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La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo ( au Bénin): atouts, limites et perspectives

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par Ghislain SOHOUNKO
Université d'Abomey-Calavi (Bénin) - Diplôme de technicien supérieur (DTS) 2012
  

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    i

    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    COMPOSITION DU JURY DE LA SOUTENANCE

    PRÉSIDENT : M. Athanase TOUDONOU

    VICE-PRÉSIDENT : M. Prudent SOGLOHOUN

    MEMBRE : M. Ousmane OROU-TOKO

    Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion 2008-2011

    ii

    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    L'École Nationale d'Administration et de Magistrature n'entend donner aucune approbation ni improbation aux opinions émises dans ce mémoire. Ces opinions doivent être considérées comme étant propres à leur auteur.

    Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion 2008-2011

    iii

    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    édicace s

    Ô papa, toi qui n'as pas eu l'honneur De voir s'achever cet ouvrage,

    De le feuilleter et de tourner ces pages,

    Mais qui, dans mes veines, continues de vivre, Il te rend hommage.

    Maman, toi dont l'unique soif

    Est de me voir réussir,

    Me voir aller loin, loin et plus loin ;

    Toi dont l'unique joie

    Est de me voir heureux ;

    Toi dont l'unique fierté est de pouvoir dire :

    « Ça, c'est mon enfant, c'est mon ventre qui l'a gardé »,

    Ce travail t'honore.

    C'est le fruit de ce que tu as conçu.

    À vous,
    Qui trouverez en cette oeuvre une valeur ajoutée
    Et/ou qui en tirerez une valeur ajoutée,
    Pour contribuer à l'évolution de l'humanité toute entière,
    Elle vous est dédiée.

    Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion 2008-2011

    iv

    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    À tous mes parents, enseignants, encadreurs,

    bienfaiteurs, connaissances, amis et proches qui

    se reconnaîtront à travers cette humble oeuvre.

    Depuis les précipices de mon coeur, je leur dis

    simplement et fortement un profond et gracieux

    Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion 2008-2011

    v

    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    SOMMAIRE :

    INTRODUCTION ..1

    CHAPITRE PRÉLIMINAIRE : LA COOPÉRATION DÉCENTRALISÉE
    DANS LES DÉPARTEMENTS DU MONO ET DU COUFFO : QUELQUES

    ENJEUX 3
    Section I : Le cadre pratique de la coopération décentralisée dans les départements du
    Monoet du Couffo..........................................................................................4

    Paragraphe I : Clarifications terminologiques et délimitation du sujet 4
    Paragraphe II : L'existence de la coopération décentralisée dans les départements du

    Mono et du Couffo .8

    Section II : Causes probables, hypothèses et objectifs de l'étude..................... 18

    Paragraphe I : Causes probables et hypothèses de l'étude 18

    Paragraphe II : Objectifs projetés par l'étude 24

    CHAPITRE I : LA MOBILISATION DES DONNÉES SUR LA

    COOPÉRATION DÉCENTRALISÉE 26

    Section I : Démarche de l'étude et théorie de la coopération décentralisée.............27

    Paragraphe I : Approche méthodologique de l'étude 27
    Paragraphe II : Encadrement juridique et portée de la coopération

    décentralisée .33
    Section II : Collecte et présentation des données sur la coopération
    décentralisée................................................................................................37

    Paragraphe I : Collecte des données 37

    Paragraphe II : Présentation et analyse des données collectées .....39

    CHAPITRE II : DE LA VERIFICATION DES HYPOTHESES AUX

    ALTERNATIVES 42

    Section I : Vérification des hypothèses et établissement du diagnostic............ 43

    Paragraphe I : Mode opératoire et vérification des hypothèses .43

    Paragraphe II : Établissement du diagnostic 44

    Section II : Les nouveaux axes et leurs conditions de mise en oeuvre 45

    Paragraphe I : Quelques pistes de résolution des problèmes . .45

    Paragraphe II : Les préalables à la concrétisation des approches 55

    CONCLUSION 58

    BIBLIOGRAPHIE .....59

    ANNEXE .... ...61

    Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion 2008-2011

    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    vi

    LISTE DES SIGLES ET ABRÉVIATIONS :

    ACC : Association des Communes du Couffo

    ACMC : Association des Communes du Mono et du Couffo

    ANCB : Association Nationale des Communes du Bénin

    CASO : Communauté d'Agglomération de Saint-Omer

    CCC : Communauté des Communes du Couffo

    CIED-Lagunes Côtières : Conseil Intercommunal d'Eco Développement des

    Lagunes Côtières

    CNCD : Commission Nationale de Coopération

    Décentralisée

    ENAM : École Nationale d'Administration et de

    Magistrature

    EPCI : Établissement Public de Coopération

    Intercommunal

    GI-Mono : Groupement Intercommunal du Mono

    MDGLAAT : Ministère de la Décentralisation, de la Gouvernance
    Locale, de l'Administration et de l'Aménagement du Territoire

    MFE : Ministère de l'Économie et des Finances

    ONG : Organisation Non Gouvernementale

    ONU : Organisation des Nations Unies

    PDC : Plan de Développement Communal

    PTF : Partenaires Techniques et Financiers

    SG : Secrétaire Général

    STCCD : Service de la Tutelle, du Contentieux et de la

    Coopération Décentralisée

    Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion 2008-2011

    vii

    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    LISTE DES TABLEAUX :

    TABLEAU N°

    T I T R E

    PAGE

    1

    État des lieux des partenariats étrangers (de territoire à territoire) actifs dans les départements du Mono et du Couffo

    12

    2

    Tableau de bord de l'étude : « La coopération

    décentralisée dans les départements du Mono-Couffo : atouts, limites et perspectives »

    25

    3

    Répartition et taux de collecte des données

    38

    4

    Résultats de l'enquête relative aux difficultés dans la recherche de partenaires en coopération décentralisée

    39

    5

    Résultats de l'enquête relative à la faible prise en compte de l'intercommunalité dans la coopération décentralisée pour faire face aux problèmes de développement

    39

    6

    Résultats de l'enquête relative à l'absence de soumission de certaines conventions de coopération décentralisée à l'approbation de l'autorité de tutelle

    40

    7

    Tableau synoptique de quelques sites Internet

    recommandés

    56

    Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion 2008-2011

    viii

    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    RÉSUMÉ

    Depuis la mise en oeuvre du processus de la décentralisation au Bénin, les communes des départements du Mono et du Couffo ont dépassé le simple cadre de jumelage pour établir de véritables relations de coopération décentralisée.

    Les difficultés dans la recherche de partenaires, la faible prise en compte de l'intercommunalité dans la coopération décentralisée et l'absence de soumission de certaines conventions de coopération décentralisée à l'approbation de l'autorité de tutelle sont les problèmes auxquels cette recherche apporte de solutions. Ces problèmes ciblés sont les ramifications de la problématique de la pratique de la coopération décentralisée dans les départements du Mono et du Couffo. La recherche documentaire et l'enquête de terrain ont permis de mobiliser les informations nécessaires à leur analyse.

    La meilleure organisation du service de la coopération décentralisée, la mise au point d'une stratégie adéquate pour saisir les opportunités, la mobilisation de la diaspora, le dynamisme des acteurs locaux dans les divers réseaux de relations, la vulgarisation du guide de la coopération décentralisée et la collaboration entre les structures d'État et les collectivités locales sont proposés dans l'objectif de résoudre le premier problème. Pour éradiquer le deuxième problème, l'engagement d'une lutte concertée contre le sous développement et la mutualisation des moyens pour intéresser les partenaires sont proposés. Enfin, la révision des textes sur la décentralisation, la réprobation et d'autres mesures ont été proposées au Préfet pour rendre obligatoire la transmission de ces actes.

    Mots clés : coopération décentralisée, communes des départements du Mono et du Couffo, limites, recherche de partenaires, intercommunalité, conventions, approbation.

    Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion 2008-2011

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    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    INTRODUCTION

    Vers la fin des années 1980, une crise économique sans précédent dans le contexte national était la bête noire du régime politique au pouvoir dans la République du Bénin d'alors. Les politiques sectorielles ou programmes pluriannuels de développement des années 1970, calqués sur le modèle centraliste, venaient de connaître un puissant échec non loin du boom économique qu'à connu Wall Street en 1929. C'est dans ce contexte que des voix s'élevèrent et une grande assise marquant le tournant de l'histoire nationale se tint du 19 au 28 février 1990 pour (re)définir de nouvelles politiques de développement.

    Au moment où cette crise nationale était à ses débuts, une sorte de coopération qui dérogeait à la coopération internationale des États tissait des liens entre des autorités locales françaises et des leaders locaux maghrébins1. Si, autrefois les relations d'amitié entre les peuples de différents États faisaient exclusivement partie des relations régaliennes de ceux-ci, une nouvelle branche des relations humaines faisait ainsi son apparition dans l'histoire de l'humanité2.

    Des années après, l'importance de ces relations convaincra les autorités étatiques françaises qui consacreront cette nouvelle discipline dans le droit français en 1992. Après plusieurs tentatives d'appellation, le vocable coopération décentralisée fut finalement retenu pour désigner ce type de partenariat.

    Avant cette consécration dans le droit français, les assises nationales de février 1990 au Bénin recommandaient la création d'entités autonomes à l'intérieur de l'État pour promouvoir la démocratie à la base et le développement local. Déjà, avant le vote des lois sur la décentralisation qui donneront aux collectivités créées la faculté d'exercer des relations extérieures, des populations du Nord s'intéressaient aux populations locales béninoises. Il s'agit des relations de jumelage dont bénéficiaient les sous-préfectures. Le cadre dans lequel se pratiquait ce jumelage fut finalement légiféré3 en 1999. Les collectivités locales béninoises peuvent désormais mener des actions à l'extérieur dans un cadre juridique national quasi précis. Tous les acteurs

    1 « On considère généralement l'accord conclu le 28 juin 1980 à l'instigation de Gaston DEFERRE entre la ville de Marseille et la ville d'Alger comme l'acte de naissance de la coopération décentralisée dans l'espace francophone », fait observer le document-cadre de la Politique Nationale de Coopération décentralisée en sa page 9.

    2 « Pour la première fois de son histoire, l'humanité toute entière est en « état de nécessité » et ne peut en sortir que par une action collective et solidaire dans laquelle les collectivités locales sont investies d'un rôle primordial », soulignent Pauline WESOLEK et Jean FABRE dans la revue Liaison énergie-francophonie : « Coopération décentralisée et développement durable », n°77, 4ème trimestre 2007, P.7 (Document disponible sur http// www.iepf.org/docs/lef/LEF77.pdf , téléchargé ce 04/02/2012 à 13 : 21)

    3 Avec le vote des premières lois sur la décentralisation dont celle n°97-O29 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin reconnait aux collectivités locales décentralisée la faculté de mener des relations à l'international. (Cf. article 178 de ladite loi et le rapprocher de l'article 57 de la loi n°98-007 du 15 janvier 1999 portant régime financier des communes en République du Bénin)

    Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion 2008-2011

    2

    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    nationaux et locaux voyaient en cette nouvelle politique des portes de sortie du sous développement (et donc de la pauvreté et de l'écrasement du pouvoir central). Ainsi, toutes les communes se sont mises dans ce mouvement. Aucune des douze communes des départements du Mono et du Couffo ne faisaient exception à ce mouvement d'ensemble.

    Quelques années plus tard, surgissent des interrogations au regard de cette problématique juxtaposant démocratie à la base, développement local et coopération décentralisée : Quel est l'état de la coopération décentralisée dans les communes de ces deux départements ? Quelles sont les difficultés auxquelles sont confrontées ces communes en coopération décentralisée? Comment se comportent-elles au regard de ces difficultés ? Arrivent-elles à s'en sortir ? Sont-elles capables de le faire avec technicité et originalité ? Disposent-elles de moyens pour le faire ? Le font-elles avec les règles de l'art ?

    Voilà autant de questionnements auxquels se propose de répondre, dans la mesure du possible, cette recherche dont la thématique centrale est intitulée : « la coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives ». La problématique ayant conduit à cette thématique est relative à la pratique de la coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo.

    Vouloir apporter des réponses aussi pertinentes que possible à ces interrogations soulevées par cette problématique signifie :

    o détecter d'abord les problèmes à résoudre et leurs contours dans un chapitre préliminaire ;

    o mobiliser ensuite des données sur la coopération décentralisée dans un chapitre premier

    o pour enfin consacrer le dernier chapitre à la contribution effective à l'amélioration de ce type de coopération dans ces communes en étude.

    Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion 2008-2011

    3

    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    Chapitre préliminaire :

    La coopération décentralisée

    dans les départements du Mono

    et du Couffo : quelques enjeux

    Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion 2008-2011

    4

    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    Ce chapitre préliminaire permettra de fixer les fondements de l'étude. A cet effet, sa substance est soudée par deux ordres de préoccupations qui en constituent l'ossature. Il s'agit :

    o d'une part, de délimiter le sujet, de cibler les problèmes à résoudre et de présenter le thème (Section I) et

    o d'autre part, de chercher les causes des problèmes ciblés, de formuler les hypothèses possibles et d'énoncer les objectifs qui sous-tendent la présente étude (Section II).

    SECTION I : LE CADRE PRATIQUE DE LA COOPÉRATION DÉCENTRALISÉE DANS LES DÉPARTEMENTS DU MONO ET DU COUFFO

    Cette section permettra de cerner l'objet de l'étude dans sa dimension théorique (Paragraphe I), et d'en préciser les problèmes spécifiques à résoudre en vue de la présentation de la thématique (Paragraphe II).

    Paragraphe I : Clarifications terminologiques et délimitation du sujet Il est primordial de partir de quelques préoccupations conceptuelles (A) avant de circonscrire le domaine proprement dit de l'étude (B).

    A- Clarifications conceptuelles :

    Le présent document comporte des termes qu'il importe d'élucider afin d'éviter toute équivoque.

    De ce fait, la coopération, « du latin cooperare : cum (avec) et opera (oeuvres)4 », s'entend d'une idée de coopérer, de collaborer, de participer à une oeuvre commune, à un projet commun. C'est un mode d'organisation sociale qui permet à des individus ayant un intérêt commun de travailler ensemble avec le souci de l'intérêt général.

    Pour Gérard Cornu dans Vocabulaire juridique, une coopération est initiée « en vue de parvenir à des résultats communs dans un ou plusieurs domaines de la vie *<+ »

    La décentralisation, « dérivé de décentraliser, composé de centraliser, lui-même dérivé du latin centralis (mot d'origine grecque) »5, quant à elle, est la remise d'importants pouvoirs de décisions à des autorités localement élues auxquelles est reconnue une légitimité. Ces autorités localement élues représentent les populations d'une partie du territoire national, juridiquement et géographiquement localisée, et ont à charge la défense des intérêts locaux, la capacité juridique de défendre leurs priorités qui ne sont qu'une partie des priorités nationales, la possibilité de lutter pour le développement (durable)6 de leur localité.

    4 Vocabulaire juridique, Gérard Cornu

    5 Ibidem

    6 Le développement durable est celui qui répond aux préoccupations du présent sans pour autant compromettre la capacité des générations futures de répondre aux leurs.

    Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion 2008-2011

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    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    Gérard Cornu voit en la décentralisation un « Mode d'aménagement des structures de l'administration dans lequel, la personnalité juridique étant reconnue à des communautés d'intérêts *<+, le pouvoir de décision est exercé par des organes propres à ces personnes agissant librement sous un contrôle de simple légalité ». Ces communautés d'intérêts juridiquement et territorialement regroupées forment les collectivités locales décentralisées ou communes. Selon la législation béninoise, la commune est le seul niveau de décentralisation7.

    Quant à l'expression « coopération décentralisée »8 , c'est un néologisme qui combine coopération et décentralisation. En effet, le terme coopération évoque sa nature et le terme décentralisée (dérivé de décentralisation) évoque son mode de fonctionnement. C'est une politique de relations, de collaboration, d'actions conjointes convenues de commun accord et conduites par deux ou plusieurs personnes. La décentralisation fait de la coopération une collaboration entre personnes morales de droit public (au Bénin, collectivités locales décentralisées ou leurs associations), démembrements de l'État et différentes de l'État. Elle englobe toutes les relations d'amitié, de couplage ou de partenariat nouées entre les collectivités territoriales de différentes nationalités. Elle inclut différentes formes d'assistance ou d'échanges d'expériences avec les structures publiques étrangères. C'est pourquoi, selon Le lexique des termes juridiques, la coopération décentralisée est une « coopération que les collectivités territoriales peuvent engager avec des collectivités territoriales étrangères » et ceci, «dans la limite de leurs compétences ».

    La doctrine béninoise abonde dans le même sens que Le lexique des termes juridiques9 car, « telle qu'elle découle des textes fondamentaux de la décentralisation »10, la coopération décentralisée est « toute relation de coopération se présentant sous la forme d'accords de partenariat entre au moins une collectivité locale béninoise et d'autres partenaires étrangers qui participent à des programmes d'échanges et oeuvrent ensemble à l'amélioration des conditions socio-économiques des populations. Les collectivités locales sont à cet égard, des acteurs essentiels. »11 Pour la doctrine béninoise, les aspects socio-économiques constituent les points focaux de la coopération décentralisée.

    L'intercommunalité ou coopération intercommunale est une coopération entre des communes limitrophes ou proches, fondée sur leur libre volonté de coopérer entre elles, notamment d'élaborer des projets de développement. En tant que regroupement de communes, il existe l'intercommunalité associative12 (fondée sur la libre

    7 Cf. article 2 de la loi n°97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin

    8 La coopération internationale décentralisée (autre appellation) n'est pas régie par le droit international. Les relations, basées sur le droit national des partenaires, en échappent sensiblement et intègrent la convention des parties contractantes. Néanmoins, en cas de contentieux, le droit des États sera évoqué du moment où le conflit interpellera l'État, sujet de droit international.

    9 Parler de la définition de la coopération décentralisée selon Le lexique des termes juridiques, c'est parler de la doctrine française de la coopération décentralisée, puisque ce lexique ne traite que du droit français.

    10 Mission de Décentralisation, document-cadre de la Politique Nationale de Coopération Décentralisée, P.17

    11 Mission de Décentralisation, document-cadre de la Politique Nationale de Coopération Décentralisée, P.17

    12 A l'état actuel du droit béninois, la forme associative de l'intercommunalité est dépassée. Les regroupements de communes existants au Bénin ne sont plus régis par la loi associative de 1901. Cette application était en vigueur jusqu'au vote de la loi du 13 août 2009 portant modalités de l'intercommunalité en République du Bénin. A partir de cette date, la loi de 1901 n'est plus d'application et les regroupements intercommunaux doivent se conformer à la nouvelle législation. Dès

    Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion 2008-2011

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    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    association des personnes selon la loi du 1er juillet 1901) sans fiscalité propre et l'intercommunalité fédérative à fiscalité propre (régie au Bénin par la loi n°200917 du 13 août 2009 portant modalités de l'intercommunalité en République du Bénin). Le fonctionnement de cette dernière est subordonné à la création d'un établissement qui s'occupe de la gestion du patrimoine intercommunal. Cet établissement est appelé établissement public de coopération intercommunale (EPCI).

    En effet, l'EPCI est un organisme ayant pour objet l'élaboration et l'exécution de projets communs de développement et la gestion en commun des équipements et des services d'intérêt et d'utilité intercommunaux au sein de périmètres contigus de solidarité13. C'est une personne morale de droit public, dotée de la personnalité juridique et de l'autonomie financière, différente des organes des communes composant l'intercommunalité. Il a un organe exécutif et un organe délibérant propres, élus parmi les membres des conseils communaux concernés. Il lui est fait obligation par la loi de rendre compte de sa gestion aux communes concernées.

    L'existence d'une intercommunalité est subordonnée à certaines conditions. D'abord, les communes désireuses de former l'intercommunalité doivent être limitrophes ou proches. Ensuite, elles doivent se rassembler autour d'objectifs communs de développement. Enfin, elles doivent se dessaisir de certaines de leurs compétences propres au profit de l'intercommunalité. Cette dernière condition implique que les compétences propres transférées à l'EPCI deviennent ses compétences exclusives : la commune délégante n'a plus le droit de les exercer.

    Les terminologies ainsi détaillées, il urge de faire une nuance entre coopération décentralisée et intercommunalité avant de délimiter le sujet.

    Ainsi, la coopération décentralisée et l'intercommunalité ont en commun la solidarité, la synergie des moyens en vue d'un développement meilleur, basé sur la participation des citoyens directement concernés. Elles se distinguent par le fait que la première est une coopération bilatérale entre partenaires infra-étatiques de différentes nationalités alors que la deuxième rassemble des communes limitrophes ou proches d'une même nationalité.

    B- Délimitation du champ de l'étude :

    La République du Bénin est aujourd'hui composée de 12 départements : l'Atlantique et le Littoral, le Mono et le Couffo, l'Atacora et la Donga, le Zou et les Collines, l'Ouémé et le Plateau, l'Alibori et le Borgou. Chacun de ces départements est composé d'au moins une commune14. Mais, seuls les départements du Mono et du Couffo sont concernés par la présente étude.

    Parlant du Mono et du Couffo, un feed-back sur l'historique de ces deux départements s'impose. La genèse des départements du Mono et du Couffo

    lors, des dispositions se prennent pour que les anciens regroupements se conforment aux nouvelles dispositions.l'évocation de cette vocable n'est qu'à titre illustratif.

    13 Loi n°2009-17 du 13 août 2009 portant modalités de l'intercommunalité en République du Bénin.

    14 Allusion au département du Littoral qui n'est composé que de la commune de Cotonou

    Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion 2008-2011

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    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    remonte en 1894. En effet, après la reddition de Béhanzin et son exil en cette année, le ministre des colonies d'alors publia l'arrêté n°118 du 22 juin 1894 règlementant l'administration de la colonie du Dahomey et ses dépendances. Par l'arrêté général n°149 du 24 juin 1944, neufs cercles ont été créés. Au nombre de ces cercles, se distingue celui d'Athiémé dont dépendaient toutes les localités environnantes. Le décret n°226 du 15 décembre 1959 opère une refonte totale du découpage administratif de la dernière période coloniale. Ce décret porte création de six régions : Sud-est, Sud, Sud-ouest, Centre, Nord-est et Nord-ouest. Chaque région possède à sa tête un délégué régional qui assure la représentation du gouvernement de la République. Au sein de ces régions, la loi organique n°59-35 du 31 décembre 1959 a institué des conseils généraux. La région du Sud-ouest regroupait les actuels départements du Mono et du Couffo.

    Par décret n°292/PCM/MI du 21 octobre 1960, le gouvernement d'alors transforma les six régions en départements. C'est ainsi qu'est né le département du Mono qui deviendra par la suite une province en 1974 avant de redevenir département en 1990. Selon la loi n°97-028 du 15 janvier 1999 portant organisation de l'administration territoriale en République du Bénin, le département du Mono a été divisé en deux circonscriptions administratives à savoir le département du Mono et celui du Couffo.

    Ces départements sont d'une superficie de 3600 km2. Ils sont limités au Nord-est par le département du Zou ; au Sud par la façade maritime de l'Océan Atlantique ; à l'Est par les plans d'eau formés par la vallée du fleuve Couffo, le lac Ahémé et la rivière Aho qui en constituent les frontières avec les départements de l'Atlantique et du Littoral ; à l'Ouest par le Togo avec la frontière naturelle formée par une partie du fleuve Mono15.

    Les projections faites sur la base des résultats définitifs de 2002 sur le recensement de la population et de l'habitat montrent que les populations du Mono et du Couffo sont estimées en 2011 à 1.184.792 habitants, soit 702.588 habitants pour le Couffo et 482.204 habitants pour le Mono16.

    La représentation de l'État au niveau des deux départements est assurée par le Préfet des départements qui a son siège à la Préfecture de Lokossa. En vertu du principe de la représentation de l'État, il assure la coordination des services déconcentrés de l'État et la tutelle sur les collectivités locales décentralisées que sont les communes au niveau des départements de son ressort juridique.

    Pour aider le Préfet à mieux assurer ses fonctions statutaires, une équipe préfectorale est mise en place par la création de services au niveau de la préfecture. Au nombre de ces services, se situent le Service de la Tutelle, du Contentieux et de la Coopération décentralisée (STCCD) dont la division

    15 cf. www.decentralisation.bj consulté ce 22/12/2011 à 16 : 53

    16 cf. « Projections démographiques et étude prospective de la demande sociale révisées : 2002-2030 », INSAE, pages 20 et 29.

    Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion 2008-2011

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    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    `'coopération décentralisée» a servi d'observatoire départemental de la pratique de la coopération décentralisée au niveau des deux départements.

    Aux termes de l'arsenal juridique en vigueur au Bénin, les départements n'ont pas une personnalité juridique pouvant leur permettre de mener des actions de coopération décentralisée. Ce sont les communes qui en ont la capacité juridique.

    La présente étude ne concerne que les communes des départements du Mono et du Couffo dans leur généralité. Ce sont les communes de : Aplahoué, Djakotomey, Dogbo, Klouékanmè, Lalo, Toviklin pour le Couffo ; Athiémé, Bopa, Comé, Grand-Popo, Houéyogbé et Lokossa pour le Mono. L'étude ne prend pas en compte les départements en tant que subdivisions administratives. Ce sont les communes qui sont indirectement désignées dans les appellations « Mono » et « Couffo ». Ainsi, l'utilisation du mot « Couffo » désigne ses six communes et le mot « Mono » désigne les six communes du département du Mono.

    L'étude réalisée couvre la période allant de 2003 à janvier 2012. Elle ne prend pas en compte les formes de coopération internationale infra-étatique intervenue sous forme de jumelage avant la décentralisation. Car, ces formes de coopération se faisaient dans l'informel, sans un cadre juridique les règlementant.

    Cette recherche ne prétend pas non plus analyser la coopération décentralisée telle qu'elle se présente dans ses particularités les plus fines, en considération des problèmes particuliers des communes en la matière, lesquels problèmes dérogent aux préoccupations générales. Elle se propose plutôt d'aborder la question sur l'angle des préoccupations qui concernent au moins deux des communes considérées ou qui auront tendance à se généraliser avec le temps.

    Le sujet ainsi délimité, un état des lieux sur la pratique de la coopération décentralisée dans ces deux départements s'impose.

    Paragraphe II : L'existence de la coopération décentralisée dans les départements

    du Mono et du Couffo

    La synthèse de la pratique de la coopération décentralisée dans les départements du Mono et du Couffo (A) permettra de dégager les problèmes spécifiques dont le regroupement constituera la problématique générale à partir de laquelle le thème sera tiré (B).

    A- Synthèse de la pratique de la coopération décentralisée dans le Mono et le Couffo

    Depuis la mise en oeuvre du processus de la décentralisation, toutes les communes des départements du Mono et du Couffo se sont engagées dans les actions de coopération décentralisée. Ainsi, sont-elles en relation avec des villes étrangères, des Organisations Non Gouvernementales (ONG) internationales, des

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    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    associations de villes aussi bien nationales qu'internationales, des partenaires techniques et financiers (PTF). Pour ce faire, elles signent des conventions de partenariat avec leurs associés. Ces conventions définissent les domaines d'intervention de la coopération, les objectifs visés, les délais d'exécution des contrats, les obligations à la charge des parties etc. (Force)

    Il existe des partenariats Sud-Sud et des partenariats Nord-Sud (force). Sur les douze communes concernées par cette étude, neuf (09) sont en relation de partenariats actifs avec des villes étrangères. Des regroupements de communes ont eu à signer des accords de partenariat de territoire à territoire. Ces partenariats étrangers de territoire à territoire actifs sont au total 16 (force), toute catégorie confondue. Les partenaires sont d'origine africaine, européenne ou américaine (force). La majeure partie d'entre eux est concentrée en Europe : Hollande, Belgique, France et Allemagne. Les autres partenaires bilatéraux sont aux États-Unis d'Amérique et en Afrique (cf. tableau ci-dessous). (Force)

    Cependant, il y a des communes qui n'ont pas de partenariat avec des villes étrangères. C'est le cas de la commune d'Athiémé : lors de la première mandature des élus locaux, le maire d'alors a effectué un voyage en Italie dans le cadre de la coopération décentralisée mais cette recherche de partenariat n'a pas rencontré l'agrément des correspondants italiens. Depuis, la commune d'Athiémé se contente de passer seulement des accords de développement avec les PTF comme la DANIDA17, PROTOS, la GIZ etc. Il en est de même pour les communes d'Aplahoué et de Djakotomey. En dehors des relations collectives qu'entretient la Communauté des Communes du Couffo (CCC) avec la Communauté d'Agglomération de Saint-Omer (CASO), ces deux communes n'ont pas de relations bilatérales avec d'autres villes étrangères. (Faiblesse)

    D'après l'étude des Plans de Développement Communaux (PDC) de la deuxième génération couvrant la période allant de 2011 à 2015, il y a des communes qui ont des problèmes identiques, des ressources identiques et des ambitions identiques dans les départements du Mono et du Couffo. Donc, elles ont en puissance la possibilité de fusionner leurs efforts pour un développement communautaire. À titre d'exemple, les communes d'Athiémé, de Lokossa et de Houéyogbé disposent, chacune, des carrières de graviers, de sable, des gisements de calcaire, des plantations de bananeraies et de palmiers à huile. Les communes de Comé, de Grand-Popo et de Bopa partagent des potentialités en matière de pêche. Les plantations d'orange, les gisements de carrières de graviers et la culture des produits de première nécessité sont des ressources partagées par les communes de Lalo, de Klouékanmé et de Toviklin. Les carrières de gravier, la disponibilité des terres cultivables et la présence des cultures de rente comme les orangers et les palmiers à huile sont des potentialités partagées par les communes d'Aplahoué, de Djakotomey et de Dogbo.

    Par ailleurs, il est à souligner que les communes d'Athiémé, de Lokossa et de Houéyogbé, suite aux affres des eaux de Nangbéto et pendant les saisons pluvieuses, souffrent des inondations.

    17 Danish International Development Agency.

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    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    En examinant minutieusement les PDC des communes des Départements du Mono et du Couffo, un constat s'impose. Certaines ambitions inscrites dans le PDC d'une commune se retrouvent dans les PDC d'autres communes. Par exemple :

    ? Le « projet 1 : opérationnaliser le projet communal de pépinière de palmier à huile sélectionné pour un coût de 25 000 000 de FCFA», le « projet 2 : acquisition de matériels et équipements de transformations et de conservation des produits agricoles » et le « projet 3 : aménagement et gestion durable des carrières » inscrits dans les PDC de la commune d'Athiémé se retrouvent dans ceux des communes de Lokossa et de Houéyogbé.

    ? De même, le « projet 1 : doter la commune d'un tracteur niveleuse à 250 000 000 de FCFA », le « projet 2 : promotion de l'éco tourisme à 6 000 000 de FCFA» et le « projet 3 : élaborer le schéma directeur d'aménagement des communes à 250 000 000 de FCFA» se retrouvent dans les PDC de Lalo, de Toviklin et de Klouékanmé.

    Alors, les potentialités et opportunités autour desquelles les communes pourraient se réunir pour concevoir et mener ensemble des actions synergiques pour le développement local existent. À titre illustratif, les communes de Lokossa, d'Athiémé et de Houéyogbé pourraient se mettre ensemble pour créer un établissement public de coopération intercommunal (EPCI) ou usine d'extraction et de commercialisation de gravier18 . Ce faisant, elles iront à la recherche de partenaires capables de les appuyer à acquérir des machines appropriées à l'exploitation et à la commercialisation de ces graviers19. Cela participerait davantage à la mobilisation des ressources propres. Or, ces activités sont menées par des exploitants privés.

    Il existe dans les départements du mono et du Couffo des regroupements de communes dont la plupart sont régies par la loi du 1er juillet 1901 relative à la libre association des personnes. Il s'agit en l'occurrence de l'Association des Communes du Mono et du Couffo (ACMC) regroupant les 12 communes, de l'Association des Communes du Couffo (ACC20) qui est née du schisme des communes du Couffo d'avec l'ACMC, la Communauté des Communes du Couffo (CCC)21, le Conseil Intercommunal d'Eco Développement des Lagunes Côtières (CIED-Lagunes Côtières)22 et le Groupement Intercommunal du Mono (GI-Mono)23. (Force)

    18 Les carrières de graviers font partie du patrimoine de l'Etat. Mais l'Etat ne les exploite pas et ce sont les entreprises privées qui le font et payent des taxes à la commune et à l'Etat. Les communes, ayant la capacité de créer des établissements ou des entreprises publics, peuvent, pour accroître leurs revenus, soit créer individuellement ces établissements ou entreprises et les doter de moyens, soit les créer de concert avec leurs homologues dans une perspective d'intercommunalité et toujours les doter de moyens et en devenir actionnaires. Ce faisant, elles solliciteront ensemble l'appui des partenaires au développement ou de leurs homologues du Nord pour l'acquisition de ces moyens.

    19 Les graviers ne sont pas les seules ressources pouvant les unir. Chaque fois qu'elles ont intérêt à se mettre ensemble pour la gestion des affaires les reliant et dépassant leurs forces, elles peuvent se mettre ensemble pour solliciter des partenaires. Les graviers ne sont utilisés ici qu'à titre illustratif.

    20 L'ACC est composée de toutes les communes du Couffo à l'exception de celle de Dogbo.

    21 La CCC regroupe pour le moment trois communes du Couffo à savoir Aplahoué, Djakotomey et Dogbo.

    22 Le CIED est composé des communes d'Abomey-Calavi, de Comè, de Grand-Popo, de Kpomassè et de Ouidah.

    23 Le GI-Mono est composé de toutes les six communes du Mono.

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    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    Née le 30 octobre 2004 à Grand-Popo, le but de l'ACMC est centré sur la mobilisation des ressources pour le développement des communes afin d'exécuter les activités prévues par les PDC. Elle a servi de cadre de concertation entre les maires. Elle a son siège à Lokossa, certes, mais elle n'est pas fonctionnelle. En effet, les locaux loués pour abriter son siège sont sans personnel et donc, toujours fermés. En outre, aucune action visible n'a été observée depuis sa création, hormis son association à la signature de la convention de coopération décentralisée liant le département des Yvelines et le GI-Mono. (Faiblesses)

    L'ACC est née le 19 juin 2009 ; son siège est à Aplahoué. Elle porte un projet à vocation intercommunale qui est le grand marché du Couffo. Ses objectifs globaux sont : la contribution au renforcement de la décentralisation dans le département du Couffo, la promotion de la solidarité et du développement dans l'espace socioculturel et économique du département, la promotion des atouts socioculturels et agropastoraux des communes membres. Depuis sa création jusqu'à aujourd'hui, aucune action concrète n'est enregistrée. C'est un regroupement de communes qui n'est pas non plus en relation de coopération décentralisée. (Faiblesses)

    La CCC, créée sous l'impulsion des autorités locales de CASO, a son siège à Djakotomey. Son ambition est l'aménagement urbain du département du Couffo. En 2011, les études de faisabilité du projet ont été réalisées. (Force)

    Les communes membres du CIED, quant à elles, s'engagent à « construire un destin solidaire, une entité économique et un creuset de dialogue et d'actions concertées autour d'un patrimoine naturel, paysager et socioculturel à sauvegarder et à gérer de façon durable ». Le CIED a son siège à Grand-Popo et est fonctionnel. Il a eu à concrétiser des actions telles que : l'installation d'un site touristique à Avlékété, la construction de 120 latrines familiales dans cinq (05) villages du CIED, la formation en pisciculture de 60 pêcheurs et maraîchers, l'installation de huit (08) étangs piscicoles installés dans quatre (04) villages<Mais, il n'est pas en relation de coopération décentralisée.

    Le GI-Mono est porté sur les fonds baptismaux le 25 mai 2010 à Lokossa. Le départ des communes du Couffo de l'ACMC et la non fonctionnalité de celle-ci ont amené les communes du Mono à former une association propre à elles qui regroupe Lokossa, Bopa, Athiémé, Grand-Popo, Comé et Houéyogbé. Cette intercommunalité est en relation avec les départements des Yvelines. (Force)

    Il est important de noter que ces regroupements intercommunaux ne disposent pas d'EPCI et que la plupart ne sont pas en relation de coopération décentralisée24(Faiblesses). En effet, le GI-Mono est uniquement en relation avec le département des Yvelines en France et la CCC n'entretient des relations de coopération décentralisée qu'avec la CASO. Ces partenariats sont insuffisants car

    24 Ceci ne signifie pas que l'intercommunalité doit être forcement prise en compte dans les actions de coopération décentralisée ni que les communes doivent forcément être en partenariat ou avec leurs voisines locales, ou avec les collectivités du nord. Elles ont la liberté de le faire ou de ne pas le faire. En effet, aux termes de l'article 4 al 1 de la loi n°2009-17 du 13 août 2009 portant modalités de l'intercommunalité, l'intercommunalité ou coopération intercommunale est une « forme de coopération entre communes limitrophes ou proches, fondée sur leur libre volonté de coopérer entre elles, notamment d'élaborer des projets de développement ». Seulement, faut-il le souligner, leur contexte de développement actuel, c'est-à-dire, le mouvement mondial, les contraintes socio-économiques et développementalistes l'exige. C'est pour elles une occasion de répondre à leurs besoins de développement et d'hisser leur nationalité sur l'échiquier international.

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    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    les défis à relever en matière de développement socio-économique et culturel sont intenses. Or, en cette ère de mondialisation, les communautés béninoises en général et celles des départements du Mono et du Couffo en particulier ont besoin25 d'une coopération décentralisée pour relever les défis là où l'État a échoué26.

    Les entretiens avec les autorités de la Préfecture de Lokossa assurant la tutelle des communes des départements du Mono et du Couffo révèlent qu'il y a des conventions de coopération décentralisée qui ne sont pas soumises à l'approbation de l'autorité de tutelle (cf. tableau). (Faiblesse)

    TABLEAU n°1 : État des lieux des partenariats étrangers (de territoire à territoire) actifs dans les départements du Mono et du Couffo

    DÉPARTE- MENTS

    COMMUNES

    En partenariat avec

    des villes
    étrangères ?

    Nombre de

    partenaires ?

    Partenaires

    Partenariat approuvé ?

    MONO

    Athiémé

    -

    Non

    0

    -

    -

    -

    Bopa

    Oui

    -

    01

    Crosne (France)

    Oui

    -

    Comé

    Oui

    -

    02

    Ville de Guyancourt

    (France) et Ouesso
    (Gabon)

    Oui

    -

    Grand-Popo

    Oui

    -

    02

    Montjeron (France) et

    Saint-Louis (Sénégal)

    Oui

    -

    Houéyogbé

    Oui

    -

    01

    Echirolles (France)

    Oui

    -

    Lokossa

    Oui

    -

    01

    Evere (France)

    Oui

    -

    COUFFO

    Aplahoué

    -

    Non

    0

    -

    -

    -

    Djakotomey

    -

    Non

    0

    -

    -

    -

    Dogbo

    Oui

    -

    03

    Roeselare (Belgique) ;

    Kleve (Allemagne) et
    Riderkirk (Hollande)

    Oui

    -

    Klouékanmey

    Oui

    -

    01

    Lanta (France)

    Oui

    -

    Lalo

    Oui

    -

    02

    Canton de Saddle

    (USA) et Municipalité
    de Fair Lawn (USA)

    -

    Non

    Toviklin

    Oui

    -

    01

    Illigen (Allemagne)

    Oui

    -

    AUTRES

    GI-MONO

    Oui

    -

    01

    Département des

    Yvelines

    Oui

    -

    CCC

    Oui

    -

    01

    CASO

    Oui

    -

    Source : Produit à partir des données recensées au STCCD (Préfecture de Lokossa), janvier 2012.

    En résumé, l'état des lieux ainsi réalisé fait ressortir les atouts et les limites suivants :

    Atouts

    · Le recours des communes à la coopération décentralisée pour la mobilisation des ressources financières ;

    · Existence d'une diversité de coopération décentralisée ;

    · Effort de regroupement des communes ;

    25 Le besoin exprimé à ce niveau ne signifie pas que la coopération décentralisée est une panacée. Cependant, c'est une modalité de recherche de ressources pour la satisfaction des besoins d'intérêt communal ou intercommunal.

    26 Le document de la Politique Nationale de Coopération Décentralisée explique : « ... l'ancienne forme de coopération entre gouvernements se révèle, chaque jour, de plus en plus inadaptée, inefficace et incapable d'emporter l'adhésion populaire si nécessaire à la promotion d'un véritable développement auto-entretenu » (Page 8)

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    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    ? Existence de regroupements de communes en relation de coopération décentralisée ;

    ? Existence d'espaces contigus de développement.

    Limites :

    ? Difficultés de recherches de partenaires (ou faible maîtrise des stratégies de recherche de partenaires) ;

    ? Faible prise en compte de l'intercommunalité dans la coopération décentralisée (ou regroupements intercommunaux peu actifs et peu intéressés par la coopération décentralisée) ;

    ? Absence de soumission de certaines conventions de coopération décentralisée à l'approbation de l'autorité de tutelle.

    B- Ciblage des problèmes spécifiques à résoudre et présentation

    du thème

    Le ciblage des problèmes spécifiques permettront de dégager la problématique générale et de présenter le thème en exposant son fondement.

    ? Ciblage des problèmes spécifiques :

    A partir de la synthèse de la pratique de la coopération décentralisée dans les départements du Mono et du Couffo, des problèmes se dégagent. Ceux retenus sont pour l'essentiel au nombre de trois. Pour favoriser la compréhension du sujet, la justification ou la pertinence de chaque problème dégagé et retenu sera démontrée.

    1°) Problème spécifique n°1

    Le premier problème spécifique retenu est relatif aux difficultés dans la recherche de partenaires en coopération décentralisée. Comme l'indique le tableau ci-dessus, il existe des communes au niveau des deux départements qui ne sont pas en relation avec des villes étrangères. Le développement est un élément essentiel dans le processus de la décentralisation. Non seulement il en est le but ultime, mais il a un coût. Les acteurs locaux doivent, non seulement avoir une vision pour leur territoire, mais aussi, être en mesure de mobiliser les ressources nécessaires pour financer les projets traduisant cette vision ; ce qui ne se traduit toujours pas dans la réalité. La loi leur offre l'opportunité de se tourner vers l'extérieur, de mener des relations sur le plan international en respectant les engagements diplomatiques du Bénin, pour rechercher des ressources complémentaires dans le but de financer leurs projets de développement. Ils ont l'initiative et la conduite de ces relations mais n'en profitent pas, bien qu'ils en aient la volonté. Cette situation s'explique par le fait qu'elles ont de difficultés pour aller à la recherche de partenaires27 et notamment par le fait que leurs responsables ne maîtrisent pas les stratégies de recherche de partenaires. Une chose est d'avoir la volonté et une autre, la capacité de prendre l'initiative, de tenir et de bien aboutir. Pour eux, élaborer

    27 Souligné par les élus locaux questionnés.

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    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    une fiche de projet et démontrer sa pertinence auprès d'un inconnu n'est pas chose aisée28. Ces difficultés qu'elles éprouvent pour chercher de partenaires sont considérées ici comme étant un problème spécifique de la problématique générale qu'il faudra résoudre.

    2°) Problème spécifique n°2

    Le deuxième problème auquel il conviendra de trouver de solution(s) est la faible prise en compte de l'intercommunalité dans la coopération décentralisée pour faire face aux problèmes de développement29. En effet, l'ACMC étant en quelque sorte un prolongement de l'Association Nationale des Communes du Bénin (ANCB) au niveau des deux départements, il reste la CCC30 , le GI-Mono31, l'ACC, le CIED-Lagunes côtières. Mais, ces regroupements qui existent orientent faiblement ou pas du tout leurs réflexions vers la création d'EPCI par exemple qu'elles peuvent impliquer dans les actions de coopération décentralisée afin de résoudre les problèmes de développement qu'elles ont en commun. Aucun établissement intercommunal n'existe à ce jour (avril 2012). Or, « les communes à elles seules ne peuvent pas se développer, compte tenue des moyens et des ressources dont elles disposent. »32 Les compétences transférées au groupement intercommunal permettront aux communes à faibles revenus de couvrir tant soit peu leurs besoins sans grand effort. Par exemple, la commune qui n'a pas les moyens de commettre un ingénieur en génie civil pour ses propres besoins peut solliciter celui du groupement si celui-ci en dispose dans son personnel. Elle peut aussi solliciter les tracteurs, les niveleuses, les bulldozers du groupement pour ses travaux si celui-ci en dispose. Par ailleurs, la gestion des déchets solides et ordures ménagères pour la protection de l'écosystème est un problème autour duquel les acteurs locaux peuvent se regrouper pour la sollicitation d'apports extérieurs.

    L'autre paramètre à prendre en compte est que certains partenaires du Nord s'assurent d'abord de ce que possèdent leurs partenaires du Sud, de leurs forces et de leurs potentialités pour savoir ce que les communes du Sud peuvent leur apporter en retour avant d'entrer en relation avec elles. Dans ce cas se mettre ensemble et rassembler les efforts serait un atout.

    Par ailleurs, la mise en commun des efforts démontre la pertinence et l'envergure du ou des projets de développement élaborés et présentés à l'éventuel partenaire. Parfois, la conviction de ce partenaire dépend de cette pertinence et de cette envergure (sociales soient-elles). Avec la création des

    28 Ibidem

    29 L'identification de ce problème ne signifie pas que les communes ont l'obligation d'appartenir à une intercommunalité (cf. note de bas de page n°24).

    30 Communauté des Communes du Couffo

    31 Groupement Intercommunal du Mono

    32 Cf. Félicité N. HOUTA, « Développement communautaire et renforcement de l'administration communale : Apport de la coopération décentralisée à la commune de Bohicon. », Mémoire, AGT, Cycle I, ENAM, 2010, P.26

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    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    groupements intercommunaux, les élus ont l'occasion d'insérer leur projet de territoire dans un cadre plus vaste, en lien avec l'environnement national et international. Or, il n'en est pas suffisamment ainsi pour ces communes en étude.

    Ce problème mérite d'être résolu pour donner de nouvelles orientations aux acteurs concernés en la matière en vue de favoriser le développement de leur milieu.

    3°) Problème spécifique n°3

    Le dernier problème qui sous-tend cette étude est relatif à l'absence de soumission de certaines conventions de coopération décentralisée à l'approbation de l'autorité de tutelle. Normalement, tout accord de partenariat doit être soumis à l'autorité de tutelle qui a la stricte obligation de viser les clauses de la convention pour les comparer aux normes légales béninoises et déclarer leur conformité ou non à ces normes. Or, dans la pratique, il y a des autorités communales de ces deux départements qui se permettent de contourner cette disposition légale.

    Cela constitue un problème qui mérite une sérieuse attention en ce sens qu'il porte atteinte non seulement au principe de la souveraineté de l'État béninois, mais aussi à la sécurité juridique. Aujourd'hui, le problème est moins perçu mais à l'avenir, les implications peuvent être hors de portée. Le principe de l'indivisibilité de l'État, corollaire de la souveraineté, sera violé dans la mesure où ces collectivités pourraient en arriver à signer des conventions pouvant porter atteinte à l'unité nationale. Elles pourraient outrepasser les compétences qui sont les leurs et en arriver à violer les grands principes de l'exercice de la coopération décentralisée (voir supra). Ainsi, pourraient-elles par exemple entrer en relation avec des partenaires dont le pays n'est pas ou plus en relations diplomatiques avec le Bénin. Or, si les clauses des conventions sont chaque fois et toutes les fois contrôlées, cette marge de manoeuvre serait inévitablement réduite. Le fait de ne pas contrôler et de ne pas sanctionner amène à persister dans la violation de la légalité et, de jour en jour, la situation aboutira à des conséquences fâcheuses, voire contentieuses entre l'État et les communes.

    Il convient de résoudre ce problème pour garantir l'inviolabilité des lois de la République, surtout en coopération décentralisée.

    Résoudre ces trois problèmes spécifiques contribuerait à améliorer les efforts fournis par les élus locaux de ces 12 communes pour promouvoir le développement de leur localité.

    Ces problèmes spécifiques, regroupés, font appel aux enjeux liés à la pratique de la coopération décentralisée dans les douze communes des départements du Mono et du Couffo. Partant, la présentation du thème

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    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    s'avère indispensable pour la compréhension des idées exposées tout au long de ce document.

    ? Justification et présentation du thème :

    Pendant de longues années au Bénin, les questions de développement ont été beaucoup plus la préoccupation de l'État central, depuis l'accession du pays à la souveraineté nationale et internationale en 1960. Les grands axes de développement étaient élaborés par les dirigeants centraux de l'État qui assuraient la répartition des richesses sur l'ensemble du territoire national. Ces dirigeants centraux prenaient entre autres pour critères de répartition, les préoccupations purement politiques. Cet état de choses ne favorisait pas une politique de développement judicieuse et constituait un handicap au plein épanouissement de la majorité des villes et campagnes. La majorité des plans de développement locaux était élaborée sans la participation effective des populations bénéficiaires et ce, dans un cadre ne répondant pas toujours à leurs préoccupations réelles33.

    Pour tourner dos à ce tableau peu reluisant qui ne permet pas d'avancer véritablement, la Conférence des Forces Vives de la Nation de février 1990 a préconisé de conférer de larges pouvoirs de décisions et d'actions aux populations à la base. La logique dans laquelle s'inscrivait la vision des acteurs politiques d'alors était que cette nouvelle manière de concevoir le développement permettra aux populations locales de gérer au mieux leurs propres affaires et d'être, par la même occasion, les principaux acteurs de développement de leurs localités.

    La Constitution béninoise du 11 décembre 1990 a pris en compte cette recommandation de la conférence en ses articles 150 à 153. Mais cette recommandation ne sera partiellement traduite dans la réalité que neuf (09) ans plus tard, avec le vote des 476 articles contenus dans les cinq principales lois sur la décentralisation34. Ce n'est qu'en décembre 2002 à janvier 2003 que cette décentralisation s'est concrétisée au Bénin avec la tenue effective des élections locales.

    La coopération décentralisée qui renvoie à l'action extérieure des collectivités et autorités territoriales fait partie des grands piliers de cette décentralisation naissante. Elle est une modalité d'exercice des compétences, une possibilité offerte à la libre initiative de la collectivité de décider de façon libre et autonome de s'engager ou non dans une démarche de coopération pour le développement de son territoire. Aux côtés des actions bilatérales et

    33 Cf. ALAPINI Marina 0. F. (2005-2006) : « Contribution de la Direction de la Coopération Décentralisée et de l'Action Humanitaire à la mise en oeuvre de la Coopération Décentralisée au Bénin » ; mémoire du Diplôme d'Études Supérieures Spécialisées (DESS).

    34 En l'occurrence la loi n°97-028 du 15 janvier 1999 portant organisation de l'administration territoriale en République du Bénin, la loi n°97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin, la loi n°98-005 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes à statut particulier, la loi n°98-006 du 09 mars 2000 portant régime électoral communal et municipal en République du Bénin et la loi n°98-007 du 15 janvier 1999 portant régime financier des communes en République du Bénin.

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    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    multilatérales des États, la coopération décentralisée permet une action de proximité dans la durée et tisse des liens entre communautés locales du nord et du sud. C'est une coopération orientée vers le développement au profit des populations à la base.

    Depuis le vote des lois sur la décentralisation, il y a de cela plus d'une dizaine d'années (1999), et depuis la concrétisation de la décentralisation il y aura bientôt dix ans (2003), les communes du Bénin en général et celles des départements du Mono et du Couffo en particulier ont amorcé et développent des relations de coopération avec leurs homologues et partenaires étrangers. En effet, dans bien de cas, les collectivités locales de ces deux départements ne disposent pas de ressources suffisantes pour assurer leurs charges de fonctionnement et d'investissement. Ainsi, de nombreux programmes et projets de partenariat sont élaborés et financés au profit de ces collectivités locales35.

    Mais, cette coopération laisse à désirer. Des difficultés se profilent à son horizon et suscitent des interrogations sur son avenir, surtout en considérant particulièrement les communes des départements du Mono et du Couffo dans leur ensemble. D'une part, ce sont les difficultés de recherche de partenaires internationaux qui sont constatées. D'autre part, ces difficultés s'élargissent à la faible prise en compte de l'intercommunalité dans les actions de coopération décentralisée. Plus loin, ce sont les conventions, loi des parties contractantes, de coopération décentralisée qui ne sont pas transmises pour approbation.

    Et pourtant, l'État béninois affiche clairement et théoriquement sa bonne volonté36 d'accompagner les collectivités locales dans toutes leurs actions, surtout celles ayant trait à la coopération décentralisée.

    Cet état de choses ne permet pas à ces collectivités locales de prendre véritablement appui sur la coopération décentralisée pour effectivement répondre à leurs besoins de développement et pour garantir la sécurité et la souveraineté de l'État béninois.

    La présente étude se propose alors de réfléchir sur ces questions cruciales conjointement pour la décentralisation, pour le développement des communes du Mono et du Couffo et pour la sécurité juridique37 du Bénin tout entier. Pour

    35 Les acteurs des collectivités locales étudiées font état de ce qu'ils ont pu bénéficier de leurs relations en coopération décentralisée, que ce soit de territoire à territoire ou pas. Ce travail n'intégrant pas le bilan de la coopération décentralisée et étant limité par le temps et par le volume du document, nous nous excusons de ne pouvoir en faire cas et rassurons qu'il peut être intégré dans de travaux de recherche ultérieurs.

    36 Les différents textes relatifs à la coopération décentralisée démontrent bien cette volonté du pouvoir central, en l'occurrence les articles 8 et 9 du décret n°2005-765 du 09 décembre 2005 portant définition et modalités de la coopération décentralisée en République du Bénin. En effet, ces articles disposent :

    -article 8 : L'Etat exerce dans le cadre de la coopération décentralisée, son rôle de garant de la légalité

    - article 9 : L'Etat apporte son conseil et son assistance aux communes pour l'aboutissement et le développement de leurs initiatives relatives à la coopération décentralisée. A ce titre, il leur apporte un appui par la promotion des activités de formation, d'information et de recherche de partenariat.

    37 Pour le moment, il n'y a pas péril en la demeure mais lorsqu'une collectivité locale viole les textes en vigueur sur un aspect donné, le risque que d'autres communes lui emboitent le pas n'est pas négligeable. L'analyse faite à ce niveau pour aboutir à l'atteinte d la sécurité juridique du Bénin est une analyse projective.

    Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion 2008-2011

    18

    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    cette raison, les cogitations portent sur la problématique de la pratique de la coopération décentralisée dans les départements du Mono et du Couffo.

    Cette problématique révèle une importance capitale pour cette étude non seulement parce que ses composantes (problèmes spécifiques) sont complexes, mais aussi, parce que le domaine n'a jamais fait l'objet d'une étude au niveau des douze communes considérées.

    Pour mieux circonscrire cette problématique et répondre aux attentes soulevées par l'étude et qui doivent être comblées par les axes de réflexions, les travaux de recherche portent sur la thématique : « La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives ». En effet, l'étude porte sur toutes les communes du Mono et du Couffo dans leur généralité pour détecter les problèmes qu'elles ont de commun en la matière ou qui risquent de se généraliser avec le temps.

    Tel est le fondement (la justification) et la présentation du thème. Étant ainsi au coeur du sujet, les différentes séquences devant permettre de résoudre les problèmes spécifiques et donc le problème général sont :

    o la proposition de causes, la formulation des hypothèses, la fixation des objectifs, le choix de la méthodologie adoptée et la revue de littérature d'une part ;

    o la collecte et la présentation des données, l'analyse de ces données, l'établissement du diagnostic, les perspectives possibles et leurs conditions de mise en oeuvre d'autre part.

    Dans la perspective de mieux apporter de solutions aux problèmes identifiés, il convient d'abord d'en rechercher les causes et de se fixer des objectifs à atteindre afin de pouvoir faire un diagnostic qui permettra de trouver des solutions adéquates. En effet, il est difficile de résoudre un problème en recherche-diagnostic lorsque les mobiles sont inconnus.

    SECTION II : CAUSES PROBABLES, HYPOTHÈSES ET OBJECTIFS DE

    L'ÉTUDE

    Quelles peuvent être les causes de ces problèmes (Paragraphe I) et quels sont les objectifs qui doivent être atteints à la fin de cette étude (Paragraphe II) ?

    Paragraphe I : Causes probables et hypothèses de l'étude

    Les causes probables supposées (A) permettront de formuler des hypothèses (B) qui seront plus tard confirmées ou infirmées à partir des données mobilisées auprès des acteurs qui vivent réellement les faits.

    A- Causes probables liées aux problèmes spécifiques :

    Trois problèmes spécifiques ont été retenus. En principe, chacun d'eux doit être obligatoirement relié à une cause. La logique voudrait que ces causes soient identifiées.

    Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion 2008-2011

    19

    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    1°) Cause(s) liée(s) aux difficultés dans la recherche de partenaires en

    coopération décentralisée

    Plusieurs causes sont liées au premier problème spécifique. Mais il ne faudra retenir qu'une seule qui permettra de formuler l'hypothèse.

    Les causes possibles sont les suivantes :

    ? La lenteur et la lourdeur administratives des structures de l'État impliquées dans les actions de coopération décentralisée38 ;

    ? L'absence de vulgarisation du guide de la coopération décentralisée ;

    ? Les structures de l'État chargées d'orienter et d'accompagner les communes en la matière ne collaborent pas effectivement avec celles-ci ;

    ? L'insuffisance de compétences techniques et de réseaux de relations au niveau des collectivités locales.

    Il convient de procéder par élimination pour ne retenir que la cause la plus plausible39. Cette élimination ne peut se faire que sur une analyse explicative.

    La lenteur et la lourdeur administratives des structures de l'État impliquées dans les actions de coopération décentralisée: les structures de l'État impliquées dans la coopération décentralisée sont sujettes à la lenteur et à la lourdeur administrative. De plus, elles sont trop nombreuses40. Le rôle de certaines structures n'est pas clairement défini41. Ces problèmes ne favorisent pas la recherche de partenaires aux collectivités locales.

    Et pourtant, des collectivités locales arrivent quand même à trouver de partenaire(s). Si certaines arrivent à en trouver, c'est que la raison pour laquelle d'autres en éprouvent de difficultés est à rechercher ailleurs.

    L'absence de vulgarisation du guide de la coopération décentralisée : le guide de la coopération décentralisée a été élaboré et validé depuis 2010. Il contient des éléments indispensables à la mise en oeuvre des relations de coopération décentralisée. Mais, ce guide n'a jamais fait l'objet d'une vulgarisation. Son contenu demeure inconnu de ses destinataires qui témoignent en ignorer l'existence. Cette raison justifie apparemment le problème puisque le guide est un outil facilitateur en ce sens qu'il donne à l'acteur béninois les opportunités et les atouts dont il bénéficie en tant qu'acteur potentiel de la coopération décentralisée. Toutefois, il faut remarquer qu'avant 2010, des collectivités béninoises intéressaient des partenaires sans consulter un guide. En attendant les enquêtes, cette cause peut être écartée.

    Les structures de l'État chargées d'orienter et d'accompagner les communes en la matière ne collaborent pas effectivement avec celles-ci : pour concrétiser sa volonté d'aider les communes à établir des relations

    38 Il importe de faire une nette démarcation entre la première cause et la troisième. La première fait appel à un problème de procédure tandis que la troisième fait appel à une négation de rôle.

    39 Cette méthodologie a été adoptée à ce niveau parce qu'une hypothèse ne se décrète pas. Elle se construit. Énoncer une seule cause et la rattacher directement au problème sans justification serait décréter l'hypothèse. Par contre, identifier les causes possibles et retenir la plus plausible, c'est construire l'hypothèse.

    40 Voir plus loin, page 50.

    41 Allusion au MFE, au MEIAE et au MDGLAAT. En effet, le document-cadre de la Politique Nationale de Coopération décentralisée fait remarquer qu'il y a une absence de clarification des rôles des ministères sectoriels en l'occurrence le MDGLAAT, le MAEIA et le MFE (page 16 du document).

    Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion 2008-2011

    20

    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    avec leurs homologues du Sud ou du Nord, l'État a mis en place des structures chargées d'accompagner et d'orienter les communes en la matière. Si ces structures jouaient effectivement leur rôle et collaboraient effectivement avec elles, chacun à son niveau, les communes auraient de facilités à trouver de partenaires. Mais, il convient de reconnaître que ces structures ne sont pas en amont et en aval de la coopération décentralisée. Leurs interventions sont secondaires. Les premiers acteurs, ce sont les communes elles-mêmes. Par conséquent, cette raison aussi ne semble pas tout à fait plausible.

    L'insuffisance de compétences techniques et de réseaux de relations au niveau des collectivités locales : les bénéficiaires de la coopération décentralisée, ce sont les populations locales. L'initiative est de leur ressort. Avec l'autonomie administrative qui leur est conférée, elles sont censées disposer de compétences techniques et de réseaux de relations pour initier et gérer la coopération décentralisée. Les techniciens sont chargés de l'élaboration des aspects techniques (fiches de projets, programmes de mise en valeur des potentialités de la commune pour la rendre attractive etc.), de la recherche permanente et de la conduite des opérations. Si ces communes n'arrivent pas à prendre l'initiative ou échouent après, c'est parce que ces moyens leur font défaut. Bien vrai, toutes les communes parcourues disposent d'un service ou d'une division ayant en charge la coopération décentralisée. Mais, les chargés du secteur n'ont pas un cahier de charge précis. Tantôt c'est le SG qui cumule sa fonction de SG et le poste du chargé de la coopération décentralisée42, tantôt c'est le directeur de cabinet du maire qui cumule les deux postes43, tantôt le secteur est confondu avec la planification et le développement local44 etc. Cela explique la carence en ressources humaines techniquement qualifiées et spécialisées à affecter à ce secteur qui, semble-t-il, existe uniquement de nom. Avec cette manière de faire, la performance au travail est hypothéquée.

    Aux dires des acteurs locaux, ni eux, ni les filles et fils de leur localité ne disposent d'assez de relations à l'extérieur. De plus, soulignent-ils, la prise d'initiative et le maintien des relations constituent un problème non moins important.

    Cette cause a donc plus d'importance et explique mieux le problème que les autres. Par conséquent, elle peut être retenue.

    La cause plausible retenue est donc l'insuffisance de compétences techniques et de réseaux de relations au niveau des collectivités locales.

    2°) Cause(s) liée(s) à la faible prise en compte de l'intercommunalité dans la

    coopération décentralisée

    Trois causes indépendantes semblent expliquer le deuxième problème spécifique :

    42 Allusion à la Mairie d'Athiémé

    43 Allusion à la Mairie de Dogbo

    44 Allusion à la Mairie de Lokossa

    Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion 2008-2011

    21

    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    ? Les contraintes économiques ;

    ? L'état embryonnaire des collectivités locales ;

    ? La concurrence et l'individualisme des collectivités locales dans leurs efforts de développement.

    Toutes ces causes sont importantes. Cependant, une seule mérite d'être retenue. À cet effet, une analyse explicative s'impose.

    Les contraintes économiques : vivre avec les autres, créer un EPCI, tout cela a un coût. Les communes, qui arrivent difficilement à pourvoir à leurs charges de fonctionnement, ne pourront pas convenablement s'acquitter de leurs cotisations du fait des pesanteurs, des contraintes économiques. La preuve est que les cotisations45 ne sont pas payées à temps. Et pourtant, elles ont prévu dans leurs PDC et continuent de prévoir46 dans leurs budgets des cotisations en faveur de l'intercommunalité47. Ce qui montre qu'elles peuvent le faire, même s'il est possible de remarquer une mauvaise volonté à ce niveau48. Le retardement de la solvabilité, c'est peut-être une cause qui ne dépend pas d'elles mais plutôt de la disponibilité des ressources. Tout compte fait, elles parviennent à payer quand même. Cet argument ne paraît pas plausible, car, en effet, l'intercommunalité doit plutôt constituer un outil aidant à faire face aux problèmes soulevés par les contraintes économiques.

    L'état embryonnaire des collectivités locales : les collectivités locales sont encore jeunes pour avoir l'idée de se mettre ensemble, de créer des EPCI et de les impliquer dans les actions de coopération décentralisée pour propulser leur économie. Cela demande du temps. De plus, la loi sur l'intercommunalité vient d'être votée il y a juste deux ans. Le domaine est encore jeune et il y a du travail à faire. Cependant, les communes des Collines, aussi jeunes que celles du Mono et du Couffo, ont formé un groupement intercommunal qui est en partenariat avec le Conseil régional de Picardie (en France). Les communes en étude ne peuvent donc pas se prévaloir de cet argument pour justifier l'existence de ce problème chez elles.49

    La concurrence et l'individualisme des collectivités locales dans leurs efforts de développement : chaque commune vit en vase clos. Elle s'occupe de ses affaires sans se soucier de l'autre. Toutes les communes sont dans une course de concurrence au développement entre elles. À cela, s'ajoute le fait que tous les dirigeants politiques n'ont pas la même volonté politique de se mettre ensemble, de réfléchir en commun, de mutualiser les moyens,

    45 Ce retard a été souligné par les élus locaux eux-mêmes qui le rattachent à la mauvaise volonté politique qui règnent en leur sein.

    46 Les prévisions budgétaires en faveur de l'intercommunalité n'ont pas de rapport direct avec la coopération décentralisée mais plutôt avec le fonctionnement de l'intercommunalité à prendre en compte dans la coopération décentralisée.

    47 Tous les PDC de la deuxième génération des différentes communes prévoient de cotisations en faveur de l'intercommunalité et cette prévision est retenue dans leur budget annuel.

    48 Cf. Note n°42.

    49 Les contraintes économiques et l'état embryonnaire des collectivités locales doivent plutôt constituer des facteurs de regroupement des communes pour la promotion, l'accélération et la concertation d'un développement local renforcé.

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    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    de rassembler leurs efforts pour faire face aux défis du sous-développement. Les pesanteurs égocentriques l'emportent sur les intérêts communs. Pour preuve, la commune de Lalo avait eu à signer une convention de coopération décentralisée avec CASO. Mais, de séjour à Lalo, les acteurs de CASO ont voulu à ce que le projet s'étende à tout le département. Pour cela, l'intercommunalité CCC a été créée. Selon les informations recueillies auprès des élus locaux lors des différents entretiens, la ville de Lalo s'est désolidarisée du fait que les autres vont bénéficier de l'accord qu'elle a négocié seule. D'autres communes se sont désolidarisées, à en croire les acteurs locaux interrogés sur la question, du fait qu'elles ne sont pas en bons termes avec le chef de fil de l'intercommunalité. Ces raisons font partie des arguments pour lesquels l'intercommunalité ne fonctionne pas bien (malgré les textes par eux élaborés, le bureau de l'intercommunalité ne se réunit pas souvent pour discuter des questions relatives au développement, à en croire les acteurs). A ces problèmes, s'ajoute la crainte de se débarrasser de certaines de ses compétences au profit de l'EPCI. Alors, est-ce encore une intercommunalité ?

    Cette dernière cause semble être plausible et peut être retenue pour le problème spécifique n°2.

    3°) Cause(s) liée(s) à l'absence de soumission de certaines conventions de

    coopération décentralisée à l'approbation de l'autorité de tutelle

    Les causes possibles auxquelles peut être rattaché le dernier problème spécifique sont :

    ? L'ignorance des textes ;

    ? L'atteinte à l'autonomie des communes ;

    ? L'imprécision du cadre juridique existant (vide juridique ou silence des textes sur les sanctions en cas d'absence de transmission).

    Il convient de procéder par élimination. Ainsi :

    L'ignorance des textes 50 : les communes qui ne soumettent pas leurs accords à l'approbation de l'autorité de tutelle sont supposées ignorer que les textes l'exigent. Mais, cet argument devient invalide pour les raisons suivantes :

    - Nul n'est censé ignorer la loi ;

    - Ces communes avaient eu à signer beaucoup d'accords. Les premiers ont été transmis à l'autorité de tutelle. Ce sont les derniers qui n'ont pas été transmis.

    L'atteinte à l'autonomie des communes : les textes sont trop exigeants. Ils demandent assez de contrôle sur les actes communaux. L'autorité de

    50 D'aucuns peuvent parler de méconnaissance des textes à ce niveau. Ce n'est pas faux. Mais, nous estimons que c'est parce que les textes ne sont pas assortis de sanctions coercitives qu'ils sont méconnus. S'ils étaient contraignants, aucune marge de méconnaissance ne serait laissée à la discrétion des concernés. La crainte d'être réprimé oblige à ne pas négliger. C'est la raison pour laquelle nous soutenons que c'est plutôt parce que les textes sont muets et donc insuffisants que cette marge de manoeuvre est permise implicitement.

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    23

    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    tutelle cherche trop à s'impliquer dans les affaires des communes, malgré leur autonomie. Elle n'est même pas un acteur clé de la coopération décentralisée. Les autorités locales peuvent se passer d'elle dans leurs rapports avec leurs homologues du Sud ou du Nord51.

    Mais, le Bénin est un pays de droit. Les communes, dans leurs relations de coopération décentralisée, doivent rester dans les limites de la légalité. Le respect de cette légalité est assuré par l'autorité de tutelle. Ce sont les lois et règlements qui l'exigent. L'autonomie administrative n'est ni une indépendance, ni une souveraineté pour que contrôler les relations extérieures des collectivités locales soit une atteinte portée à leur autonomie.

    L'imprécision du cadre juridique existant : l'accord de coopération décentralisée doit être soumis à l'approbation de l'autorité de tutelle (cf. art 22 du décret 2009-764 du 09 décembre 2009 portant définition et modalités de la Coopération Décentralisée en République du Bénin). Or, aucune disposition, réglementaire ou légale, ne prévoit la sanction subséquente en cas de violation de ce principe consacré par l'article 179 de la loi n°97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin et complété par l'article 22 du décret 2009-764 cité ci-dessus52. Un vide juridique s'observe à ce niveau. Le cadre juridique est donc insuffisant, imprécis en ce qui concerne les sanctions en cas d'absence de transmission à l'autorité de tutelle. Les autorités locales profitent de cette insuffisance de l'arsenal juridique pour violer le principe. S'il existait des textes sanctionnant un tel comportement, elles n'allaient pas négliger de soumettre les accords à l'approbation.

    Cette cause est pertinente et peut être retenue à ce niveau.

    ? Récapitulatif :

    ? Première cause spécifique retenue : l'insuffisance de compétences

    techniques et de réseaux de relations au niveau des collectivités locales ; ? Deuxième cause spécifique retenue : la concurrence et l'individualisme des

    collectivités locales dans leurs efforts de développement ;

    ? Troisième cause spécifique retenue : L'imprécision du cadre juridique existant.

    Les causes spécifiques étant retenues, il y a lieu de formuler des hypothèses.

    B- Les hypothèses de l'étude :

    Les hypothèses sont formulées en fonctions des problèmes et des causes retenues.

    1°) Hypothèse n°1

    51 Ce n'est pas nous qui soulignons. C'est ce que nous ont confié les acteurs lors des entretiens. Ce qui suit est le raisonnement scientifique que nous avons essayé de mener.

    52 Il existe, cependant, pouvoir d'annulation que détient l'autorité de tutelle sur les actes communaux non conformes à la légalité.

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    24

    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    L'insuffisance de compétences techniques et de réseaux de relations au niveau des collectivités locales est à la base des difficultés rencontrées dans la recherche de partenaires en coopération décentralisée.

    2°) Hypothèse n°2

    La concurrence et l'individualisme des collectivités locales dans leurs efforts de développement expliquent la faible prise en compte de l'intercommunalité dans la coopération décentralisée pour faire face aux problèmes de développement.

    3°) Hypothèse n°3

    L'absence de soumission de certaines conventions de coopération décentralisée à l'approbation de l'autorité de tutelle est due à l'imprécision du cadre juridique existant.

    Avant de clore ce chapitre préliminaire, il est indispensable de formuler les objectifs à atteindre.

    Paragraphe II : Objectifs projetés par l'étude

    Cette étude vise un objectif général(A) qui trouvera son accomplissement à travers les trois autres (B) qui sont spécifiques.

    A- Objectif général de l'étude

    L'objectif général de l'étude est de contribuer à l'amélioration de la coopération décentralisée dans les départements du Mono et du Couffo.

    Cet objectif général se décline en trois objectifs spécifiques.

    B- Objectifs spécifiques liés aux problèmes spécifiques

    Trois objectifs spécifiques correspondant respectivement aux trois problèmes spécifiques dégagés guident le présent travail. Il s'agit de :

    1°) Objectif spécifique n°1

    Proposer des mesures pouvant faciliter la recherche de partenaires en coopération décentralisée.

    2°) Objectif spécifique n°2

    Proposer des mesures pour le renforcement du couplage intercommunalité-coopération décentralisée.

    3°) Objectif spécifique n°3

    Contribuer au renforcement du cadre juridique de la coopération décentralisée.

    Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion 2008-2011

    Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion 2008-2011

    25

    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    TABLEAU N°2 : Tableau de bord de l'étude : « La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives »

    NIVEAUX

    PROBLÈMES

    CAUSES SUPPOSÉES

    HYPOTHÈSES

    OBJECTIFS

    NIVEAU GENERAL

    Problème général

    Cause générale

    Hypothèse générale

    Objectif général

     

    -

    -

    Contribuer à l'amélioration de la coopération décentralisée dans les

    départements du Mono et du
    Couffo.

    NIVEAUX SPÉCIFIQUES

    Problème spécifique n°1

    Cause spécifique n°1

    Hypothèse n°1

    Objectif spécifique n°1

     

    L'insuffisance de compétences techniques et de réseaux de

    relations au niveau des
    collectivités locales.

    L'insuffisance de compétences techniques et de réseau de relations au niveau des collectivités locales est à la base

    des difficultés rencontrées dans la recherche de
    partenaires en coopération décentralisée.

    Proposer des mesures pouvant

    faciliter la recherche de

    partenaires en coopération
    décentralisée.

     

    Cause spécifique n°2

    Hypothèse n°2

    Objectif spécifique n°2

     

    La concurrence et

    l'individualisme des
    collectivités locales dans

    leurs efforts de
    développement.

    La concurrence et l'individualisme des collectivités

    locales dans leurs efforts de développement

    expliquent la faible prise en compte de

    l'intercommunalité dans la coopération
    décentralisée pour faire face aux problèmes de développement.

    Proposer des mesures pour

    le renforcement du

    couplage

    intercommunalité-
    coopération décentralisée.

     

    Cause spécifique n°3

    Hypothèse n°3

    Objectif spécifique n°3

     

    L'imprécision du cadre

    juridique existant.

    L'absence de soumission de certaines

    conventions de coopération décentralisée à l'approbation de l'autorité de tutelle est due à l'imprécision du cadre juridique existant.

    Contribuer au

    renforcement du cadre
    juridique de la coopération décentralisée.

     

    26

    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    Chapitre Ier:

    La mobilisation des

    données sur la

    coopération décentralisée

    Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion 2008-2011

    27

    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    Deux principales sections constituent l'ossature de ce chapitre :

    o la première prend en compte les considérations théoriques de la coopération décentralisée telles que développées par des auteurs et par le droit positif des États ;

    o dans l'objectif de la préparation à la vérification des hypothèses, la deuxième section s'occupera de la collecte et de la présentation des données sur la coopération décentralisée dans les départements du Mono et du Couffo.

    SECTION I : DÉMARCHE DE L'ÉTUDE ET THÉORIE DE LA COOPÉRATION DÉCENTRALISÉE

    Dans le premier paragraphe de cette section, des informations seront fournies sur la méthodologie adoptée dans le cadre de l'élaboration du présent document. Les informations légales (clefs de la coopération décentralisée au Bénin) seront succinctement relatées dans le second paragraphe.

    Paragraphe I : Approche méthodologique de l'étude

    L'approche méthodologique de ce travail tient compte d'une recherche documentaire (A) qui a permis de faire la revue de littérature et d'une approche empirique (B) qui a permis de mobiliser des données quantitatives.

    A- Recherche documentaire et revue de littérature V' Recherche documentaire

    Une fois les problèmes spécifiques dégagés, la problématique et le thème formulés, la recherche documentaire a permis de faire le point sur les connaissances disponibles sur la coopération pour le développement local dans son ensemble.

    Ainsi, les ouvrages et mémoires portant sur la coopération décentralisée et disponibles à la bibliothèque de l'ENAM ont été consultés. Ces documents ont été complétés par ceux retrouvés à la bibliothèque centrale de l'Université d'Abomey-Calavi et au Centre Culturel Français. Des informations ont été reçues au service de la coopération décentralisée du MDGLAAT et à la CNCD. Les enseignements reçus à l'ENAM sur la coopération décentralisée ont été mis à contribution. D'autres documents et informations ont été consultés sur Internet.

    Le fond documentaire (mentionné dans la bibliographie) ainsi réuni a favorisé la rédaction de la revue de littérature.

    V' REVUE DE LITTÉRATURE

    La coopération décentralisée est une notion complexe dont le contenue varie en fonction des différentes conceptions émises par les auteurs et de la logique politique des Etats. Même si aucune littérature concentrée sur la coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo n'existe, le fond documentaire retrouvé a été utilisé tout long de ce document. Néanmoins, une compilation de conceptions relatives à la coopération

    Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion 2008-2011

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    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    décentralisée et aux problèmes identifiés relate que les préoccupations abordées existent sous d'autres cieux et ont eu à générer des idées.

    1°) Par rapport à la coopération décentralisée

    Selon le droit français, la coopération décentralisée recouvre toutes les formes de l'action extérieure des collectivités et non pas seulement celles qui ont trait au développement des pays du Sud, mais englobe aussi la coopération transfrontalière, la coopération avec les pays de l'Est, la coopération extérieure des départements et territoires d'outre-mer. Le droit français accorde une importance particulière au statut public des acteurs alors que le droit béninois intègre les associations émanant de la société civile.

    Iris BOINVILLIERS (1996) voit en la coopération décentralisée « la participation d'acteurs variés des pouvoirs publics comme de la société civile à la discussion des priorités et la mise en oeuvre d'actions de développement, sur la base d'initiative émanant de ces acteurs 53».

    Dans la même logique, Mohammed ZAOUI et Amar MLAHI54 (2008, p 42) soulignent que « le développement d'un espace déterminé ne peut se faire d'une manière intégrée sans un environnement propice et sans l'effort de chacun »55 . C'est dire que certaines conditions doivent être nécessairement remplies et la participation citoyenne doit être déterminante. L'implication de la société civile peut aider à optimiser les résultats ; car, quelle que soit la finesse des programmes menés par les collectivités, ils ne peuvent accéder à toutes les poches de la pauvreté, celles-ci ne pouvant être atteintes que par la souplesse et par la proximité des associations.

    Selon Alain LE SAUX56 (2008, p 35), « La coopération décentralisée est une aventure politique [...], car elle procède de décisions prises par des élus de deux collectivités désireux de travailler ensemble, de partager des projets et des ambitions, d'oeuvrer conjointement à l'amélioration de la vie quotidienne des populations »57. De cette façon, le choix d'un partenaire se fait sur la base d'un diagnostic croisé des deux partenaires et d'un accord entre les deux collectivités, de principes fondamentaux (valeurs partagées, même vision de la coopération décentralisée, etc.)58 La coopération décentralisée est basée sur une démarche participative. Cette conception est partagée par Jean Cassius S.B. Pour lui, « la coopération décentralisée consiste à la menée conjointe d'actions entre une ou plusieurs autorités locales de deux États dans un intérêt commun. Elle vise comme objectifs, la consolidation de ces collectivités locales, et le renforcement de ces capacités à répondre aux aspirations de leurs populations, dans le respect des traditions et spécificités de la société bénéficiaire de l'appui. ».

    53 BOINVILLIERS Iris, Coopération décentralisée : Acteurs, pratiques, procédures, Paris, Gret, Ministère des Affaires étrangères, 1996.

    54 Respectivement Délégué Général de l'Institut Régional de Coopération-Développement (IRCOD) en Champagne-Ardenne et Coordinateur Régional de l'Agence du Développement Social (ADS) au Maroc.

    55 Gilles GUILLAUD, (2008) « La coopération décentralisée : Trois partenariats entre le Nord et le Sud », PROCOOP, Ed. L'Harmattan

    56 Directeur des Affaires internationales et européennes-Région Ile-de-France.

    57 Gilles GUILLAUD, (2008) « La coopération décentralisée : Trois partenariats entre le Nord et le Sud », PROCOOP, Ed. L'Harmattan

    58 « Guide pratique et méthodologique : améliorer la qualité d'une politique publique de coopération décentralisée », Ministère des affaires étrangères françaises et européennes, juin 2008, P14 (disponible sur www.ceracoop.org/images/pdc/CoopDec/guide_coopdec_adf-f3e.pdf, téléchargé ce 04/02/2012 à 13:56 à 13:56)

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    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    Pour Gilles GUILLAUD 59(2004, p 13), la coopération décentralisée est une nouvelle façon d'aborder la coopération internationale, « une coopération internationale décentralisée qui [essaie] de se faire une place entre une coopération d'État à État quelques fois soupçonnée d'alimenter la corruption et de couvrir « d'éléphants blancs », projets coûteux et inutiles!...], coopération d'État à État qui avait bien de la peine à se maîtriser face au rouleau compresseur des organisations multilatérales, des politiques d'ajustement structurel!...]60 » C'est donc une coopération de territoire à territoire, d'une population infra-étatique à une autre. Elle relève des initiatives propres des collectivités locales et s'inscrit dans le cadre de la coopération non gouvernementale. Elle associe et fait collaborer à différents niveaux, les acteurs économiques et sociaux ayant des potentialités et/ou des liens de coopération. C'est un facteur et une modalité efficiente du développement des dynamiques sociales, économiques et culturelles.

    Pour Franck Petiteville, auteur français, la coopération décentralisée désigne toutes « les opérations de coopération mises en oeuvre directement ou sous leur impulsion, ou avec leur soutien par des collectivités territoriales » ou encore, les « relations de coopération que nouent les collectivités territoriales françaises avec des personnes morales de droit public étranger »61. Selon lui, la coopération décentralisée découle des effets induits par la décentralisation. Partout où elle a été développée, soutient-il, la coopération décentralisée a bénéficié d'un contexte déterminant de décentralisation territoriale, puisque les collectivités le font différemment de l'État central. C'est la raison pour laquelle il réalise que : « la

    décentralisation a accru l'autonomie des collectivités locales et la dynamique de l'extension de leurs activités hors des frontières nationales ».

    Pour Jean-Louis AUTIN62 (également auteur français), la coopération décentralisée est une légitimité certaine, puisqu'elle existe et se développe. Ce simple constat suffit à établir sa légitimité. Aussi, justifie-t-il le terme de « coopération pour le développement » qui est utilisé pour désigner les initiatives prises par les collectivités territoriales françaises à l'égard de leurs homologues du tiers-monde.

    2°) Par rapport aux problèmes spécifiques

    ? Les difficultés de recherche de partenaires en coopération décentralisée

    Bernard HUSSON (p 5) fait la remarque suivante : « une collectivité sans renom, dirigée par un maire maîtrisant mal une langue internationale, sans réseaux de relations, ne peut guère espérer nouer des relations de long terme avec une collectivité du Nord »63 Il souligne par là qu'il ne suffit pas d'avoir des compétences

    59 Président de PROCOOP

    60 Gilles GUILLAUD, (2008) « La coopération décentralisée : Trois partenariats entre le Nord et le Sud », PROCOOP, Ed. L'Harmattan

    61 Franck PETITEVILLE (1996), « La coopération décentralisée : les collectivités locales dans la coopération Nord-Sud »

    62 AUTIN Jean-Louis (avril 1990) : « La coopération décentralisée pour le développement : entre légitimité et légalité » les cahiers n°30/Nouvelle série/ : l'action extérieure des collectivités territoriales ; Centre National de la Fonction Publique Territoriale (CNFPT)

    63 Bernard HUSSON, « La coopération décentralisée, légitimer un espace public local au Sud et à l'Est », disponible sur www.resacoop.org/Boite_Outils/se-documenter/dossiers-thématiques/pdf/transverses/pdf , téléchargé ce 04/02/2012 à 16:31

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    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    légales pour engager et maintenir des relations de coopération pour le développement local. Il faut disposer d'une expertise, d'un dynamisme, de techniques de négociation etc. Dans les faits, cette incompétence relationnelle entraine la marginalisation de la plupart des collectivités locales africaines car, « Ni leurs instances représentatives, ni les services de l'État en charge de suivre la coopération décentralisée, n'ont suffisamment attiré leur attention sur cet impact de leur soutient », mentionne HUSSON.

    Dans le rapport d'étude produit par Blaise AHANHANZO-GLELE en 2009 sur la « coopération décentralisée et financements internationaux : cas du Bénin », l'auteur renseigne sur les difficultés que rencontrent les collectivités béninoises en matière de coopération décentralisée et propose des pistes pour la redynamiser et pour rendre visible son impact sur le terrain.

    ?La faible prise en compte de l'intercommunalité dans la coopération

    décentralisée

    L'intercommunalité est la relation qui permet à deux ou plusieurs communes d'un même territoire de s'associer en vue de la réalisation ou de la gestion des équipements et services communs. C'est ce que traduit l'article 3 de la loi n°2009-17 du 13 août 2009 portant modalités de l'intercommunalité en République du Bénin en ces termes : « plusieurs communes peuvent s'associer en vue de la réalisation, de la gestion d'équipements et de la création de services d'intérêt et d'utilité intercommunaux... » Le rôle de l'intercommunalité ne se limite pas à la gestion des équipements ou services existants. Il s'étend aussi à la faculté d'en créer en fonction des besoins ressentis par l'ensemble des communes associées en matière de développement. C'est ainsi qu'elle peut mettre en place un établissement public de coopération intercommunal (EPCI) qui, dans le cas d'espace, agira au nom d'une communauté de commune ou d'une communauté urbaine64. Selon l'article 4 alinéa 2 de la loi sur l'intercommunalité, l'EPCI est un « organisme ayant pour objet l'élaboration et l'exécution de projets communs de développement et la gestion en commun des équipements et des services d'intérêt et d'utilité intercommunaux au sein des périmètres contigus de solidarité ».

    Selon le point de vue de Jean Pierre CHEVENEMENT, l'intercommunalité est un outil de développement à condition que l'utilisation se fasse à bon escient.

    En considérant la doctrine béninoise citée par monsieur Blaise AHANHANZO-GLELE dans son ouvrage « coopération décentralisée et financements internationaux : cas du Bénin », la coopération décentralisée est définie comme « une relation de coopération liant une collectivité territoriale béninoise ou un groupement de collectivités territoriales béninoise à un partenaire étranger doté de la personnalité morale (collectivités locales, ONG etc.) ». Cette définition indique que les potentiels acteurs internes de la coopération décentralisée ne sont pas seulement les collectivités locales, mais aussi, leurs regroupements et leurs

    6' L'article 5 de la loi n°2009-17 du 13 août 2009 distingue trois catégories d'EPCI : la communauté de communes, la communauté urbaine et la communauté d'agglomération. Selon les définitions données par l'article 4 de la même loi, il n'y a que la communauté de communes et la communauté urbaine qui correspondent aux communes des départements du Mono et du Couffo. La raison pour laquelle nous avons écarté la communauté d'agglomération est que la loi n'a pas encore créé une commune à statut particulier au niveau de ces deux départements.

    Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion 2008-2011

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    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    associations prônant leurs objectifs de développement. Elles sont autorisées à entretenir des relations (non diplomatiques au sens régalien du terme) avec les organisations internationales ou les associations internationales de villes.

    En 2004, dans son « Vade-mecum, coopération décentralisée et intercommunalités », la CNCD de l'Etat français estime que la coopération décentralisée est « à la croisée des chemins de la mondialisation et de la décentralisation » et que « la réussite d'une action de coopération décentralisée se mesure souvent à la capacité de mobilisation des forces vives locales ». A cet effet, poursuit le même document, « les pouvoirs locaux ont [...1 la nécessité de se regrouper en réseau et de mettre leurs forces en commun :

    - au niveau local (développement de l'intercommunalité),

    - au niveau transnational (développement de la coopération décentralisée). »65

    La même commission suggère que « toutes les intercommunalités [...1 ont besoin de s'ouvrir à des partenaires extérieurs pour assurer le développement de leur territoire ».66La coopération décentralisée devient alors un engagement militant pour une mondialisation citoyenne.

    La conception italienne de la coopération décentralisée va dans le sens d'un regroupement en consortium au niveau local pour un développement durable. En effet, selon cette doctrine, la coopération décentralisée est définie comme « l'action de coopération au développement menée par les collectivités locales agissant seules ou organisées en consortium, aussi avec le concours des manifestations de la société civile organisée du territoire, de compétence administrative relative, réalisée en relation de partenariat prioritairement avec des institutions analogues [des pays en voie de développement], favorisant la participation active des diverses composantes représentatives de la société civile des pays partenaires dans le processus décisionnel relatif au développement durable du territoire. »

    Selon le cadre légal béninois, « 67plusieurs communes peuvent conclure ensemble des accords de coopération décentralisée avec un ou plusieurs partenaires » pour atteindre leurs objectifs de développement local.

    ?L'absence de soumission de certaines conventions de coopération décentralisée

    à l'approbation de l'autorité de tutelle

    L'article L. 1115-1 de la loi française du 25 janvier 2007 relative à l'action extérieure des collectivités locales et de leurs regroupements précise que ces conventions « ... entrent en vigueur dès leur transmission au représentant de l'Etat ». Le cadre légal béninois reprend cette idée de différentes manières. C'est ainsi que l'article 179 de la loi n°97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin énonce que toute commune qui décide d'établir des relations de coopération décentralisée «... en saisit l'autorité de tutelle en bonne et due forme pour approbation ». Dans la même logique, le décret n°2005-764 du 09

    65 Page 10 du « Vade-mecum, coopération décentralisée et intercommunalités », disponible sur http://www.diplomatie.gouv.fr/cncd , téléchargé ce 04/02/2012 à 14: 20.

    66 Page 13 du « Vade-mecum, coopération décentralisée et intercommunalités », disponible sur
    http://www.diplomatie.gouv.fr/cncd , téléchargé ce 04/02/2012 à 14: 20.

    67 Article 4 du décret n°2005-764 du 09 décembre 2005 portant définition et modalités de la coopération décentralisée en République du Bénin.

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    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    décembre 2005 portant définition et modalités de la coopération décentralisée en République du Bénin, par le truchement de son article 32, précise que « l'accord de coopération décentralisée est soumis à l'approbation de l'autorité de tutelle. Le délai d'approbation est de quinze (15) jours. Passé ce délai, l'acte portant accord de coopération décentralisée devient exécutoire. »

    Dans son cours sur `' la coopération décentralisée» aux élèves en fin du Cycle I de l'ENAM (Bénin), filière Administration générale et Territoriale en 2011, Monsieur Athanase TOUDONOU, professeur assistant de droit public, commente : « une fois signée, la convention doit être transmise au préfet qui exerce un contrôle de légalité. Ce contrôle vise à s'assurer que la convention ne comporte pas de dispositions qui pourraient lier d'autres collectivités territoriales non signataires et l'Etat ; et que le signataire [...] est préalablement autorisé à conclure la convention par une délibération de l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale ou groupement concerné. » (cf. p 20 du cours polycopié). Il ressort de ce commentaire que c'est un simple contrôle de légalité qui s'exerce sur l'accord de coopération déjà signé pour s'assurer qu'aucune clause indélicate n'a été insérée après l'assistance conseil de l'autorité de tutelle sur le projet d'accord. Ce commentaire souligne que ce contrôle ne coûtera rien aux communes.

    Franck Petiteville (1996, p 34) ne reste pas impassible au regard de ce problème. Il trouve qu'il est normal que « le régime du contrôle de légalité sur les conventions de coopération décentralisée se trouve renforcé, en raison de l'obligation de transmission au préfet de ces conventions »68. Mais il va plus loin en soulignant les faiblesses du cadre légal : « D'une manière générale, Christian Antexier met en cause l'absence chez le législateur d'une vision des enjeux et du statut de la coopération décentralisée [...] Il subsiste aussi bien des lacunes, voire des incohérences » (p 31&32)

    Le contenu de la recherche documentaire ainsi livré, l'approche empirique du travail mérite d'être mentionnée.

    B- Approche empirique

    Pour recueillir des données nécessaires à l'analyse, deux types d'outil de collecte ont été utilisés. Il s'agit du guide d'entretien et du questionnaire d'enquête (voir contenu en annexe).

    Selon Blanchet et Gotman (1992, p 27), l'entretien est important pour « analyser le sens que les acteurs donnent de leurs pratiques »69. Ainsi, depuis le début du stage, des entretiens ont eu lieu avec les autorités départementales dont les attributions couvrent la coopération décentralisée. Ces entretiens ont permis de savoir les faiblesses ressenties à leur niveau. Des visites de terrain ont été effectuées. La première descente dans les communes du 16 au 23 décembre 2011 a permis de prendre connaissance des difficultés éprouvées par les acteurs locaux en coopération décentralisée. La deuxième a permis de leur soumettre un

    68 Franck PETITEVILLE (1996), « La coopération décentralisée : les collectivités locales dans la coopération Nord-Sud »

    69 Blanchet et Gotman, cité par AGASSOUNON C. (2008) : « Impact des activités sportives sur le développement local »,

    P41

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    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    questionnaire dont les réponses seront prises en compte dans l'établissement du diagnostic. Cette dernière s'est déroulée du 06 au 17 février 2012.

    Paragraphe II : Encadrement juridique et portée de la coopération décentralisée

    Quels sont les principes juridiques nationaux qui encadrent la coopération décentralisée (A) et quelle est l'importance du couplage intercommunalité-coopération décentralisée et du contrôle de légalité exercé par le préfet en la matière (B) ?

    A- Les considérations juridiques de la coopération décentralisée

    au Bénin

    Les communes des départements du Mono et du Couffo sont sur le territoire de l'Etat béninois. Partant, c'est le cadre juridique béninois qui s'impose à elles. Pour cette raison, après l'exposé du cadre juridique et institutionnel (1), un regard sera porté sur les objectifs, les principes et les domaines (2) de la coopération décentralisée au Bénin.

    1- Cadre juridique et institutionnel de la coopération décentralisée au

    Bénin

    La coopération décentralisée au Bénin trouve son fondement dans les articles 150 à 153 de la Constitution béninoise du 11 décembre 1990. En effet, le constituant béninois autorise la création des collectivités locales qui seront gérées par des conseils élus et ce, dans les conditions définies par la loi. Ainsi, la loi n°97-028 du 15 janvier 1999 portant organisation de l'administration territoriale de la République du Bénin a énuméré les collectivités territoriales (en son article 7) qui sont des personnes morales de droit public dotées de la personnalité juridique et de l'autonomie financière (article 21 et suivants). L'autonomie financière suppose la mobilisation de ressources propres. Or, « les budgets des communes sont loin de leur permettre d'assurer les compétences transférées. »70

    Dans cette optique, la loi n°98-007 du 15 janvier 1999 portant régime financier des communes en République du Bénin, en se basant sur les articles 17871 et 17972 de la loi n°97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin, dispose en son article 57 :

    « la promotion économique et socioculturelle des communes est également assurée grâce :

    - à la coopération entre communes ;

    - à la coopération avec les organisations non gouvernementales (ONG) nationales ou étrangères ;

    - à la coopération avec les collectivités décentralisées d'autres États ;

    - au concours des institutions de financement. Dans ce cadre, une institution de financement des collectivités locales est créée ».

    Par ce truchement, les collectivités locales décentralisées ainsi créées ont la capacité juridique d'entretenir de formelles relations avec leurs homologues

    70 Document-cadre de la Politique Nationale de Déconcentration et de Décentralisation (PONADEC), Page 23

    71 L'article 178 de la loi n°97-029 dispose : « La commune peut adhérer à des organisations internationales de villes »

    72 L'article 179 dispose : « lorsqu'une commune décide d'établir des relations avec des organismes décentralisés étrangers ou d'adhérer à une organisation internationale, elle en saisit l'autorité de tutelle en bonne et due forme pour approbation »

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    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    étrangères et toutes autres institutions autorisées par les textes. Ces relations dites de coopération décentralisée doivent rester dans les limites imposées par les textes en vigueur au Bénin.

    De ce fait, le décret n°2005-764 du 09 décembre 2005 cité plus haut définit et donne les modalités de la coopération décentralisée en République du Bénin. Ce décret, après avoir donné la définition et les principes généraux, les objectifs et les domaines de la coopération décentralisée ainsi que le rôle de l'État, a précisé son cadre institutionnel en créant la Commission Nationale de Coopération Décentralisée (CNCD) avant de faire cas des modalités de gestion des ressources de la coopération décentralisée.

    Le cadre institutionnel défini par ce décret a été complété par le document de la politique nationale de coopération décentralisée validée par le décret n°2005-763 du 09 décembre 2009 portant approbation de la Politique Nationale de Coopération Décentralisée. Selon ce document, outre les acteurs principaux que sont l'État, les collectivités locales (les communes) et la société civile, les institutions intervenant dans la coopération décentralisée sont :

    - le MDGLAAT et ses directions techniques que sont la Direction générale de l'Administration d'Etat, la Mission de Décentralisation, la Maison des Collectivités locales et la CNCD ;

    - le Ministère des Affaires étrangères ;

    - le Ministère des Finances et de l'Economie ;

    - le Ministère de l'Environnement.

    Dans le souci d'accompagner les communes dans la mobilisation des ressources à travers la coopération décentralisée, le guide de la coopération décentralisée a été élaboré. Ce guide retrace la procédure à suivre en matière de coopération décentralisée ainsi que les avantages liés. Seulement, ce guide n'a pas été vulgarisé depuis 2010.

    2- L'essentiel du contenu de l'arsenal juridique existant : objectifs, domaines et principes de la coopération décentralisée

    La coopération internationale en faveur du développement local a pour objectifs

    légaux73 :

    - la promotion de l'amitié entre les peuples ;

    - la promotion économique, sociale et culturelle ;

    - la consolidation de la démocratie à la base.

    Elle doit s'opérer nécessairement dans les domaines suivants :

    - l'appui institutionnel ;

    - le développement local ;

    - les échanges d'expertise ;

    - les échanges à caractères social, culturel et sportif ;

    - la protection de l'environnement et l'amélioration du cadre de vie.

    Les collectivités locales ont l'obligation d'encadrer leurs actions extérieures dans

    la limite des compétences74 à elles attribuées par la loi.

    73 Cf. article 6 du décret n°2005-764 du 09 décembre 2009 portant définition et modalités de la coopération décentralisée en République du Bénin

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    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    Elles ne sont pas compétentes pour conclure des conventions ayant trait au domaine régalien de l'État. Leurs partenaires exclusifs sont les collectivités locales étrangères, les ONG, les organisations internationales et tout autre organisme ou structure du secteur public ou privé. Ces partenaires doivent être ressortissants des pays avec lesquels l'État béninois continue d'entretenir des relations diplomatiques. C'est dire que les collectivités locales n'ont pas la possibilité d'entretenir des relations ni avec des États souverains, ni avec des ressortissants des pays dont le Bénin n'entretient pas ou plus des relations diplomatiques.

    Dans leurs relations avec leurs partenaires (premier principe), elles ont la stricte obligation de s'abstenir de porter atteinte au principe de l'indivisibilité de la République tel qu'énoncé dans la Constitution. Elles doivent, à cet effet, respecter la souveraineté de l'État béninois.

    Le second principe est celui de la libre administration des collectivités locales par des organes élus et dans les conditions fixées par les textes. Cette disposition constitutionnelle est celle qui justifie largement la coopération décentralisée car, elle a servi de fondement à l'article 4 du décret n°2005-764 cité ci-dessus qui énonce : « Les communes s'administrent librement ; à ce titre, elle gère la coopération décentralisée dans le respect des lois et règlements en vigueur ». C'est dire que, par la libre administration, elles élaborent leur budget par des organes propres élus et vont à la quête de leurs ressources dans les limites tracées par les lois et règlements en vigueur. L'autonomie de gestion accordée aux communes trouve son fondement dans ce principe. C'est cette autonomie qui permet la libération des énergies locales, ouvrant ainsi de nouvelles perspectives de coopération.

    Enfin (3ème principe), en harmonisant le développement de l'ensemble des collectivités locales, l'État veillera à conférer plus de ressources d'appoints aux communes qui bénéficient peu ou pas de dotations extérieures liées à la coopération décentralisée.

    B- L'importance de la coopération décentralisée pour les communes des départements du Mono et du Couffo

    Avant de procéder à la collecte des données pour pouvoir vérifier les hypothèses émises, il faudrait tout de même montrer l'importance pour les collectivités locales de la prise en compte de l'intercommunalité dans les actions de coopération décentralisée en se basant sur une sérieuse analyse projective (1) et faire part des implications possibles de l'absence de soumission de certaines conventions de coopération décentralisée à l'autorité de tutelle pour approbation (2).

    1°) Les avantages de la prise en compte de l'intercommunalité dans la coopération

    décentralisée

    La coopération décentralisée au niveau intercommunal permet d'oeuvrer pour un territoire ouvert sur le monde. En effet, lorsque les communes sont en

    74 Ces compétences sont : le développement local, l'aménagement, l'habitat et l'urbanisme ; les infrastructures, les équipements et les transports ; l'environnement, l'hygiène et la salubrité ; l'enseignement primaire et maternel ; l'alphabétisation et l'éducation des adultes ; la santé, l'action sociale et culturelle ; des services marchands et des investissements sociaux (pour toutes les communes) et en plus : l'enseignement secondaire et la formation professionnelle ; le transport et la circulation ; la sécurité et les communications (pour les communes à statut particulier).

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    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    intercommunalité, elles ont la possibilité de s'offrir des opportunités sur le plan international. Par exemple, une agglomération de communes a beaucoup de choses à offrir aux partenaires étrangers qu'une commune prise individuellement75. La différence réside en ce que l'effort des communes rassemblées dépasse celui d'une seule commune.

    Elle permet également d'appuyer la mise en oeuvre de la démocratie. La démocratie est l'expression du peuple. Dans ce sens, permettre aux populations à la base de s'unir pour exprimer haut et fort leurs aspirations, c'est leur permettre de se sentir intéressées et concernées par la question du développement. Ce faisant, une visibilité est donnée aux populations sur leur rôle et leur place dans la détermination des priorités locales et dans le choix des modalités de leurs réalisations. Ainsi, ont-elles la liberté de s'associer à des partenaires de leur choix, d'exprimer librement leurs besoins et leurs aspirations au moment des négociations, de discuter de l'objet et des modalités de la coopération. C'est une manière de favoriser une meilleure connaissance et une compréhension mutuelle entre les populations.

    En outre, le couplage intercommunalité-coopération décentralisée apporte une aide technique, dans un esprit de solidarité, aux collectivités territoriales et contribue à promouvoir à l'extérieur l'activité économique, sociale ou encore culturelle des partenaires. Ce couplage permet de gérer des services publics d'intérêt commun, d'échanger les savoir-faire en matière de gestion publique locale, de se préparer pour l'avenir dans le contexte de la mondialisation et de la concurrence accrue entre les territoires.

    L'autre avantage est de pérenniser certaines actions de coopération décentralisée qui reposent sur des compétences désormais transférées à l'échelon intercommunal. Lorsque plusieurs partenariats sont engagés par plusieurs collectivités, il est opportun de profiter de la mise en place ou de l'évolution des formes d'intercommunalité pour examiner ou réexaminer la pertinence et la cohérence géographique ou thématique des actions menées. L'intercommunalité met en oeuvre, ce faisant, des compétences de plus en plus nécessaires à une approche renouvelée de la coopération décentralisée.

    L'importance du couplage intercommunalité-coopération décentralisée étant ainsi exposée, pourquoi est-il obligatoire de soumettre tout accord de coopération décentralisée à l'appréciation du Préfet, autorité de tutelle ?

    2°) Les enjeux de l'approbation des conventions de coopération décentralisée

    En tant que représentant de l'État dans les deux départements, le Préfet relaie la promulgation et l'exécution des lois et règlements sur son ressort territorial. Dans son rôle de garant de la légalité, il doit contrôler la conformité aux normes républicaines des clauses contenues dans les conventions. Il y va de la sécurité du pays. Ce contrôle permettra d'éviter, non seulement le contournement ou la violation des dispositions en vigueur, mais aussi, que des nations qui ne partagent pas les mêmes visions que le Bénin ne l'envahissent ou ne le détruisent en se

    75 Pour le moment, les communes béninoises n'offrent pas grande chose à leurs partenaires du Nord. Or, la logique voudrait que les relations soient basées sur le principe de l'égalité (ou du moins, de la réciprocité) des échanges.

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    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    mettant en collaboration avec ses organes infra-étatiques. En permettant d'éviter le détournement des compétences, le contrôle permet aussi d'éviter des contentieux entre l'État et les communes.

    La méthodologie de l'étude, le fond documentaire exploité et la portée des enjeux décrits, la seconde section peut être abordée.

    SECTION II : COLLECTE ET PRÉSENTATION DES DONNÉES SUR LA COOPÉRATION DÉCENTRALISÉE DANS LES DEPARTEMENTS DU MONO ET DU COUFFO

    Dans un premier temps, les stratégies de collecte de données seront exposées. Ensuite, suivront la présentation et l'analyse proprement dite de ces données.

    Paragraphe I : Collecte des données

    Avant toute collecte de données (B), il faudrait repérer les personnes concernées par l'étude et sélectionner celles qui seront consultées (A).

    A. Identification de la population et échantillonnage

    1°) Identification de la population

    Les problèmes et leurs causes se rattachent aux populations locales des départements du Mono et du Couffo. Mais, tous les habitants des deux départements ne peuvent pas être consultés pour une enquête. Ce serait une tâche à ne pas en finir. Il faudra choisir un échantillon représentatif. Les élus locaux sont en principe les acteurs qui agissent au nom de leurs populations. Ils les représentent. Mais, toutes les communes ne peuvent pas être prises en considération, compte tenu de la faiblesse des ressources engagées pour les investigations.

    2°) Échantillonnage

    Sur un total de douze communes, cinq ont été sélectionnées (pour des raisons évoquées plus bas). Les cinq communes sélectionnées sont : Lokossa et Athiémé dans le Mono ; Aplahoué, Djakotomey et Dogbo dans le Couffo.

    Les responsables locaux consultés sont : les maires, les adjoints au maire, les SG des différentes mairies sélectionnées, les chefs de service en charge de la coopération décentralisée des mairies et ceux du service de la planification et de l'aménagement du territoire ou développement local. Le problème ayant aussi rapport avec l'autorité de tutelle, les trois (03) agents du STCCD seront consultés. Le Préfet des départements, ses deux (02) chargés de mission et son assistant seront pris en compte. Au total, 36 personnes sont à consulter.

    B. Réalisation de l'enquête et difficultés rencontrées

    1°) Réalisation de l'enquête

    Dans l'objectif de mobiliser les données primaires auprès de la population représentative précédemment définie, les outils élaborés ont été mis en exploitation. Le questionnaire a été multiplié et distribué aux personnes ressources ciblées. Le tableau suivant montre la répartition et le taux de collecte des données :

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    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    Tableau n°3 : Répartition et taux de collecte des données

    Par rapport aux enquêtés

    Catégories

    d'enquêtés

    Nombre de

    questionnaires prévus

    Nombre de

    questionnaires distribués

    Nombre de questionnaires remplis

    Nombre de questionnaires non remplis

    Nombre

    Pourcentage

    Nombre

    Pourcentage

    Agents de la

    préfecture

    06

    06

    06

    16,66%

    0

    0%

    Élus locaux

    15

    15

    09

    25%

    06

    16,67

    Agents des Administrations locales

    15

    15

    13

    36,11%

    02

    5,56%

    TOTAL

    36

    36

    28

    77,77%

    08

    22,23%

    Source : Dépouillement des fiches d'enquête

    Sur 36 questionnaires prévus, tous les 36 ont été distribués (soit 100% de distribution) et 28 ont été remplis (soit 77,77% de remplissage).

    2°) Opportunités et difficultés rencontrées

    La structure d'accueil du stage a été un cadre favorable pour les recherches. L'intégration dans le personnel administratif a été vite faite et l'ambiance sociale qui y règne a été un facteur favorable aux recherches. L'autorité de tutelle a fortement apprécié la recherche. Chaque fois que le besoin se fait sentir, les autorisations de recherches sont octroyées sans difficultés.

    De plus, certains responsables locaux sont heureux de recevoir quelqu'un qui s'intéresse au développement de leur localité et qui effectue des recherches dans ce sens. Ils ne ménagent aucun effort pour donner les informations disponibles à leur niveau et leur point de vue.

    Néanmoins, quelques difficultés se sont présentées lors des investigations.

    Le premier problème vécu a été l'absence d'un centre de documentation digne du nom dans les départements du Mono et du Couffo. Des bibliothèques existent, certes, mais elles ne disposent pas de données relatives au domaine de recherche concerné. Cependant, des moyens ont été mobilisés, bien que difficilement, pour permettre, vaille que vaille, les navettes entre la préfecture de Lokossa et les centres de documentation appropriés de l'UAC.

    Secundo, certains élus locaux n'ont voulu aucun entretien malgré l'autorisation de recherche fournie et expédiée d'avance à leur endroit par l'autorité de tutelle. Ils sont restés indifférents à cette recommandation et ont refusé toute négociation pouvant aboutir à une programmation d'entretien, nonobstant des interventions. Cependant, ils ont accepté que le questionnaire leur soit laissé. Mais, ils ne l'ont pas rempli et ceci, pour des raisons inconnues.

    Tertio, il y a des élus qui ne comprennent pas le jargon de l'étude et qui en ignorent les détails à eux exposés dans les langues locales.

    Quarto, le temps accordé à la recherche est relativement court et n'a pas permis d'explorer le domaine dans son fond.

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    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    Enfin, les difficultés financières sont venues au rendez-vous de cette recherche. Parcourir toutes les douze communes, faire des aller-retour entre Lokossa, Abomey-Calavi et Cotonou, n'est pas sans incidences financières. Les moyens financiers engagés au départ n'ont pas pu couvrir tous les besoins nécessités par les recherches.

    Nonobstant ces difficultés, les travaux de recherche, notamment les enquêtes, ont permis d'aboutir à des résultats concluants. Même si une marge d'erreur doit être considérée, elle doit être faible par rapport à la véracité des informations recueillies. Il en découle que ces difficultés n'affectent pas les résultats de l'enquête ci-dessous présentés.

    Paragraphe II : Présentation et analyse des données collectées

    Les données recueillies feront l'objet d'une restitution (A) avant d'être analysées (B).

    A- Présentation des données collectées

    La présentation des données sera faite sur la base des préoccupations retenues et soumises aux acteurs ciblés. Ces préoccupations sont les problèmes spécifiques dont les enquêtés cocheront la cause la plus plausible à leur avis ou en proposeront une autre. Cette présentation provient du dépouillement manuel de l'enquête.

    A la première question « à votre avis, qu'est-ce qui est à la base des difficultés dans la recherche de partenaires en coopération décentralisée ? », les statistiques sont :

    Tableau n°4 : Résultats de l'enquête relative aux difficultés dans la recherche de partenaires en coopération décentralisée.

    RÉPONSES

    EFFECTIFS

    POURCENTAGE

    1

    L'insuffisance de compétences techniques et de réseaux de relations au niveau des collectivités locales

    18

    64%

    2

    La lourdeur et la lenteur administrative des

    structures d'État impliquées dans les actions de coopération décentralisée

    00

    00%

    3

    L'absence de vulgarisation du guide de la

    coopération décentralisée

    05

    18%

    4

    Les structures de l'État chargées d'orienter et d'accompagner les communes en la matière ne collaborent pas efficacement avec celles-ci

    05

    18%

    5

    Autres

    00

    00%

    TOTAL

    28

    100%

    Source : Dépouillement des fiches d'enquête

    En ce qui concerne la question formulée comme suit : « Selon vous, qu'est ce qui explique la faible prise en compte de l'intercommunalité dans la coopération décentralisée pour faire face aux problèmes de développement ? », les réponses sont les suivantes :

    Tableau n°5: Résultats de l'enquête relative à la faible prise en compte de l'intercommunalité dans la coopération décentralisée pour faire face aux problèmes de développement.

    RÉPONSES

    EFFECTIFS

    POURCENTAGE

    1

    La concurrence et l'individualisme des collectivités locales dans leurs efforts de

    16

    57%

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    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

     

    développement

     
     

    2

    Les contraintes économiques

    04

    14%

    3

    L'état embryonnaire des collectivités

    locales

    03

    11%

    4

    Autres

    05

    18%

    TOTAL

    28

    100%

    Source : Dépouillement des fiches d'enquête

    A la question n°3 « A quoi est due, à votre avis, l'absence de soumission de certaines conventions de coopération décentralisée à l'approbation de l'autorité de tutelle », voici les tendances :

    Tableau n°6 : Résultats de l'enquête relative à l'absence de soumission de certaines conventions de coopération décentralisée à l'approbation de l'autorité de tutelle.

    RÉPONSES

    EFFECTIFS

    POURCENTAGE

    1

    L'insuffisance des textes (absence de contraintes prévues par les textes)

    14

    50%

    2

    L'atteinte à l'autonomie des communes

    00

    00%

    3

    L'ignorance des textes

    08

    29%

    4

    Autres

    06

    21%

    TOTAL

    28

    100%

    Source : Dépouillement des fiches d'enquête

    La présentation des données permettent d'y jeter un regard analytique.

    B- Analyse des données présentées

    Les résultats ainsi présentés suscitent des remarques non moins importantes. Il urge de les analyser afin d'en tirer les conclusions qui s'imposent. L'analyse se fera suivant chaque problème spécifique identifié et retenu.

    1°) Analyse des données recueillies sur le premier problème spécifique

    Le premier problème spécifique est intitulé comme suit : « les difficultés dans la recherche de partenaire en coopération décentralisée ».

    De l'observation minutieuse des résultats recueillis et précédemment présentés, il ressort ce qui suit :

    ? 18 personnes sur les 28 enquêtées, soit un taux de 64,28% , estiment que c'est l'insuffisance de compétences techniques et de réseaux de relations qui est à la base des difficultés qu'éprouvent les acteurs locaux dans la recherche de partenaires.

    ? Par contre, personne n'a identifié comme facteur responsable de ce fait, la pléthore, la lenteur et la lourdeur des structures d'État impliquées dans les actions de coopération décentralisée.

    ? A côté, 5 personnes, soit 17,86% , ont affirmé que c'est plutôt l'absence de vulgarisation du guide de la coopération décentralisée qui fait que ce problème perdure.

    ? Mais 5 autres personnes, soit toujours un taux de 17,86% , ont retenu comme étant à la base de ce problème le manque de collaboration effective entre les communes et les structures de l'État chargées de les orienter et de les accompagner en la matière.

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    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    2°) Analyse des données recueillies sur le deuxième problème spécifique

    Le deuxième problème spécifique concerne « la faible prise en compte de l'intercommunalité dans la coopération décentralisée pour faire face aux problèmes de développement ».

    Du dépouillement des résultats issus de l'enquête, les constats suivants s'imposent :

    · La majorité des enquêtés, 16 personnes sur 28, soit un taux de 57,14%, ont coché la case identifiant la concurrence et l'individualisme des collectivités locales dans leurs efforts de développement comme cause expliquant ce problème.

    · Alors que quatre (04) personnes, soit 14,29% des enquêtés, ont répondu que ce sont plutôt les contraintes économiques qui l'expliquent.

    · Trois autres personnes (10,71%) soutiennent que, parmi toutes ces causes proposées, c'est l'état embryonnaire des collectivités locales qui justifient ce problème à leur avis.

    · Au même moment, cinq (05) autres personnes ressources, soit un taux de 17,86% , ne partagent aucun de ces avis et estiment, quant à elles, que ce problème est plutôt dû à la mauvaise organisation des élus locaux, à leur mauvaise volonté politique à se mettre ensemble et à participer aux projets communs, à la méfiance qui règne en leur sein, provenant des préoccupations égocentriques, économiques, sociologiques, ethniques et politiques. Dans ce groupe, certains pensent que c'est l'ignorance des élus locaux des avantages liés à la mutualisation des moyens. Pour d'autres, le problème est dû au retard observé dans le vote, la promulgation et la vulgarisation de la loi sur l'intercommunalité.

    3°) Analyse des données recueillies sur le troisième problème spécifique

    Le problème spécifique n°3 est relatif à « l'absence de soumission de certaines conventions de coopération décentralisée à l'approbation de l'autorité de tutelle ». Au regard des résultats, voici les remarques :

    · 50% des enquêtés, soit 14 personnes sur 28, ont choisi comme cause réelle de ce problème, le silence des textes sur les mesures contraignantes ou répressives en l'absence de transmission des accords à l'autorité de tutelle pour approbation. Bizarrement, tous les enquêtés sont conscients du fait que cette obligation n'est pas une atteinte portée à l'autonomie des communes. Par conséquent, personne n'a coché cette case.

    · Par contre, huit (08) personnes (28,57%) ont estimé que c'est plutôt l'ignorance des textes.

    · Pour 21,43%, c'est le défaut de diligence du personnel administratif qui explique ce problème.

    Une fois les données mobilisées, il importe de passer à l'étape de la vérification des hypothèses et des perspectives.

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    42

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    CHAPITRE II

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    43

    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    L'analyse des données étant faites dans le chapitre précédent, il convient, en premier lieu, de vérifier les trois hypothèses émises dans le chapitre préliminaire et d'établir le diagnostic de l'étude (Section I) avant de proposer des approches de solutions aux différents problèmes en étude ainsi que leurs conditions de mise en oeuvre (Section II).

    SECTION I : VÉRIFICATION DES HYPOTHÈSES ET ÉTABLISSEMENT DU

    DIAGNOSTIC

    Le premier paragraphe partira de la définition du mode opératoire pour aboutir à la vérification proprement dite des hypothèses. L'établissement du diagnostic se fera dans le second paragraphe.

    Paragraphe I : Mode opératoire et vérification des hypothèses

    A- Mode opératoire

    Le mode opératoire est la définition des critères sur lesquels une hypothèse peut être confirmée ou infirmée. La statistique ayant permis de faire l'analyse des données sera utilisée pour tester les hypothèses antérieurement formulées. Pour chaque test, la procédure partira du rappel du type de texte pour la présentation de la règle de décision.

    Il importe de préciser d'abord qu'il y aura trois cas : soit l'hypothèse est totalement vérifiée, soit elle l'est partiellement, soit elle est catégoriquement rejetée. Alors, dans quelles conditions l'un ou l'autre des cas peut-il se présenter ?

    o L'hypothèse n°1 est celle selon laquelle l'insuffisance de compétences techniques et de réseaux de relations au niveau des autorités locales est à la base des difficultés rencontrées dans la recherche de partenaires en coopération décentralisée. Elle sera donc testée par rapport à l'insuffisance de compétences techniques et de réseaux de relations au niveau des collectivités locales. Elle sera totalement confirmée si cette cause reçoit l'agrément d'au moins 30% des enquêtés. Elle sera partiellement vérifiée s'il y a une autre cause qui obtient au moins 30% au même titre que celle retenue pour la formulation de l'hypothèse. Au cas où cette cause recevrait moins de 30% d'avis favorables, l'hypothèse sera infirmée tout simplement. (Règle n°1)76

    o L'hypothèse n°2, selon laquelle la concurrence et l'individualisme des collectivités locales dans leurs efforts de développement expliquent la faible prise en compte de l'intercommunalité dans la coopération décentralisée pour faire face aux problèmes de développement, sera testée par rapport à la concurrence et l'individualisme des collectivités locales dans leurs efforts de développement. Cette hypothèse sera totalement vérifiée si cette cause parvient à convaincre au moins 40% des enquêtés. Elle sera partiellement vérifiée si une autre cause proposée reste dans la même fourchette

    76 La raison pour laquelle ces pourcentages sont retenus est la suivante :

    Il y a quatre causes qui ont été proposées à l'enquêté et ce dernier n'a qu'à choisir une seule. Ce qui fait 25 pour 100. Une majoration volontaire de 5 pour 100 a été faite pour atteindre les 30 pour 100.

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    44

    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    que la cause témoin. Elle sera automatiquement rejetée si elle obtient moins de 40% d'avis favorables. (Règle n°2)77

    o L'hypothèse n°3 est formulée comme suit : l'absence de soumission de certaines conventions de coopération décentralisée à l'approbation de l'autorité de tutelle est due à L'imprécision du cadre juridique existant. Elle sera vérifiée par rapport à L'imprécision du cadre juridique existant (absence de mesures répressives et contraignantes pour non soumission des accords à l'approbation de l'autorité de tutelle). Sa vérification se fera dans les mêmes conditions que l'hypothèse n°2. (Règle n°3)

    Les règles du jeu une fois déterminées, la phase de la vérification des hypothèses peut être abordée.

    B- Vérification des hypothèses

    Conformément aux critères précédemment définis, chaque hypothèse sera vérifiée distinctement de l'autre.

    1°) Vérification de l'hypothèse n°1

    Les enquêtes ont révélé à 64,28% que c'est l'insuffisance de compétences techniques et de réseaux de relations qui est à la base des difficultés dans la recherche de partenaires en coopération décentralisée. En application de la « Règle n°1 », cette hypothèse est entièrement vérifiée.

    2°) Vérification de l'hypothèse n°2

    L'analyse découlant du tableau n°5 montre que 57,14% ont confirmé que c'est la concurrence et l'individualisme des collectivités locales dans leurs efforts de développement qui expliquent la faible prise en compte de l'intercommunalité dans la coopération décentralisée pour faire face aux problèmes de développement. A ce taux et conformément à la « Règle n°2 », l'hypothèse n°2 est totalement vérifiée.

    3°) Vérification de l'hypothèse n°3

    La moitié des enquêtés (50%), ayant confirmé que l'absence de soumission de certaines conventions à l'approbation de l'autorité de tutelle est due à L'imprécision du cadre juridique, en application de la « Règle n°3 », cette hypothèse se trouve entièrement vérifiée.

    Toutes les hypothèses étant totalement vérifiée, il est temps d'établir le diagnostic de la recherche.

    Paragraphe II : Établissement du diagnostic

    Avant d'établir le diagnostic proprement dit, la formulation d'autres règles s'avère indispensable. Elles se formulent comme suit :

    Règle n°4 : Toute cause proposée et ayant convaincu au moins 15% des enquêtés sera prise en compte dans les approches de solutions ;

    77 Trois causes étant proposées, la moyenne est de 33,33 pour 100. Nous avons procédé à un arrondissement volontaire pour choisir 40 pour 100.

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    Règle n°5 : Toute(s) proposition(s) supplémentaire(s) faite(s) par au moins 15% des enquêtés sera (seront) perçue(s) comme pertinente(s) et prise(s) en compte dans les approches de solutions.

    A. Éléments du diagnostic n°1

    Le principal élément de diagnostic à prendre en compte ici est l'insuffisance de compétences techniques et de réseaux de relations au niveau des collectivités locales.

    Cependant, en joignant la « Règle n°4 » à l'analyse faite par rapport au tableau n°4, les causes suivantes seront prises en compte pour atteindre l'objectif spécifique n°1 :

    - l'absence de vulgarisation du guide de la coopération décentralisée ;

    - les structures de l'État chargées d'orienter et d'accompagner les communes en la matière ne collaborent pas effectivement avec celles-ci.

    B. Éléments du diagnostic n°2

    A ce niveau, la cause plausible à prendre en compte pour les propositions de solutions est la concurrence et l'individualisme des collectivités locales dans leurs efforts de développement. Mais, en vertu de la Règle n°5, d'autres causes seront considérées pour proposer des solutions. Il s'agit de

    ? la mauvaise organisation des élus locaux ;

    ? leur mauvaise volonté politique à se mettre ensemble et à participer aux projets communs ;

    ? l'ignorance des élus locaux des intérêts liés à la mutualisation des moyens.

    C. Éléments du diagnostic n°3

    La cause primordiale servant de diagnostic au dernier problème spécifique est L'imprécision du cadre juridique. Toutefois, les Règles n°4 et 5 exigent que soient pris en compte l'ignorance des textes et le défaut de diligence du personnel administratif communal.

    Les éléments de diagnostic étant ainsi connus, il ne reste qu'à procéder aux approches de solutions.

    SECTION II : LES NOUVEAUX AXES ET LEURS CONDITIONS DE MISE EN

    OEUVRE

    Cette section est divisée en deux paragraphes. Le premier prend en compte les pistes de résolution selon le degré et l'ordre des problèmes abordés. Le second expose les conditions de mise en oeuvre estimées indispensables.

    Paragraphe I : Quelques pistes de résolution des problèmes

    Les pistes de résolution se feront suivant les problèmes identifiés et les différents diagnostics établis.

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    A- Alternatives facilitant la recherche de partenaires

    Une meilleure organisation du service de la coopération décentralisée, la maîtrise des stratégies d'opportunité, la vulgarisation du guide de la coopération décentralisée et l'instauration d'une bonne politique de collaboration entre les structures de l'État et les collectivités locales sont des perspectives pour faciliter la recherche de partenaires aux acteurs locaux. Mais comment ?

    ? Une meilleure organisation du service de la coopération décentralisée

    Le personnel disponible doit avoir une attribution claire et un cahier de charges bien précis.

    Le personnel communal, en l'occurrence le chargé du service de la coopération décentralisée, doit être techniquement au point. Le renforcement de la capacité intellectuelle de ce personnel doit intervenir chaque fois que de besoin. Il ne s'agit pas pour les élus de recruter des agents qui ne sont pas suffisamment formés sur la question du développement local et de la coopération décentralisée. Le personnel affecté au service de la coopération décentralisée doit s'y connaître et être sollicité pour son expertise. Les agents politiquement recrutés sans spécialité technique précise peuvent servir à d'autres missions. Ils ne sont pas faits pour un service aussi techniquement sensible que la coopération décentralisée qui nécessite une culture diplomatique de grande envergure et un profil approprié.

    L'animation du service ne doit pas être confiée à une seule personne qui soit sollicitée de part et d'autre. Le chargé doit être recruté spécialement pour réfléchir sur les questions « comment trouver de partenaires ? », « comment intéresser l'extérieur ? ». Il doit être motivé, se fixer des objectifs à atteindre et voué à la tâche. Il ne doit pas être un opportuniste mais plutôt quelqu'un qui se condamne à une obligation de résultat ; c'est-à-dire un dévoué rompu à la tache.

    A cet effet, la mairie doit mettre à sa disposition l'outil de recherche et de conception nécessaires. La compétence technique se concrétise avec des moyens techniques. Un cadre doué de savoir et de technicité ne peut aboutir à rien de concret sans les contacts qui peuvent être physiques de prime abord. À défaut d'être physique de prime abord, ce contact peut être virtuel. À cet égard, la mairie doit doter le service de réseau internet et être pourvue d'un site web pour divulguer les actions et les potentialités de la commune afin de la rendre attractive sur le plan international.

    Le chargé de la coopération décentralisée doit être assisté d'un technicien de conception, d'un webmaster par exemple qui saura comment mettre en relief les potentialités de la commune78. Les agents doivent pouvoir maîtriser les techniques de négociation directes et en ligne, avoir l'art, non de vaincre, mais de

    78 Une simple monographie suffit mais il importe de mentionner cela ici, car il y va de la dynamisation de l'administration communale. Bien vrai tout ceci a un coût. Mais lorsqu'on se rend dans les communes, on constate sans doute que les mairies sans réseaux de navigation Internet sont en marge des informations et ce sont surtout ces communes qui sont sans partenariat. Nous voulons parler en l'occurrence des mairies d'Athiémé et de Djakotomey que nous avons pris le soin de visiter. De plus, en se rendant compte de l'évidence des choses, on constate que les administrations locales ne manquent pas de ressources financières pour renforcer son personnel et que l'argument qui le soutient est peu fondé. Seulement, ils n'en font pas une priorité.

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    convaincre. Convaincre parce qu'il s'agit ici d'une question de diplomatie et de courtoisie. Ils doivent avoir aussi la maîtrise de plusieurs langues. À défaut, un bilinguiste ou multilinguiste les assistera dans leurs obligations.

    Enfin, le service doit être détaché de celui du développement local. Il peut en être une division ou lui en être parallèle mais il ne doit pas en être confondu. Le cumul de postes où la même personne est à la fois directeur de cabinet ou SG de mairie et chargé de la coopération décentralisée est à éviter. Cela ne permet pas une performance au travail.

    ? La mise en place d'une veuille stratégique et de saisie des opportunités La technique à utiliser n'est pas d'effectuer d'abord des voyages onéreux aux frais de la collectivité locale dont les ressources sont déjà insuffisantes.

    Le monde est devenu aujourd'hui un village planétaire grâce à l'Internet. Les techniciens se serviront de cet outil pour négocier avec l'extérieur au nom de la collectivité locale.

    Les élus, quant à eux, seront en permanence en contact avec les institutions nationales chargées de les accompagner à cet effet. Les techniciens peuvent aussi le faire pour eux. Tout compte fait, ils garderont également contact avec les représentations diplomatiques du Bénin à l'étranger sur les opportunités pareilles. Ils seront de même en contact avec les représentations diplomatiques étrangères présentes au Bénin. De ce fait, ils seront vite informés des appels à concurrence en partenariat souvent lancés par les villes du Nord. Ainsi, sauront-ils à temps ce qu'il faut faire pour remplir les critères exigés.

    Les ateliers, les colloques, les conférences mixtes où autorités locales béninoises et autorités locales étrangères sont invitées représentent de véritables opportunités où les élus locaux doivent chercher à `'vendre» leur territoire en échangeant avec les autres. De par leur dialogue, ils feront part des grands projets déjà réalisés, ceux qui sont en cours, ceux qui n'ont pas encore débuté, ceux qui ne sont pas encore pris en compte ainsi que les raisons qui sous-tendent l'un ou l'autre des projets. C'est une opportunité pour discuter des grands axes de développement, des domaines prioritaires. Tout ceci permettra de mettre en exergue la commune. Mais, il ne faudrait pas oublier de mentionner ce que la collectivité peut apporter à tout partenaire qui s'intéresse à elle. C'est là même ce qui peut attirer l'interlocuteur.

    Mais il ne s'agit pas de s'arrêter là. La relation qui vient d'être créée doit être maintenue. Les échanges doivent continuer. Mais, pour éviter que ces échanges ne deviennent politiques, les techniciens y seront impliqués pour donner, à la relation, un aspect collectif et non personnel79.

    79 Lorsque les relations sont purement politiques, en cas de changement de l'exécutif communal, la coopération peut connaître un relâchement. Par contre, si elles sont d'ordre purement technique, le relâchement politique n'interviendrait pas. Les partenaires sauront qu'ils font avec la population et non avec les élus. Dans ce cas, même si l'exécutif local change de tête, les relations peuvent continuer. Pour preuve, la commune de Comé était en relation de coopération décentralisée avec la ville de Ouésso au Gabon. Mais, quand l'exécutif communal de Comé changea de tête, les relations ont connu un relâchement. D'après nos entretiens avec l'un des membres de ce conseil communal, c'est l'ancien maire qui avait noué ces relations et cela n'engageait que lui seul. A son départ, plus personne ne s'intéressait aux correspondants de Ouésso.

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    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    ? La mobilisation de la diaspora et le dynamisme des acteurs locaux dans les différents réseaux de relations

    La diaspora doit être vivement sollicitée. La collectivité locale doit créer et maintenir les relations avec les filles et fils du territoire vivant à l'étranger. Un ressortissant du territoire à l'étranger contacté et sollicité à oeuvrer pour le développement de sa commune se sentira considéré et n'aura aucune gêne à faire de son mieux pour participer et oeuvrer pour le bien être de ses compatriotes. Il n'hésitera pas, s'il est patriote, à mettre ses relations au bénéfice de ses frères et soeurs ou à en créer pour honorer sa personne et se faire une image.

    Les relations à explorer ne sont pas seulement celles dont dispose l'exécutif local. Tous les élus locaux doivent chercher à mobiliser tous les réseaux de relations auxquels ils appartiennent. Il y va de l'essor de leur localité, de la propulsion du développement de leur localité.

    En dehors des élus, tout natif du milieu doit savoir que le développement de sa commune le concerne et qu'il doit faire de son mieux pour apporter sa pierre à l'édifice, pour marquer sa présence, son esprit de solidarité avec les autres. Tout effort de contribution individuelle en coopération décentralisée doit être le bienvenu, applaudi et encouragé par tous. De ce fait, les préoccupations politiques ou partistes doivent être laissées de côté et, après les élections, tout le monde doit avoir un objectif commun : comment faire, qu'est-ce qu'il faut apporter aux populations, bien que n'étant pas élu, pour leur montrer son intérêt et maximiser ses chances aux prochaines échéances locales ? Ainsi, une course de concurrence à la participation au développement local sera lancée et à la fin pourra être identifié qui a travaillé plus que qui ; qui s'est montré dévoué plus que l'autre ; qui, surtout en coopération décentralisée, a mobilisé le plus grand nombre de partenaires. Car, si n'étant pas élus, l'on brûle d'énergie à cette chaleur, qu'en sera-t-il quand on sera élu ? Si le bois vert brûle de cette manière, qu'en sera-t-il quand il sera sec ?80

    ? La vulgarisation du guide de la coopération décentralisée

    Il ne sert à rien de produire un document et de le ranger. Ce serait tout comme si le document n'a jamais existé. L'effet attendu ne sera jamais atteint.

    Le guide de la coopération décentralisée doit faire l'objet d'une vulgarisation. Il ne suffit pas de le valider pour qu'il produise d'effet. C'est un précieux outil qui doit être rendu disponible au public par tous les moyens.

    Sa vulgarisation peut passer par une reproduction et une distribution gratuite aux élus locaux, directement concernés par le problème, à la société civile et à tout citoyen car le développement, c'est l'affaire de tous.

    La vulgarisation peut aussi prendre par des séances de formation et d'information, la médiatisation par internet, les conférences de presse télévisées et radiodiffusées, etc.

    ? Le renforcement de la collaboration entre les structures de l'État et les collectivités locales

    80 Allusion à l'adage biblique `'si le bois vert brûle ainsi, qu'en sera-t-il du bois sec ?''

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    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    Les élus locaux doivent obligatoirement collaborer avec les instances ou structures étatiques compétentes en matière de coopération décentralisée. Il est difficile de concevoir une coopération décentralisée qui se passe par exemple de la Direction de la Coopération Décentralisée et de l'Action Humanitaire (DICODAH) du Ministère des Affaires étrangères ou de la CNCD. Il est aussi inconcevable d'envisager une coopération décentralisée qui se passe du service de la coopération décentralisée du MDGLAAT. C'est fort du rôle que chaque institution peut jouer que l'État les a chargées d'accompagner les communes.

    Cependant, il faut souligner que le premier pas ne doit pas toujours appartenir aux institutions nationales. C'est aux communes de faire le premier pas. Elles ne doivent pas considérer les relations tout comme s'il appartient aux structures de l'État de faire des recherches de partenariat et de les appeler pour les `'brancher». Ces structures ont chacune un rôle spécifique déterminé par les textes à jouer. Leur intervention ne se situe normalement qu'au niveau de la procédure.

    Mais la communication, dans ce cas, peut être ascendante comme elle peut être descendante. C'est pourquoi ces instances doivent disposer d'une banque de données sur la coopération décentralisée. Il ne s'agit pas de faire un tour par an pour demander aux élus ou à la tutelle départementale l'état des lieux de la coopération décentralisée. Mais, d'être proche et attentif aux acteurs territoriaux. Seulement, ces institutions sont dirigées par des hommes et personne n'ignore la procédure administrative, la lourdeur administrative et leurs effets sur l'action administrative.

    Tout compte fait, cette collaboration permettra d'informer les élus locaux sur les opportunités en coopération décentralisée.

    B- Contribution au renforcement de la prise en compte de l'intercommunalité dans les actions de coopération

    décentralisée

    Le problème à résoudre ici est la faible prise en compte de l'intercommunalité dans la coopération décentralisée. Les causes à prendre en compte sont l'individualisme et la concurrence des élus locaux dans leurs efforts de développement, d'une part, et, d'autre part, la mauvaise organisation des élus locaux, leur mauvaise volonté politique à se mettre ensemble et à participer aux projets communs et leur ignorance des intérêts liés à la mutualisation des moyens.

    ? L'engagement d'une lutte concertée contre le sous-développement au niveau intercommunal

    Les communes qui ont des problèmes identiques ont intérêt à se mettre ensemble pour combattre les difficultés auxquelles elles sont confrontées dans la satisfaction des besoins d'intérêt général. Les communes de Klouékanmey, de Lalo et de Toviklin qui ne disposent pas de voies bitumées, en s'unissant, pourraient tout au moins solliciter l'appui des PTF pour paver les axes qui les lient (ce qui suppose qu'elles aient, elles-mêmes, réussi à mobiliser des

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    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    ressources propres pour le faire, lesquelles ressources seraient insuffisantes et à compléter). Cette union, si les objectifs sont bien définis, peut les amener à satisfaire, dans beaucoup d'autres domaines de la vie sociale, d'autres besoins pertinents de leurs populations respectives.

    Ainsi, seront-elles amenées à la mécanisation de l'agriculture pour contribuer à l'autosuffisance alimentaire. Dans le même sens, des sites touristiques seront créés. Chacune des communes a une histoire et sûrement des vestiges qui retracent son passé. Un projet créé par la concertation des trois communes peut consister à rechercher et à rassembler ces instruments archéologiques pour en constituer un musée. À des moments donnés de l'année, la ville de Jérusalem accueille des milliers de touristes par jour parce qu'elle a su conserver les traces de cet illustre personnage biblique du nom de Jésus. Les palais royaux d'Abomey font partie du patrimoine de l'UNESCO parce que leurs ruines ont été soigneusement conservées à travers les âges. Mais, que dire des communes d'Aplahoué, de Lalo, de Dogbo, de Toviklin et autres, par rapport à leurs valeurs historiques, leurs valeurs culturelles ? Est-il possible de trouver à Comé un endroit où reposent les reliques de Togbé, la fondatrice de la ville, une représentation des Zankpéto de Guézin, symbole et valeur culturels des habitants de cette ville vécus à travers les âges ? Comment la postérité reconnaîtra-t-elle ses origines ? Voilà autant de questionnements qui peuvent rassembler culturellement les villes de Grand-Popo et de Comé qui vivent pratiquement de la même façon. Et, faut-il le souligner, répondre à ces questionnements signifie aussi répondre aux préoccupations culturelles, identitaires, touristiques et de ressources économiques à certains égards. Faire des projets du genre et les mettre sur Internet pourrait intéresser des investisseurs ou des villes étrangers qui n'hésiteraient pas à contribuer à leur concrétisation.

    Cette idée de valorisation des ressources culturo-historiques vaut pour toutes les communes. Les communes d'Athiémé et de Grand-Popo ont des ruines coloniales. Ces ruines qui disparaissent sous l'effet de la dégradation causée par les aléas climatiques sont des richesses touristiques qui doivent être entretenues. Bien vrai, les bâtiments menaçant ruine doivent être détruits pour assurer la sécurité sociale. Mais, les vieux bâtiments, s'ils sont entretenus, ne pourront pas menacer ruine et constituer un danger pour la population. Au contraire, ils serviront à la conservation du patrimoine culturel. Par exemple, à Ouidah, les bâtiments de Chacha, commerçant-esclavagiste de son temps, ont été rénovés et conservés pour la mémoire de l'histoire du peuple noir. Pourquoi ne pas en faire autant pour ces ruines coloniales ? Les villes d'Athiémé et de Grand-Popo, en se réunissant autour de cette question, créent une intercommunalité qui s'impliquera dans la coopération décentralisée. Les occidentaux, en contribuant à de tels projets, seront fiers de conserver la puissance de leurs aïeux sur les peuples d'Afrique et les africains seront heureux de conserver les anciennes pratiques dont faisaient preuve les occidentaux dans le passé.

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    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    Il en est de même pour les communes voisines qui savent qu'elles ont de potentiels générateurs de richesses identiques.

    Le GI-Mono peut penser à comment créer une grande entreprise économique. Il peut s'agir d'une entreprise de production agricole ou d'une entreprise de production industrielle. La question préalable est l'établissement d'un répertoire des entreprises existantes pour en déduire celles qui manquent et qui restent à créer. Il y a déjà des industries de textiles81 à Lokossa par exemple. À côté desdites industries, un projet de mise en place d'une huilerie (huile de palme) à Comé, Houéyogbé ou Bopa serait opportun. Une usine de transformation du vin de palme répondant aux normes internationales pour être exporté et consommé à l'extérieur donnera, non seulement des ressources économiques à ces villes, mais aussi, une bonne image de l'État béninois à l'étranger.

    De tels projets de production économique durable intéresseraient sans doute les partenaires étrangers qui auront de l'engouement à en être actionnaires.

    Ces idées de création de ressources économiques durables sont valables pour la CCC ou pour toute autre intercommunalité qui naîtra, à condition que les conditions énumérées à la page 4 soient respectées. Les projets de cette envergure à créer dans l'une ou l'autre des communes du Couffo ne manqueront pas de soutien. Non seulement ce sont des projets qui créent de l'emploi et contribuent en même temps à résorber le problème du chômage, mais ils participent aussi de la création de valeur ajoutée pour le pays et d'un souci d'aménagement du territoire équilibré dans la mesure où les pôles de concentration économique ne se limiteront plus uniquement à Cotonou mais également s'étendront vers les nouvelles villes industrielles créées par le couplage de l'intercommunalité et de la coopération décentralisée.

    Les mêmes logiques peuvent guider les communes qui sont souvent sujettes à l'inondation. Le débordement du fleuve Mono a des conséquences sur la commune d'Athiémé en entier et sur certaines localités de la commune de Lokossa (par exemple Atikpéta et Ouédèmè). Résoudre le problème à Lokossa, souvent moins touchée par rapport à Athiémé, ne le fait pas disparaître pour autant dans la commune d'Athiémé. Il y a également des localités de la commune de Dogbo qui ressentent le même problème. Ces trois communes, en se donnant la main, trouveront des solutions originales de protection civile. Il peut s'agir, entre autres, de prendre des mesures interdisant l'habitation ou l'exploitation des zones souvent inondables.

    Dans la perspective de la lutte contre la pollution et dans l'objectif d'une gestion durable des déchets solides ménagers, au lieu que chaque commune crée individuellement son site de transit des déchets, deux à trois communes pourraient se regrouper pour le faire. Par exemple, la commune de Djakotomey se situant entre celles d'Aplahoué et de Dogbo, le site peut être créé à Djakotomey. Cette création commune permettra de donner une grande

    81 En l'occurrence la Compagnie Béninoise de Textile (CBT) et la Société des Industries de Textile (Sitex)

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    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    envergure au projet et de créer par la même occasion de l'emploi et d'attirer le financement des organismes spécialisés dans les questions environnementales.

    ? La mutualisation des moyens pour intéresser des partenaires

    La mutualisation est la synergie des moyens. Dans une optique de coopération décentralisée, l'intercommunalité favorise le regroupement et la mutualisation des moyens ainsi que la recherche de cohérences et de synergies indispensables. Cette mutualisation s'avère indispensable surtout en ce moment où les pays et agglomérations du Nord impliquent dans ce mouvement les acteurs socioprofessionnels et associatifs aux côtés des responsables politiques, en vue d'oeuvrer pour le développement local. En effet, la société s'internationalise et multiplie les accords de coopération décentralisée et les partenariats transfrontaliers82. L'ouverture internationale des territoires doit être motivée par un désir de solidarité ; car, elle s'avère une nécessité pour le développement local durable de chaque territoire, ainsi qu'un projet porteur d'avenir dans le contexte d'une compétition croissante des territoires à l'échelle mondiale83. Les élus locaux ne doivent pas craindre de s'engager, car l'environnement est favorable dans une ambiance où la coopération décentralisée est à la croisée des chemins de la mondialisation et de la décentralisation84. Pour s'affirmer dans cette conjoncture en vue de la recherche croissante de l'efficacité, les acteurs locaux ont la nécessité de se regrouper en réseaux et de mettre leurs forces en commun au niveau local (développement de l'intercommunalité) et au niveau transnational (prise en compte de l'intercommunalité dans la coopération décentralisée).

    L'intercommunalité s'avère une réponse aux difficultés financières des communes. En effet, les partenariats qui mettent en évidence l'intérêt de ces communes peuvent permettre de trouver des solutions innovantes aux problèmes de financement des collectivités locales. Le développement d'un appui à la coopération décentralisée au niveau intercommunal permet un partage des coûts afférents aux opérations menées. La question de financement des opérations constitue une difficulté pour les communes, surtout celles qui disposent de faibles ressources comme la plupart des communes du Mono et du Couffo. Afin de permettre le développement de projets ambitieux, le cadre communal s'avère souvent trop insuffisant. Ainsi, les établissements publics de

    82 Certains auteurs distinguent la coopération décentralisée de la coopération transfrontalière. D'autres estiment que la dernière fait partie de la première. Seulement, il convient de retenir que les deux font appel à des collectivités locales de statuts juridiques différents (différentes nationalités) et que la coopération transfrontalière est une coopération de proximité. Parler de coopération de proximité, c'est parler de coopération qui prend en compte des populations qui sont séparées par une frontière délimitant deux pays voisins. La coopération décentralisée est celle qui se pratique dans les collectivités qui n'ont aucune limite géographique de commun.

    Au Bénin, le carcan juridique n'a, à ce jour, nulle part fait mention de la coopération transfrontalière. Les spécialistes du domaine consultés estiment que la coopération transfrontalière est celle qui fait intervenir les Etats frontaliers qui ont des ressources communes à gérer. Sur le plan national, la gestion du Parc W relevant des prérogatives du Bénin, du Burkina-Faso et du Niger et impliquant des autorités étatiques comme les ministres est le plus souvent évoquée comme un exemple de coopération transfrontalière. Par contre, les relations entre collectivités frontalières de deux ou plusieurs pays frontaliers sont perçues comme de la pure coopération décentralisée, parce que ne faisant pas intervenir des autorités étatiques.

    83 Les collectivités du Nord sont en concurrence pour porter leur image sur l'échiquier international tandis que celles du Sud compétissent pour la recherche de moyens.

    84 Cf. « Vade-mecum, Coopération décentralisée et intercommunalité », Ministère des affaires étrangères (France) disponible sur http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/IMG/pdf/Intercommunalites.pdf

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    coopération intercommunale peuvent prendre le relais des actions de coopération décentralisée dans le cadre de leurs compétences propres mais aussi, appuyer l'action des communes membres. Le besoin de regroupement pour l'ouverture à l'international s'impose dans un milieu où la recherche de partenaires pose problème et où la coopération décentralisée est une question de facteurs humains/relationnels avant d'être politique85. La synergie des forces ou des actions permet de s'appuyer sur les autres pour répondre à ses besoins individuels dans un regroupement intercommunal où chacun, avant d'être bénéficiaire, est actionnaire.

    La mise en synergie des efforts permet de se créer des moyens pour porter haut un projet plus ou moins ambitieux qui dépasse ses propres capacités. Les collectivités locales du Nord ont compris que cette synergie permet de faire de grandes réalisations à l'endroit de leurs homologues du Sud avec peu de moyens. C'est pour cette raison qu'elles forment des agglomérations pour pouvoir porter leur image sur le plan international avec la synergie des moyens. Les collectivités du Sud, les collectivités béninoises en général et celles concernées par la présente étude en particulier, doivent savoir que cette nouvelle manière de concevoir la coopération décentralisée leur permet de se faire une image dans les pays qui sont en avance sur elles et leur favorise un développement extensif dans un minimum d'espace temporel.

    Dans ce contexte de pauvreté extrême pour la plupart des communes où, même pour leurs charges de fonctionnements, elles ne peuvent que solliciter des aides, il leur est difficile de se prendre en charge quand viendra le temps de commémorer les vingt ans de coopération décentralisée au Bénin, si elles ne réfléchissent autrement leur vision de développement. Encore dix ans, encore vingt ans, les partenaires du Nord se lasseront de toujours expatrier leurs avoirs dans des dons à des peuples qui sont toujours prêts à recevoir et jamais à grandir. De ce fait, revoir, repenser cette politique consiste à commencer par créer des moyens, par investir dès aujourd'hui pour pouvoir avoir une économie vraiment autonome quand les aides seront coupées. Or, aucune commune ne dispose d'industries, aucune ne dispose d'une politique économique durable et n'est capable d'en créer. La raison est simple et toute faite : les moyens de base font défaut. Alors il faudrait profiter des circonstances surtout que les facteurs sont favorables. Il faudrait se mettre ensemble pour créer une politique économique durable en intégrant les regroupements des communes et leurs oeuvres dans la coopération décentralisée.

    C- Quelques mesures pour rendre obligatoire le respect des dispositions légales

    Les textes de la décentralisation datent de plus de dix ans et ne régissent pas certaines réalités comme celles évoquées dans ce document. Il importe très

    85 Il convient de noter cependant, qu'il existe des partenaires du Nord qui lancent des appels à concurrence pour sélectionner des partenaires. Là encore, il faut disposer d'un personnel technique spécialisé dans la recherche de partenaires pour saisir ces opportunités en ligne.

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    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    fortement de les actualiser et de prévoir, quasiment dans le cas d'espèce86, des sanctions en cas de violation des textes. Une décision non assortie de sanction coercitive n'a pas de force obligatoire. C'est pourquoi, les textes de la décentralisation doivent faire l'objet d'une révision et tout ce qui concerne la coopération décentralisée a besoin d'un renforcement. C'est une manière de dire que les aspects sur lesquels les textes sont restés muets doivent être pris en compte dans les nouvelles dispositions règlementaires ou législatives.

    Mais, ce n'est pas une raison pour que les exigences ne soient pas respectées. Les chargés du service de la coopération décentralisée doivent veiller à transmettre les accords de coopération décentralisée à l'autorité de tutelle. Ce n'est pas un procès mais il faut reconnaître que ce problème est de leur faute. Ce sont eux qui doivent le rappeler au maire. Il est difficile de soutenir qu'ils n'ont pas les textes à leur disposition. C'est parce qu'ils sont supposés techniquement compétents pour gérer le service qu'ils en ont été chargés.

    Le problème étant déjà réel, la solution à proposer à l'autorité de tutelle est de subordonner la concrétisation de l'accord à la preuve de l'approbation. Tout d'abord, il doit les rappeler à l'ordre avant d'engager une réprobation qui pourrait se traduire par le refus de faciliter la mise en oeuvre des décisions, des engagements et autres situations liées à la convention.

    En attendant cette réprobation, après la mise en demeure restée sans suite, il peut en adresser rapport au MDGLAAT en respect de la hiérarchie et envoyer ampliation, au besoin, à la commune récalcitrante.

    Par ailleurs, dans les critères d'appréciation de la bonne gouvernance ou de la performance des autorités locales, il doit être tenu compte du nombre d'actes transmis pour approbation sur le nombre réel d'actes pris. Cela n'est pas une sanction en tant que telle mais peut contribuer à réduire le champ du contournement. Et, faut-il le dire, une sanction peut découler de cette évaluation.

    Les solutions proposées ne sont pas tout à fait exhaustives. Toutefois, avant de mettre en oeuvre celles-ci, certaines conditions doivent trouver leur accomplissement.

    Paragraphe II : Les préalables à la concrétisation des approches proposées

    Pour que les propositions de solutions soient réellement appliquées, certaines conditions doivent être d'abord remplies. C'est ainsi que des recommandations seront faites aussi bien à l'endroit de l'État que des communes.

    A- Les obligations préalables incombant à l'État

    L'État lui-même doit favoriser les échanges réguliers et le développement d'outils de travail commun entre acteurs de la coopération décentralisée. Ceci passe par la

    86 La nature du troisième problème évoqué ici est telle qu'il est difficile de conseiller l'application de l'article 149 de la loi 97-029 du 15 janvier 1999. Selon cet article, « en cas d'inexécution par les autorités communales des mesures prescrites par les lois et règlements, l'autorité de tutelle, après mise en demeure sans suite, se substituent à elles et prend toutes les mesures utiles ». Dans le cas d'espèce, l'accord étant déjà signé, en se substituant aux élus locaux, quelles mesures utiles peut prendre le préfet ? Si cet article est de portée générale, il y a cependant des faits qui lui échappent. Les textes devraient dire exactement la position que peut adopter, la réaction que peut avoir l'autorité de tutelle dans de pareilles circonstances. Mais hélas ! Les textes ne peuvent prévoir toutes les situations. Nonobstant cette faiblesse de la loi, des solutions peuvent être proposées.

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    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    mise en place des cadres de concertation aussi bien au niveau national qu'au niveau local pour échanger sur les orientations et sur les résultats. Il doit aussi imposer un choix des profils du personnel politique communal afin de relever la qualité intellectuelle des candidats aux postes des organes exécutifs communaux. Des résultats s'atteignent, il est vrai. Mais, plus les acteurs ont de la compréhension et du dynamisme, plus leur niveau de conception est élevé et plus ils ont de la facilité à établir et à maintenir de bonnes relations.

    Il est une obligation pour l'Etat de vulgariser la loi sur l'intercommunalité ainsi que le guide de la coopération décentralisée ; définir et mettre en oeuvre les mesures incitatives pour promouvoir les intercommunalités et pour faciliter leur prise en compte dans les mouvements de coopération décentralisée en vue de propulser le développement local et d'inciter à une politique économique durable.

    Intégrer dans les programmes d'appui, la démarche de l'intercommunalité dans les stratégies d'intervention des collectivités locales serait un atout.

    Il appartient également à l'État de former les élus locaux, de les sensibiliser sur l'importance de l'intercommunalité, les intérêts de la mutualisation des moyens et de les obliger à rester ensemble dans le financement de certains projets. Il créera, à cet effet, des pôles de développement qui interpelleront obligatoirement des communes voisines. Ce faisant, il suscite la création de l'intercommunalité.

    Une formation des élus locaux sur les exigences des conventions doit être initiée par l'Etat qui a aussi le devoir de les former sur les stratégies de recherches de partenaires. A cet effet, une communication peut être donnée aux élus locaux à travers l'ANCB sur la manière dont il faut saisir les opportunités pour se faire de partenaires, les stratégies de recherches de partenaires, l'élaboration des fiches techniques, etc.

    Enfin, il veillera à :

    V' renforcer les capacités des acteurs locaux en matière de création d'EPCI et en matière d'intégration en coopération décentralisée.

    V' sensibiliser les acteurs locaux sur la nécessité et la pertinence d'asseoir des cadres de concertation et de coopération intercommunale aux fins d'entreprendre des projets d'intérêt commun.

    B- Les préalables incombant aux collectivités locales

    ? Les communes doivent prospecter dans les départements du Bénin et dans la sous région (pourquoi pas dans le continent africain ?) en général afin de s'inspirer des outils, instruments et mécanismes (si ceux-ci sont conformes aux normes nationales) favorisant le couplage des initiatives intercommunales avec la coopération au développement ;

    ? les communes doivent coopérer entre elles en vue de créer les synergies nécessaires pour lutter contre la pauvreté. Pour cela, les regroupements des communes existants et ceux à créer, pour être efficaces et perspicaces, doivent créer des EPCI, sans quoi leur existence demeurera lettre morte ;

    ? par ailleurs, l'exécutif local doit renforcer la capacité des agents communaux
    en matière de coopération décentralisée ;

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    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    ? rendre fonctionnelles les associations des communes est une condition sine

    qua non pour que les mesures proposées à cet effet puissent être mises en oeuvre;

    ? les communes doivent commencer par mobiliser leurs ressources ; il s'agit à la
    fois des ressources humaines, financières et matérielles propres des communes pour contribuer à la mise en place et à l'effectivité de l'intercommunalité;

    ? les acteurs communaux doivent réciproquement se faire confiance et avoir une bonne volonté de collaboration, sans quoi aucune action ne peut se concrétiser ;

    ? ils doivent avoir en conscience que ce n'est pas à l'Etat de leur chercher des
    partenaires et des ressources mais eux-mêmes. Le développement local, ce n'est pas l'Etat mais les populations elles-mêmes. L'Etat peut intervenir pour appuyer mais il ne doit pas être regardé comme la cheville ouvrière de la coopération décentralisée ;

    ? la dernière condition recommandée aux collectivités locales est d'exploiter au
    mieux ces sites Internet :

    Tableau n°7 : Tableau synoptique de quelques sites Internet recommandés (L'utilisation rigoureuse et permanente de ces sites Internet permettra d'être en relation avec les autorités des collectivités du Nord pour s'informer sur les opportunités en coopération décentralisée)

    1. Sites de référence sur les intercommunalités

    - Le site des intercommunalités

    www.intercommunalites.com

     

    - Le site de la DGCL (Direction

    générale des collectivités locales)

    www.dgcl.interieur.gouv.fr

     

    - Le site relatif aux contrats

    d'agglomération

    www.agglo.fr

     

    - GRALE (Groupement de recherche sur l'administration locale en Europe)

    Pour des informations comparées des
    structures administratives en Europe

    http://grale.univ-paris1.fr

     

    - Site du congrès fondateur de Cités et Gouvernements Locaux Unis (CGLU)

    www.congres-fmcu-iula.paris.fr

     

    - Commission Nationale de la

    Coopération Décentralisée (CNCDF)

    www.diplomatie.gouv.fr/cncd

     

    2. Sites de référence pour la coopération décentralisée et l'aide au
    développement

    - CUF (Cités Unies de France)

    www.cites-unies-France.org

    - Association française du Conseil des

    communes et régions d'Europe
    (AFCCRE)

    www.afccre.asso.fr

     

    - UNADEL (Union Nationale des

    Acteurs du Développement Local)

    www.unadel.asso.fr

     

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    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    - ARRICOD (Association des

    Responsables des Relations

    Internationales et de Coopération
    Décentralisée)

    http://arricod.free.fr

     

    - Ecole des territoires

    www.ecoledesterritoires.educagri.fr

    - Ministère des Affaires Etrangères

    www.diplomatie.gouv.fr

    - Haut Conseil de la coopération

    internationale (HCCI)

    www.hcci.fr

     

    - Agence française de développement (AFD)

    www.afd.fr

     

    - Commission Nationale de la

    Coopération Décentralisée (CNCD)

    www.diplomatie.gouv.fr/cncd

     

    3. Associations et organismes d'élus et de collectivités territoriales impliqués
    dans la coopération décentralisée

    - Association des maires de France

    www.amf.asso.fr

    - Association des départements de

    France

    www.adf.asso.fr

     

    - Association des régions de France

    www.erm.lu/arf.htm

    - Association des maires des grandes villes de France (AMGVF)

    www.grandesvilles.org

     

    - Fédération des villes moyennes

    www.villesmoyennes.asso.fr

    - Association des petites villes

    www.apvf.asso.fr

    - Association des communautés de

    France (ADCF)

    www.adcf.asso.fr

     

    - Association des communautés urbaines de France

    www.communautes-urbaines.com

    - Association des maires ruraux de

    France

    www.amrf.asso.fr

     

    - Association pour la fondation des pays

    www.pays.asso.fr

    - Fédération nationale des parcs naturels régionaux

    www.parcs-naturels-regionaux.tm.fr

    - Association française du Conseil des

    communes et régions d'Europe
    (AFCCRE)

    www.afccre.asso.fr

     

    - CUF (Cités Unies de France)

    www.cites-unies-France.org

    Source : « Vade-mecum, coopération décentralisée et intercommunalités » disponible sur

    http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/IMG/pdf/Intercommunalites.pdf ou sur http://www.diplomatie.gouv.fr/cncd , téléchargé ce 04/02/2012 à 14: 20.

    Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion 2008-2011

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    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    CONCLUSION

    En septembre 2005, lors du 60ème anniversaire de l'Organisation des Nations Unies (ONU), Kofi Anan s'exprimait en ces termes : « Les affaires mondiales et les affaires locales sont plus interdépendantes que jamais. Certains problèmes, qui étaient autrefois du seul ressort des États, ne peuvent être réglés aujourd'hui que par le biais de partenariats entre le gouvernement central, le secteur privé, la société civile, les autorités locales et bien souvent aussi, des institutions internationales »87. Par ces mots, le Secrétaire Général de l'ONU insistait sur le rôle crucial des collectivités locales pour atteindre les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD). Cette citation justifie peu ou prou la nécessité de la promotion du développement national par le développement à la base qui a amené l'Etat béninois à conférer de larges pouvoirs de décisions aux instances locales dans l'optique de l'instauration de la démocratie à la base. De ce fait, ces instances locales se voient investies du pouvoir de collaborer avec des partenaires étrangers qui ont plus ou moins la même taille qu'elles.

    Si, avant le vote des lois sur la décentralisation, certaines populations locales attiraient l'attention des investisseurs ou acteurs locaux étrangers, les probabilités ne sont pas les mêmes pour d'autres et les réalités sont, par conséquent, divergentes. En effet, il a fallu une vue d'ensemble sur l'état de la coopération décentralisée dans les douze communes lors d'un stage à la préfecture de Lokossa pour se rendre compte des réalités suivantes :

    ? les communes éprouvent de difficultés de recherche de partenaires en coopération décentralisée ;

    ? l'intercommunalité est faiblement associée la coopération décentralisée ;

    ? certaines communes ne transmettent pas les accords de coopération décentralisée à l'approbation du préfet des deux départements.

    Toutes ces préoccupations ont été minutieusement examinées, diagnostiquées et des mesures ont été proposées avec des recommandations pour tant soit peu les éradiquer. Néanmoins, d'autres inquiétudes demeurent et font appel à l'assoiffé scientifique :

    Quels sont les problèmes que soulève la coopération décentralisée dans chacune des douze communes prises individuellement ? Quel est l'impact de la coopération décentralisée sur le développement de ces communes ? Quel bilan peut-on en faire ? Que sera cette coopération à l'avenir ? Qu'apportent ces communes à leurs homologues étrangères concrètement ?

    Voilà autant de domaines non encore explorés et qui interpellent tout chercheur.

    87 Cité dans la revue Liaison énergie-francophonie : « Coopération décentralisée et développement durable », n°77, 4ème trimestre 2007, P.8 (Document disponible sur http://www.iepf.org/docs/lef/LEF77.pdf , téléchargé ce 04/02/2012 à 13 : 21)

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    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    BIBLIOGRAPHIE

    I- OUVRAGES GÉNÉRAUX :

    · Gérard CORNU, « Vocabulaire juridique », 2004, Ed. Gallimard

    · Raymond Guillien et Jean Vincent (2003) : « Lexique des termes juridiques »14ème édition, Dalloz

    · `'Projections démographiques et étude prospective de la demande sociale révisées : 2002-2030», INSAE, pages 20 et 29.

    II- OUVRAGES SPÉCIALISÉES :

    · Franck PETITEVILLE (1996), « La coopération décentralisée : les collectivités locales dans la coopération Nord-Sud »

    · BOINVILLIERS Iris (1996), « Coopération décentralisée : Acteurs, pratiques, procédures », Paris, Gret, Ministère des Affaires étrangères.

    · Gilles GUILLAUD, (2008) « La coopération décentralisée : Trois partenariats entre le Nord et le Sud », PROCOOP, Ed. L'Harmattan

    III- MÉMOIRES CONSULTES :

    · ALAPINI Marina 0. F. (2005-2006) « Contribution de la Direction de la Coopération Décentralisée et de l'Action Humanitaire à la mise en oeuvre de la Coopération Décentralisée au Bénin » ; Mémoire du Diplôme d'Etudes Supérieures Spécialisées (DESS)

    · FALOLOU S. R. (décembre 2006) « Coopération décentralisée : analyse et perspectives d'une coopération axée sur le développement au Bénin » ; Mémoire du cycle I de l'ENAM, DRI

    · Félicité N. HOUTA : « Développement communautaire et renforcement de l'administration communale : Apport de la coopération décentralisée à la commune de Bohicon. », Mémoire, Cycle I, ENAM, 2010, P.26

    · Blanchet et Gotman : cité par AGASSOUNON C. (2008) : « Impact des activités sportives sur le développement local », P41

    · KANTCHEKON H.M : « Les problèmes structurels liés à la mise en oeuvre de la coopération décentralisée au Bénin », Mémoire du Cycle I de l'ENAM, 2006

    · NDOUBENOUE G.J. (2009) : « Contribution à l'amélioration de la coopération décentralisée sud-sud au Bénin », Mémoire du Cycle I de l'ENAM, AGT

    · OGOUMA I.E.J : « Coopération décentralisée et prise en compte des problèmes environnementaux au Bénin », Mémoire du Cycle II de l'ENAM, 2011

    IV- ARTICLE :

    · AUTIN Jean-Louis (avril 1990) : « La coopération décentralisée pour le développement : entre légitimité et légalité » les cahiers n°30/Nouvelle série/ : l'action extérieure des collectivités territoriales ; Centre National de la Fonction Publique Territoriale (CNFPT)

    V- RAPPORT :

    · Blaise AHANHANZO-GLELE en 2009 sur la « coopération décentralisée et financements internationaux : cas du Bénin », cité par Félicité N. HOUTA : « Développement communautaire et renforcement de l'administration communale : Apport de la coopération décentralisée à la commune de Bohicon. », Mémoire, Cycle I, ENAM, 2010

    VI- TEXTES LÉGISLATIFS ET RÈGLEMENTAIRES

    · La loi n°90-032 du 11 décembre 1990 portant constitution de la république du Bénin

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    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    · La loi n°97-028 du 15 janvier 1999 portant organisation de l'administration territoriale en République du Bénin

    · La loi n°97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin

    · La loi n°98-007 du 15 janvier 1999 portant régime financier des communes en République du Bénin

    · La loi n°2009-17 du 13 août 2009 portant modalités de l'intercommunalité en République du Bénin

    · Le décret n° 2005-763 du 09 décembre 2005 portant approbation de la Politique Nationale de Coopération Décentralisée

    · Le décret n° 2005-764 du 31 décembre 2005 portant définition et modalités de la Coopération Décentralisée en République du Bénin.

    VII- WEBOGRAPHIE :

    · « Vade-mecum, coopération décentralisée et intercommunalités » disponible sur http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/IMG/pdf/Intercommunalites.pdf ou sur http://www.diplomatie.gouv.fr/cncd , téléchargé ce 04/02/2012 à 14: 20.

    · www.decentralisation.bj consulté ce 22/12/2011 à 16 : 53

    · la revue Liaison énergie-francophonie : « Coopération décentralisée et développement durable », n°77, 4ème trimestre 2007, P.7 (Document disponible sur http://www.iepf.org/docs/lef/LEF77.pdf , téléchargé ce 04/02/2012 à 13 : 21)

    · « Guide pratique et méthodologique : améliorer la qualité d'une politique publique de coopération décentralisée », Ministère des affaires étrangères françaises et

    européennes, juin 2008, disponible sur

    www.ceracoop.org/images/pdc/CoopDec/guidecoopdecadf-f3e.pdf, téléchargé ce
    04/02/2012 à 13:56)

    · Bernard HUSSON, « La coopération décentralisée, légitimer un espace public local au Sud et à l'Est », disponible sur www.resacoop.org/BoiteOutils/se-documenter/dossiers-thématiques/pdf/transverses/pdf , téléchargé ce 04/02/2012 à 16:31

    · « Mise en place d'un jumelage », disponible à l'adresse
    www.resacoop.org/BoiteOutils/fichestechniques/jumelage.asp , téléchargé ce 07/04/2012 à 11: 44

    · « Procédure d'un don d'équipement », disponible à l'adresse
    www.resacoop.org/BoiteOutils/fichestechniques/donéquipement.asp , téléchargé ce 07/04/2012 à 12 :04

    · « Rechercher des financements », disponible à l'adresse
    www.resacoop.org/BoiteOutils/rechercherfinancements/actualités-détail.asp?idTrans=4 , téléchargé ce 07/04/2012 à 12 :08

    Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion 2008-2011

    61

    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    1-

    uutxts

    Guide d'entretien n°1 62

    2- Guide d'entretien n°2 .....62

    3- Questionnaire d'enquête ...63

    Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion 2008-2011

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    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    GUIDE D'ENTRETIEN n°1

    (Avec les cadres du STCCD de la Préfecture)

    Dans le cadre de la réalisation de mémoire de fin de formation au cycle I à l'ENAM en Administration Générale et Territoriale (AGT) sur le thème « la coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives », nous souhaiterions avoir un entretien avec vous afin de trouver réponse à certaines de nos préoccupations.

    Nous vous remercions d'avance pour votre disponibilité et votre contribution.

    1°) Qu'est ce que la coopération décentralisée ?

    2°) Les communes des départements du Mono et du Couffo sont-elles en relation avec leurs homologues d'autres Etats ?

    3°) Vous associent-elles à ces collaborations ?

    4°) Normalement, elles doivent soumettre leurs accords de coopération décentralisée à l'approbation de l'autorité de tutelle. Le font-ils ?

    5°) Pourquoi ? Avez-vous réagi par rapport à cela ? Comment (si oui) ou Pourquoi (si non) ?

    GUIDE D'ENTRETIEN n°2

    (Avec les Maires et les chefs de service coopération décentralisée des Mairies)

    Dans le cadre de la réalisation de mémoire de fin de formation au cycle I à l'ENAM en Administration Générale et Territoriale (AGT) sur le thème « la coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives », nous souhaiterions avoir un entretien avec vous afin de trouver réponse à certaines de nos préoccupations.

    Nous vous remercions d'avance pour votre disponibilité et votre contribution.

    1°) Parlez-nous un peu de la coopération décentralisée ?

    2°) Etes-vous en partenariat actif avec des communes d'Afrique, d'Europe, d'Amérique ou d'Asie ?

    3°) Si oui lesquelles ?

    Commune 1 .Pays

    Commune 2 .Pays

    Commune 3 Pays

    4°) Si non, avez-vous cherché à en avoir ?

    Pourriez-vous partager avec nous les difficultés que vous avez rencontrées en initiant une telle

    démarche ou les raisons pour lesquelles vous n'avez pas voulu l'initier ?

    5°) Les Maires s'associent-ils pour faire un plaidoyer en faveur des actions de

    développement ou pour des solutions qui se posent à l'ensemble de leur commune?

    6°) En dehors de l'ACMC qui est une association, existe-il un groupement de communes dont

    vous faites partie ?

    7°) Si oui, s'oriente-il dans la création d'EPCI ?

    8°) Pense-t-il qu'il peut mener des actions de coopération décentralisée ?

    9°) Et vous, le pensez-vous ?

    MERCI POUR VOTRE FRANCHE COLLABORATION

    Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion 2008-2011

    63

    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    QUESTIONNAIRE

    (A l'endroit des cadres de la Préfecture de Lokossa, des élus locaux et des agents

    des administrations locales)

    Dans le cadre de la réalisation de mémoire de fin de formation au cycle I à l'ENAM en Administration Générale et Territoriale (AGT) sur le thème « la coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives », nous souhaiterions que vous répondiez à ce questionnaire afin de nous permettre de trouver réponse à certaines de nos préoccupations.

    Nous vous remercions d'avance pour votre disponibilité et votre contribution. (Vous voudriez bien choisir la cause que vous estimez la plus

    pertinente)

    1°) A votre avis, qu'est-ce qui est à la base des difficultés dans la recherche de partenaire en coopération décentralisée ?

    · L'insuffisance de compétences techniques et de réseaux de relations au niveau des collectivités locales.

    · Le poids des structures de l'Etat impliquées dans les actions de coopération décentralisée

    · L'absence de vulgarisation du guide de la coopération décentralisée

    · Les structures de l'Etat chargées d'orienter et d'accompagner les communes en la matière ne collaborent pas effectivement avec elles

    · Autres (à préciser)

    2°) Selon vous, qu'est-ce qui explique la faible prise en compte de l'intercommunalité dans la coopération décentralisée pour faire face aux problèmes de développement ?

    · L'individualisme des collectivités locales dans les efforts de développement.

    · Les contraintes économiques ;

    · L'état embryonnaire des collectivités locales ;

    · Autres (à préciser)

    3°) A quoi est due, à votre avis, l'absence de soumission de certaines conventions de coopération décentralisée à l'approbation de l'autorité de tutelle ?

    · L'imprécision des textes (vide juridique ou silence des textes sur les sanctions en cas d'absence de transmission)

    · L'atteinte à l'autonomie des communes

    · L'ignorance des textes

    · Autres (à préciser) ...

    MERCI POUR VOTRE FRANCHE COLLABORATION

    Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion 2008-2011

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    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    TABLE DES MATIÈRES

    Composition du jury i

    Déclaration d'engagement ii

    Dédicace iii

    Remerciements iv

    Sommaire .....v

    Liste des sigles et abréviations vi

    Liste des tableaux ...vii

    Résumé ..viii

    INTRODUCTION ..1

    CHAPITRE PRÉLIMINAIRE : LA COOPÉRATION DÉCENTRALISÉE DANS LES

    DÉPARTEMENTS DU MONO ET DU COUFFO : QUELQUES ENJEUX 3
    Section I : Le cadre pratique de la coopération décentralisée dans les départements du Mono

    et du Couffo ...4

    Paragraphe I : Clarifications terminologiques et délimitation du sujet .....4

    A-Clarifications conceptuelles . ....4

    B-Délimitation du champ de l'étude 6
    Paragraphe II : L'existence de la coopération décentralisée dans les départements du Mono et du

    Couffo ....8
    A-Synthèse de la pratique de la coopération décentralisée dans le Mono et le

    Couffo ....8

    B-Ciblage des problèmes spécifiques à résoudre et présentation du thème .13

    y' Ciblage des problèmes spécifiques .....13

    1°) Problème spécifique n°1 13

    2°) Problème spécifique n°2 ....14

    3°) Problème spécifique n°3 ....15

    y' Justification et présentation du thème ..16

    Section II : Causes probables, hypothèses et objectifs de l'étude ...18

    Paragraphe I : Causes probables et hypothèses de l'étude 18

    A-Causes probables liées aux problèmes spécifiques ...18

    1°) Cause(s) liée(s) aux difficultés de recherche de partenaires en coopération

    décentralisée .18
    2°) Cause(s) liée(s) à la faible prise en compte de l'intercommunalité dans la coopération

    décentralisée 21
    3°) Cause(s) liée(s) à l'absence de soumission de certaines conventions de coopération

    décentralisée à l'approbation de l'autorité de tutelle 23

    y' Récapitulatif :....................................................................................... 23

    B- Les hypothèses de l'étude 23

    1°) Hypothèse n°1 24

    2°) Hypothèse n°2 ..24

    3°) Hypothèse n°3 . 24

    Paragraphe II : Objectifs projetés par l'étude 24

    A-Objectif général de l'étude 24

    B-Objectifs spécifiques liés aux problèmes spécifiques 24

    CHAPITRE I : LA MOBILISATION DES DONNÉES SUR LA COOPÉRATION

    DÉCENTRALISÉE

    26

    Section I : Démarche de l'étude et théorie de la coopération décentralisée

    27

    Paragraphe I : Approche méthodologique de l'étude

    27

    A-Recherche documentaire et revue de littérature .

    27

    y' Recherche documentaire

    27

    y' Revue de littérature

    27

    1°) Par rapport à la coopération décentralisée

    .28

    2°) Par rapport aux problèmes spécifiques

    .....29

    B-Approches empiriques

    ..32

    Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion 2008-2011

    65

    La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives

    Paragraphe II : Encadrement juridique et théorie de la coopération

    décentralisée 33

    A-Les considérations juridiques de la coopération décentralisée au Bénin .....33

    1°) Cadre juridique et institutionnel de la coopération décentralisée au Bénin 33

    2°) L'essentiel du contenu de l'arsenal juridique existant : objectifs, domaines et principes de la

    coopération décentralisée 34
    B- L'importance de la coopération décentralisée pour les communes des départements du Mono

    et du Couffo 35
    1°) Les avantages de la prise en compte de l'intercommunalité dans la coopération

    décentralisée .35

    2°) Les enjeux de l'approbation des conventions de coopération décentralisée ...36

    Section II : Collecte et présentation des données sur la coopération décentralisée dans les

    départements du Mono et du Couffo

    37

    Paragraphe I : Collecte des données 37

    A-Identification de la population et échantillonnage 37

    1°) Identification de la population 37

    2°) Échantillonnage 37

    B-Réalisation de l'enquête et difficultés rencontrées 37

    1°) Réalisation de l'enquête 37

    2°) Opportunités et difficultés rencontrées ..38

    Paragraphe II : Présentation et analyse des données collectées .39

    A-Présentation des données collectées 39

    B-Analyse des données présentées 40

    1°) Analyse des données recueillies sur le premier problème spécifique 40

    2°) Analyse des données recueillies sur le deuxième problème spécifique ..41

    3°) Analyse des données recueillies sur le troisième problème spécifique ..41

    CHAPITRE II : DE LA VERIFICATION DES HYPOTHESES AUX

    ALTERNATIVES 42

    .

    Section I : Vérification des hypothèses et établissement du diagnostic

    .

    43

    Paragraphe I : Mode opératoire et vérification des hypothèses .....43

    A-Mode opératoire 43

    B-Vérification des hypothèses 44

    1°) Vérification de l'Hypothèse n°1 .44

    2°) Vérification de l'Hypothèse n°2 44

    3°) Vérification de l'Hypothèse n°3 .44

    Paragraphe II : Établissement du diagnostic 44

    A-Éléments du diagnostic n°1 .45

    B-Éléments du diagnostic n°2 .45

    C-Éléments du diagnostic n°3 .45

    Section II : Les nouveaux axes et leurs conditions de mise en oeuvre 45

    Paragraphe I : Quelques pistes de résolution des problèmes 45

    A- Alternatives facilitant la recherche de partenaires 46
    B-Contribution au renforcement de la prise en compte de l'intercommunalité dans les actions de

    coopération décentralisée ..49

    C-Quelques mesures pour rendre obligatoire le respect des dispositions légales .53

    Paragraphe II : Les préalables à la concrétisation des approches proposées 54

    A-Les obligations préalables incombant à l'État 54

    B- Les préalables incombant aux collectivités locales .55

    CONCLUSION 58

    BIBLIOGRAPHIE .....59

    ANNEXE 61

    Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion 2008-2011






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"En amour, en art, en politique, il faut nous arranger pour que notre légèreté pèse lourd dans la balance."   Sacha Guitry