Problématique de financement des plans communaux de développement des communes béninoises: cas de la commune de Klouékanmè

Paragraphe 2 : Revue de littérature et hypothèses de recherche

A- La Revue de littérature

Dans cette partie, nous allons présenter les apports de certains auteurs en termes d'outils d'analyse en relation avec l'étude que nous menons. Elle consiste dans toute recherche, à présenter la clarification de certains concepts et le point des connaissances sur les problèmes en résolution.

1- Clarification conceptuelle

Dans le cadre de ce travail de recherche, il nous paraît nécessaire de clarifier certains concepts clés afin de faciliter leur compréhension et le sens qu'on pourrait leur accorder dans le contexte actuel où le Bénin est engagé dans un processus de décentralisation. Ceci pour faire participer plus activement les populations à la base aux affaires de leurs localités.

? Décentralisation : Au terme de sa recherche sur la décentralisation et le développement local, Patrick FAURE (2003) définit la décentralisation comme : « un système de partage de pouvoir entre l'Etat et ses démembrements, régions, départements et les communes ». C'est également la reconnaissance d'un certain degré de responsabilité sur la gestion des affaires aux échelons autres que l'échelle centrale. Au niveau d'un pays, il ajoute qu'elle correspond à la reconnaissance aux collectivités territoriales d'un certain niveau de responsabilité et en particulier les communes sur la gestion de leurs affaires.

? Autonomie financière : Situation d'une collectivité locale ou d'un organisme disposant d'un pouvoir propre de gestion de ses recettes et de ses dépenses, regroupées en un budget ou dans un document équivalent.

? Collectivités locales : Elles désignent des entités de droit public correspondant à des groupements humains géographiquement localisés sur une portion déterminée du territoire national, auxquels l'Etat a conféré la personnalité juridique et le pourvoir de s'administrer par des autorités élus.

? Commune : La plus petite division administrative dirigée par un Maire et son

Conseil Communal ou Municipal.

? Coopération décentralisée: Coopération que les collectivités territoriales peuvent engager avec des collectivités territoriales étrangères dans la limite de leurs compétences.

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· Personnalité juridique : Personne juridique titulaire de droits et d'obligations qui, de ce fait a un rôle dans l'activité juridique et qui peut rester en justice.

· Recettes fiscales: Recettes émises sur rôle recouvrées par la Recette des

Impôts. En d'autres termes, ce sont des ressources issues du recouvrement des impôts directs, des impôts indirects, de toutes taxes locales prévues au code général des impôts et des ristournes comprenant la part revenant à la Commune.

· Recettes non fiscales : Recettes non émises sur le rôle qui sont perçues par la Recette Perception. Il s'agit des ressources des prestations et des services de la Commune et des produits du patrimoine.

· Recouvrement: Opération qui consiste à faire passer de l'argent de la trésorerie du contribuable dans les caisses de la collectivité locale ou de l'Etat

· Rôle : Liste des contribuables indiquant pour chacun d'eux la base d'imposition et le montant de l'impôt.

· Système d'information foncière communale : C'est un système qui permet d'avoir une vue globale sur les matières imposables et d'aboutir à la mise en oeuvre des données foncières.

· Taxe de développement local : Taxe que l'on peut prélever sur les produits agricoles, industriels etc. en tenant compte des filières potentiellement porteuses d'une commune.

· Développement local : Le développement local est un processus concerté et planifié d'enrichissement économique, social et culturel d'une localité donnée. Il vise donc d'une part, la satisfaction des besoins fondamentaux des habitants de ladite localité et d'autre part, la mise en place d'un environnement de plus en plus propice à l'épanouissement des habitants et à leur descendance.

· Impôt : L'impôt est un prélèvement pécuniaire effectué par voie d'autorité, à caractère obligatoire, à titre définitif et sans contrepartie pour assurer la couverture des dépenses d'un organisme public.

· Assiette fiscale : déterminer l'assiette fiscale revient non seulement à apprécier la matière imposable mais également à fixer les règles d'évaluation (réelle, forfaitaire et indiciaire)

· Plan : Le plan est un document qui comporte un diagnostic, des objectifs et des priorités, des stratégies et une organisation des actions, ainsi que des moyens à mettre en

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oeuvre pour atteindre ces objectifs. Il éclaire les choix et oriente les interventions des différents acteurs.

· Plan Communal de Développement : Le Plan Communal de Développement est un document qui retrace l'ensemble des projets et programmes de développement à exécuter au sein d'une commune. Il précise le but, les stratégies et les résultats à atteindre dans un temps donné ainsi que les moyens nécessaires pour leur réalisation.

· Recettes budgétaires : Les recettes budgétaires sont l'ensemble des recettes fiscales, des recettes non fiscales et des autres recettes.

· Opération Marbre : C'est une stratégie mise en place par le conseil communal de Klouékanmè dans le souci de limiter la fuite des capitaux et le détournement des fonds/recettes de marché par les agents collecteurs.

· Pistes de dessertes rurales : C'est l'ensemble des ruelles qui débouchent sur des localités.

· Taxe : La taxe est une prestation pécuniaire rémunérant un service précis et déterminé et qui est payée par le contribuable bénéficiaire d'un avantage spécifique de la part de la commune.

· Arrondissement : c'est la subdivision administrative d'une commune.

· Budget : c'est l'acte par lequel sont prévues et autorisées pour une année l'ensemble des recettes ainsi que l'ensemble des dépenses.

· Programme : c'est un ensemble de projets liés cohérents et coordonnés contribuant à la réalisation d'un même but.

· Projet : c'est un ensemble d'opérations non répétitives agencées pour la réalisation d'un bien ou d'un service spécifique et mesurable sur la période déterminée.

· Registre Foncier Urbain (RFU) : Le RFU est un outil de conception, d'organisation et de gestion de la ville. Il trouve son utilité dans la nécessité d'accroître les ressources locales pour le financement du développement des collectivités locales. Instauré par l'ordonnance n° 94-001 du 16 septembre 1994 portant loi des finances pour la gestion de 1994, il donne naissance à la TFU et à la TPU.

· Impôt locaux : Ce sont des impôts perçus au profit des collectivités locales. Dans les communes dotées du RFU, ces impôts sont : la TFU, la TPU /BL, la patente et la licence ; Par ailleurs dans les communes non dotées du RFU, il y a la contribution au foncier bâti la contribution au foncier non bâti, la patente et la licence.

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? Subvention : Encore connu sous le vocable subside, elle est une aide pécuniaire versée par l'Etat ou par une institution publique ou privée à une collectivité ou à une personne pour favoriser une oeuvre d'intérêt général. Dans ce cas d'espèce, c'est l'ensemble des ressources que l'Etat octroie aux différentes communes afin de les encourager dans l'exécution de leur PCD.

? Partenaires Techniques et Financiers : ce sont des associations, des ONG, des groupements, national ou international qui viennent appuyer les communes dans l'exécution de leur PCD.

? Emprunt : Opérations de prêts avec engagement de rendre ou de rembourser selon les modalités prévues.

2-Points des connaissances

Les problèmes liés au financement du développement local sont nombreux. C'est ainsi que J.P. Prud'homme en 1996 (Cité par CODJO TOVIGNON Basilia Chantal en 2009) disait : « il n'y aurait pas de développement local sans une volonté populaire et une démarche collective sur et pour un espace. Cette volonté consciente ou latente correspond à la capacité de l'ensemble des habitants, quels que soient leur position et leur degré de responsabilité à élaborer et à mettre en oeuvre un projet collectif en rapport direct avec leurs aspirations, leurs besoins et les ressources locales ».

Pour le Professeur WALINE (cité par YOBODO K. Hyppolite en Janvier 2009) « la décentralisation est le transfert de pouvoir de décision à des autorités librement élues par les intéressés eux-mêmes à qui on a reconnu des intérêts distincts et la compétence de gérer par leurs élus ces intérêts ». Ce pouvoir de décision doit être accompagné des ressources nécessaires afin de permettre aux élus locaux de mettre en oeuvre leurs projets et programmes de développement.

D'une manière générale l'installation des conseillers communaux et municipaux, l'élection des maires, des adjoints au maire et des chefs d'arrondissement et les cérémonies de passation de pouvoir devraient consacrer le transfert effectif de la gestion des affaires publiques par l'Etat à des autorités locales démocratiquement élues. Mais face à ce problème de la non mise en place des ressources relatives au transfert de compétences par l'Etat aux communes, le directeur de la Maison des collectivités locales par l'espace INFO

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Communales succès, problèmes n°24 de Janvier 2004 a déclaré ce qui suit : « la revendication des communes pour le transfert des compétences a une base juridique ».

De même François YATTA (cité par AKAKPO A. Rosine en Février 2009) dans Décentralisation financière en Afrique : et contraintes, PDM page 4, affirme : « la crise financière que connaissent les Etats africains ne leur permet pas de transférer aux collectivités locales les ressources financières qu'ils ont du mal à mobiliser du fait du niveau général de la pauvreté des populations ».

Zerbo (cité par ASSOGBA, T. en 2007). Dynamiques et contraintes du financement des collectivités locales dans le contexte actuel de la décentralisation: cas de la commune d'Abomey, p.25), souligne que pour le financement du processus du développement local, la recherche des ressources propres au niveau local s'impose aux communes. Elles doivent mobiliser les ressources nécessaires à la conduite du développement urbain sur les activités économiques locales.

G. CHAMBAS (2005), dans son étude réalisée sur le thème : « Afrique au Sud du Sahara : mobiliser des ressources fiscales pour le développement », conclut que l'administration de l'impôt requiert un civisme fiscal croissant. Pour lui la promotion du civisme fiscal doit désormais constituer un objectif crucial. A cet effet, il propose la transparence et l'accessibilité des règles et procédures fiscales, l'application effective des sanctions crédibles aux fraudeurs et défaillants, seules garanties d'un Etat de droit et constituant les conditions de la promotion du civisme fiscal.

En abordant le problème relatif au faible niveau de recouvrement des ressources propres, Jean TOBOULA (cité par YOBODO K. Hyppolite en Janvier 2009) dans « La mobilisation des ressources locales pour le financement des futures communes : cas de la commune d'Abomey- Calavi » a affirmé que « les finances locales, garantes de l'autonomie financière des collectivités locales apparaissent ainsi comme la condition sine qua non de réussite de la décentralisation.» Il s'en suit que l'autonomie financière n'est réelle que lorsque la commune arrive à mobiliser les ressources nécessaires pour couvrir ses charges.

Dans Accès des collectivités locales à l'emprunt et au marché financier, Pierre AUBRY (cité par YOBODO K. Hyppolite en Janvier 2009) voit que le recours à l'emprunt constitue tout à la fois, pour les collectivités locales un risque majeur et la seule opportunité de financement de l'urbanisation. Le financement de l'urbanisation par l'endettement est normal dans la mesure où on doit anticiper des recettes futures. Ces dernières sont celles de la

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fiscalité locale d'une part et celles des contributions directes des bénéficiaires et des usagers des services locaux. L'anticipation repose sur les prévisions de croissance extensive (croissance démographique, hausse des revenus) ou intensive (efficacité des services communaux notamment fiscaux, productivité des entreprises et services). Poursuivant ses démonstrations, Pierre AUBRY estime ainsi que l'emprunt municipal est un élément essentiel de la stratégie financière et fiscale des responsables du développement local africain. Selon lui, l'emprunt :

-Est un apport en capital et non un revenu. Son remboursement doit faire l'objet d'un poste budgétaire du budget municipal ou communal (service de la dette ;

-Doit être canalisé vers les investissements et non les dépenses d'opérations comme l'entretien et le paiement du personnel ;

-Son remboursement doit être associé à un champ spécifique du revenu municipal.

Raogo Antoine SOWADOGO (cité par AKAKPO A. Rosine en Février 2009) dans la Revue Africaine des Finances Locales n°3 affirme que : « dans un système décentralisé, il est connu que l'impôt est la source la plus importante des recettes publiques ; il détermine le volume des ressources propres que les municipalités peuvent utiliser sans le recours à des transferts monétaires et indique la notation du niveau d'indépendance financière ». A la question de savoir comment atteindre une souveraineté locale, il répond : « si les affaires sont socialement acceptées correspondant aux aspirations fondamentales des populations et légitimées collectivement, on devrait assister logiquement à l'encaissement d'une fiscalité qui ne sera plus une imposition de l'extérieur, mais une pratique intégrée dans les consciences collectives ».

Pour Solange GBAGUIDI AGBOGNIHOUE, Expert en finances locales au PRODECOM,( cité par BALLO Zola Michel et ZANNOU Romaric en 2009) le RFU est une réponse au problème de mobilisation des ressources locales en ce sens que, par l'amélioration de la connaissance du patrimoine foncier, ce système permet aux villes qui en sont dotées de maîtriser leur gisement fiscal relatif au domaine foncier.

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Elle déclare : « c'est un Système d'Information Foncière (SIF) à but multiple, qui permet d'associer les propriétés foncières aux propriétaires de terrains concernés »². Mais le succès de cet outil de gestion ne doit pas occulter les freins liés à son évolution et les conditions de sa mise en oeuvre.

L'auteur Ch. GELU (cité par BALLO Zola Michel et ZANNOU Romaric en 2009), dans son exposé sur le Financement du Développement Municipal et Fiscalité locale, affirme que la maîtrise de la fiscalité locale par les collectivités bénéficières résultera de la renaissance d'un droit d'accès et de participation aux travaux de détermination des bases d'imposition. Selon lui, les collectivités doivent y contribuer de façon active. GELU va plus loin et ajoute que les impôts locaux et leur niveau doivent être mis en oeuvre pour équilibrer le budget des collectivités locales et que les impôts à recouvrer au cours d'une année doivent l'être pour couvrir les dépenses qui incombent aux collectivités. Pour le même auteur, la renaissance de la fiscalité locale est un impératif de la décentralisation qui doit être assortie de moyens de fonctionnement. Il pense que la maîtrise de la fiscalité exige que les collectivités locales compétentes puissent doter les services chargés du suivi de l'évolution du tissu fiscal de moyens humains et matériels.

Dans son ouvrage « les finances locales », (cité par BALLO Zola Michel et ZANNOU Romaric en 2009) Michel BOUVIER a fait ressortir un certain nombre de problèmes parmi lesquels on peut citer un système fiscal inadapté à l'industrialisation de la société. Il pense que les impôts étaient non rentables et injustes et propose la reforme de la fiscalité locale.

La consultation de l'URL a révélé que la fiscalité locale dans les pays en voie de développement est négligée.

Notre étude de recherche portant sur le thème « Problématique de financement des plans communaux de développement des communes béninoises: cas de la commune de Klouékanmè » est l'un des sujets très peu exploré en matière de travaux de Mémoires. Néanmoins, nous avons pu trouver quelques uns qui se sont donc intéressés à la question de la planification locale avec les esquisses de réflexion sur le financement du PCD. Il s'agit entre autres de :

² Journal La Nation n°3949 du vendredi 10 mars 2006

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V' « Contribution à la gestion efficace des ressources financières des communes au Bénin : cas de la commune d'Abomey » soutenu par Flore Mahoukpé SAKPE en 2006.

V' « Contribution à l'amélioration de la capacité financière pour la réalisation

effective du PDC de Ouidah » soutenu par Rose A. AKAKPO en Février 2009. V' « Contribution à l'amélioration du financement du PDC : cas de la commune

d'Aplahoué » soutenu par Hyppolite K. YOBODO en Janvier 2009.

V' « Problématique de financement du PDC : cas de la commune de Sèmè-Podji » soutenu par Grace de Laudes Y. ADANMINAKOU en décembre 2006.