin)
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
2
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
nationaux et locaux voyaient en cette nouvelle politique des
portes de sortie du sous développement (et donc de la pauvreté et
de l'écrasement du pouvoir central). Ainsi, toutes les communes se sont
mises dans ce mouvement. Aucune des douze communes des départements du
Mono et du Couffo ne faisaient exception à ce mouvement d'ensemble.
Quelques années plus tard, surgissent des
interrogations au regard de cette problématique juxtaposant
démocratie à la base, développement local et
coopération décentralisée : Quel est l'état de la
coopération décentralisée dans les communes de ces deux
départements ? Quelles sont les difficultés auxquelles sont
confrontées ces communes en coopération
décentralisée? Comment se comportent-elles au regard de ces
difficultés ? Arrivent-elles à s'en sortir ? Sont-elles capables
de le faire avec technicité et originalité ? Disposent-elles de
moyens pour le faire ? Le font-elles avec les règles de l'art ?
Voilà autant de questionnements auxquels se propose de
répondre, dans la mesure du possible, cette recherche dont la
thématique centrale est intitulée : « la
coopération décentralisée dans les communes des
départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives
». La problématique ayant conduit à cette
thématique est relative à la pratique de la
coopération décentralisée dans les communes des
départements du Mono et du Couffo.
Vouloir apporter des réponses aussi pertinentes que
possible à ces interrogations soulevées par cette
problématique signifie :
o détecter d'abord les problèmes à
résoudre et leurs contours dans un chapitre préliminaire ;
o mobiliser ensuite des données sur la
coopération décentralisée dans un chapitre premier
o pour enfin consacrer le dernier chapitre à la
contribution effective à l'amélioration de ce type de
coopération dans ces communes en étude.
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3
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
Chapitre préliminaire :
La coopération
décentralisée
dans les départements du
Mono
et du Couffo : quelques enjeux
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
4
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
Ce chapitre préliminaire permettra de fixer les
fondements de l'étude. A cet effet, sa substance est soudée par
deux ordres de préoccupations qui en constituent l'ossature. Il s'agit
:
o d'une part, de délimiter le sujet, de cibler les
problèmes à résoudre et de présenter le
thème (Section I) et
o d'autre part, de chercher les causes des problèmes
ciblés, de formuler les hypothèses possibles et d'énoncer
les objectifs qui sous-tendent la présente étude (Section II).
SECTION I : LE CADRE PRATIQUE DE LA COOPÉRATION
DÉCENTRALISÉE DANS LES DÉPARTEMENTS DU MONO ET DU
COUFFO
Cette section permettra de cerner l'objet de l'étude
dans sa dimension théorique (Paragraphe I), et d'en préciser les
problèmes spécifiques à résoudre en vue de la
présentation de la thématique (Paragraphe II).
Paragraphe I : Clarifications terminologiques et
délimitation du sujet Il est primordial de partir de quelques
préoccupations conceptuelles (A) avant de circonscrire le domaine
proprement dit de l'étude (B).
A- Clarifications conceptuelles :
Le présent document comporte des termes qu'il importe
d'élucider afin d'éviter toute équivoque.
De ce fait, la coopération, « du
latin cooperare : cum (avec) et opera (oeuvres)4
», s'entend d'une idée de coopérer, de collaborer, de
participer à une oeuvre commune, à un projet commun. C'est un
mode d'organisation sociale qui permet à des individus ayant un
intérêt commun de travailler ensemble avec le souci de
l'intérêt général.
Pour Gérard Cornu dans Vocabulaire
juridique, une coopération est initiée « en
vue de parvenir à des résultats communs dans un ou plusieurs
domaines de la vie *<+ »
La décentralisation, «
dérivé de décentraliser, composé de centraliser,
lui-même dérivé du latin centralis (mot d'origine
grecque) »5, quant à elle, est la remise d'importants
pouvoirs de décisions à des autorités localement
élues auxquelles est reconnue une légitimité. Ces
autorités localement élues représentent les populations
d'une partie du territoire national, juridiquement et géographiquement
localisée, et ont à charge la défense des
intérêts locaux, la capacité juridique de défendre
leurs priorités qui ne sont qu'une partie des priorités
nationales, la possibilité de lutter pour le développement
(durable)6 de leur localité.
4 Vocabulaire juridique, Gérard Cornu
5 Ibidem
6 Le développement durable est celui qui
répond aux préoccupations du présent sans pour autant
compromettre la capacité des générations futures de
répondre aux leurs.
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2008-2011
5
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
Gérard Cornu voit en la décentralisation un
« Mode d'aménagement des structures de l'administration dans
lequel, la personnalité juridique étant reconnue à des
communautés d'intérêts *<+, le pouvoir de
décision est exercé par des organes propres à ces
personnes agissant librement sous un contrôle de simple
légalité ». Ces communautés d'intérêts
juridiquement et territorialement regroupées forment les
collectivités locales décentralisées ou communes. Selon la
législation béninoise, la commune est le seul niveau de
décentralisation7.
Quant à l'expression « coopération
décentralisée »8 , c'est un
néologisme qui combine coopération et
décentralisation. En effet, le terme coopération
évoque sa nature et le terme décentralisée
(dérivé de décentralisation) évoque
son mode de fonctionnement. C'est une politique de relations, de collaboration,
d'actions conjointes convenues de commun accord et conduites par deux ou
plusieurs personnes. La décentralisation fait de la coopération
une collaboration entre personnes morales de droit public (au Bénin,
collectivités locales décentralisées ou leurs
associations), démembrements de l'État et différentes de
l'État. Elle englobe toutes les relations d'amitié, de couplage
ou de partenariat nouées entre les collectivités territoriales de
différentes nationalités. Elle inclut différentes formes
d'assistance ou d'échanges d'expériences avec les structures
publiques étrangères. C'est pourquoi, selon Le lexique des
termes juridiques, la coopération décentralisée
est une « coopération que les collectivités
territoriales peuvent engager avec des collectivités territoriales
étrangères » et ceci, «dans la limite
de leurs compétences ».
La doctrine béninoise abonde dans le même sens
que Le lexique des termes juridiques9 car, «
telle qu'elle découle des textes fondamentaux de la
décentralisation »10, la coopération
décentralisée est « toute relation de
coopération se présentant sous la forme d'accords de partenariat
entre au moins une collectivité locale béninoise et d'autres
partenaires étrangers qui participent à des programmes
d'échanges et oeuvrent ensemble à l'amélioration des
conditions socio-économiques des populations. Les collectivités
locales sont à cet égard, des acteurs essentiels.
»11 Pour la doctrine béninoise, les aspects
socio-économiques constituent les points focaux de la
coopération décentralisée.
L'intercommunalité ou coopération
intercommunale est une coopération entre des communes
limitrophes ou proches, fondée sur leur libre volonté de
coopérer entre elles, notamment d'élaborer des projets de
développement. En tant que regroupement de communes, il existe
l'intercommunalité associative12 (fondée sur la
libre
7 Cf. article 2 de la loi n°97-029 du 15 janvier 1999
portant organisation des communes en République du Bénin
8 La coopération internationale
décentralisée (autre appellation) n'est pas régie par le
droit international. Les relations, basées sur le droit national des
partenaires, en échappent sensiblement et intègrent la convention
des parties contractantes. Néanmoins, en cas de contentieux, le droit
des États sera évoqué du moment où le conflit
interpellera l'État, sujet de droit international.
9 Parler de la définition de la coopération
décentralisée selon Le lexique des termes juridiques,
c'est parler de la doctrine française de la coopération
décentralisée, puisque ce lexique ne traite que du droit
français.
10 Mission de Décentralisation, document-cadre de la
Politique Nationale de Coopération Décentralisée,
P.17
11 Mission de Décentralisation, document-cadre de la
Politique Nationale de Coopération Décentralisée,
P.17
12 A l'état actuel du droit
béninois, la forme associative de l'intercommunalité est
dépassée. Les regroupements de communes existants au Bénin
ne sont plus régis par la loi associative de 1901. Cette application
était en vigueur jusqu'au vote de la loi du 13 août 2009 portant
modalités de l'intercommunalité en République du
Bénin. A partir de cette date, la loi de 1901 n'est plus d'application
et les regroupements intercommunaux doivent se conformer à la nouvelle
législation. Dès
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6
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
association des personnes selon la loi du 1er juillet 1901)
sans fiscalité propre et l'intercommunalité
fédérative à fiscalité propre (régie au
Bénin par la loi n°200917 du 13 août 2009 portant
modalités de l'intercommunalité en République du
Bénin). Le fonctionnement de cette dernière est subordonné
à la création d'un établissement qui s'occupe de la
gestion du patrimoine intercommunal. Cet établissement est appelé
établissement public de coopération intercommunale
(EPCI).
En effet, l'EPCI est un organisme ayant pour
objet l'élaboration et l'exécution de projets communs de
développement et la gestion en commun des équipements et des
services d'intérêt et d'utilité intercommunaux au sein de
périmètres contigus de solidarité13. C'est une
personne morale de droit public, dotée de la personnalité
juridique et de l'autonomie financière, différente des organes
des communes composant l'intercommunalité. Il a un organe
exécutif et un organe délibérant propres, élus
parmi les membres des conseils communaux concernés. Il lui est fait
obligation par la loi de rendre compte de sa gestion aux communes
concernées.
L'existence d'une intercommunalité est
subordonnée à certaines conditions. D'abord, les communes
désireuses de former l'intercommunalité doivent être
limitrophes ou proches. Ensuite, elles doivent se rassembler autour d'objectifs
communs de développement. Enfin, elles doivent se dessaisir de certaines
de leurs compétences propres au profit de l'intercommunalité.
Cette dernière condition implique que les compétences propres
transférées à l'EPCI deviennent ses compétences
exclusives : la commune délégante n'a plus le droit de les
exercer.
Les terminologies ainsi détaillées, il urge de
faire une nuance entre coopération décentralisée et
intercommunalité avant de délimiter le sujet.
Ainsi, la coopération décentralisée et
l'intercommunalité ont en commun la solidarité, la synergie des
moyens en vue d'un développement meilleur, basé sur la
participation des citoyens directement concernés. Elles se distinguent
par le fait que la première est une coopération bilatérale
entre partenaires infra-étatiques de différentes
nationalités alors que la deuxième rassemble des communes
limitrophes ou proches d'une même nationalité.
B- Délimitation du champ de l'étude :
La République du Bénin est aujourd'hui
composée de 12 départements : l'Atlantique et le Littoral, le
Mono et le Couffo, l'Atacora et la Donga, le Zou et les Collines,
l'Ouémé et le Plateau, l'Alibori et le Borgou. Chacun de ces
départements est composé d'au moins une commune14.
Mais, seuls les départements du Mono et du Couffo sont concernés
par la présente étude.
Parlant du Mono et du Couffo, un feed-back sur l'historique de
ces deux départements s'impose. La genèse des départements
du Mono et du Couffo
lors, des dispositions se prennent pour que les anciens
regroupements se conforment aux nouvelles dispositions.l'évocation de
cette vocable n'est qu'à titre illustratif.
13 Loi n°2009-17 du 13 août
2009 portant modalités de l'intercommunalité en République
du Bénin.
14 Allusion au département du
Littoral qui n'est composé que de la commune de Cotonou
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2008-2011
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La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
remonte en 1894. En effet, après la reddition de
Béhanzin et son exil en cette année, le ministre des colonies
d'alors publia l'arrêté n°118 du 22 juin 1894
règlementant l'administration de la colonie du Dahomey et ses
dépendances. Par l'arrêté général n°149
du 24 juin 1944, neufs cercles ont été créés. Au
nombre de ces cercles, se distingue celui d'Athiémé dont
dépendaient toutes les localités environnantes. Le décret
n°226 du 15 décembre 1959 opère une refonte totale du
découpage administratif de la dernière période coloniale.
Ce décret porte création de six régions : Sud-est, Sud,
Sud-ouest, Centre, Nord-est et Nord-ouest. Chaque région possède
à sa tête un délégué régional qui
assure la représentation du gouvernement de la République. Au
sein de ces régions, la loi organique n°59-35 du 31 décembre
1959 a institué des conseils généraux. La région du
Sud-ouest regroupait les actuels départements du Mono et du Couffo.
Par décret n°292/PCM/MI du 21 octobre 1960, le
gouvernement d'alors transforma les six régions en départements.
C'est ainsi qu'est né le département du Mono qui deviendra par la
suite une province en 1974 avant de redevenir département en 1990. Selon
la loi n°97-028 du 15 janvier 1999 portant organisation de
l'administration territoriale en République du Bénin, le
département du Mono a été divisé en deux
circonscriptions administratives à savoir le département du Mono
et celui du Couffo.
Ces départements sont d'une superficie de 3600
km2. Ils sont limités au Nord-est par le département
du Zou ; au Sud par la façade maritime de l'Océan Atlantique ;
à l'Est par les plans d'eau formés par la vallée du fleuve
Couffo, le lac Ahémé et la rivière Aho qui en constituent
les frontières avec les départements de l'Atlantique et du
Littoral ; à l'Ouest par le Togo avec la frontière naturelle
formée par une partie du fleuve Mono15.
Les projections faites sur la base des résultats
définitifs de 2002 sur le recensement de la population et de l'habitat
montrent que les populations du Mono et du Couffo sont estimées en 2011
à 1.184.792 habitants, soit 702.588 habitants pour le Couffo et 482.204
habitants pour le Mono16.
La représentation de l'État au niveau des deux
départements est assurée par le Préfet des
départements qui a son siège à la Préfecture de
Lokossa. En vertu du principe de la représentation de l'État, il
assure la coordination des services déconcentrés de l'État
et la tutelle sur les collectivités locales décentralisées
que sont les communes au niveau des départements de son ressort
juridique.
Pour aider le Préfet à mieux assurer ses
fonctions statutaires, une équipe préfectorale est mise en place
par la création de services au niveau de la préfecture. Au nombre
de ces services, se situent le Service de la Tutelle, du Contentieux et de la
Coopération décentralisée (STCCD) dont la division
15 cf.
www.decentralisation.bj
consulté ce 22/12/2011 à 16 : 53
16 cf. « Projections
démographiques et étude prospective de la demande sociale
révisées : 2002-2030 », INSAE, pages 20 et
29.
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8
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
`'coopération décentralisée»
a servi d'observatoire départemental de la pratique de la
coopération décentralisée au niveau des deux
départements.
Aux termes de l'arsenal juridique en vigueur au Bénin,
les départements n'ont pas une personnalité juridique pouvant
leur permettre de mener des actions de coopération
décentralisée. Ce sont les communes qui en ont la capacité
juridique.
La présente étude ne concerne que les communes
des départements du Mono et du Couffo dans leur
généralité. Ce sont les communes de : Aplahoué,
Djakotomey, Dogbo, Klouékanmè, Lalo, Toviklin pour le Couffo ;
Athiémé, Bopa, Comé, Grand-Popo, Houéyogbé
et Lokossa pour le Mono. L'étude ne prend pas en compte les
départements en tant que subdivisions administratives. Ce sont les
communes qui sont indirectement désignées dans les appellations
« Mono » et « Couffo ». Ainsi,
l'utilisation du mot « Couffo » désigne ses six communes et le
mot « Mono » désigne les six communes du département du
Mono.
L'étude réalisée couvre la période
allant de 2003 à janvier 2012. Elle ne prend pas en compte les formes de
coopération internationale infra-étatique intervenue sous forme
de jumelage avant la décentralisation. Car, ces formes de
coopération se faisaient dans l'informel, sans un cadre juridique les
règlementant.
Cette recherche ne prétend pas non plus analyser la
coopération décentralisée telle qu'elle se présente
dans ses particularités les plus fines, en considération des
problèmes particuliers des communes en la matière, lesquels
problèmes dérogent aux préoccupations
générales. Elle se propose plutôt d'aborder la question sur
l'angle des préoccupations qui concernent au moins deux des communes
considérées ou qui auront tendance à se
généraliser avec le temps.
Le sujet ainsi délimité, un état des
lieux sur la pratique de la coopération décentralisée dans
ces deux départements s'impose.
Paragraphe II : L'existence de la coopération
décentralisée dans les départements
du Mono et du Couffo
La synthèse de la pratique de la coopération
décentralisée dans les départements du Mono et du Couffo
(A) permettra de dégager les problèmes spécifiques dont le
regroupement constituera la problématique générale
à partir de laquelle le thème sera tiré (B).
A- Synthèse de la pratique de la
coopération décentralisée dans le Mono et le Couffo
Depuis la mise en oeuvre du processus de la
décentralisation, toutes les communes des départements du Mono et
du Couffo se sont engagées dans les actions de coopération
décentralisée. Ainsi, sont-elles en relation avec des villes
étrangères, des Organisations Non Gouvernementales (ONG)
internationales, des
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
9
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
associations de villes aussi bien nationales
qu'internationales, des partenaires techniques et financiers (PTF). Pour ce
faire, elles signent des conventions de partenariat avec leurs associés.
Ces conventions définissent les domaines d'intervention de la
coopération, les objectifs visés, les délais
d'exécution des contrats, les obligations à la charge des parties
etc. (Force)
Il existe des partenariats Sud-Sud et des partenariats
Nord-Sud (force). Sur les douze communes concernées par cette
étude, neuf (09) sont en relation de partenariats actifs avec des villes
étrangères. Des regroupements de communes ont eu à signer
des accords de partenariat de territoire à territoire. Ces partenariats
étrangers de territoire à territoire actifs sont au total 16
(force), toute catégorie confondue. Les partenaires
sont d'origine africaine, européenne ou américaine
(force). La majeure partie d'entre eux est concentrée en Europe
: Hollande, Belgique, France et Allemagne. Les autres partenaires
bilatéraux sont aux États-Unis d'Amérique et en Afrique
(cf. tableau ci-dessous). (Force)
Cependant, il y a des communes qui n'ont pas de partenariat
avec des villes étrangères. C'est le cas de la commune
d'Athiémé : lors de la première mandature des élus
locaux, le maire d'alors a effectué un voyage en Italie dans le cadre de
la coopération décentralisée mais cette recherche de
partenariat n'a pas rencontré l'agrément des correspondants
italiens. Depuis, la commune d'Athiémé se contente de passer
seulement des accords de développement avec les PTF comme la
DANIDA17, PROTOS, la GIZ etc. Il en est de même pour les
communes d'Aplahoué et de Djakotomey. En dehors des relations
collectives qu'entretient la Communauté des Communes du Couffo (CCC)
avec la Communauté d'Agglomération de Saint-Omer (CASO), ces deux
communes n'ont pas de relations bilatérales avec d'autres villes
étrangères. (Faiblesse)
D'après l'étude des Plans de
Développement Communaux (PDC) de la deuxième
génération couvrant la période allant de 2011 à
2015, il y a des communes qui ont des problèmes identiques, des
ressources identiques et des ambitions identiques dans les départements
du Mono et du Couffo. Donc, elles ont en puissance la possibilité de
fusionner leurs efforts pour un développement communautaire. À
titre d'exemple, les communes d'Athiémé, de Lokossa et de
Houéyogbé disposent, chacune, des carrières de graviers,
de sable, des gisements de calcaire, des plantations de bananeraies et de
palmiers à huile. Les communes de Comé, de Grand-Popo et de Bopa
partagent des potentialités en matière de pêche. Les
plantations d'orange, les gisements de carrières de graviers et la
culture des produits de première nécessité sont des
ressources partagées par les communes de Lalo, de
Klouékanmé et de Toviklin. Les carrières de gravier, la
disponibilité des terres cultivables et la présence des cultures
de rente comme les orangers et les palmiers à huile sont des
potentialités partagées par les communes d'Aplahoué, de
Djakotomey et de Dogbo.
Par ailleurs, il est à souligner que les communes
d'Athiémé, de Lokossa et de Houéyogbé, suite aux
affres des eaux de Nangbéto et pendant les saisons pluvieuses, souffrent
des inondations.
17 Danish International Development Agency.
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
10
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
En examinant minutieusement les PDC des communes des
Départements du Mono et du Couffo, un constat s'impose. Certaines
ambitions inscrites dans le PDC d'une commune se retrouvent dans les PDC
d'autres communes. Par exemple :
? Le « projet 1 :
opérationnaliser le projet communal de pépinière de
palmier à huile sélectionné pour un coût de 25 000
000 de FCFA», le « projet 2 : acquisition
de matériels et équipements de transformations et de conservation
des produits agricoles » et le « projet 3 :
aménagement et gestion durable des carrières »
inscrits dans les PDC de la commune d'Athiémé se retrouvent
dans ceux des communes de Lokossa et de Houéyogbé.
? De même, le « projet 1 :
doter la commune d'un tracteur niveleuse à 250 000 000 de
FCFA », le « projet 2 : promotion de
l'éco tourisme à 6 000 000 de FCFA» et le «
projet 3 : élaborer le schéma directeur
d'aménagement des communes à 250 000 000 de FCFA» se
retrouvent dans les PDC de Lalo, de Toviklin et de Klouékanmé.
Alors, les potentialités et opportunités autour
desquelles les communes pourraient se réunir pour concevoir et mener
ensemble des actions synergiques pour le développement local existent.
À titre illustratif, les communes de Lokossa, d'Athiémé et
de Houéyogbé pourraient se mettre ensemble pour créer un
établissement public de coopération intercommunal (EPCI) ou usine
d'extraction et de commercialisation de gravier18 . Ce faisant,
elles iront à la recherche de partenaires capables de les appuyer
à acquérir des machines appropriées à
l'exploitation et à la commercialisation de ces graviers19.
Cela participerait davantage à la mobilisation des ressources propres.
Or, ces activités sont menées par des exploitants
privés.
Il existe dans les départements du mono et du Couffo
des regroupements de communes dont la plupart sont régies par la loi du
1er juillet 1901 relative à la libre association des
personnes. Il s'agit en l'occurrence de l'Association des Communes du Mono et
du Couffo (ACMC) regroupant les 12 communes, de l'Association des Communes du
Couffo (ACC20) qui est née du schisme des communes du Couffo
d'avec l'ACMC, la Communauté des Communes du Couffo (CCC)21,
le Conseil Intercommunal d'Eco Développement des Lagunes
Côtières (CIED-Lagunes Côtières)22 et le
Groupement Intercommunal du Mono (GI-Mono)23. (Force)
18 Les carrières de graviers
font partie du patrimoine de l'Etat. Mais l'Etat ne les exploite pas et ce sont
les entreprises privées qui le font et payent des taxes à la
commune et à l'Etat. Les communes, ayant la capacité de
créer des établissements ou des entreprises publics, peuvent,
pour accroître leurs revenus, soit créer individuellement ces
établissements ou entreprises et les doter de moyens, soit les
créer de concert avec leurs homologues dans une perspective
d'intercommunalité et toujours les doter de moyens et en devenir
actionnaires. Ce faisant, elles solliciteront ensemble l'appui des partenaires
au développement ou de leurs homologues du Nord pour l'acquisition de
ces moyens.
19 Les graviers ne sont pas les seules ressources pouvant
les unir. Chaque fois qu'elles ont intérêt à se mettre
ensemble pour la gestion des affaires les reliant et dépassant leurs
forces, elles peuvent se mettre ensemble pour solliciter des partenaires. Les
graviers ne sont utilisés ici qu'à titre illustratif.
20 L'ACC est composée de
toutes les communes du Couffo à l'exception de celle de Dogbo.
21 La CCC regroupe pour le moment trois communes du Couffo
à savoir Aplahoué, Djakotomey et Dogbo.
22 Le CIED est composé des
communes d'Abomey-Calavi, de Comè, de Grand-Popo, de Kpomassè et
de Ouidah.
23 Le GI-Mono est composé de toutes les six communes
du Mono.
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2008-2011
11
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
Née le 30 octobre 2004 à Grand-Popo, le but de
l'ACMC est centré sur la mobilisation des ressources pour le
développement des communes afin d'exécuter les activités
prévues par les PDC. Elle a servi de cadre de concertation entre les
maires. Elle a son siège à Lokossa, certes, mais elle n'est pas
fonctionnelle. En effet, les locaux loués pour abriter son siège
sont sans personnel et donc, toujours fermés. En outre, aucune action
visible n'a été observée depuis sa création, hormis
son association à la signature de la convention de coopération
décentralisée liant le département des Yvelines et le
GI-Mono. (Faiblesses)
L'ACC est née le 19 juin 2009 ; son siège est
à Aplahoué. Elle porte un projet à vocation intercommunale
qui est le grand marché du Couffo. Ses objectifs globaux sont : la
contribution au renforcement de la décentralisation dans le
département du Couffo, la promotion de la solidarité et du
développement dans l'espace socioculturel et économique du
département, la promotion des atouts socioculturels et agropastoraux des
communes membres. Depuis sa création jusqu'à aujourd'hui,
aucune action concrète n'est enregistrée. C'est un regroupement
de communes qui n'est pas non plus en relation de coopération
décentralisée. (Faiblesses)
La CCC, créée sous l'impulsion des
autorités locales de CASO, a son siège à Djakotomey. Son
ambition est l'aménagement urbain du département du Couffo. En
2011, les études de faisabilité du projet ont été
réalisées. (Force)
Les communes membres du CIED, quant à elles, s'engagent
à « construire un destin solidaire, une entité
économique et un creuset de dialogue et d'actions concertées
autour d'un patrimoine naturel, paysager et socioculturel à sauvegarder
et à gérer de façon durable ». Le CIED a son
siège à Grand-Popo et est fonctionnel. Il a eu à
concrétiser des actions telles que : l'installation d'un site
touristique à Avlékété, la construction de 120
latrines familiales dans cinq (05) villages du CIED, la formation en
pisciculture de 60 pêcheurs et maraîchers, l'installation de huit
(08) étangs piscicoles installés dans quatre (04)
villages<Mais, il n'est pas en relation de coopération
décentralisée.
Le GI-Mono est porté sur les fonds baptismaux le 25 mai
2010 à Lokossa. Le départ des communes du Couffo de l'ACMC et la
non fonctionnalité de celle-ci ont amené les communes du Mono
à former une association propre à elles qui regroupe Lokossa,
Bopa, Athiémé, Grand-Popo, Comé et
Houéyogbé. Cette intercommunalité est en relation avec les
départements des Yvelines. (Force)
Il est important de noter que ces regroupements intercommunaux
ne disposent pas d'EPCI et que la plupart ne sont pas en relation de
coopération
décentralisée24(Faiblesses). En effet, le
GI-Mono est uniquement en relation avec le département des Yvelines en
France et la CCC n'entretient des relations de coopération
décentralisée qu'avec la CASO. Ces partenariats sont insuffisants
car
24 Ceci ne signifie pas que
l'intercommunalité doit être forcement prise en compte dans les
actions de coopération décentralisée ni que les communes
doivent forcément être en partenariat ou avec leurs voisines
locales, ou avec les collectivités du nord. Elles ont la liberté
de le faire ou de ne pas le faire. En effet, aux termes de l'article 4 al 1 de
la loi n°2009-17 du 13 août 2009 portant modalités de
l'intercommunalité, l'intercommunalité ou coopération
intercommunale est une « forme de coopération entre communes
limitrophes ou proches, fondée sur leur libre volonté de
coopérer entre elles, notamment d'élaborer des projets de
développement ». Seulement, faut-il le souligner, leur contexte de
développement actuel, c'est-à-dire, le mouvement mondial, les
contraintes socio-économiques et développementalistes l'exige.
C'est pour elles une occasion de répondre à leurs besoins de
développement et d'hisser leur nationalité sur l'échiquier
international.
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2008-2011
12
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
les défis à relever en matière de
développement socio-économique et culturel sont intenses. Or, en
cette ère de mondialisation, les communautés béninoises en
général et celles des départements du Mono et du Couffo en
particulier ont besoin25 d'une coopération
décentralisée pour relever les défis là où
l'État a échoué26.
Les entretiens avec les autorités de la
Préfecture de Lokossa assurant la tutelle des communes des
départements du Mono et du Couffo révèlent qu'il y a des
conventions de coopération décentralisée qui ne sont pas
soumises à l'approbation de l'autorité de tutelle (cf. tableau).
(Faiblesse)
TABLEAU n°1 : État des lieux des
partenariats étrangers (de territoire à territoire) actifs dans
les départements du Mono et du Couffo
|
DÉPARTE- MENTS
|
COMMUNES
|
En partenariat avec
des villes
étrangères ?
|
Nombre de
partenaires ?
|
Partenaires
|
Partenariat approuvé ?
|
|
MONO
|
Athiémé
|
-
|
Non
|
0
|
-
|
-
|
-
|
|
Bopa
|
Oui
|
-
|
01
|
Crosne (France)
|
Oui
|
-
|
|
Comé
|
Oui
|
-
|
02
|
Ville de Guyancourt
(France) et Ouesso
(Gabon)
|
Oui
|
-
|
|
Grand-Popo
|
Oui
|
-
|
02
|
Montjeron (France) et
Saint-Louis (Sénégal)
|
Oui
|
-
|
|
Houéyogbé
|
Oui
|
-
|
01
|
Echirolles (France)
|
Oui
|
-
|
|
Lokossa
|
Oui
|
-
|
01
|
Evere (France)
|
Oui
|
-
|
|
COUFFO
|
Aplahoué
|
-
|
Non
|
0
|
-
|
-
|
-
|
|
Djakotomey
|
-
|
Non
|
0
|
-
|
-
|
-
|
|
Dogbo
|
Oui
|
-
|
03
|
Roeselare (Belgique) ;
Kleve (Allemagne) et
Riderkirk (Hollande)
|
Oui
|
-
|
|
Klouékanmey
|
Oui
|
-
|
01
|
Lanta (France)
|
Oui
|
-
|
|
Lalo
|
Oui
|
-
|
02
|
Canton de Saddle
(USA) et Municipalité
de Fair Lawn
(USA)
|
-
|
Non
|
|
Toviklin
|
Oui
|
-
|
01
|
Illigen (Allemagne)
|
Oui
|
-
|
|
AUTRES
|
GI-MONO
|
Oui
|
-
|
01
|
Département des
Yvelines
|
Oui
|
-
|
|
CCC
|
Oui
|
-
|
01
|
CASO
|
Oui
|
-
|
Source : Produit à partir des
données recensées au STCCD (Préfecture de Lokossa),
janvier 2012.
En résumé, l'état des lieux ainsi
réalisé fait ressortir les atouts et les limites suivants :
Atouts
· Le recours des communes à la coopération
décentralisée pour la mobilisation des ressources
financières ;
· Existence d'une diversité de coopération
décentralisée ;
· Effort de regroupement des communes ;
25 Le besoin exprimé à ce niveau
ne signifie pas que la coopération décentralisée est une
panacée. Cependant, c'est une modalité de recherche de ressources
pour la satisfaction des besoins d'intérêt communal ou
intercommunal.
26 Le document de la Politique Nationale de
Coopération Décentralisée explique : « ... l'ancienne
forme de coopération entre gouvernements se révèle, chaque
jour, de plus en plus inadaptée, inefficace et incapable d'emporter
l'adhésion populaire si nécessaire à la promotion d'un
véritable développement auto-entretenu » (Page 8)
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
13
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
? Existence de regroupements de communes en relation de
coopération décentralisée ;
? Existence d'espaces contigus de développement.
Limites :
? Difficultés de recherches de partenaires (ou faible
maîtrise des stratégies de recherche de partenaires) ;
? Faible prise en compte de l'intercommunalité dans la
coopération décentralisée (ou regroupements intercommunaux
peu actifs et peu intéressés par la coopération
décentralisée) ;
? Absence de soumission de certaines conventions de
coopération décentralisée à l'approbation de
l'autorité de tutelle.
B- Ciblage des problèmes spécifiques
à résoudre et présentation
du thème
Le ciblage des problèmes spécifiques permettront
de dégager la problématique générale et de
présenter le thème en exposant son fondement.
? Ciblage des problèmes
spécifiques :
A partir de la synthèse de la pratique de la
coopération décentralisée dans les départements du
Mono et du Couffo, des problèmes se dégagent. Ceux retenus sont
pour l'essentiel au nombre de trois. Pour favoriser la compréhension du
sujet, la justification ou la pertinence de chaque problème
dégagé et retenu sera démontrée.
1°) Problème spécifique
n°1
Le premier problème spécifique retenu est
relatif aux difficultés dans la recherche de partenaires en
coopération décentralisée. Comme l'indique
le tableau ci-dessus, il existe des communes au niveau des deux
départements qui ne sont pas en relation avec des villes
étrangères. Le développement est un élément
essentiel dans le processus de la décentralisation. Non seulement il en
est le but ultime, mais il a un coût. Les acteurs locaux doivent, non
seulement avoir une vision pour leur territoire, mais aussi, être en
mesure de mobiliser les ressources nécessaires pour financer les projets
traduisant cette vision ; ce qui ne se traduit toujours pas dans la
réalité. La loi leur offre l'opportunité de se tourner
vers l'extérieur, de mener des relations sur le plan international en
respectant les engagements diplomatiques du Bénin, pour rechercher des
ressources complémentaires dans le but de financer leurs projets de
développement. Ils ont l'initiative et la conduite de ces relations mais
n'en profitent pas, bien qu'ils en aient la volonté. Cette situation
s'explique par le fait qu'elles ont de difficultés pour aller à
la recherche de partenaires27 et notamment par le fait que leurs
responsables ne maîtrisent pas les stratégies de recherche de
partenaires. Une chose est d'avoir la volonté et une autre, la
capacité de prendre l'initiative, de tenir et de bien aboutir. Pour eux,
élaborer
27 Souligné par les élus
locaux questionnés.
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
14
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
une fiche de projet et démontrer sa pertinence
auprès d'un inconnu n'est pas chose aisée28. Ces
difficultés qu'elles éprouvent pour chercher de partenaires sont
considérées ici comme étant un problème
spécifique de la problématique générale qu'il
faudra résoudre.
2°) Problème spécifique
n°2
Le deuxième problème auquel il conviendra de
trouver de solution(s) est la faible prise en compte de
l'intercommunalité dans la coopération
décentralisée pour faire face aux problèmes de
développement29. En effet, l'ACMC
étant en quelque sorte un prolongement de l'Association Nationale des
Communes du Bénin (ANCB) au niveau des deux départements, il
reste la CCC30 , le GI-Mono31, l'ACC, le CIED-Lagunes
côtières. Mais, ces regroupements qui existent orientent
faiblement ou pas du tout leurs réflexions vers la création
d'EPCI par exemple qu'elles peuvent impliquer dans les actions de
coopération décentralisée afin de résoudre les
problèmes de développement qu'elles ont en commun. Aucun
établissement intercommunal n'existe à ce jour (avril 2012). Or,
« les communes à elles seules ne peuvent pas se développer,
compte tenue des moyens et des ressources dont elles disposent.
»32 Les compétences transférées au
groupement intercommunal permettront aux communes à faibles revenus de
couvrir tant soit peu leurs besoins sans grand effort. Par exemple, la commune
qui n'a pas les moyens de commettre un ingénieur en génie civil
pour ses propres besoins peut solliciter celui du groupement si celui-ci en
dispose dans son personnel. Elle peut aussi solliciter les tracteurs, les
niveleuses, les bulldozers du groupement pour ses travaux si celui-ci en
dispose. Par ailleurs, la gestion des déchets solides et ordures
ménagères pour la protection de l'écosystème est un
problème autour duquel les acteurs locaux peuvent se regrouper pour la
sollicitation d'apports extérieurs.
L'autre paramètre à prendre en compte est que
certains partenaires du Nord s'assurent d'abord de ce que possèdent
leurs partenaires du Sud, de leurs forces et de leurs potentialités pour
savoir ce que les communes du Sud peuvent leur apporter en retour avant
d'entrer en relation avec elles. Dans ce cas se mettre ensemble et rassembler
les efforts serait un atout.
Par ailleurs, la mise en commun des efforts démontre la
pertinence et l'envergure du ou des projets de développement
élaborés et présentés à l'éventuel
partenaire. Parfois, la conviction de ce partenaire dépend de cette
pertinence et de cette envergure (sociales soient-elles). Avec la
création des
28 Ibidem
29 L'identification de ce problème ne
signifie pas que les communes ont l'obligation d'appartenir à une
intercommunalité (cf. note de bas de page n°24).
30 Communauté des Communes du Couffo
31 Groupement Intercommunal du Mono
32 Cf. Félicité N. HOUTA, «
Développement communautaire et renforcement de l'administration
communale : Apport de la coopération décentralisée
à la commune de Bohicon. », Mémoire, AGT, Cycle I, ENAM,
2010, P.26
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
15
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
groupements intercommunaux, les élus ont l'occasion
d'insérer leur projet de territoire dans un cadre plus vaste, en lien
avec l'environnement national et international. Or, il n'en est pas
suffisamment ainsi pour ces communes en étude.
Ce problème mérite d'être résolu
pour donner de nouvelles orientations aux acteurs concernés en la
matière en vue de favoriser le développement de leur milieu.
3°) Problème spécifique
n°3
Le dernier problème qui sous-tend cette étude
est relatif à l'absence de soumission de certaines
conventions de coopération décentralisée à
l'approbation de l'autorité de tutelle. Normalement, tout
accord de partenariat doit être soumis à l'autorité de
tutelle qui a la stricte obligation de viser les clauses de la convention pour
les comparer aux normes légales béninoises et déclarer
leur conformité ou non à ces normes. Or, dans la pratique, il y a
des autorités communales de ces deux départements qui se
permettent de contourner cette disposition légale.
Cela constitue un problème qui mérite une
sérieuse attention en ce sens qu'il porte atteinte non seulement au
principe de la souveraineté de l'État béninois, mais aussi
à la sécurité juridique. Aujourd'hui, le problème
est moins perçu mais à l'avenir, les implications peuvent
être hors de portée. Le principe de l'indivisibilité de
l'État, corollaire de la souveraineté, sera violé dans la
mesure où ces collectivités pourraient en arriver à signer
des conventions pouvant porter atteinte à l'unité nationale.
Elles pourraient outrepasser les compétences qui sont les leurs et en
arriver à violer les grands principes de l'exercice de la
coopération décentralisée (voir supra). Ainsi,
pourraient-elles par exemple entrer en relation avec des partenaires dont le
pays n'est pas ou plus en relations diplomatiques avec le Bénin. Or, si
les clauses des conventions sont chaque fois et toutes les fois
contrôlées, cette marge de manoeuvre serait inévitablement
réduite. Le fait de ne pas contrôler et de ne pas sanctionner
amène à persister dans la violation de la légalité
et, de jour en jour, la situation aboutira à des conséquences
fâcheuses, voire contentieuses entre l'État et les communes.
Il convient de résoudre ce problème pour
garantir l'inviolabilité des lois de la République, surtout en
coopération décentralisée.
Résoudre ces trois problèmes spécifiques
contribuerait à améliorer les efforts fournis par les élus
locaux de ces 12 communes pour promouvoir le développement de leur
localité.
Ces problèmes spécifiques, regroupés,
font appel aux enjeux liés à la pratique de la coopération
décentralisée dans les douze communes des départements du
Mono et du Couffo. Partant, la présentation du thème
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
16
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
s'avère indispensable pour la compréhension des
idées exposées tout au long de ce document.
? Justification et présentation du
thème :
Pendant de longues années au Bénin, les
questions de développement ont été beaucoup plus la
préoccupation de l'État central, depuis l'accession du pays
à la souveraineté nationale et internationale en 1960. Les grands
axes de développement étaient élaborés par les
dirigeants centraux de l'État qui assuraient la répartition des
richesses sur l'ensemble du territoire national. Ces dirigeants centraux
prenaient entre autres pour critères de répartition, les
préoccupations purement politiques. Cet état de choses ne
favorisait pas une politique de développement judicieuse et constituait
un handicap au plein épanouissement de la majorité des villes et
campagnes. La majorité des plans de développement locaux
était élaborée sans la participation effective des
populations bénéficiaires et ce, dans un cadre ne
répondant pas toujours à leurs préoccupations
réelles33.
Pour tourner dos à ce tableau peu reluisant qui ne
permet pas d'avancer véritablement, la Conférence des Forces
Vives de la Nation de février 1990 a préconisé de
conférer de larges pouvoirs de décisions et d'actions aux
populations à la base. La logique dans laquelle s'inscrivait la vision
des acteurs politiques d'alors était que cette nouvelle manière
de concevoir le développement permettra aux populations locales de
gérer au mieux leurs propres affaires et d'être, par la même
occasion, les principaux acteurs de développement de leurs
localités.
La Constitution béninoise du 11 décembre 1990 a
pris en compte cette recommandation de la conférence en ses articles 150
à 153. Mais cette recommandation ne sera partiellement traduite dans la
réalité que neuf (09) ans plus tard, avec le vote des 476
articles contenus dans les cinq principales lois sur la
décentralisation34. Ce n'est qu'en décembre 2002
à janvier 2003 que cette décentralisation s'est
concrétisée au Bénin avec la tenue effective des
élections locales.
La coopération décentralisée qui renvoie
à l'action extérieure des collectivités et
autorités territoriales fait partie des grands piliers de cette
décentralisation naissante. Elle est une modalité d'exercice des
compétences, une possibilité offerte à la libre initiative
de la collectivité de décider de façon libre et autonome
de s'engager ou non dans une démarche de coopération pour le
développement de son territoire. Aux côtés des actions
bilatérales et
33 Cf. ALAPINI Marina 0. F. (2005-2006) : «
Contribution de la Direction de la Coopération
Décentralisée et de l'Action Humanitaire à la mise en
oeuvre de la Coopération Décentralisée au Bénin
» ; mémoire du Diplôme d'Études Supérieures
Spécialisées (DESS).
34 En l'occurrence la loi n°97-028 du 15
janvier 1999 portant organisation de l'administration territoriale en
République du Bénin, la loi n°97-029 du 15 janvier 1999
portant organisation des communes en République du Bénin, la loi
n°98-005 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes à
statut particulier, la loi n°98-006 du 09 mars 2000 portant régime
électoral communal et municipal en République du Bénin et
la loi n°98-007 du 15 janvier 1999 portant régime financier des
communes en République du Bénin.
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
17
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
multilatérales des États, la coopération
décentralisée permet une action de proximité dans la
durée et tisse des liens entre communautés locales du nord et du
sud. C'est une coopération orientée vers le développement
au profit des populations à la base.
Depuis le vote des lois sur la décentralisation, il y a
de cela plus d'une dizaine d'années (1999), et depuis la
concrétisation de la décentralisation il y aura bientôt dix
ans (2003), les communes du Bénin en général et celles des
départements du Mono et du Couffo en particulier ont amorcé et
développent des relations de coopération avec leurs homologues et
partenaires étrangers. En effet, dans bien de cas, les
collectivités locales de ces deux départements ne disposent pas
de ressources suffisantes pour assurer leurs charges de fonctionnement et
d'investissement. Ainsi, de nombreux programmes et projets de partenariat sont
élaborés et financés au profit de ces collectivités
locales35.
Mais, cette coopération laisse à désirer.
Des difficultés se profilent à son horizon et suscitent des
interrogations sur son avenir, surtout en considérant
particulièrement les communes des départements du Mono et du
Couffo dans leur ensemble. D'une part, ce sont les difficultés de
recherche de partenaires internationaux qui sont constatées. D'autre
part, ces difficultés s'élargissent à la faible prise en
compte de l'intercommunalité dans les actions de coopération
décentralisée. Plus loin, ce sont les conventions, loi des
parties contractantes, de coopération décentralisée qui ne
sont pas transmises pour approbation.
Et pourtant, l'État béninois affiche clairement
et théoriquement sa bonne volonté36 d'accompagner les
collectivités locales dans toutes leurs actions, surtout celles ayant
trait à la coopération décentralisée.
Cet état de choses ne permet pas à ces
collectivités locales de prendre véritablement appui sur la
coopération décentralisée pour effectivement
répondre à leurs besoins de développement et pour garantir
la sécurité et la souveraineté de l'État
béninois.
La présente étude se propose alors de
réfléchir sur ces questions cruciales conjointement pour la
décentralisation, pour le développement des communes du Mono et
du Couffo et pour la sécurité juridique37 du
Bénin tout entier. Pour
35 Les acteurs des collectivités locales
étudiées font état de ce qu'ils ont pu
bénéficier de leurs relations en coopération
décentralisée, que ce soit de territoire à territoire ou
pas. Ce travail n'intégrant pas le bilan de la coopération
décentralisée et étant limité par le temps et par
le volume du document, nous nous excusons de ne pouvoir en faire cas et
rassurons qu'il peut être intégré dans de travaux de
recherche ultérieurs.
36 Les différents textes relatifs à la
coopération décentralisée démontrent bien cette
volonté du pouvoir central, en l'occurrence les articles 8 et 9 du
décret n°2005-765 du 09 décembre 2005 portant
définition et modalités de la coopération
décentralisée en République du Bénin. En effet, ces
articles disposent :
-article 8 : L'Etat exerce dans le cadre de la
coopération décentralisée, son rôle de garant de la
légalité
- article 9 : L'Etat apporte son conseil et son assistance
aux communes pour l'aboutissement et le développement de leurs
initiatives relatives à la coopération
décentralisée. A ce titre, il leur apporte un appui par la
promotion des activités de formation, d'information et de recherche de
partenariat.
37 Pour le moment, il n'y a pas péril en
la demeure mais lorsqu'une collectivité locale viole les textes en
vigueur sur un aspect donné, le risque que d'autres communes lui
emboitent le pas n'est pas négligeable. L'analyse faite à ce
niveau pour aboutir à l'atteinte d la sécurité juridique
du Bénin est une analyse projective.
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
18
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
cette raison, les cogitations portent sur la
problématique de la pratique de la coopération
décentralisée dans les départements du Mono et du
Couffo.
Cette problématique révèle une importance
capitale pour cette étude non seulement parce que ses composantes
(problèmes spécifiques) sont complexes, mais aussi, parce que le
domaine n'a jamais fait l'objet d'une étude au niveau des douze communes
considérées.
Pour mieux circonscrire cette problématique et
répondre aux attentes soulevées par l'étude et qui doivent
être comblées par les axes de réflexions, les travaux de
recherche portent sur la thématique : « La
coopération décentralisée dans les communes des
départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives
». En effet, l'étude porte sur toutes les
communes du Mono et du Couffo dans leur généralité pour
détecter les problèmes qu'elles ont de commun en la
matière ou qui risquent de se généraliser avec le
temps.
Tel est le fondement (la justification) et la
présentation du thème. Étant ainsi au coeur du sujet, les
différentes séquences devant permettre de résoudre les
problèmes spécifiques et donc le problème
général sont :
o la proposition de causes, la formulation des
hypothèses, la fixation des objectifs, le choix de la
méthodologie adoptée et la revue de littérature d'une part
;
o la collecte et la présentation des données,
l'analyse de ces données, l'établissement du diagnostic, les
perspectives possibles et leurs conditions de mise en oeuvre d'autre part.
Dans la perspective de mieux apporter de solutions aux
problèmes identifiés, il convient d'abord d'en rechercher les
causes et de se fixer des objectifs à atteindre afin de pouvoir faire un
diagnostic qui permettra de trouver des solutions adéquates. En effet,
il est difficile de résoudre un problème en recherche-diagnostic
lorsque les mobiles sont inconnus.
SECTION II : CAUSES PROBABLES, HYPOTHÈSES ET
OBJECTIFS DE
L'ÉTUDE
Quelles peuvent être les causes de ces problèmes
(Paragraphe I) et quels sont les objectifs qui doivent être atteints
à la fin de cette étude (Paragraphe II) ?
Paragraphe I : Causes probables et hypothèses de
l'étude
Les causes probables supposées (A) permettront de
formuler des hypothèses (B) qui seront plus tard confirmées ou
infirmées à partir des données mobilisées
auprès des acteurs qui vivent réellement les faits.
A- Causes probables liées aux problèmes
spécifiques :
Trois problèmes spécifiques ont
été retenus. En principe, chacun d'eux doit être
obligatoirement relié à une cause. La logique voudrait que ces
causes soient identifiées.
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
19
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
1°) Cause(s) liée(s) aux
difficultés dans la recherche de partenaires en
coopération décentralisée
Plusieurs causes sont liées au premier problème
spécifique. Mais il ne faudra retenir qu'une seule qui permettra de
formuler l'hypothèse.
Les causes possibles sont les suivantes :
? La lenteur et la lourdeur administratives des structures de
l'État impliquées dans les actions de coopération
décentralisée38 ;
? L'absence de vulgarisation du guide de la
coopération décentralisée ;
? Les structures de l'État chargées d'orienter
et d'accompagner les communes en la matière ne collaborent pas
effectivement avec celles-ci ;
? L'insuffisance de compétences techniques et de
réseaux de relations au niveau des collectivités locales.
Il convient de procéder par élimination pour ne
retenir que la cause la plus plausible39. Cette élimination
ne peut se faire que sur une analyse explicative.
La lenteur et la lourdeur administratives des structures
de l'État impliquées dans les actions de coopération
décentralisée: les structures de l'État
impliquées dans la coopération décentralisée sont
sujettes à la lenteur et à la lourdeur administrative. De plus,
elles sont trop nombreuses40. Le rôle de certaines structures
n'est pas clairement défini41. Ces problèmes ne
favorisent pas la recherche de partenaires aux collectivités locales.
Et pourtant, des collectivités locales arrivent quand
même à trouver de partenaire(s). Si certaines arrivent à en
trouver, c'est que la raison pour laquelle d'autres en éprouvent de
difficultés est à rechercher ailleurs.
L'absence de vulgarisation du guide de la
coopération décentralisée : le guide de la
coopération décentralisée a été
élaboré et validé depuis 2010. Il contient des
éléments indispensables à la mise en oeuvre des relations
de coopération décentralisée. Mais, ce guide n'a jamais
fait l'objet d'une vulgarisation. Son contenu demeure inconnu de ses
destinataires qui témoignent en ignorer l'existence. Cette raison
justifie apparemment le problème puisque le guide est un outil
facilitateur en ce sens qu'il donne à l'acteur béninois les
opportunités et les atouts dont il bénéficie en tant
qu'acteur potentiel de la coopération décentralisée.
Toutefois, il faut remarquer qu'avant 2010, des collectivités
béninoises intéressaient des partenaires sans consulter un guide.
En attendant les enquêtes, cette cause peut être
écartée.
Les structures de l'État chargées d'orienter
et d'accompagner les communes en la matière ne collaborent pas
effectivement avec celles-ci : pour concrétiser sa volonté
d'aider les communes à établir des relations
38 Il importe de faire une nette démarcation entre
la première cause et la troisième. La première fait appel
à un problème de procédure tandis que la troisième
fait appel à une négation de rôle.
39 Cette méthodologie a
été adoptée à ce niveau parce qu'une
hypothèse ne se décrète pas. Elle se construit.
Énoncer une seule cause et la rattacher directement au problème
sans justification serait décréter l'hypothèse. Par
contre, identifier les causes possibles et retenir la plus plausible, c'est
construire l'hypothèse.
40 Voir plus loin, page 50.
41 Allusion au MFE, au MEIAE et au MDGLAAT. En effet, le
document-cadre de la Politique Nationale de Coopération
décentralisée fait remarquer qu'il y a une absence de
clarification des rôles des ministères sectoriels en l'occurrence
le MDGLAAT, le MAEIA et le MFE (page 16 du document).
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
20
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
avec leurs homologues du Sud ou du Nord, l'État a mis
en place des structures chargées d'accompagner et d'orienter les
communes en la matière. Si ces structures jouaient effectivement leur
rôle et collaboraient effectivement avec elles, chacun à son
niveau, les communes auraient de facilités à trouver de
partenaires. Mais, il convient de reconnaître que ces structures ne sont
pas en amont et en aval de la coopération décentralisée.
Leurs interventions sont secondaires. Les premiers acteurs, ce sont les
communes elles-mêmes. Par conséquent, cette raison aussi ne semble
pas tout à fait plausible.
L'insuffisance de compétences techniques et de
réseaux de relations au niveau des collectivités locales :
les bénéficiaires de la coopération
décentralisée, ce sont les populations locales. L'initiative est
de leur ressort. Avec l'autonomie administrative qui leur est
conférée, elles sont censées disposer de
compétences techniques et de réseaux de relations pour initier et
gérer la coopération décentralisée. Les techniciens
sont chargés de l'élaboration des aspects techniques (fiches de
projets, programmes de mise en valeur des potentialités de la commune
pour la rendre attractive etc.), de la recherche permanente et de la conduite
des opérations. Si ces communes n'arrivent pas à prendre
l'initiative ou échouent après, c'est parce que ces moyens leur
font défaut. Bien vrai, toutes les communes parcourues disposent d'un
service ou d'une division ayant en charge la coopération
décentralisée. Mais, les chargés du secteur n'ont pas un
cahier de charge précis. Tantôt c'est le SG qui cumule sa fonction
de SG et le poste du chargé de la coopération
décentralisée42, tantôt c'est le directeur de
cabinet du maire qui cumule les deux postes43, tantôt le
secteur est confondu avec la planification et le développement
local44 etc. Cela explique la carence en ressources humaines
techniquement qualifiées et spécialisées à affecter
à ce secteur qui, semble-t-il, existe uniquement de nom. Avec cette
manière de faire, la performance au travail est
hypothéquée.
Aux dires des acteurs locaux, ni eux, ni les filles et fils
de leur localité ne disposent d'assez de relations à
l'extérieur. De plus, soulignent-ils, la prise d'initiative et le
maintien des relations constituent un problème non moins important.
Cette cause a donc plus d'importance et explique mieux le
problème que les autres. Par conséquent, elle peut être
retenue.
La cause plausible retenue est donc
l'insuffisance de compétences techniques et de
réseaux de relations au niveau des collectivités
locales.
2°) Cause(s) liée(s) à la
faible prise en compte de l'intercommunalité dans
la
coopération décentralisée
Trois causes indépendantes semblent expliquer le
deuxième problème spécifique :
42 Allusion à la Mairie
d'Athiémé
43 Allusion à la Mairie de Dogbo
44 Allusion à la Mairie de Lokossa
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
21
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
? Les contraintes économiques ;
? L'état embryonnaire des collectivités locales
;
? La concurrence et l'individualisme des collectivités
locales dans leurs efforts de développement.
Toutes ces causes sont importantes. Cependant, une seule
mérite d'être retenue. À cet effet, une analyse explicative
s'impose.
Les contraintes économiques : vivre avec les
autres, créer un EPCI, tout cela a un coût. Les communes, qui
arrivent difficilement à pourvoir à leurs charges de
fonctionnement, ne pourront pas convenablement s'acquitter de leurs cotisations
du fait des pesanteurs, des contraintes économiques. La preuve est que
les cotisations45 ne sont pas payées à temps. Et
pourtant, elles ont prévu dans leurs PDC et continuent de
prévoir46 dans leurs budgets des cotisations en faveur de
l'intercommunalité47. Ce qui montre qu'elles peuvent le
faire, même s'il est possible de remarquer une mauvaise volonté
à ce niveau48. Le retardement de la solvabilité, c'est
peut-être une cause qui ne dépend pas d'elles mais plutôt de
la disponibilité des ressources. Tout compte fait, elles parviennent
à payer quand même. Cet argument ne paraît pas plausible,
car, en effet, l'intercommunalité doit plutôt constituer un outil
aidant à faire face aux problèmes soulevés par les
contraintes économiques.
L'état embryonnaire des collectivités
locales : les collectivités locales sont encore jeunes pour avoir
l'idée de se mettre ensemble, de créer des EPCI et de les
impliquer dans les actions de coopération décentralisée
pour propulser leur économie. Cela demande du temps. De plus, la loi sur
l'intercommunalité vient d'être votée il y a juste deux
ans. Le domaine est encore jeune et il y a du travail à faire.
Cependant, les communes des Collines, aussi jeunes que celles du Mono et du
Couffo, ont formé un groupement intercommunal qui est en partenariat
avec le Conseil régional de Picardie (en France). Les communes en
étude ne peuvent donc pas se prévaloir de cet argument pour
justifier l'existence de ce problème chez elles.49
La concurrence et l'individualisme des
collectivités locales dans leurs efforts de développement :
chaque commune vit en vase clos. Elle s'occupe de ses affaires sans se
soucier de l'autre. Toutes les communes sont dans une course de concurrence au
développement entre elles. À cela, s'ajoute le fait que tous les
dirigeants politiques n'ont pas la même volonté politique de se
mettre ensemble, de réfléchir en commun, de mutualiser les
moyens,
45 Ce retard a été souligné par les
élus locaux eux-mêmes qui le rattachent à la mauvaise
volonté politique qui règnent en leur sein.
46 Les prévisions
budgétaires en faveur de l'intercommunalité n'ont pas de rapport
direct avec la coopération décentralisée mais plutôt
avec le fonctionnement de l'intercommunalité à prendre en compte
dans la coopération décentralisée.
47 Tous les PDC de la deuxième
génération des différentes communes prévoient de
cotisations en faveur de l'intercommunalité et cette prévision
est retenue dans leur budget annuel.
48 Cf. Note n°42.
49 Les contraintes économiques et
l'état embryonnaire des collectivités locales doivent
plutôt constituer des facteurs de regroupement des communes pour la
promotion, l'accélération et la concertation d'un
développement local renforcé.
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
22
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
de rassembler leurs efforts pour faire face aux défis
du sous-développement. Les pesanteurs égocentriques l'emportent
sur les intérêts communs. Pour preuve, la commune de Lalo avait eu
à signer une convention de coopération
décentralisée avec CASO. Mais, de séjour à Lalo,
les acteurs de CASO ont voulu à ce que le projet s'étende
à tout le département. Pour cela, l'intercommunalité CCC a
été créée. Selon les informations recueillies
auprès des élus locaux lors des différents entretiens, la
ville de Lalo s'est désolidarisée du fait que les autres vont
bénéficier de l'accord qu'elle a négocié seule.
D'autres communes se sont désolidarisées, à en croire les
acteurs locaux interrogés sur la question, du fait qu'elles ne sont pas
en bons termes avec le chef de fil de l'intercommunalité. Ces raisons
font partie des arguments pour lesquels l'intercommunalité ne fonctionne
pas bien (malgré les textes par eux élaborés, le bureau de
l'intercommunalité ne se réunit pas souvent pour discuter des
questions relatives au développement, à en croire les acteurs). A
ces problèmes, s'ajoute la crainte de se débarrasser de certaines
de ses compétences au profit de l'EPCI. Alors, est-ce encore une
intercommunalité ?
Cette dernière cause semble être plausible et
peut être retenue pour le problème spécifique n°2.
3°) Cause(s) liée(s) à
l'absence de soumission de certaines conventions de
coopération décentralisée
à l'approbation de l'autorité de tutelle
Les causes possibles auxquelles peut être
rattaché le dernier problème spécifique sont :
? L'ignorance des textes ;
? L'atteinte à l'autonomie des communes ;
? L'imprécision du cadre juridique existant (vide
juridique ou silence des textes sur les sanctions en cas d'absence de
transmission).
Il convient de procéder par élimination. Ainsi
:
L'ignorance des textes 50 : les communes qui ne
soumettent pas leurs accords à l'approbation de l'autorité de
tutelle sont supposées ignorer que les textes l'exigent. Mais, cet
argument devient invalide pour les raisons suivantes :
- Nul n'est censé ignorer la loi ;
- Ces communes avaient eu à signer beaucoup d'accords.
Les premiers ont été transmis à l'autorité de
tutelle. Ce sont les derniers qui n'ont pas été transmis.
L'atteinte à l'autonomie des communes : les
textes sont trop exigeants. Ils demandent assez de contrôle sur les actes
communaux. L'autorité de
50 D'aucuns peuvent parler de
méconnaissance des textes à ce niveau. Ce n'est pas faux. Mais,
nous estimons que c'est parce que les textes ne sont pas assortis de sanctions
coercitives qu'ils sont méconnus. S'ils étaient contraignants,
aucune marge de méconnaissance ne serait laissée à la
discrétion des concernés. La crainte d'être
réprimé oblige à ne pas négliger. C'est la raison
pour laquelle nous soutenons que c'est plutôt parce que les textes sont
muets et donc insuffisants que cette marge de manoeuvre est permise
implicitement.
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
23
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
tutelle cherche trop à s'impliquer dans les affaires
des communes, malgré leur autonomie. Elle n'est même pas un acteur
clé de la coopération décentralisée. Les
autorités locales peuvent se passer d'elle dans leurs rapports avec
leurs homologues du Sud ou du Nord51.
Mais, le Bénin est un pays de droit. Les communes,
dans leurs relations de coopération décentralisée, doivent
rester dans les limites de la légalité. Le respect de cette
légalité est assuré par l'autorité de tutelle. Ce
sont les lois et règlements qui l'exigent. L'autonomie administrative
n'est ni une indépendance, ni une souveraineté pour que
contrôler les relations extérieures des collectivités
locales soit une atteinte portée à leur autonomie.
L'imprécision du cadre juridique existant :
l'accord de coopération décentralisée doit être
soumis à l'approbation de l'autorité de tutelle (cf. art 22 du
décret 2009-764 du 09 décembre 2009 portant définition et
modalités de la Coopération Décentralisée en
République du Bénin). Or, aucune disposition,
réglementaire ou légale, ne prévoit la sanction
subséquente en cas de violation de ce principe consacré par
l'article 179 de la loi n°97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation
des communes en République du Bénin et complété par
l'article 22 du décret 2009-764 cité ci-dessus52. Un
vide juridique s'observe à ce niveau. Le cadre juridique est donc
insuffisant, imprécis en ce qui concerne les sanctions en cas d'absence
de transmission à l'autorité de tutelle. Les autorités
locales profitent de cette insuffisance de l'arsenal juridique pour violer le
principe. S'il existait des textes sanctionnant un tel comportement, elles
n'allaient pas négliger de soumettre les accords à
l'approbation.
Cette cause est pertinente et peut être retenue
à ce niveau.
? Récapitulatif :
? Première cause spécifique
retenue : l'insuffisance de compétences
techniques et de réseaux de relations au niveau des
collectivités locales ; ? Deuxième cause
spécifique retenue : la concurrence et
l'individualisme des
collectivités locales dans leurs efforts de
développement ;
? Troisième cause spécifique
retenue : L'imprécision du cadre juridique
existant.
Les causes spécifiques étant retenues, il y a
lieu de formuler des hypothèses.
B- Les hypothèses de l'étude :
Les hypothèses sont formulées en fonctions des
problèmes et des causes retenues.
1°) Hypothèse n°1
51 Ce n'est pas nous qui soulignons. C'est ce
que nous ont confié les acteurs lors des entretiens. Ce qui suit est le
raisonnement scientifique que nous avons essayé de mener.
52 Il existe, cependant, pouvoir d'annulation
que détient l'autorité de tutelle sur les actes communaux non
conformes à la légalité.
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
24
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
L'insuffisance de compétences techniques et de
réseaux de relations au niveau des collectivités locales
est à la base des difficultés
rencontrées dans la recherche de partenaires en coopération
décentralisée.
2°) Hypothèse n°2
La concurrence et l'individualisme des
collectivités locales dans leurs efforts de développement
expliquent la faible prise en compte de
l'intercommunalité dans la coopération
décentralisée pour faire face aux problèmes de
développement.
3°) Hypothèse n°3
L'absence de soumission de certaines conventions
de coopération décentralisée à l'approbation de
l'autorité de tutelle est due à
l'imprécision du cadre juridique existant.
Avant de clore ce chapitre préliminaire, il est
indispensable de formuler les objectifs à atteindre.
Paragraphe II : Objectifs projetés par
l'étude
Cette étude vise un objectif général(A)
qui trouvera son accomplissement à travers les trois autres (B) qui sont
spécifiques.
A- Objectif général de l'étude
L'objectif général de l'étude est de
contribuer à l'amélioration de la coopération
décentralisée dans les départements du Mono et du
Couffo.
Cet objectif général se décline en trois
objectifs spécifiques.
B- Objectifs spécifiques liés aux
problèmes spécifiques
Trois objectifs spécifiques correspondant
respectivement aux trois problèmes spécifiques
dégagés guident le présent travail. Il s'agit de :
1°) Objectif spécifique n°1
Proposer des mesures pouvant faciliter la recherche de
partenaires en coopération décentralisée.
2°) Objectif spécifique n°2
Proposer des mesures pour le renforcement du couplage
intercommunalité-coopération décentralisée.
3°) Objectif spécifique n°3
Contribuer au renforcement du cadre juridique de la
coopération décentralisée.
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
25
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
TABLEAU N°2 : Tableau de bord de l'étude :
« La coopération décentralisée dans les communes des
départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives
»
NIVEAUX
|
PROBLÈMES
|
CAUSES SUPPOSÉES
|
HYPOTHÈSES
|
OBJECTIFS
|
NIVEAU GENERAL
|
Problème général
|
Cause générale
|
Hypothèse générale
|
Objectif général
|
|
-
|
-
|
Contribuer à l'amélioration de la
coopération décentralisée dans les
départements du Mono et du
Couffo.
|
NIVEAUX SPÉCIFIQUES
|
Problème spécifique n°1
|
Cause spécifique n°1
|
Hypothèse n°1
|
Objectif spécifique n°1
|
|
L'insuffisance de compétences techniques et de
réseaux de
relations au niveau des
collectivités locales.
|
L'insuffisance de compétences techniques et de
réseau de relations au niveau des collectivités locales est
à la base
des difficultés rencontrées dans la recherche
de
partenaires en coopération décentralisée.
|
Proposer des mesures pouvant
faciliter la recherche de
partenaires en
coopération
décentralisée.
|
|
Cause spécifique n°2
|
Hypothèse n°2
|
Objectif spécifique n°2
|
|
La concurrence et
l'individualisme des
collectivités locales dans
leurs efforts de
développement.
|
La concurrence et l'individualisme des collectivités
locales dans leurs efforts de développement
expliquent la faible prise en compte de
l'intercommunalité dans la
coopération
décentralisée pour faire face aux
problèmes de développement.
|
Proposer des mesures pour
le renforcement du
couplage
intercommunalité-
coopération
décentralisée.
|
|
Cause spécifique n°3
|
Hypothèse n°3
|
Objectif spécifique n°3
|
|
L'imprécision du cadre
juridique existant.
|
L'absence de soumission de certaines
conventions de coopération décentralisée
à l'approbation de l'autorité de tutelle est due à
l'imprécision du cadre juridique existant.
|
Contribuer au
renforcement du cadre
juridique de la coopération
décentralisée.
|
|
26
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
Chapitre Ier:
La mobilisation des
données sur la
coopération décentralisée
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
27
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
Deux principales sections constituent l'ossature de ce chapitre
:
o la première prend en compte les
considérations théoriques de la coopération
décentralisée telles que développées par des
auteurs et par le droit positif des États ;
o dans l'objectif de la préparation à la
vérification des hypothèses, la deuxième section
s'occupera de la collecte et de la présentation des données sur
la coopération décentralisée dans les départements
du Mono et du Couffo.
SECTION I : DÉMARCHE DE L'ÉTUDE ET
THÉORIE DE LA COOPÉRATION DÉCENTRALISÉE
Dans le premier paragraphe de cette section, des informations
seront fournies sur la méthodologie adoptée dans le cadre de
l'élaboration du présent document. Les informations
légales (clefs de la coopération décentralisée au
Bénin) seront succinctement relatées dans le second
paragraphe.
Paragraphe I : Approche méthodologique de
l'étude
L'approche méthodologique de ce travail tient compte
d'une recherche documentaire (A) qui a permis de faire la revue de
littérature et d'une approche empirique (B) qui a permis de mobiliser
des données quantitatives.
A- Recherche documentaire et revue de littérature
V' Recherche documentaire
Une fois les problèmes spécifiques
dégagés, la problématique et le thème
formulés, la recherche documentaire a permis de faire le point sur les
connaissances disponibles sur la coopération pour le
développement local dans son ensemble.
Ainsi, les ouvrages et mémoires portant sur la
coopération décentralisée et disponibles à la
bibliothèque de l'ENAM ont été consultés. Ces
documents ont été complétés par ceux
retrouvés à la bibliothèque centrale de
l'Université d'Abomey-Calavi et au Centre Culturel Français. Des
informations ont été reçues au service de la
coopération décentralisée du MDGLAAT et à la CNCD.
Les enseignements reçus à l'ENAM sur la coopération
décentralisée ont été mis à contribution.
D'autres documents et informations ont été consultés sur
Internet.
Le fond documentaire (mentionné dans la bibliographie)
ainsi réuni a favorisé la rédaction de la revue de
littérature.
V' REVUE DE LITTÉRATURE
La coopération décentralisée est une
notion complexe dont le contenue varie en fonction des différentes
conceptions émises par les auteurs et de la logique politique des Etats.
Même si aucune littérature concentrée sur la
coopération décentralisée dans les communes des
départements du Mono et du Couffo n'existe, le fond documentaire
retrouvé a été utilisé tout long de ce document.
Néanmoins, une compilation de conceptions relatives à la
coopération
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
28
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
décentralisée et aux problèmes
identifiés relate que les préoccupations abordées existent
sous d'autres cieux et ont eu à générer des
idées.
1°) Par rapport à la
coopération décentralisée
Selon le droit français, la
coopération décentralisée recouvre toutes les formes de
l'action extérieure des collectivités et non pas seulement celles
qui ont trait au développement des pays du Sud, mais englobe aussi la
coopération transfrontalière, la coopération avec les pays
de l'Est, la coopération extérieure des départements et
territoires d'outre-mer. Le droit français accorde une
importance particulière au statut public des acteurs alors que le droit
béninois intègre les associations émanant de la
société civile.
Iris BOINVILLIERS (1996) voit en la coopération
décentralisée « la participation d'acteurs
variés des pouvoirs publics comme de la société civile
à la discussion des priorités et la mise en oeuvre d'actions de
développement, sur la base d'initiative émanant de ces acteurs
53».
Dans la même logique, Mohammed ZAOUI et Amar
MLAHI54 (2008, p 42) soulignent que « le
développement d'un espace déterminé ne peut se faire d'une
manière intégrée sans un environnement propice et sans
l'effort de chacun »55 . C'est dire que
certaines conditions doivent être nécessairement remplies et la
participation citoyenne doit être déterminante. L'implication de
la société civile peut aider à optimiser les
résultats ; car, quelle que soit la finesse des programmes menés
par les collectivités, ils ne peuvent accéder à toutes les
poches de la pauvreté, celles-ci ne pouvant être atteintes que par
la souplesse et par la proximité des associations.
Selon Alain LE SAUX56 (2008, p 35), «
La coopération décentralisée est une aventure
politique [...], car elle procède de décisions prises par des
élus de deux collectivités désireux de travailler
ensemble, de partager des projets et des ambitions, d'oeuvrer conjointement
à l'amélioration de la vie quotidienne des populations
»57. De cette façon, le choix
d'un partenaire se fait sur la base d'un diagnostic croisé des deux
partenaires et d'un accord entre les deux collectivités, de principes
fondamentaux (valeurs partagées, même vision de la
coopération décentralisée, etc.)58 La
coopération décentralisée est basée sur une
démarche participative. Cette conception est partagée par Jean
Cassius S.B. Pour lui, « la coopération
décentralisée consiste à la menée conjointe
d'actions entre une ou plusieurs autorités locales de deux États
dans un intérêt commun. Elle vise comme objectifs, la
consolidation de ces collectivités locales, et le renforcement de ces
capacités à répondre aux aspirations de leurs populations,
dans le respect des traditions et spécificités de la
société bénéficiaire de l'appui.
».
53 BOINVILLIERS Iris, Coopération
décentralisée : Acteurs, pratiques, procédures, Paris,
Gret, Ministère des Affaires étrangères, 1996.
54 Respectivement Délégué
Général de l'Institut Régional de
Coopération-Développement (IRCOD) en Champagne-Ardenne et
Coordinateur Régional de l'Agence du Développement Social (ADS)
au Maroc.
55 Gilles GUILLAUD, (2008) « La coopération
décentralisée : Trois partenariats entre le Nord et le Sud
», PROCOOP, Ed. L'Harmattan
56 Directeur des Affaires internationales et
européennes-Région Ile-de-France.
57 Gilles GUILLAUD, (2008) « La
coopération décentralisée : Trois partenariats entre le
Nord et le Sud », PROCOOP, Ed. L'Harmattan
58 « Guide pratique et méthodologique :
améliorer la qualité d'une politique publique de
coopération décentralisée », Ministère des
affaires étrangères françaises et européennes, juin
2008, P14 (disponible sur
www.ceracoop.org/images/pdc/CoopDec/guide_coopdec_adf-f3e.pdf,
téléchargé ce 04/02/2012 à 13:56 à
13:56)
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
29
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
Pour Gilles GUILLAUD 59(2004, p 13), la
coopération décentralisée est une nouvelle façon
d'aborder la coopération internationale, « une
coopération internationale décentralisée qui [essaie] de
se faire une place entre une coopération d'État à
État quelques fois soupçonnée d'alimenter la corruption et
de couvrir « d'éléphants blancs », projets
coûteux et inutiles!...], coopération d'État à
État qui avait bien de la peine à se maîtriser face au
rouleau compresseur des organisations multilatérales, des politiques
d'ajustement structurel!...]60 » C'est donc une
coopération de territoire à territoire, d'une population
infra-étatique à une autre. Elle relève des initiatives
propres des collectivités locales et s'inscrit dans le cadre de la
coopération non gouvernementale. Elle associe et fait collaborer
à différents niveaux, les acteurs économiques et sociaux
ayant des potentialités et/ou des liens de coopération. C'est un
facteur et une modalité efficiente du développement des
dynamiques sociales, économiques et culturelles.
Pour Franck Petiteville, auteur français, la
coopération décentralisée désigne toutes
« les opérations de coopération mises en oeuvre
directement ou sous leur impulsion, ou avec leur soutien par des
collectivités territoriales » ou encore, les
« relations de coopération que nouent les
collectivités territoriales françaises avec des personnes morales
de droit public étranger »61. Selon lui,
la coopération décentralisée découle des effets
induits par la décentralisation. Partout où elle a
été développée, soutient-il, la coopération
décentralisée a bénéficié d'un contexte
déterminant de décentralisation
territoriale, puisque les collectivités le font
différemment de l'État central. C'est
la raison pour laquelle il réalise que : «
la
décentralisation a accru l'autonomie des
collectivités locales et la dynamique de l'extension de leurs
activités hors des frontières nationales ».
Pour Jean-Louis AUTIN62 (également auteur
français), la coopération décentralisée est une
légitimité certaine, puisqu'elle existe et se développe.
Ce simple constat suffit à établir sa légitimité.
Aussi, justifie-t-il le terme de « coopération pour le
développement » qui est utilisé pour
désigner les initiatives prises par les collectivités
territoriales françaises à l'égard de leurs homologues du
tiers-monde.
2°) Par rapport aux problèmes
spécifiques
? Les difficultés de recherche de
partenaires en coopération décentralisée
Bernard HUSSON (p 5) fait la remarque suivante :
« une collectivité sans renom, dirigée par un maire
maîtrisant mal une langue internationale, sans réseaux de
relations, ne peut guère espérer nouer des relations de long
terme avec une collectivité du Nord »63 Il
souligne par là qu'il ne suffit pas d'avoir des compétences
59 Président de PROCOOP
60 Gilles GUILLAUD, (2008) « La
coopération décentralisée : Trois partenariats entre le
Nord et le Sud », PROCOOP, Ed. L'Harmattan
61 Franck PETITEVILLE (1996), « La coopération
décentralisée : les collectivités locales dans la
coopération Nord-Sud »
62 AUTIN Jean-Louis (avril 1990) :
« La coopération décentralisée pour le
développement : entre légitimité et légalité
» les cahiers n°30/Nouvelle série/ : l'action
extérieure des collectivités territoriales ; Centre National de
la Fonction Publique Territoriale (CNFPT)
63 Bernard HUSSON, « La
coopération décentralisée, légitimer un espace
public local au Sud et à l'Est », disponible sur
www.resacoop.org/Boite_Outils/se-documenter/dossiers-thématiques/pdf/transverses/pdf
, téléchargé ce 04/02/2012 à 16:31
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
30
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
légales pour engager et maintenir des relations de
coopération pour le développement local. Il faut disposer d'une
expertise, d'un dynamisme, de techniques de négociation etc. Dans les
faits, cette incompétence relationnelle entraine la marginalisation de
la plupart des collectivités locales africaines car, «
Ni leurs instances représentatives, ni les services de
l'État en charge de suivre la coopération
décentralisée, n'ont suffisamment attiré leur attention
sur cet impact de leur soutient », mentionne HUSSON.
Dans le rapport d'étude produit par Blaise
AHANHANZO-GLELE en 2009 sur la « coopération
décentralisée et financements internationaux : cas du
Bénin », l'auteur renseigne sur les
difficultés que rencontrent les collectivités béninoises
en matière de coopération décentralisée et propose
des pistes pour la redynamiser et pour rendre visible son impact sur le
terrain.
?La faible prise en compte de
l'intercommunalité dans la coopération
décentralisée
L'intercommunalité est la relation qui permet à
deux ou plusieurs communes d'un même territoire de s'associer en vue de
la réalisation ou de la gestion des équipements et services
communs. C'est ce que traduit l'article 3 de la loi n°2009-17 du 13
août 2009 portant modalités de l'intercommunalité en
République du Bénin en ces termes : « plusieurs
communes peuvent s'associer en vue de la réalisation, de la gestion
d'équipements et de la création de services
d'intérêt et d'utilité intercommunaux... »
Le rôle de l'intercommunalité ne se limite pas
à la gestion des équipements ou services existants. Il
s'étend aussi à la faculté d'en créer en fonction
des besoins ressentis par l'ensemble des communes associées en
matière de développement. C'est ainsi qu'elle peut mettre en
place un établissement public de coopération intercommunal (EPCI)
qui, dans le cas d'espace, agira au nom d'une communauté de commune ou
d'une communauté urbaine64. Selon l'article 4 alinéa 2
de la loi sur l'intercommunalité, l'EPCI est un «
organisme ayant pour objet l'élaboration et
l'exécution de projets communs de développement et la gestion en
commun des équipements et des services d'intérêt et
d'utilité intercommunaux au sein des périmètres contigus
de solidarité ».
Selon le point de vue de Jean Pierre CHEVENEMENT,
l'intercommunalité est un outil de développement à
condition que l'utilisation se fasse à bon escient.
En considérant la doctrine béninoise
citée par monsieur Blaise AHANHANZO-GLELE dans son ouvrage «
coopération décentralisée et financements
internationaux : cas du Bénin », la
coopération décentralisée est définie comme «
une relation de coopération liant une collectivité
territoriale béninoise ou un groupement de collectivités
territoriales béninoise à un partenaire étranger
doté de la personnalité morale (collectivités locales, ONG
etc.) ». Cette définition indique que les potentiels
acteurs internes de la coopération décentralisée ne sont
pas seulement les collectivités locales, mais aussi, leurs regroupements
et leurs
6' L'article 5 de la loi n°2009-17 du 13 août
2009 distingue trois catégories d'EPCI : la communauté de
communes, la communauté urbaine et la communauté
d'agglomération. Selon les définitions données par
l'article 4 de la même loi, il n'y a que la communauté de communes
et la communauté urbaine qui correspondent aux communes des
départements du Mono et du Couffo. La raison pour laquelle nous avons
écarté la communauté d'agglomération est que la loi
n'a pas encore créé une commune à statut particulier au
niveau de ces deux départements.
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
31
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
associations prônant leurs objectifs de
développement. Elles sont autorisées à entretenir des
relations (non diplomatiques au sens régalien du terme) avec les
organisations internationales ou les associations internationales de villes.
En 2004, dans son « Vade-mecum,
coopération décentralisée et intercommunalités
», la CNCD de l'Etat français estime que la
coopération décentralisée est « à
la croisée des chemins de la mondialisation et de la
décentralisation » et que « la
réussite d'une action de coopération décentralisée
se mesure souvent à la capacité de mobilisation des forces vives
locales ». A cet effet, poursuit le même document,
« les pouvoirs locaux ont [...1 la nécessité de
se regrouper en réseau et de mettre leurs forces en commun
:
- au niveau local (développement de
l'intercommunalité),
- au niveau transnational (développement de la
coopération décentralisée). »65
La même commission suggère que «
toutes les intercommunalités [...1 ont besoin de s'ouvrir
à des partenaires extérieurs pour assurer le développement
de leur territoire ».66La coopération
décentralisée devient alors un engagement militant pour une
mondialisation citoyenne.
La conception italienne de la coopération
décentralisée va dans le sens d'un regroupement en consortium au
niveau local pour un développement durable. En effet, selon cette
doctrine, la coopération décentralisée est définie
comme « l'action de coopération au développement
menée par les collectivités locales agissant seules ou
organisées en consortium, aussi avec le concours des manifestations de
la société civile organisée du territoire, de
compétence administrative relative, réalisée en relation
de partenariat prioritairement avec des institutions analogues [des pays en
voie de développement], favorisant la participation active des diverses
composantes représentatives de la société civile des pays
partenaires dans le processus décisionnel relatif au
développement durable du territoire. »
Selon le cadre légal béninois, «
67plusieurs communes peuvent conclure ensemble des
accords de coopération décentralisée avec un ou plusieurs
partenaires » pour atteindre leurs objectifs de
développement local.
?L'absence de soumission de certaines conventions
de coopération décentralisée
à l'approbation de l'autorité de
tutelle
L'article L. 1115-1 de la loi française du 25 janvier
2007 relative à l'action extérieure des collectivités
locales et de leurs regroupements précise que ces conventions «
... entrent en vigueur dès leur transmission au
représentant de l'Etat ». Le cadre légal
béninois reprend cette idée de différentes
manières. C'est ainsi que l'article 179 de la loi n°97-029 du 15
janvier 1999 portant organisation des communes en République du
Bénin énonce que toute commune qui décide d'établir
des relations de coopération décentralisée
«... en saisit l'autorité de tutelle en bonne et due
forme pour approbation ». Dans la même logique, le
décret n°2005-764 du 09
65 Page 10 du « Vade-mecum, coopération
décentralisée et intercommunalités », disponible sur
http://www.diplomatie.gouv.fr/cncd
, téléchargé ce 04/02/2012 à 14: 20.
66 Page 13 du « Vade-mecum, coopération
décentralisée et intercommunalités », disponible
sur
http://www.diplomatie.gouv.fr/cncd
, téléchargé ce 04/02/2012 à 14: 20.
67 Article 4 du décret n°2005-764 du 09
décembre 2005 portant définition et modalités de la
coopération décentralisée en République du
Bénin.
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
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La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
décembre 2005 portant définition et
modalités de la coopération décentralisée en
République du Bénin, par le truchement de son article 32,
précise que « l'accord de coopération
décentralisée est soumis à l'approbation de
l'autorité de tutelle. Le délai d'approbation est de quinze (15)
jours. Passé ce délai, l'acte portant accord de
coopération décentralisée devient exécutoire.
»
Dans son cours sur `' la coopération
décentralisée» aux élèves en fin du Cycle I de
l'ENAM (Bénin), filière Administration générale et
Territoriale en 2011, Monsieur Athanase TOUDONOU, professeur assistant de droit
public, commente : « une fois signée, la convention
doit être transmise au préfet qui exerce un contrôle de
légalité. Ce contrôle vise à s'assurer que la
convention ne comporte pas de dispositions qui pourraient lier d'autres
collectivités territoriales non signataires et l'Etat ; et que le
signataire [...] est préalablement autorisé à conclure la
convention par une délibération de l'assemblée
délibérante de la collectivité territoriale ou groupement
concerné. » (cf. p 20 du cours polycopié). Il
ressort de ce commentaire que c'est un simple contrôle de
légalité qui s'exerce sur l'accord de coopération
déjà signé pour s'assurer qu'aucune clause
indélicate n'a été insérée après
l'assistance conseil de l'autorité de tutelle sur le projet d'accord. Ce
commentaire souligne que ce contrôle ne coûtera rien aux
communes.
Franck Petiteville (1996, p 34) ne reste pas impassible au
regard de ce problème. Il trouve qu'il est normal que «
le régime du contrôle de légalité sur
les conventions de coopération décentralisée se trouve
renforcé, en raison de l'obligation de transmission au préfet de
ces conventions »68. Mais il va plus
loin en soulignant les faiblesses du cadre légal : «
D'une manière générale, Christian Antexier met en cause
l'absence chez le législateur d'une vision des enjeux et du statut de la
coopération décentralisée [...] Il subsiste aussi bien des
lacunes, voire des incohérences » (p 31&32)
Le contenu de la recherche documentaire ainsi livré,
l'approche empirique du travail mérite d'être
mentionnée.
B- Approche empirique
Pour recueillir des données nécessaires à
l'analyse, deux types d'outil de collecte ont été
utilisés. Il s'agit du guide d'entretien et du questionnaire
d'enquête (voir contenu en annexe).
Selon Blanchet et Gotman (1992, p 27), l'entretien est
important pour « analyser le sens que les acteurs donnent de leurs
pratiques »69. Ainsi, depuis le début du stage, des
entretiens ont eu lieu avec les autorités départementales dont
les attributions couvrent la coopération décentralisée.
Ces entretiens ont permis de savoir les faiblesses ressenties à leur
niveau. Des visites de terrain ont été effectuées. La
première descente dans les communes du 16 au 23 décembre 2011 a
permis de prendre connaissance des difficultés éprouvées
par les acteurs locaux en coopération décentralisée. La
deuxième a permis de leur soumettre un
68 Franck PETITEVILLE (1996), « La coopération
décentralisée : les collectivités locales dans la
coopération Nord-Sud »
69 Blanchet et Gotman, cité par AGASSOUNON C. (2008) :
« Impact des activités sportives sur le développement
local »,
P41
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
33
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
questionnaire dont les réponses seront prises en compte
dans l'établissement du diagnostic. Cette dernière s'est
déroulée du 06 au 17 février 2012.
Paragraphe II : Encadrement juridique et portée de
la coopération décentralisée
Quels sont les principes juridiques nationaux qui encadrent la
coopération décentralisée (A) et quelle est l'importance
du couplage intercommunalité-coopération
décentralisée et du contrôle de légalité
exercé par le préfet en la matière (B) ?
A- Les considérations juridiques de la
coopération décentralisée
au Bénin
Les communes des départements du Mono et du Couffo sont
sur le territoire de l'Etat béninois. Partant, c'est le cadre juridique
béninois qui s'impose à elles. Pour cette raison, après
l'exposé du cadre juridique et institutionnel (1), un regard sera
porté sur les objectifs, les principes et les domaines (2) de la
coopération décentralisée au Bénin.
1- Cadre juridique et institutionnel de la
coopération décentralisée au
Bénin
La coopération décentralisée au
Bénin trouve son fondement dans les articles 150 à 153 de la
Constitution béninoise du 11 décembre 1990. En effet, le
constituant béninois autorise la création des
collectivités locales qui seront gérées par des conseils
élus et ce, dans les conditions définies par la loi. Ainsi, la
loi n°97-028 du 15 janvier 1999 portant organisation de l'administration
territoriale de la République du Bénin a
énuméré les collectivités territoriales (en son
article 7) qui sont des personnes morales de droit public dotées de la
personnalité juridique et de l'autonomie financière (article 21
et suivants). L'autonomie financière suppose la mobilisation de
ressources propres. Or, « les budgets des communes sont loin de leur
permettre d'assurer les compétences transférées.
»70
Dans cette optique, la loi n°98-007 du 15 janvier 1999
portant régime financier des communes en République du
Bénin, en se basant sur les articles 17871 et
17972 de la loi n°97-029 du 15 janvier 1999 portant
organisation des communes en République du Bénin, dispose en son
article 57 :
« la promotion économique et socioculturelle des
communes est également assurée grâce :
- à la coopération entre communes ;
- à la coopération avec les
organisations non gouvernementales (ONG) nationales ou étrangères
;
- à la coopération avec les
collectivités décentralisées d'autres États
;
- au concours des institutions de financement. Dans ce cadre,
une institution de financement des collectivités locales est
créée ».
Par ce truchement, les collectivités locales
décentralisées ainsi créées ont la capacité
juridique d'entretenir de formelles relations avec leurs homologues
70 Document-cadre de la Politique Nationale de
Déconcentration et de Décentralisation (PONADEC), Page 23
71 L'article 178 de la loi n°97-029
dispose : « La commune peut adhérer à des organisations
internationales de villes »
72 L'article 179 dispose : «
lorsqu'une commune décide d'établir des relations avec des
organismes décentralisés étrangers ou d'adhérer
à une organisation internationale, elle en saisit l'autorité de
tutelle en bonne et due forme pour approbation »
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
34
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
étrangères et toutes autres institutions
autorisées par les textes. Ces relations dites de coopération
décentralisée doivent rester dans les limites imposées par
les textes en vigueur au Bénin.
De ce fait, le décret n°2005-764 du 09
décembre 2005 cité plus haut définit et donne les
modalités de la coopération décentralisée en
République du Bénin. Ce décret, après avoir
donné la définition et les principes généraux, les
objectifs et les domaines de la coopération décentralisée
ainsi que le rôle de l'État, a précisé son cadre
institutionnel en créant la Commission Nationale de Coopération
Décentralisée (CNCD) avant de faire cas des modalités de
gestion des ressources de la coopération décentralisée.
Le cadre institutionnel défini par ce décret a
été complété par le document de la politique
nationale de coopération décentralisée validée par
le décret n°2005-763 du 09 décembre 2009 portant approbation
de la Politique Nationale de Coopération Décentralisée.
Selon ce document, outre les acteurs principaux que sont l'État, les
collectivités locales (les communes) et la société civile,
les institutions intervenant dans la coopération
décentralisée sont :
- le MDGLAAT et ses directions techniques que sont la
Direction générale de l'Administration d'Etat, la Mission de
Décentralisation, la Maison des Collectivités locales et la CNCD
;
- le Ministère des Affaires étrangères
;
- le Ministère des Finances et de l'Economie ;
- le Ministère de l'Environnement.
Dans le souci d'accompagner les communes dans la mobilisation
des ressources à travers la coopération
décentralisée, le guide de la coopération
décentralisée a été élaboré. Ce guide
retrace la procédure à suivre en matière de
coopération décentralisée ainsi que les avantages
liés. Seulement, ce guide n'a pas été vulgarisé
depuis 2010.
2- L'essentiel du contenu de l'arsenal juridique
existant : objectifs, domaines et principes de la coopération
décentralisée
La coopération internationale en faveur du
développement local a pour objectifs
légaux73 :
- la promotion de l'amitié entre les peuples ;
- la promotion économique, sociale et culturelle ;
- la consolidation de la démocratie à la base.
Elle doit s'opérer nécessairement dans les domaines
suivants :
- l'appui institutionnel ;
- le développement local ;
- les échanges d'expertise ;
- les échanges à caractères social, culturel
et sportif ;
- la protection de l'environnement et l'amélioration du
cadre de vie.
Les collectivités locales ont l'obligation d'encadrer
leurs actions extérieures dans
la limite des compétences74 à elles
attribuées par la loi.
73 Cf. article 6 du décret n°2005-764 du 09
décembre 2009 portant définition et modalités de la
coopération décentralisée en République du
Bénin
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
35
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
Elles ne sont pas compétentes pour conclure des
conventions ayant trait au domaine régalien de l'État. Leurs
partenaires exclusifs sont les collectivités locales
étrangères, les ONG, les organisations internationales et tout
autre organisme ou structure du secteur public ou privé. Ces partenaires
doivent être ressortissants des pays avec lesquels l'État
béninois continue d'entretenir des relations diplomatiques. C'est dire
que les collectivités locales n'ont pas la possibilité
d'entretenir des relations ni avec des États souverains, ni avec des
ressortissants des pays dont le Bénin n'entretient pas ou plus des
relations diplomatiques.
Dans leurs relations avec leurs partenaires (premier
principe), elles ont la stricte obligation de s'abstenir de porter atteinte au
principe de l'indivisibilité de la République tel
qu'énoncé dans la Constitution. Elles doivent, à cet
effet, respecter la souveraineté de l'État béninois.
Le second principe est celui de la libre administration des
collectivités locales par des organes élus et dans les conditions
fixées par les textes. Cette disposition constitutionnelle est celle qui
justifie largement la coopération décentralisée car, elle
a servi de fondement à l'article 4 du décret n°2005-764
cité ci-dessus qui énonce : « Les communes s'administrent
librement ; à ce titre, elle gère la coopération
décentralisée dans le respect des lois et règlements en
vigueur ». C'est dire que, par la libre administration, elles
élaborent leur budget par des organes propres élus et vont
à la quête de leurs ressources dans les limites tracées par
les lois et règlements en vigueur. L'autonomie de gestion
accordée aux communes trouve son fondement dans ce principe. C'est cette
autonomie qui permet la libération des énergies locales, ouvrant
ainsi de nouvelles perspectives de coopération.
Enfin (3ème principe), en harmonisant le
développement de l'ensemble des collectivités locales,
l'État veillera à conférer plus de ressources d'appoints
aux communes qui bénéficient peu ou pas de dotations
extérieures liées à la coopération
décentralisée.
B- L'importance de la coopération
décentralisée pour les communes des départements du Mono
et du Couffo
Avant de procéder à la collecte des
données pour pouvoir vérifier les hypothèses
émises, il faudrait tout de même montrer l'importance pour les
collectivités locales de la prise en compte de l'intercommunalité
dans les actions de coopération décentralisée en se basant
sur une sérieuse analyse projective (1) et faire part des implications
possibles de l'absence de soumission de certaines conventions de
coopération décentralisée à l'autorité de
tutelle pour approbation (2).
1°) Les avantages de la prise en compte de
l'intercommunalité dans la coopération
décentralisée
La coopération décentralisée au niveau
intercommunal permet d'oeuvrer pour un territoire ouvert sur le monde. En
effet, lorsque les communes sont en
74 Ces compétences sont : le développement
local, l'aménagement, l'habitat et l'urbanisme ; les infrastructures,
les équipements et les transports ; l'environnement, l'hygiène et
la salubrité ; l'enseignement primaire et maternel ;
l'alphabétisation et l'éducation des adultes ; la santé,
l'action sociale et culturelle ; des services marchands et des investissements
sociaux (pour toutes les communes) et en plus : l'enseignement secondaire et la
formation professionnelle ; le transport et la circulation ; la
sécurité et les communications (pour les communes à statut
particulier).
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2008-2011
36
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
intercommunalité, elles ont la possibilité de
s'offrir des opportunités sur le plan international. Par exemple, une
agglomération de communes a beaucoup de choses à offrir aux
partenaires étrangers qu'une commune prise
individuellement75. La différence réside en ce que
l'effort des communes rassemblées dépasse celui d'une seule
commune.
Elle permet également d'appuyer la mise en oeuvre de la
démocratie. La démocratie est l'expression du peuple. Dans ce
sens, permettre aux populations à la base de s'unir pour exprimer haut
et fort leurs aspirations, c'est leur permettre de se sentir
intéressées et concernées par la question du
développement. Ce faisant, une visibilité est donnée aux
populations sur leur rôle et leur place dans la détermination des
priorités locales et dans le choix des modalités de leurs
réalisations. Ainsi, ont-elles la liberté de s'associer à
des partenaires de leur choix, d'exprimer librement leurs besoins et leurs
aspirations au moment des négociations, de discuter de l'objet et des
modalités de la coopération. C'est une manière de
favoriser une meilleure connaissance et une compréhension mutuelle entre
les populations.
En outre, le couplage
intercommunalité-coopération décentralisée apporte
une aide technique, dans un esprit de solidarité, aux
collectivités territoriales et contribue à promouvoir à
l'extérieur l'activité économique, sociale ou encore
culturelle des partenaires. Ce couplage permet de gérer des services
publics d'intérêt commun, d'échanger les savoir-faire en
matière de gestion publique locale, de se préparer pour l'avenir
dans le contexte de la mondialisation et de la concurrence accrue entre les
territoires.
L'autre avantage est de pérenniser certaines actions de
coopération décentralisée qui reposent sur des
compétences désormais transférées à
l'échelon intercommunal. Lorsque plusieurs partenariats sont
engagés par plusieurs collectivités, il est opportun de profiter
de la mise en place ou de l'évolution des formes
d'intercommunalité pour examiner ou réexaminer la pertinence et
la cohérence géographique ou thématique des actions
menées. L'intercommunalité met en oeuvre, ce faisant, des
compétences de plus en plus nécessaires à une approche
renouvelée de la coopération décentralisée.
L'importance du couplage
intercommunalité-coopération décentralisée
étant ainsi exposée, pourquoi est-il obligatoire de soumettre
tout accord de coopération décentralisée à
l'appréciation du Préfet, autorité de tutelle ?
2°) Les enjeux de l'approbation des conventions
de coopération décentralisée
En tant que représentant de l'État dans les deux
départements, le Préfet relaie la promulgation et
l'exécution des lois et règlements sur son ressort territorial.
Dans son rôle de garant de la légalité, il doit
contrôler la conformité aux normes républicaines des
clauses contenues dans les conventions. Il y va de la sécurité du
pays. Ce contrôle permettra d'éviter, non seulement le
contournement ou la violation des dispositions en vigueur, mais aussi, que des
nations qui ne partagent pas les mêmes visions que le Bénin ne
l'envahissent ou ne le détruisent en se
75 Pour le moment, les communes béninoises
n'offrent pas grande chose à leurs partenaires du Nord. Or, la logique
voudrait que les relations soient basées sur le principe de
l'égalité (ou du moins, de la réciprocité) des
échanges.
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
37
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
mettant en collaboration avec ses organes
infra-étatiques. En permettant d'éviter le détournement
des compétences, le contrôle permet aussi d'éviter des
contentieux entre l'État et les communes.
La méthodologie de l'étude, le fond documentaire
exploité et la portée des enjeux décrits, la seconde
section peut être abordée.
SECTION II : COLLECTE ET PRÉSENTATION DES
DONNÉES SUR LA COOPÉRATION DÉCENTRALISÉE DANS LES
DEPARTEMENTS DU MONO ET DU COUFFO
Dans un premier temps, les stratégies de collecte de
données seront exposées. Ensuite, suivront la présentation
et l'analyse proprement dite de ces données.
Paragraphe I : Collecte des données
Avant toute collecte de données (B), il faudrait
repérer les personnes concernées par l'étude et
sélectionner celles qui seront consultées (A).
A. Identification de la population et
échantillonnage
1°) Identification de la population
Les problèmes et leurs causes se rattachent aux
populations locales des départements du Mono et du Couffo. Mais, tous
les habitants des deux départements ne peuvent pas être
consultés pour une enquête. Ce serait une tâche à ne
pas en finir. Il faudra choisir un échantillon représentatif. Les
élus locaux sont en principe les acteurs qui agissent au nom de leurs
populations. Ils les représentent. Mais, toutes les communes ne peuvent
pas être prises en considération, compte tenu de la faiblesse des
ressources engagées pour les investigations.
2°)
Échantillonnage
Sur un total de douze communes, cinq ont été
sélectionnées (pour des raisons évoquées plus bas).
Les cinq communes sélectionnées sont : Lokossa et
Athiémé dans le Mono ; Aplahoué, Djakotomey et Dogbo dans
le Couffo.
Les responsables locaux consultés sont : les maires,
les adjoints au maire, les SG des différentes mairies
sélectionnées, les chefs de service en charge de la
coopération décentralisée des mairies et ceux du service
de la planification et de l'aménagement du territoire ou
développement local. Le problème ayant aussi rapport avec
l'autorité de tutelle, les trois (03) agents du STCCD seront
consultés. Le Préfet des départements, ses deux (02)
chargés de mission et son assistant seront pris en compte. Au total, 36
personnes sont à consulter.
B. Réalisation de l'enquête et
difficultés rencontrées
1°) Réalisation de
l'enquête
Dans l'objectif de mobiliser les données primaires
auprès de la population représentative précédemment
définie, les outils élaborés ont été mis en
exploitation. Le questionnaire a été multiplié et
distribué aux personnes ressources ciblées. Le tableau suivant
montre la répartition et le taux de collecte des données :
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
38
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
Tableau n°3 : Répartition et taux de
collecte des données
|
Par rapport aux enquêtés
Catégories
d'enquêtés
|
Nombre de
questionnaires prévus
|
Nombre de
questionnaires distribués
|
Nombre de questionnaires remplis
|
Nombre de questionnaires non remplis
|
|
Nombre
|
Pourcentage
|
Nombre
|
Pourcentage
|
|
Agents de la
préfecture
|
06
|
06
|
06
|
16,66%
|
0
|
0%
|
|
Élus locaux
|
15
|
15
|
09
|
25%
|
06
|
16,67
|
|
Agents des Administrations locales
|
15
|
15
|
13
|
36,11%
|
02
|
5,56%
|
|
TOTAL
|
36
|
36
|
28
|
77,77%
|
08
|
22,23%
|
Source : Dépouillement des
fiches d'enquête
Sur 36 questionnaires prévus, tous les 36 ont
été distribués (soit 100% de distribution) et 28 ont
été remplis (soit 77,77% de remplissage).
2°) Opportunités et
difficultés rencontrées
La structure d'accueil du stage a été un cadre
favorable pour les recherches. L'intégration dans le personnel
administratif a été vite faite et l'ambiance sociale qui y
règne a été un facteur favorable aux recherches.
L'autorité de tutelle a fortement apprécié la recherche.
Chaque fois que le besoin se fait sentir, les autorisations de recherches sont
octroyées sans difficultés.
De plus, certains responsables locaux sont heureux de recevoir
quelqu'un qui s'intéresse au développement de leur
localité et qui effectue des recherches dans ce sens. Ils ne
ménagent aucun effort pour donner les informations disponibles à
leur niveau et leur point de vue.
Néanmoins, quelques difficultés se sont
présentées lors des investigations.
Le premier problème vécu a été
l'absence d'un centre de documentation digne du nom dans les
départements du Mono et du Couffo. Des bibliothèques existent,
certes, mais elles ne disposent pas de données relatives au domaine de
recherche concerné. Cependant, des moyens ont été
mobilisés, bien que difficilement, pour permettre, vaille que vaille,
les navettes entre la préfecture de Lokossa et les centres de
documentation appropriés de l'UAC.
Secundo, certains élus locaux n'ont voulu aucun
entretien malgré l'autorisation de recherche fournie et
expédiée d'avance à leur endroit par l'autorité de
tutelle. Ils sont restés indifférents à cette
recommandation et ont refusé toute négociation pouvant aboutir
à une programmation d'entretien, nonobstant des interventions.
Cependant, ils ont accepté que le questionnaire leur soit laissé.
Mais, ils ne l'ont pas rempli et ceci, pour des raisons inconnues.
Tertio, il y a des élus qui ne comprennent pas le
jargon de l'étude et qui en ignorent les détails à eux
exposés dans les langues locales.
Quarto, le temps accordé à la recherche est
relativement court et n'a pas permis d'explorer le domaine dans son fond.
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
39
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
Enfin, les difficultés financières sont venues
au rendez-vous de cette recherche. Parcourir toutes les douze communes, faire
des aller-retour entre Lokossa, Abomey-Calavi et Cotonou, n'est pas sans
incidences financières. Les moyens financiers engagés au
départ n'ont pas pu couvrir tous les besoins nécessités
par les recherches.
Nonobstant ces difficultés, les travaux de recherche,
notamment les enquêtes, ont permis d'aboutir à des
résultats concluants. Même si une marge d'erreur doit être
considérée, elle doit être faible par rapport à la
véracité des informations recueillies. Il en découle que
ces difficultés n'affectent pas les résultats de l'enquête
ci-dessous présentés.
Paragraphe II : Présentation et analyse des
données collectées
Les données recueillies feront l'objet d'une restitution
(A) avant d'être analysées (B).
A- Présentation des données
collectées
La présentation des données sera faite sur la
base des préoccupations retenues et soumises aux acteurs ciblés.
Ces préoccupations sont les problèmes spécifiques dont les
enquêtés cocheront la cause la plus plausible à leur avis
ou en proposeront une autre. Cette présentation provient du
dépouillement manuel de l'enquête.
A la première question « à votre avis,
qu'est-ce qui est à la base des difficultés dans la recherche de
partenaires en coopération décentralisée ? », les
statistiques sont :
Tableau n°4 : Résultats de
l'enquête relative aux difficultés dans la recherche de
partenaires en coopération décentralisée.
|
N°
|
RÉPONSES
|
EFFECTIFS
|
POURCENTAGE
|
|
1
|
L'insuffisance de compétences techniques et de
réseaux de relations au niveau des collectivités locales
|
18
|
64%
|
|
2
|
La lourdeur et la lenteur administrative des
structures d'État impliquées dans les actions de
coopération décentralisée
|
00
|
00%
|
|
3
|
L'absence de vulgarisation du guide de la
coopération décentralisée
|
05
|
18%
|
|
4
|
Les structures de l'État chargées d'orienter et
d'accompagner les communes en la matière ne collaborent pas efficacement
avec celles-ci
|
05
|
18%
|
|
5
|
Autres
|
00
|
00%
|
|
TOTAL
|
28
|
100%
|
Source : Dépouillement des fiches
d'enquête
En ce qui concerne la question formulée comme suit :
« Selon vous, qu'est ce qui explique la faible prise en compte de
l'intercommunalité dans la coopération
décentralisée pour faire face aux problèmes de
développement ? », les réponses sont les suivantes :
Tableau n°5: Résultats de
l'enquête relative à la faible prise en compte de
l'intercommunalité dans la coopération
décentralisée pour faire face aux problèmes de
développement.
|
N°
|
RÉPONSES
|
EFFECTIFS
|
POURCENTAGE
|
|
1
|
La concurrence et l'individualisme des collectivités
locales dans leurs efforts de
|
16
|
57%
|
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
40
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
|
développement
|
|
|
|
2
|
Les contraintes économiques
|
04
|
14%
|
|
3
|
L'état embryonnaire des collectivités
locales
|
03
|
11%
|
|
4
|
Autres
|
05
|
18%
|
|
TOTAL
|
28
|
100%
|
Source : Dépouillement des fiches
d'enquête
A la question n°3 « A quoi est due, à votre
avis, l'absence de soumission de certaines conventions de coopération
décentralisée à l'approbation de l'autorité de
tutelle », voici les tendances :
Tableau n°6 : Résultats de
l'enquête relative à l'absence de soumission de certaines
conventions de coopération décentralisée à
l'approbation de l'autorité de tutelle.
|
N°
|
RÉPONSES
|
EFFECTIFS
|
POURCENTAGE
|
|
1
|
L'insuffisance des textes (absence de contraintes
prévues par les textes)
|
14
|
50%
|
|
2
|
L'atteinte à l'autonomie des communes
|
00
|
00%
|
|
3
|
L'ignorance des textes
|
08
|
29%
|
|
4
|
Autres
|
06
|
21%
|
|
TOTAL
|
28
|
100%
|
Source : Dépouillement des fiches
d'enquête
La présentation des données permettent d'y jeter un
regard analytique.
B- Analyse des données présentées
Les résultats ainsi présentés suscitent
des remarques non moins importantes. Il urge de les analyser afin d'en tirer
les conclusions qui s'imposent. L'analyse se fera suivant chaque
problème spécifique identifié et retenu.
1°) Analyse des données recueillies
sur le premier problème spécifique
Le premier problème spécifique est
intitulé comme suit : « les difficultés dans la
recherche de partenaire en coopération décentralisée
».
De l'observation minutieuse des résultats recueillis et
précédemment présentés, il ressort ce qui suit :
? 18 personnes sur les 28 enquêtées, soit un taux
de 64,28% , estiment que c'est l'insuffisance de compétences techniques
et de réseaux de relations qui est à la base des
difficultés qu'éprouvent les acteurs locaux dans la recherche de
partenaires.
? Par contre, personne n'a identifié comme facteur
responsable de ce fait, la pléthore, la lenteur et la lourdeur des
structures d'État impliquées dans les actions de
coopération décentralisée.
? A côté, 5 personnes, soit 17,86% , ont
affirmé que c'est plutôt l'absence de vulgarisation du guide de la
coopération décentralisée qui fait que ce problème
perdure.
? Mais 5 autres personnes, soit toujours un taux de 17,86% ,
ont retenu comme étant à la base de ce problème le manque
de collaboration effective entre les communes et les structures de
l'État chargées de les orienter et de les accompagner en la
matière.
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
41
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
2°) Analyse des données recueillies
sur le deuxième problème spécifique
Le deuxième problème spécifique concerne
« la faible prise en compte de l'intercommunalité dans la
coopération décentralisée pour faire face aux
problèmes de développement ».
Du dépouillement des résultats issus de
l'enquête, les constats suivants s'imposent :
· La majorité des enquêtés, 16
personnes sur 28, soit un taux de 57,14%, ont coché la case identifiant
la concurrence et l'individualisme des collectivités locales dans leurs
efforts de développement comme cause expliquant ce problème.
· Alors que quatre (04) personnes, soit 14,29% des
enquêtés, ont répondu que ce sont plutôt les
contraintes économiques qui l'expliquent.
· Trois autres personnes (10,71%) soutiennent que, parmi
toutes ces causes proposées, c'est l'état embryonnaire des
collectivités locales qui justifient ce problème à leur
avis.
· Au même moment, cinq (05) autres personnes
ressources, soit un taux de 17,86% , ne partagent aucun de ces avis et
estiment, quant à elles, que ce problème est plutôt
dû à la mauvaise organisation des élus locaux, à
leur mauvaise volonté politique à se mettre ensemble et à
participer aux projets communs, à la méfiance qui règne en
leur sein, provenant des préoccupations égocentriques,
économiques, sociologiques, ethniques et politiques. Dans ce groupe,
certains pensent que c'est l'ignorance des élus locaux des avantages
liés à la mutualisation des moyens. Pour d'autres, le
problème est dû au retard observé dans le vote, la
promulgation et la vulgarisation de la loi sur l'intercommunalité.
3°) Analyse des données recueillies
sur le troisième problème spécifique
Le problème spécifique n°3 est relatif
à « l'absence de soumission de certaines conventions de
coopération décentralisée à l'approbation de
l'autorité de tutelle ». Au regard des résultats, voici
les remarques :
· 50% des enquêtés, soit 14 personnes sur
28, ont choisi comme cause réelle de ce problème, le silence des
textes sur les mesures contraignantes ou répressives en l'absence de
transmission des accords à l'autorité de tutelle pour
approbation. Bizarrement, tous les enquêtés sont conscients du
fait que cette obligation n'est pas une atteinte portée à
l'autonomie des communes. Par conséquent, personne n'a coché
cette case.
· Par contre, huit (08) personnes (28,57%) ont
estimé que c'est plutôt l'ignorance des textes.
· Pour 21,43%, c'est le défaut de diligence du
personnel administratif qui explique ce problème.
Une fois les données mobilisées, il importe de
passer à l'étape de la vérification des hypothèses
et des perspectives.
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
42
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
CHAPITRE II
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
43
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
L'analyse des données étant faites dans le
chapitre précédent, il convient, en premier lieu, de
vérifier les trois hypothèses émises dans le chapitre
préliminaire et d'établir le diagnostic de l'étude
(Section I) avant de proposer des approches de solutions aux différents
problèmes en étude ainsi que leurs conditions de mise en oeuvre
(Section II).
SECTION I : VÉRIFICATION DES HYPOTHÈSES
ET ÉTABLISSEMENT DU
DIAGNOSTIC
Le premier paragraphe partira de la définition du mode
opératoire pour aboutir à la vérification proprement dite
des hypothèses. L'établissement du diagnostic se fera dans le
second paragraphe.
Paragraphe I : Mode opératoire et
vérification des hypothèses
A- Mode opératoire
Le mode opératoire est la définition des
critères sur lesquels une hypothèse peut être
confirmée ou infirmée. La statistique ayant permis de faire
l'analyse des données sera utilisée pour tester les
hypothèses antérieurement formulées. Pour chaque test, la
procédure partira du rappel du type de texte pour la présentation
de la règle de décision.
Il importe de préciser d'abord qu'il y aura trois cas :
soit l'hypothèse est totalement vérifiée, soit elle l'est
partiellement, soit elle est catégoriquement rejetée. Alors, dans
quelles conditions l'un ou l'autre des cas peut-il se présenter ?
o L'hypothèse n°1 est celle selon laquelle
l'insuffisance de compétences techniques et de réseaux de
relations au niveau des autorités locales est à la base des
difficultés rencontrées dans la recherche de partenaires en
coopération décentralisée. Elle sera donc testée
par rapport à l'insuffisance de compétences techniques et de
réseaux de relations au niveau des collectivités locales.
Elle sera totalement confirmée si cette cause reçoit
l'agrément d'au moins 30% des enquêtés. Elle sera
partiellement vérifiée s'il y a une autre cause qui obtient au
moins 30% au même titre que celle retenue pour la formulation de
l'hypothèse. Au cas où cette cause recevrait moins de 30% d'avis
favorables, l'hypothèse sera infirmée tout simplement.
(Règle n°1)76
o L'hypothèse n°2, selon laquelle la concurrence
et l'individualisme des collectivités locales dans leurs efforts de
développement expliquent la faible prise en compte de
l'intercommunalité dans la coopération
décentralisée pour faire face aux problèmes de
développement, sera testée par rapport à la concurrence et
l'individualisme des collectivités locales dans leurs efforts de
développement. Cette hypothèse sera totalement
vérifiée si cette cause parvient à convaincre au moins 40%
des enquêtés. Elle sera partiellement vérifiée si
une autre cause proposée reste dans la même fourchette
76 La raison pour laquelle ces pourcentages sont retenus est
la suivante :
Il y a quatre causes qui ont été
proposées à l'enquêté et ce dernier n'a qu'à
choisir une seule. Ce qui fait 25 pour 100. Une majoration volontaire de 5 pour
100 a été faite pour atteindre les 30 pour 100.
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
44
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
que la cause témoin. Elle sera automatiquement
rejetée si elle obtient moins de 40% d'avis favorables.
(Règle n°2)77
o L'hypothèse n°3 est formulée comme suit :
l'absence de soumission de certaines conventions de coopération
décentralisée à l'approbation de l'autorité de
tutelle est due à L'imprécision du cadre juridique existant. Elle
sera vérifiée par rapport à L'imprécision du cadre
juridique existant (absence de mesures répressives et contraignantes
pour non soumission des accords à l'approbation de l'autorité de
tutelle). Sa vérification se fera dans les mêmes conditions
que l'hypothèse n°2. (Règle n°3)
Les règles du jeu une fois déterminées,
la phase de la vérification des hypothèses peut être
abordée.
B- Vérification des hypothèses
Conformément aux critères
précédemment définis, chaque hypothèse sera
vérifiée distinctement de l'autre.
1°) Vérification de
l'hypothèse n°1
Les enquêtes ont révélé à
64,28% que c'est l'insuffisance de compétences techniques et de
réseaux de relations qui est à la base des difficultés
dans la recherche de partenaires en coopération
décentralisée. En application de la « Règle
n°1 », cette hypothèse est entièrement
vérifiée.
2°) Vérification de
l'hypothèse n°2
L'analyse découlant du tableau n°5 montre que
57,14% ont confirmé que c'est la concurrence et l'individualisme des
collectivités locales dans leurs efforts de développement qui
expliquent la faible prise en compte de l'intercommunalité dans la
coopération décentralisée pour faire face aux
problèmes de développement. A ce taux et conformément
à la « Règle n°2 », l'hypothèse n°2
est totalement vérifiée.
3°) Vérification de
l'hypothèse n°3
La moitié des enquêtés (50%), ayant
confirmé que l'absence de soumission de certaines conventions à
l'approbation de l'autorité de tutelle est due à
L'imprécision du cadre juridique, en application de la «
Règle n°3 », cette hypothèse
se trouve entièrement vérifiée.
Toutes les hypothèses étant totalement
vérifiée, il est temps d'établir le diagnostic de la
recherche.
Paragraphe II : Établissement du diagnostic
Avant d'établir le diagnostic proprement dit, la
formulation d'autres règles s'avère indispensable. Elles se
formulent comme suit :
Règle n°4 : Toute cause proposée et
ayant convaincu au moins 15% des enquêtés sera prise en compte
dans les approches de solutions ;
77 Trois causes étant proposées, la moyenne est
de 33,33 pour 100. Nous avons procédé à un arrondissement
volontaire pour choisir 40 pour 100.
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
45
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
Règle n°5 : Toute(s)
proposition(s) supplémentaire(s) faite(s) par au moins 15% des
enquêtés sera (seront) perçue(s) comme pertinente(s) et
prise(s) en compte dans les approches de solutions.
A. Éléments du diagnostic n°1
Le principal élément de diagnostic à
prendre en compte ici est l'insuffisance de compétences techniques et de
réseaux de relations au niveau des collectivités locales.
Cependant, en joignant la « Règle n°4
» à l'analyse faite par rapport au tableau n°4, les
causes suivantes seront prises en compte pour atteindre l'objectif
spécifique n°1 :
- l'absence de vulgarisation du guide de la coopération
décentralisée ;
- les structures de l'État chargées d'orienter et
d'accompagner les communes en la matière ne collaborent pas
effectivement avec celles-ci.
B. Éléments du diagnostic n°2
A ce niveau, la cause plausible à prendre en compte
pour les propositions de solutions est la concurrence et l'individualisme des
collectivités locales dans leurs efforts de développement. Mais,
en vertu de la Règle n°5, d'autres causes seront
considérées pour proposer des solutions. Il s'agit de
? la mauvaise organisation des élus locaux ;
? leur mauvaise volonté politique à se mettre
ensemble et à participer aux projets communs ;
? l'ignorance des élus locaux des intérêts
liés à la mutualisation des moyens.
C. Éléments du diagnostic n°3
La cause primordiale servant de diagnostic au dernier
problème spécifique est L'imprécision du cadre juridique.
Toutefois, les Règles n°4 et 5 exigent que soient pris en
compte l'ignorance des textes et le défaut de diligence du personnel
administratif communal.
Les éléments de diagnostic étant ainsi
connus, il ne reste qu'à procéder aux approches de solutions.
SECTION II : LES NOUVEAUX AXES ET LEURS CONDITIONS DE
MISE EN
OEUVRE
Cette section est divisée en deux paragraphes. Le
premier prend en compte les pistes de résolution selon le degré
et l'ordre des problèmes abordés. Le second expose les conditions
de mise en oeuvre estimées indispensables.
Paragraphe I : Quelques pistes de résolution des
problèmes
Les pistes de résolution se feront suivant les
problèmes identifiés et les différents diagnostics
établis.
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
46
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
A- Alternatives facilitant la recherche de partenaires
Une meilleure organisation du service de la coopération
décentralisée, la maîtrise des stratégies
d'opportunité, la vulgarisation du guide de la coopération
décentralisée et l'instauration d'une bonne politique de
collaboration entre les structures de l'État et les collectivités
locales sont des perspectives pour faciliter la recherche de partenaires aux
acteurs locaux. Mais comment ?
? Une meilleure organisation du service de la
coopération décentralisée
Le personnel disponible doit avoir une attribution claire et
un cahier de charges bien précis.
Le personnel communal, en l'occurrence le chargé du
service de la coopération décentralisée, doit être
techniquement au point. Le renforcement de la capacité intellectuelle de
ce personnel doit intervenir chaque fois que de besoin. Il ne s'agit pas pour
les élus de recruter des agents qui ne sont pas suffisamment
formés sur la question du développement local et de la
coopération décentralisée. Le personnel affecté au
service de la coopération décentralisée doit s'y
connaître et être sollicité pour son expertise. Les agents
politiquement recrutés sans spécialité technique
précise peuvent servir à d'autres missions. Ils ne sont pas faits
pour un service aussi techniquement sensible que la coopération
décentralisée qui nécessite une culture diplomatique de
grande envergure et un profil approprié.
L'animation du service ne doit pas être confiée
à une seule personne qui soit sollicitée de part et d'autre. Le
chargé doit être recruté spécialement pour
réfléchir sur les questions « comment trouver de partenaires
? », « comment intéresser l'extérieur ? ». Il doit
être motivé, se fixer des objectifs à atteindre et
voué à la tâche. Il ne doit pas être un opportuniste
mais plutôt quelqu'un qui se condamne à une obligation de
résultat ; c'est-à-dire un dévoué rompu à la
tache.
A cet effet, la mairie doit mettre à sa disposition
l'outil de recherche et de conception nécessaires. La compétence
technique se concrétise avec des moyens techniques. Un cadre doué
de savoir et de technicité ne peut aboutir à rien de concret sans
les contacts qui peuvent être physiques de prime abord. À
défaut d'être physique de prime abord, ce contact peut être
virtuel. À cet égard, la mairie doit doter le service de
réseau internet et être pourvue d'un site web pour divulguer les
actions et les potentialités de la commune afin de la rendre attractive
sur le plan international.
Le chargé de la coopération
décentralisée doit être assisté d'un technicien de
conception, d'un webmaster par exemple qui saura comment mettre en relief les
potentialités de la commune78. Les agents doivent pouvoir
maîtriser les techniques de négociation directes et en ligne,
avoir l'art, non de vaincre, mais de
78 Une simple monographie
suffit mais il importe de mentionner cela ici, car il y va de la dynamisation
de l'administration communale. Bien vrai tout ceci a un coût. Mais
lorsqu'on se rend dans les communes, on constate sans doute que les mairies
sans réseaux de navigation Internet sont en marge des informations et ce
sont surtout ces communes qui sont sans partenariat. Nous voulons parler en
l'occurrence des mairies d'Athiémé et de Djakotomey que nous
avons pris le soin de visiter. De plus, en se rendant compte de
l'évidence des choses, on constate que les administrations locales ne
manquent pas de ressources financières pour renforcer son personnel et
que l'argument qui le soutient est peu fondé. Seulement, ils n'en font
pas une priorité.
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
47
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
convaincre. Convaincre parce qu'il s'agit ici d'une question
de diplomatie et de courtoisie. Ils doivent avoir aussi la maîtrise de
plusieurs langues. À défaut, un bilinguiste ou multilinguiste les
assistera dans leurs obligations.
Enfin, le service doit être détaché de
celui du développement local. Il peut en être une division ou lui
en être parallèle mais il ne doit pas en être confondu. Le
cumul de postes où la même personne est à la fois directeur
de cabinet ou SG de mairie et chargé de la coopération
décentralisée est à éviter. Cela ne permet pas une
performance au travail.
? La mise en place d'une veuille stratégique et
de saisie des opportunités La technique à utiliser n'est
pas d'effectuer d'abord des voyages onéreux aux frais de la
collectivité locale dont les ressources sont déjà
insuffisantes.
Le monde est devenu aujourd'hui un village planétaire
grâce à l'Internet. Les techniciens se serviront de cet outil pour
négocier avec l'extérieur au nom de la collectivité
locale.
Les élus, quant à eux, seront en permanence en
contact avec les institutions nationales chargées de les accompagner
à cet effet. Les techniciens peuvent aussi le faire pour eux. Tout
compte fait, ils garderont également contact avec les
représentations diplomatiques du Bénin à l'étranger
sur les opportunités pareilles. Ils seront de même en contact avec
les représentations diplomatiques étrangères
présentes au Bénin. De ce fait, ils seront vite informés
des appels à concurrence en partenariat souvent lancés par les
villes du Nord. Ainsi, sauront-ils à temps ce qu'il faut faire pour
remplir les critères exigés.
Les ateliers, les colloques, les conférences mixtes
où autorités locales béninoises et autorités
locales étrangères sont invitées représentent de
véritables opportunités où les élus locaux doivent
chercher à `'vendre» leur territoire en échangeant avec les
autres. De par leur dialogue, ils feront part des grands projets
déjà réalisés, ceux qui sont en cours, ceux qui
n'ont pas encore débuté, ceux qui ne sont pas encore pris en
compte ainsi que les raisons qui sous-tendent l'un ou l'autre des projets.
C'est une opportunité pour discuter des grands axes de
développement, des domaines prioritaires. Tout ceci permettra de mettre
en exergue la commune. Mais, il ne faudrait pas oublier de mentionner ce que la
collectivité peut apporter à tout partenaire qui
s'intéresse à elle. C'est là même ce qui peut
attirer l'interlocuteur.
Mais il ne s'agit pas de s'arrêter là. La
relation qui vient d'être créée doit être maintenue.
Les échanges doivent continuer. Mais, pour éviter que ces
échanges ne deviennent politiques, les techniciens y seront
impliqués pour donner, à la relation, un aspect collectif et non
personnel79.
79 Lorsque les relations sont purement
politiques, en cas de changement de l'exécutif communal, la
coopération peut connaître un relâchement. Par contre, si
elles sont d'ordre purement technique, le relâchement politique
n'interviendrait pas. Les partenaires sauront qu'ils font avec la population et
non avec les élus. Dans ce cas, même si l'exécutif local
change de tête, les relations peuvent continuer. Pour preuve, la commune
de Comé était en relation de coopération
décentralisée avec la ville de Ouésso au Gabon. Mais,
quand l'exécutif communal de Comé changea de tête, les
relations ont connu un relâchement. D'après nos entretiens avec
l'un des membres de ce conseil communal, c'est l'ancien maire qui avait
noué ces relations et cela n'engageait que lui seul. A son
départ, plus personne ne s'intéressait aux correspondants de
Ouésso.
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
48
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
? La mobilisation de la diaspora et le dynamisme des
acteurs locaux dans les différents réseaux de
relations
La diaspora doit être vivement sollicitée. La
collectivité locale doit créer et maintenir les relations avec
les filles et fils du territoire vivant à l'étranger. Un
ressortissant du territoire à l'étranger contacté et
sollicité à oeuvrer pour le développement de sa commune se
sentira considéré et n'aura aucune gêne à faire de
son mieux pour participer et oeuvrer pour le bien être de ses
compatriotes. Il n'hésitera pas, s'il est patriote, à mettre ses
relations au bénéfice de ses frères et soeurs ou à
en créer pour honorer sa personne et se faire une image.
Les relations à explorer ne sont pas seulement celles
dont dispose l'exécutif local. Tous les élus locaux doivent
chercher à mobiliser tous les réseaux de relations auxquels ils
appartiennent. Il y va de l'essor de leur localité, de la propulsion du
développement de leur localité.
En dehors des élus, tout natif du milieu doit savoir
que le développement de sa commune le concerne et qu'il doit faire de
son mieux pour apporter sa pierre à l'édifice, pour marquer sa
présence, son esprit de solidarité avec les autres. Tout effort
de contribution individuelle en coopération décentralisée
doit être le bienvenu, applaudi et encouragé par tous. De ce fait,
les préoccupations politiques ou partistes doivent être
laissées de côté et, après les élections,
tout le monde doit avoir un objectif commun : comment faire, qu'est-ce qu'il
faut apporter aux populations, bien que n'étant pas élu, pour
leur montrer son intérêt et maximiser ses chances aux prochaines
échéances locales ? Ainsi, une course de concurrence à la
participation au développement local sera lancée et à la
fin pourra être identifié qui a travaillé plus que qui ;
qui s'est montré dévoué plus que l'autre ; qui, surtout en
coopération décentralisée, a mobilisé le plus grand
nombre de partenaires. Car, si n'étant pas élus, l'on brûle
d'énergie à cette chaleur, qu'en sera-t-il quand on sera
élu ? Si le bois vert brûle de cette manière, qu'en
sera-t-il quand il sera sec ?80
? La vulgarisation du guide de la coopération
décentralisée
Il ne sert à rien de produire un document et de le
ranger. Ce serait tout comme si le document n'a jamais existé. L'effet
attendu ne sera jamais atteint.
Le guide de la coopération décentralisée
doit faire l'objet d'une vulgarisation. Il ne suffit pas de le valider pour
qu'il produise d'effet. C'est un précieux outil qui doit être
rendu disponible au public par tous les moyens.
Sa vulgarisation peut passer par une reproduction et une
distribution gratuite aux élus locaux, directement concernés par
le problème, à la société civile et à tout
citoyen car le développement, c'est l'affaire de tous.
La vulgarisation peut aussi prendre par des séances de
formation et d'information, la médiatisation par internet, les
conférences de presse télévisées et
radiodiffusées, etc.
? Le renforcement de la collaboration entre les
structures de l'État et les collectivités locales
80 Allusion à l'adage biblique `'si le bois
vert brûle ainsi, qu'en sera-t-il du bois sec ?''
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
49
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
Les élus locaux doivent obligatoirement collaborer avec
les instances ou structures étatiques compétentes en
matière de coopération décentralisée. Il est
difficile de concevoir une coopération décentralisée qui
se passe par exemple de la Direction de la Coopération
Décentralisée et de l'Action Humanitaire (DICODAH) du
Ministère des Affaires étrangères ou de la CNCD. Il est
aussi inconcevable d'envisager une coopération
décentralisée qui se passe du service de la coopération
décentralisée du MDGLAAT. C'est fort du rôle que chaque
institution peut jouer que l'État les a chargées d'accompagner
les communes.
Cependant, il faut souligner que le premier pas ne doit pas
toujours appartenir aux institutions nationales. C'est aux communes de faire le
premier pas. Elles ne doivent pas considérer les relations tout comme
s'il appartient aux structures de l'État de faire des recherches de
partenariat et de les appeler pour les `'brancher». Ces
structures ont chacune un rôle spécifique déterminé
par les textes à jouer. Leur intervention ne se situe normalement qu'au
niveau de la procédure.
Mais la communication, dans ce cas, peut être ascendante
comme elle peut être descendante. C'est pourquoi ces instances doivent
disposer d'une banque de données sur la coopération
décentralisée. Il ne s'agit pas de faire un tour par an pour
demander aux élus ou à la tutelle départementale
l'état des lieux de la coopération décentralisée.
Mais, d'être proche et attentif aux acteurs territoriaux. Seulement, ces
institutions sont dirigées par des hommes et personne n'ignore la
procédure administrative, la lourdeur administrative et leurs effets sur
l'action administrative.
Tout compte fait, cette collaboration permettra d'informer les
élus locaux sur les opportunités en coopération
décentralisée.
B- Contribution au renforcement de la prise en compte
de l'intercommunalité dans les actions de coopération
décentralisée
Le problème à résoudre ici est la faible
prise en compte de l'intercommunalité dans la coopération
décentralisée. Les causes à prendre en compte sont
l'individualisme et la concurrence des élus locaux dans leurs efforts de
développement, d'une part, et, d'autre part, la mauvaise organisation
des élus locaux, leur mauvaise volonté politique à se
mettre ensemble et à participer aux projets communs et leur ignorance
des intérêts liés à la mutualisation des moyens.
? L'engagement d'une lutte concertée contre le
sous-développement au niveau intercommunal
Les communes qui ont des problèmes identiques ont
intérêt à se mettre ensemble pour combattre les
difficultés auxquelles elles sont confrontées dans la
satisfaction des besoins d'intérêt général. Les
communes de Klouékanmey, de Lalo et de Toviklin qui ne disposent pas de
voies bitumées, en s'unissant, pourraient tout au moins solliciter
l'appui des PTF pour paver les axes qui les lient (ce qui suppose qu'elles
aient, elles-mêmes, réussi à mobiliser des
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
50
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
ressources propres pour le faire, lesquelles ressources
seraient insuffisantes et à compléter). Cette union, si les
objectifs sont bien définis, peut les amener à satisfaire, dans
beaucoup d'autres domaines de la vie sociale, d'autres besoins pertinents de
leurs populations respectives.
Ainsi, seront-elles amenées à la
mécanisation de l'agriculture pour contribuer à l'autosuffisance
alimentaire. Dans le même sens, des sites touristiques seront
créés. Chacune des communes a une histoire et sûrement des
vestiges qui retracent son passé. Un projet créé par la
concertation des trois communes peut consister à rechercher et à
rassembler ces instruments archéologiques pour en constituer un
musée. À des moments donnés de l'année, la ville de
Jérusalem accueille des milliers de touristes par jour parce qu'elle a
su conserver les traces de cet illustre personnage biblique du nom de
Jésus. Les palais royaux d'Abomey font partie du patrimoine de l'UNESCO
parce que leurs ruines ont été soigneusement conservées
à travers les âges. Mais, que dire des communes d'Aplahoué,
de Lalo, de Dogbo, de Toviklin et autres, par rapport à leurs valeurs
historiques, leurs valeurs culturelles ? Est-il possible de trouver à
Comé un endroit où reposent les reliques de Togbé, la
fondatrice de la ville, une représentation des Zankpéto
de Guézin, symbole et valeur culturels des habitants de cette ville
vécus à travers les âges ? Comment la
postérité reconnaîtra-t-elle ses origines ? Voilà
autant de questionnements qui peuvent rassembler culturellement les villes de
Grand-Popo et de Comé qui vivent pratiquement de la même
façon. Et, faut-il le souligner, répondre à ces
questionnements signifie aussi répondre aux préoccupations
culturelles, identitaires, touristiques et de ressources économiques
à certains égards. Faire des projets du genre et les mettre sur
Internet pourrait intéresser des investisseurs ou des villes
étrangers qui n'hésiteraient pas à contribuer à
leur concrétisation.
Cette idée de valorisation des ressources
culturo-historiques vaut pour toutes les communes. Les communes
d'Athiémé et de Grand-Popo ont des ruines coloniales. Ces ruines
qui disparaissent sous l'effet de la dégradation causée par les
aléas climatiques sont des richesses touristiques qui doivent être
entretenues. Bien vrai, les bâtiments menaçant ruine doivent
être détruits pour assurer la sécurité sociale.
Mais, les vieux bâtiments, s'ils sont entretenus, ne pourront pas menacer
ruine et constituer un danger pour la population. Au contraire, ils serviront
à la conservation du patrimoine culturel. Par exemple, à Ouidah,
les bâtiments de Chacha, commerçant-esclavagiste de son temps, ont
été rénovés et conservés pour la
mémoire de l'histoire du peuple noir. Pourquoi ne pas en faire autant
pour ces ruines coloniales ? Les villes d'Athiémé et de
Grand-Popo, en se réunissant autour de cette question, créent une
intercommunalité qui s'impliquera dans la coopération
décentralisée. Les occidentaux, en contribuant à de tels
projets, seront fiers de conserver la puissance de leurs aïeux sur les
peuples d'Afrique et les africains seront heureux de conserver les anciennes
pratiques dont faisaient preuve les occidentaux dans le passé.
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
51
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
Il en est de même pour les communes voisines qui savent
qu'elles ont de potentiels générateurs de richesses
identiques.
Le GI-Mono peut penser à comment créer une
grande entreprise économique. Il peut s'agir d'une entreprise de
production agricole ou d'une entreprise de production industrielle. La question
préalable est l'établissement d'un répertoire des
entreprises existantes pour en déduire celles qui manquent et qui
restent à créer. Il y a déjà des industries de
textiles81 à Lokossa par exemple. À côté
desdites industries, un projet de mise en place d'une huilerie (huile de palme)
à Comé, Houéyogbé ou Bopa serait opportun. Une
usine de transformation du vin de palme répondant aux normes
internationales pour être exporté et consommé à
l'extérieur donnera, non seulement des ressources économiques
à ces villes, mais aussi, une bonne image de l'État
béninois à l'étranger.
De tels projets de production économique durable
intéresseraient sans doute les partenaires étrangers qui auront
de l'engouement à en être actionnaires.
Ces idées de création de ressources
économiques durables sont valables pour la CCC ou pour toute autre
intercommunalité qui naîtra, à condition que les conditions
énumérées à la page 4 soient respectées. Les
projets de cette envergure à créer dans l'une ou l'autre des
communes du Couffo ne manqueront pas de soutien. Non seulement ce sont des
projets qui créent de l'emploi et contribuent en même temps
à résorber le problème du chômage, mais ils
participent aussi de la création de valeur ajoutée pour le pays
et d'un souci d'aménagement du territoire équilibré dans
la mesure où les pôles de concentration économique ne se
limiteront plus uniquement à Cotonou mais également
s'étendront vers les nouvelles villes industrielles créées
par le couplage de l'intercommunalité et de la coopération
décentralisée.
Les mêmes logiques peuvent guider les communes qui sont
souvent sujettes à l'inondation. Le débordement du fleuve Mono a
des conséquences sur la commune d'Athiémé en entier et sur
certaines localités de la commune de Lokossa (par exemple
Atikpéta et Ouédèmè). Résoudre le
problème à Lokossa, souvent moins touchée par rapport
à Athiémé, ne le fait pas disparaître pour autant
dans la commune d'Athiémé. Il y a également des
localités de la commune de Dogbo qui ressentent le même
problème. Ces trois communes, en se donnant la main, trouveront des
solutions originales de protection civile. Il peut s'agir, entre autres, de
prendre des mesures interdisant l'habitation ou l'exploitation des zones
souvent inondables.
Dans la perspective de la lutte contre la pollution et dans
l'objectif d'une gestion durable des déchets solides ménagers, au
lieu que chaque commune crée individuellement son site de transit des
déchets, deux à trois communes pourraient se regrouper pour le
faire. Par exemple, la commune de Djakotomey se situant entre celles
d'Aplahoué et de Dogbo, le site peut être créé
à Djakotomey. Cette création commune permettra de donner une
grande
81 En l'occurrence la Compagnie Béninoise
de Textile (CBT) et la Société des Industries de Textile
(Sitex)
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
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La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
envergure au projet et de créer par la même
occasion de l'emploi et d'attirer le financement des organismes
spécialisés dans les questions environnementales.
? La mutualisation des moyens pour intéresser
des partenaires
La mutualisation est la synergie des moyens. Dans une optique
de coopération décentralisée, l'intercommunalité
favorise le regroupement et la mutualisation des moyens ainsi que la recherche
de cohérences et de synergies indispensables. Cette mutualisation
s'avère indispensable surtout en ce moment où les pays et
agglomérations du Nord impliquent dans ce mouvement les acteurs
socioprofessionnels et associatifs aux côtés des responsables
politiques, en vue d'oeuvrer pour le développement local. En effet, la
société s'internationalise et multiplie les accords de
coopération décentralisée et les partenariats
transfrontaliers82. L'ouverture internationale des territoires doit
être motivée par un désir de solidarité ; car, elle
s'avère une nécessité pour le développement local
durable de chaque territoire, ainsi qu'un projet porteur d'avenir dans le
contexte d'une compétition croissante des territoires à
l'échelle mondiale83. Les élus locaux ne doivent pas
craindre de s'engager, car l'environnement est favorable dans une ambiance
où la coopération décentralisée est à la
croisée des chemins de la mondialisation et de la
décentralisation84. Pour s'affirmer dans cette conjoncture en
vue de la recherche croissante de l'efficacité, les acteurs locaux ont
la nécessité de se regrouper en réseaux et de mettre leurs
forces en commun au niveau local (développement de
l'intercommunalité) et au niveau transnational (prise en compte de
l'intercommunalité dans la coopération
décentralisée).
L'intercommunalité s'avère une réponse
aux difficultés financières des communes. En effet, les
partenariats qui mettent en évidence l'intérêt de ces
communes peuvent permettre de trouver des solutions innovantes aux
problèmes de financement des collectivités locales. Le
développement d'un appui à la coopération
décentralisée au niveau intercommunal permet un partage des
coûts afférents aux opérations menées. La question
de financement des opérations constitue une difficulté pour les
communes, surtout celles qui disposent de faibles ressources comme la plupart
des communes du Mono et du Couffo. Afin de permettre le développement de
projets ambitieux, le cadre communal s'avère souvent trop insuffisant.
Ainsi, les établissements publics de
82 Certains auteurs distinguent la
coopération décentralisée de la coopération
transfrontalière. D'autres estiment que la dernière fait partie
de la première. Seulement, il convient de retenir que les deux font
appel à des collectivités locales de statuts juridiques
différents (différentes nationalités) et que la
coopération transfrontalière est une coopération de
proximité. Parler de coopération de proximité, c'est
parler de coopération qui prend en compte des populations qui sont
séparées par une frontière délimitant deux pays
voisins. La coopération décentralisée est celle qui se
pratique dans les collectivités qui n'ont aucune limite
géographique de commun.
Au Bénin, le carcan juridique n'a, à ce
jour, nulle part fait mention de la coopération transfrontalière.
Les spécialistes du domaine consultés estiment que la
coopération transfrontalière est celle qui fait intervenir les
Etats frontaliers qui ont des ressources communes à gérer. Sur le
plan national, la gestion du Parc W relevant des prérogatives du
Bénin, du Burkina-Faso et du Niger et impliquant des autorités
étatiques comme les ministres est le plus souvent évoquée
comme un exemple de coopération transfrontalière. Par contre, les
relations entre collectivités frontalières de deux ou plusieurs
pays frontaliers sont perçues comme de la pure coopération
décentralisée, parce que ne faisant pas intervenir des
autorités étatiques.
83 Les collectivités du Nord
sont en concurrence pour porter leur image sur l'échiquier international
tandis que celles du Sud compétissent pour la recherche de
moyens.
84 Cf. « Vade-mecum, Coopération
décentralisée et intercommunalité », Ministère
des affaires étrangères (France) disponible sur
http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/IMG/pdf/Intercommunalites.pdf
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
53
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
coopération intercommunale peuvent prendre le relais
des actions de coopération décentralisée dans le cadre de
leurs compétences propres mais aussi, appuyer l'action des communes
membres. Le besoin de regroupement pour l'ouverture à l'international
s'impose dans un milieu où la recherche de partenaires pose
problème et où la coopération décentralisée
est une question de facteurs humains/relationnels avant d'être
politique85. La synergie des forces ou des actions permet de
s'appuyer sur les autres pour répondre à ses besoins individuels
dans un regroupement intercommunal où chacun, avant d'être
bénéficiaire, est actionnaire.
La mise en synergie des efforts permet de se créer des
moyens pour porter haut un projet plus ou moins ambitieux qui dépasse
ses propres capacités. Les collectivités locales du Nord ont
compris que cette synergie permet de faire de grandes réalisations
à l'endroit de leurs homologues du Sud avec peu de moyens. C'est pour
cette raison qu'elles forment des agglomérations pour pouvoir porter
leur image sur le plan international avec la synergie des moyens. Les
collectivités du Sud, les collectivités béninoises en
général et celles concernées par la présente
étude en particulier, doivent savoir que cette nouvelle manière
de concevoir la coopération décentralisée leur permet de
se faire une image dans les pays qui sont en avance sur elles et leur favorise
un développement extensif dans un minimum d'espace temporel.
Dans ce contexte de pauvreté extrême pour la
plupart des communes où, même pour leurs charges de
fonctionnements, elles ne peuvent que solliciter des aides, il leur est
difficile de se prendre en charge quand viendra le temps de commémorer
les vingt ans de coopération décentralisée au
Bénin, si elles ne réfléchissent autrement leur vision de
développement. Encore dix ans, encore vingt ans, les partenaires du Nord
se lasseront de toujours expatrier leurs avoirs dans des dons à des
peuples qui sont toujours prêts à recevoir et jamais à
grandir. De ce fait, revoir, repenser cette politique consiste à
commencer par créer des moyens, par investir dès aujourd'hui pour
pouvoir avoir une économie vraiment autonome quand les aides seront
coupées. Or, aucune commune ne dispose d'industries, aucune ne dispose
d'une politique économique durable et n'est capable d'en créer.
La raison est simple et toute faite : les moyens de base font défaut.
Alors il faudrait profiter des circonstances surtout que les facteurs sont
favorables. Il faudrait se mettre ensemble pour créer une politique
économique durable en intégrant les regroupements des communes et
leurs oeuvres dans la coopération décentralisée.
C- Quelques mesures pour rendre obligatoire le respect
des dispositions légales
Les textes de la décentralisation datent de plus de dix
ans et ne régissent pas certaines réalités comme celles
évoquées dans ce document. Il importe très
85 Il convient de noter cependant,
qu'il existe des partenaires du Nord qui lancent des appels à
concurrence pour sélectionner des partenaires. Là encore, il faut
disposer d'un personnel technique spécialisé dans la recherche de
partenaires pour saisir ces opportunités en ligne.
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2008-2011
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La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
fortement de les actualiser et de prévoir, quasiment
dans le cas d'espèce86, des sanctions en cas de violation des
textes. Une décision non assortie de sanction coercitive n'a pas de
force obligatoire. C'est pourquoi, les textes de la décentralisation
doivent faire l'objet d'une révision et tout ce qui concerne la
coopération décentralisée a besoin d'un renforcement.
C'est une manière de dire que les aspects sur lesquels les textes sont
restés muets doivent être pris en compte dans les nouvelles
dispositions règlementaires ou législatives.
Mais, ce n'est pas une raison pour que les exigences ne soient
pas respectées. Les chargés du service de la coopération
décentralisée doivent veiller à transmettre les accords de
coopération décentralisée à l'autorité de
tutelle. Ce n'est pas un procès mais il faut reconnaître que ce
problème est de leur faute. Ce sont eux qui doivent le rappeler au
maire. Il est difficile de soutenir qu'ils n'ont pas les textes à leur
disposition. C'est parce qu'ils sont supposés techniquement
compétents pour gérer le service qu'ils en ont été
chargés.
Le problème étant déjà
réel, la solution à proposer à l'autorité de
tutelle est de subordonner la concrétisation de l'accord à la
preuve de l'approbation. Tout d'abord, il doit les rappeler à l'ordre
avant d'engager une réprobation qui pourrait se traduire par le refus de
faciliter la mise en oeuvre des décisions, des engagements et autres
situations liées à la convention.
En attendant cette réprobation, après la mise en
demeure restée sans suite, il peut en adresser rapport au MDGLAAT en
respect de la hiérarchie et envoyer ampliation, au besoin, à la
commune récalcitrante.
Par ailleurs, dans les critères d'appréciation
de la bonne gouvernance ou de la performance des autorités locales, il
doit être tenu compte du nombre d'actes transmis pour approbation sur le
nombre réel d'actes pris. Cela n'est pas une sanction en tant que telle
mais peut contribuer à réduire le champ du contournement. Et,
faut-il le dire, une sanction peut découler de cette
évaluation.
Les solutions proposées ne sont pas tout à fait
exhaustives. Toutefois, avant de mettre en oeuvre celles-ci, certaines
conditions doivent trouver leur accomplissement.
Paragraphe II : Les préalables à la
concrétisation des approches proposées
Pour que les propositions de solutions soient
réellement appliquées, certaines conditions doivent être
d'abord remplies. C'est ainsi que des recommandations seront faites aussi bien
à l'endroit de l'État que des communes.
A- Les obligations préalables incombant à
l'État
L'État lui-même doit favoriser les
échanges réguliers et le développement d'outils de travail
commun entre acteurs de la coopération décentralisée. Ceci
passe par la
86 La nature du troisième
problème évoqué ici est telle qu'il est difficile de
conseiller l'application de l'article 149 de la loi 97-029 du 15 janvier 1999.
Selon cet article, « en cas d'inexécution par les autorités
communales des mesures prescrites par les lois et règlements,
l'autorité de tutelle, après mise en demeure sans suite, se
substituent à elles et prend toutes les mesures utiles ». Dans le
cas d'espèce, l'accord étant déjà signé, en
se substituant aux élus locaux, quelles mesures utiles peut prendre le
préfet ? Si cet article est de portée générale, il
y a cependant des faits qui lui échappent. Les textes devraient dire
exactement la position que peut adopter, la réaction que peut avoir
l'autorité de tutelle dans de pareilles circonstances. Mais hélas
! Les textes ne peuvent prévoir toutes les situations. Nonobstant cette
faiblesse de la loi, des solutions peuvent être proposées.
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
55
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
mise en place des cadres de concertation aussi bien au niveau
national qu'au niveau local pour échanger sur les orientations et sur
les résultats. Il doit aussi imposer un choix des profils du personnel
politique communal afin de relever la qualité intellectuelle des
candidats aux postes des organes exécutifs communaux. Des
résultats s'atteignent, il est vrai. Mais, plus les acteurs ont de la
compréhension et du dynamisme, plus leur niveau de conception est
élevé et plus ils ont de la facilité à
établir et à maintenir de bonnes relations.
Il est une obligation pour l'Etat de vulgariser la loi sur
l'intercommunalité ainsi que le guide de la coopération
décentralisée ; définir et mettre en oeuvre les mesures
incitatives pour promouvoir les intercommunalités et pour faciliter leur
prise en compte dans les mouvements de coopération
décentralisée en vue de propulser le développement local
et d'inciter à une politique économique durable.
Intégrer dans les programmes d'appui, la
démarche de l'intercommunalité dans les stratégies
d'intervention des collectivités locales serait un atout.
Il appartient également à l'État de
former les élus locaux, de les sensibiliser sur l'importance de
l'intercommunalité, les intérêts de la mutualisation des
moyens et de les obliger à rester ensemble dans le financement de
certains projets. Il créera, à cet effet, des pôles de
développement qui interpelleront obligatoirement des communes voisines.
Ce faisant, il suscite la création de l'intercommunalité.
Une formation des élus locaux sur les exigences des
conventions doit être initiée par l'Etat qui a aussi le devoir de
les former sur les stratégies de recherches de partenaires. A cet effet,
une communication peut être donnée aux élus locaux à
travers l'ANCB sur la manière dont il faut saisir les
opportunités pour se faire de partenaires, les stratégies de
recherches de partenaires, l'élaboration des fiches techniques, etc.
Enfin, il veillera à :
V' renforcer les capacités des acteurs locaux
en matière de création d'EPCI et en matière
d'intégration en coopération décentralisée.
V' sensibiliser les acteurs locaux sur la
nécessité et la pertinence d'asseoir des cadres de concertation
et de coopération intercommunale aux fins d'entreprendre des projets
d'intérêt commun.
B- Les préalables incombant aux
collectivités locales
? Les communes doivent prospecter dans les départements
du Bénin et dans la sous région (pourquoi pas dans le continent
africain ?) en général afin de s'inspirer des outils, instruments
et mécanismes (si ceux-ci sont conformes aux normes nationales)
favorisant le couplage des initiatives intercommunales avec la
coopération au développement ;
? les communes doivent coopérer entre elles en vue de
créer les synergies nécessaires pour lutter contre la
pauvreté. Pour cela, les regroupements des communes existants et ceux
à créer, pour être efficaces et perspicaces, doivent
créer des EPCI, sans quoi leur existence demeurera lettre morte ;
? par ailleurs, l'exécutif local doit renforcer la
capacité des agents communaux
en matière de coopération
décentralisée ;
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
56
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
? rendre fonctionnelles les associations des communes est une
condition sine
qua non pour que les mesures proposées à cet
effet puissent être mises en oeuvre;
? les communes doivent commencer par mobiliser leurs
ressources ; il s'agit à la
fois des ressources humaines,
financières et matérielles propres des communes pour contribuer
à la mise en place et à l'effectivité de
l'intercommunalité;
? les acteurs communaux doivent réciproquement se faire
confiance et avoir une bonne volonté de collaboration, sans quoi aucune
action ne peut se concrétiser ;
? ils doivent avoir en conscience que ce n'est pas à
l'Etat de leur chercher des
partenaires et des ressources mais
eux-mêmes. Le développement local, ce n'est pas l'Etat mais les
populations elles-mêmes. L'Etat peut intervenir pour appuyer mais il ne
doit pas être regardé comme la cheville ouvrière de la
coopération décentralisée ;
? la dernière condition recommandée aux
collectivités locales est d'exploiter au
mieux ces sites Internet
:
Tableau n°7 : Tableau synoptique de quelques
sites Internet recommandés (L'utilisation rigoureuse et
permanente de ces sites Internet permettra d'être en relation avec les
autorités des collectivités du Nord pour s'informer sur les
opportunités en coopération décentralisée)
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
57
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
Source : « Vade-mecum,
coopération décentralisée et intercommunalités
» disponible sur
http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/IMG/pdf/Intercommunalites.pdf
ou sur
http://www.diplomatie.gouv.fr/cncd
, téléchargé ce 04/02/2012 à 14:
20.
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2008-2011
58
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
CONCLUSION
En septembre 2005, lors du 60ème
anniversaire de l'Organisation des Nations Unies (ONU), Kofi Anan
s'exprimait en ces termes : « Les affaires mondiales et les
affaires locales sont plus interdépendantes que jamais. Certains
problèmes, qui étaient autrefois du seul ressort des
États, ne peuvent être réglés aujourd'hui que par le
biais de partenariats entre le gouvernement central, le secteur privé,
la société civile, les autorités locales et bien souvent
aussi, des institutions internationales »87. Par
ces mots, le Secrétaire Général de l'ONU insistait sur le
rôle crucial des collectivités locales pour atteindre les
Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD). Cette
citation justifie peu ou prou la nécessité de la promotion du
développement national par le développement à la base qui
a amené l'Etat béninois à conférer de larges
pouvoirs de décisions aux instances locales dans l'optique de
l'instauration de la démocratie à la base. De ce fait, ces
instances locales se voient investies du pouvoir de collaborer avec des
partenaires étrangers qui ont plus ou moins la même taille
qu'elles.
Si, avant le vote des lois sur la décentralisation,
certaines populations locales attiraient l'attention des investisseurs ou
acteurs locaux étrangers, les probabilités ne sont pas les
mêmes pour d'autres et les réalités sont, par
conséquent, divergentes. En effet, il a fallu une vue d'ensemble sur
l'état de la coopération décentralisée dans les
douze communes lors d'un stage à la préfecture de Lokossa pour se
rendre compte des réalités suivantes :
? les communes éprouvent de difficultés de
recherche de partenaires en coopération décentralisée ;
? l'intercommunalité est faiblement associée la
coopération décentralisée ;
? certaines communes ne transmettent pas les accords de
coopération décentralisée à l'approbation du
préfet des deux départements.
Toutes ces préoccupations ont été
minutieusement examinées, diagnostiquées et des mesures ont
été proposées avec des recommandations pour tant soit peu
les éradiquer. Néanmoins, d'autres inquiétudes demeurent
et font appel à l'assoiffé scientifique :
Quels sont les problèmes que soulève la
coopération décentralisée dans chacune des douze communes
prises individuellement ? Quel est l'impact de la coopération
décentralisée sur le développement de ces communes ? Quel
bilan peut-on en faire ? Que sera cette coopération à l'avenir ?
Qu'apportent ces communes à leurs homologues étrangères
concrètement ?
Voilà autant de domaines non encore explorés et
qui interpellent tout chercheur.
87 Cité dans la revue
Liaison énergie-francophonie : « Coopération
décentralisée et développement durable », n°77,
4ème trimestre 2007, P.8 (Document disponible sur
http://www.iepf.org/docs/lef/LEF77.pdf
, téléchargé ce 04/02/2012 à 13 :
21)
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
59
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
BIBLIOGRAPHIE
I- OUVRAGES GÉNÉRAUX :
· Gérard CORNU, « Vocabulaire
juridique », 2004, Ed. Gallimard
· Raymond Guillien et Jean Vincent (2003) : «
Lexique des termes juridiques
»14ème édition, Dalloz
· `'Projections démographiques et
étude prospective de la demande sociale révisées :
2002-2030», INSAE, pages 20 et 29.
II- OUVRAGES SPÉCIALISÉES :
· Franck PETITEVILLE (1996), « La
coopération décentralisée : les collectivités
locales dans la coopération Nord-Sud »
· BOINVILLIERS Iris (1996), «
Coopération décentralisée : Acteurs, pratiques,
procédures », Paris, Gret, Ministère des
Affaires étrangères.
· Gilles GUILLAUD, (2008) « La
coopération décentralisée : Trois partenariats entre le
Nord et le Sud », PROCOOP, Ed. L'Harmattan
III- MÉMOIRES CONSULTES :
· ALAPINI Marina 0. F. (2005-2006) «
Contribution de la Direction de la Coopération
Décentralisée et de l'Action Humanitaire à la mise en
oeuvre de la Coopération Décentralisée au Bénin
» ; Mémoire du Diplôme d'Etudes Supérieures
Spécialisées (DESS)
· FALOLOU S. R. (décembre 2006) «
Coopération décentralisée : analyse et
perspectives d'une coopération axée sur le développement
au Bénin » ; Mémoire du cycle I de l'ENAM, DRI
· Félicité N. HOUTA : «
Développement communautaire et renforcement de l'administration
communale : Apport de la coopération décentralisée
à la commune de Bohicon. », Mémoire, Cycle I,
ENAM, 2010, P.26
· Blanchet et Gotman : cité par AGASSOUNON C.
(2008) : « Impact des activités sportives sur le
développement local », P41
· KANTCHEKON H.M : « Les
problèmes structurels liés à la mise en oeuvre de la
coopération décentralisée au Bénin
», Mémoire du Cycle I de l'ENAM, 2006
· NDOUBENOUE G.J. (2009) : «
Contribution à l'amélioration de la
coopération décentralisée sud-sud au Bénin »,
Mémoire du Cycle I de l'ENAM, AGT
· OGOUMA I.E.J : « Coopération
décentralisée et prise en compte des problèmes
environnementaux au Bénin », Mémoire du Cycle
II de l'ENAM, 2011
IV- ARTICLE :
· AUTIN Jean-Louis (avril 1990) : « La
coopération décentralisée pour le développement :
entre légitimité et légalité » les
cahiers n°30/Nouvelle série/ : l'action extérieure des
collectivités territoriales ; Centre National de la Fonction Publique
Territoriale (CNFPT)
V- RAPPORT :
· Blaise AHANHANZO-GLELE en 2009 sur la «
coopération décentralisée et financements
internationaux : cas du Bénin », cité par
Félicité N. HOUTA : « Développement
communautaire et renforcement de l'administration communale : Apport de la
coopération décentralisée à la commune de Bohicon.
», Mémoire, Cycle I, ENAM, 2010
VI- TEXTES LÉGISLATIFS ET RÈGLEMENTAIRES
· La loi n°90-032 du 11 décembre 1990 portant
constitution de la république du Bénin
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
60
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
· La loi n°97-028 du 15 janvier 1999 portant
organisation de l'administration territoriale en République du
Bénin
· La loi n°97-029 du 15 janvier 1999 portant
organisation des communes en République du Bénin
· La loi n°98-007 du 15 janvier 1999 portant
régime financier des communes en République du Bénin
· La loi n°2009-17 du 13 août 2009 portant
modalités de l'intercommunalité en République du
Bénin
· Le décret n° 2005-763 du 09
décembre 2005 portant approbation de la Politique Nationale de
Coopération Décentralisée
· Le décret n° 2005-764 du 31
décembre 2005 portant définition et modalités de la
Coopération Décentralisée en République du
Bénin.
VII- WEBOGRAPHIE :
· « Vade-mecum, coopération
décentralisée et intercommunalités »
disponible sur
http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/IMG/pdf/Intercommunalites.pdf
ou sur
http://www.diplomatie.gouv.fr/cncd
, téléchargé ce 04/02/2012 à 14:
20.
·
www.decentralisation.bj
consulté ce 22/12/2011 à 16 : 53
· la revue Liaison
énergie-francophonie : « Coopération
décentralisée et développement durable », n°77,
4ème trimestre 2007, P.7 (Document disponible sur
http://www.iepf.org/docs/lef/LEF77.pdf
, téléchargé ce
04/02/2012 à 13 : 21)
· « Guide pratique et
méthodologique : améliorer la qualité d'une politique
publique de coopération décentralisée »,
Ministère des affaires étrangères françaises
et
européennes, juin 2008, disponible
sur
www.ceracoop.org/images/pdc/CoopDec/guidecoopdecadf-f3e.pdf,
téléchargé ce
04/02/2012 à
13:56)
· Bernard HUSSON, « La coopération
décentralisée, légitimer un espace public local au Sud
et à l'Est », disponible sur
www.resacoop.org/BoiteOutils/se-documenter/dossiers-thématiques/pdf/transverses/pdf
, téléchargé ce 04/02/2012 à
16:31
· « Mise en place d'un
jumelage », disponible à
l'adresse
www.resacoop.org/BoiteOutils/fichestechniques/jumelage.asp
, téléchargé ce 07/04/2012 à 11:
44
· « Procédure d'un
don d'équipement », disponible à
l'adresse
www.resacoop.org/BoiteOutils/fichestechniques/donéquipement.asp
, téléchargé ce 07/04/2012 à 12
:04
· « Rechercher des financements »,
disponible à l'adresse
www.resacoop.org/BoiteOutils/rechercherfinancements/actualités-détail.asp?idTrans=4
, téléchargé ce 07/04/2012 à 12
:08
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
61
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
1-
uutxts
Guide d'entretien n°1 62
2- Guide d'entretien n°2 .....62
3- Questionnaire d'enquête ...63
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
62
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
GUIDE D'ENTRETIEN n°1
(Avec les cadres du STCCD de la Préfecture)
Dans le cadre de la réalisation de mémoire de
fin de formation au cycle I à l'ENAM en Administration
Générale et Territoriale (AGT) sur le thème «
la coopération décentralisée dans les communes
des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives
», nous souhaiterions avoir un entretien avec vous afin de
trouver réponse à certaines de nos préoccupations.
Nous vous remercions d'avance pour votre disponibilité et
votre contribution.
1°) Qu'est ce que la coopération
décentralisée ?
2°) Les communes des départements du Mono et du
Couffo sont-elles en relation avec leurs homologues d'autres Etats ?
3°) Vous associent-elles à ces collaborations ?
4°) Normalement, elles doivent soumettre leurs accords de
coopération décentralisée à l'approbation de
l'autorité de tutelle. Le font-ils ?
5°) Pourquoi ? Avez-vous réagi par rapport à
cela ? Comment (si oui) ou Pourquoi (si non) ?
GUIDE D'ENTRETIEN n°2
(Avec les Maires et les chefs de service coopération
décentralisée des Mairies)
Dans le cadre de la réalisation de mémoire de
fin de formation au cycle I à l'ENAM en Administration
Générale et Territoriale (AGT) sur le thème «
la coopération décentralisée dans les communes
des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives
», nous souhaiterions avoir un entretien avec vous afin de
trouver réponse à certaines de nos préoccupations.
Nous vous remercions d'avance pour votre disponibilité et
votre contribution.
1°) Parlez-nous un peu de la coopération
décentralisée ?
2°) Etes-vous en partenariat actif avec des communes
d'Afrique, d'Europe, d'Amérique ou d'Asie ?
3°) Si oui lesquelles ?
Commune 1 .Pays
Commune 2 .Pays
Commune 3 Pays
4°) Si non, avez-vous cherché à en avoir ?
Pourriez-vous partager avec nous les difficultés que vous
avez rencontrées en initiant une telle
démarche ou les raisons pour lesquelles vous n'avez pas
voulu l'initier ?
5°) Les Maires s'associent-ils pour faire un plaidoyer en
faveur des actions de
développement ou pour des solutions qui se posent à
l'ensemble de leur commune?
6°) En dehors de l'ACMC qui est une association, existe-il
un groupement de communes dont
vous faites partie ?
7°) Si oui, s'oriente-il dans la création d'EPCI ?
8°) Pense-t-il qu'il peut mener des actions de
coopération décentralisée ?
9°) Et vous, le pensez-vous ?
MERCI POUR VOTRE FRANCHE COLLABORATION
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
63
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
QUESTIONNAIRE
(A l'endroit des cadres de la Préfecture de Lokossa, des
élus locaux et des agents
des administrations locales)
Dans le cadre de la réalisation de mémoire de
fin de formation au cycle I à l'ENAM en Administration
Générale et Territoriale (AGT) sur le thème «
la coopération décentralisée dans les communes
des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives
», nous souhaiterions que vous répondiez à ce
questionnaire afin de nous permettre de trouver réponse à
certaines de nos préoccupations.
Nous vous remercions d'avance pour votre disponibilité et
votre contribution. (Vous voudriez bien choisir la cause que vous
estimez la plus
pertinente)
1°) A votre avis, qu'est-ce qui est à la base des
difficultés dans la recherche de partenaire en coopération
décentralisée ?
· L'insuffisance de compétences techniques et de
réseaux de relations au niveau des collectivités locales.
· Le poids des structures de l'Etat impliquées
dans les actions de coopération décentralisée
· L'absence de vulgarisation du guide de la
coopération décentralisée
· Les structures de l'Etat chargées d'orienter et
d'accompagner les communes en la matière ne collaborent pas
effectivement avec elles
· Autres (à préciser)
2°) Selon vous, qu'est-ce qui explique la faible prise
en compte de l'intercommunalité dans la coopération
décentralisée pour faire face aux problèmes de
développement ?
· L'individualisme des collectivités locales dans
les efforts de développement.
· Les contraintes économiques ;
· L'état embryonnaire des collectivités
locales ;
· Autres (à préciser)
3°) A quoi est due, à votre avis, l'absence de
soumission de certaines conventions de coopération
décentralisée à l'approbation de l'autorité de
tutelle ?
· L'imprécision des textes (vide juridique ou
silence des textes sur les sanctions en cas d'absence de transmission)
· L'atteinte à l'autonomie des communes
· L'ignorance des textes
· Autres (à préciser) ...
MERCI POUR VOTRE FRANCHE COLLABORATION
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
64
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
TABLE DES MATIÈRES
Composition du jury i
Déclaration d'engagement ii
Dédicace iii
Remerciements iv
Sommaire .....v
Liste des sigles et abréviations vi
Liste des tableaux ...vii
Résumé ..viii
INTRODUCTION ..1
CHAPITRE PRÉLIMINAIRE : LA COOPÉRATION
DÉCENTRALISÉE DANS LES
DÉPARTEMENTS DU MONO ET DU COUFFO : QUELQUES
ENJEUX 3
Section I : Le cadre pratique de la coopération
décentralisée dans les départements du
Mono
et du Couffo ...4
Paragraphe I : Clarifications terminologiques et
délimitation du sujet .....4
A-Clarifications conceptuelles . ....4
B-Délimitation du champ de l'étude
6
Paragraphe II : L'existence de la coopération
décentralisée dans les départements du Mono et du
Couffo ....8
A-Synthèse de la pratique de la
coopération décentralisée dans le Mono et le
Couffo ....8
B-Ciblage des problèmes spécifiques à
résoudre et présentation du thème .13
y' Ciblage des problèmes spécifiques .....13
1°) Problème spécifique n°1 13
2°) Problème spécifique n°2 ....14
3°) Problème spécifique n°3 ....15
y' Justification et présentation du thème ..16
Section II : Causes probables,
hypothèses et objectifs de l'étude ...18
Paragraphe I : Causes probables et hypothèses de
l'étude 18
A-Causes probables liées aux problèmes
spécifiques ...18
1°) Cause(s) liée(s) aux difficultés de
recherche de partenaires en coopération
décentralisée .18
2°) Cause(s)
liée(s) à la faible prise en compte de l'intercommunalité
dans la coopération
décentralisée 21
3°) Cause(s)
liée(s) à l'absence de soumission de certaines conventions de
coopération
décentralisée à l'approbation de
l'autorité de tutelle 23
y' Récapitulatif
:.......................................................................................
23
B- Les hypothèses de l'étude 23
1°) Hypothèse n°1 24
2°) Hypothèse n°2 ..24
3°) Hypothèse n°3 . 24
Paragraphe II : Objectifs projetés par
l'étude 24
A-Objectif général de l'étude 24
B-Objectifs spécifiques liés aux problèmes
spécifiques 24
CHAPITRE I : LA MOBILISATION DES DONNÉES SUR LA
COOPÉRATION
|
DÉCENTRALISÉE
|
26
|
|
Section I : Démarche de l'étude et
théorie de la coopération décentralisée
|
27
|
|
Paragraphe I : Approche méthodologique de l'étude
|
27
|
|
A-Recherche documentaire et revue de littérature .
|
27
|
|
y' Recherche documentaire
|
27
|
|
y' Revue de littérature
|
27
|
|
1°) Par rapport à la coopération
décentralisée
|
.28
|
|
2°) Par rapport aux problèmes spécifiques
|
.....29
|
|
B-Approches empiriques
|
..32
|
Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion
2008-2011
65
La coopération décentralisée dans les
communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et
perspectives
Paragraphe II : Encadrement juridique et théorie
de la coopération
décentralisée 33
A-Les considérations juridiques de la coopération
décentralisée au Bénin .....33
1°) Cadre juridique et institutionnel de la
coopération décentralisée au Bénin 33
2°) L'essentiel du contenu de l'arsenal juridique existant :
objectifs, domaines et principes de la
coopération décentralisée 34
B-
L'importance de la coopération décentralisée pour les
communes des départements du Mono
et du Couffo 35
1°) Les avantages de la prise en compte
de l'intercommunalité dans la coopération
décentralisée .35
2°) Les enjeux de l'approbation des conventions de
coopération décentralisée ...36
Section II : Collecte et présentation
des données sur la coopération décentralisée dans
les
départements du Mono et du
Couffo
37
Paragraphe I : Collecte des données 37
A-Identification de la population et échantillonnage
37
1°) Identification de la population 37
2°) Échantillonnage 37
B-Réalisation de l'enquête et difficultés
rencontrées 37
1°) Réalisation de l'enquête 37
2°) Opportunités et difficultés
rencontrées ..38
Paragraphe II : Présentation et analyse des
données collectées .39
A-Présentation des données collectées 39
B-Analyse des données présentées 40
1°) Analyse des données recueillies sur le premier
problème spécifique 40
2°) Analyse des données recueillies sur le
deuxième problème spécifique ..41
3°) Analyse des données recueillies sur le
troisième problème spécifique ..41
CHAPITRE II : DE LA VERIFICATION DES HYPOTHESES
AUX
ALTERNATIVES 42
.
Section I : Vérification des
hypothèses et établissement du diagnostic
.
43
Paragraphe I : Mode opératoire et
vérification des hypothèses .....43
A-Mode opératoire 43
B-Vérification des hypothèses 44
1°) Vérification de l'Hypothèse n°1
.44
2°) Vérification de l'Hypothèse n°2 44
3°) Vérification de l'Hypothèse n°3
.44
Paragraphe II : Établissement du diagnostic 44
A-Éléments du diagnostic n°1 .45
B-Éléments du diagnostic n°2 .45
C-Éléments du diagnostic n°3 .45
Section II : Les nouveaux axes et leurs
conditions de mise en oeuvre 45
Paragraphe I : Quelques pistes de résolution des
problèmes 45
A- Alternatives facilitant la recherche de partenaires
46
B-Contribution au renforcement de la prise en compte de
l'intercommunalité dans les actions de
coopération décentralisée ..49
C-Quelques mesures pour rendre obligatoire le respect des
dispositions légales .53
Paragraphe II : Les préalables à la
concrétisation des approches proposées 54
A-Les obligations préalables incombant à
l'État 54
B- Les préalables incombant aux collectivités
locales .55
CONCLUSION 58
BIBLIOGRAPHIE .....59
ANNEXE 61
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2008-2011
