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Contribution a la mise en oeuvre des sanctions pécuniaires pour la réduction des délais d'exécution des marches publics au Bénin


par Aristide Aboyi EDAH SOHOU
Université d'Abomey Calavi Bénin - DESS Finance et Contrôle de Gestion 2010
  

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_

Président : HOUNKOU Emmanuel

1er Membre : AZON TOGODO Aimé

2ème Membre : SOVIDE Nicaise

La Faculté des Sciences Economiques et de Gestion n'entend donner aucune approbation ni improbation aux opinions émises dans le cadre de ce mémoire. Ces opinions doivent être considérées comme propres à son auteur.


Je dédie ce mémoire à :

F Mon père Kandé EDAH SOHOU et à ma mère Delphine ADJAN MATHIAS pour les énormes sacrifices que vous avez consentis pour mon éducation. Affectueuses reconnaissances ;

F Ma fille Mariéva A. EDAH SOHOU pour la joie que vous m'apportez chaque jour;

F Tous mes soeurs, frères, tantes, oncles, cousines, cousins, nièces et neveux, que ce travail soit le vôtre;

F Tous mes amis, collègues du Ministère de l'Economie et des Finances et camarades de l'Ecole Doctorale de la FASEG pour vos multiples soutiens

.

A travers ces quelques lignes, nous témoignons du fond du coeur, toute notre gratitude à tous ceux et celles qui, de loin ou de près, matériellement ou moralement, avec compétence et dévouement, ont participé à l'accouchement de ce travail. Certes, nous ne saurions énumérer tous les concours dont nous avons bénéficiés. Cependant, qu'il nous soit permis d'exprimer singulièrement notre gratitude à :

F Notre Directeur de Mémoire, Docteur Emmanuel HOUNKOU qui, nonobstant ses nombreuses occupations, a accepté encadrer ce mémoire. Qu'il en soit infiniment remercié ;

F Notre Maître de stage, Monsieur Aminou A. MAMAM pour sa disponibilité constante sans laquelle les enquêtes ne seraient pas réalisées ;

F Toute l'Administration de la Faculté des Sciences Economiques et de Gestion, de l'Ecole Doctorale et tous nos formateurs, pour le savoir, le savoir faire et le savoir être qu'ils nous ont inculqués dans la discipline et la rigueur requises.  Nous vous en sommes reconnaissant ;

F Tous mes supérieurs hiérarchiques, notamment Mesdames Solange GOUNDETE ABOUDOU et Francine DOSSOU-YOVO, qui ont rendu possible la présente formation ;

F Tous les agents de divers services et tous les opérateurs économiques qui ont contribué à la réalisation de nos enquêtes.

art.

Article

Cf.

Confer

Numéro

Nbre

Nombre

P.

Page

BGE

Budget Général de l'Etat

BCEAO

Banque Centrale des Etats de l'Afrique de l'Ouest

BER

Bureau des Etudes et la Réglementation

CCAG

Cahier des Clauses Administratives Générales

CCAP

Cahier des Clauses Administratives Particulières

CF

Contrôle Financier

CM

Conseil des Ministres

CNRMP

Commission Nationale de Régulation des Marchés Publics

CPMP

Cellule de Passation des Marchés Publics

DA

Directeur de l'Administration

DCF

Délégué du Contrôle Financier

DER

Direction des Etudes et de la Réglementation

DGB

Direction Générale du Budget

DGID

Direction Générale des Impôts et des Domaines

DGTCP

Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique

DIAS

Direction de l'Information de l'Assistance et des Statistiques

DMPC

Division des Marchés Publics et des Contrats

DNMP

Direction Nationale des Marchés Publics

DRFM

Direction des Ressources Financières et du Matériel

DSEM

Direction de Suivi d'Exécution des Marchés

FASEG

Faculté des Sciences Economiques et de Gestion

IM

Intérêt Moratoire

IMC

Intérêt Moratoire Complémentaire

MAEP

Ministère de l'Agriculture de l'Elevage et de la Pêche

MCAT

Ministère de la Culture de l'Artisanat et du Tourisme

MDCTIC

Ministère Délégué Chargé des Technologies de l'Information et de la Communication

MDCTTP/PR

Ministère Délégué Chargé des Transports et des Travaux Publics auprès de la Présidence de la République

MEF

Ministère de l'Economie et des Finances

MEMP

Ministère des Enseignements Maternel et Primaire

MEPN

Ministère de l'Environnement et de la Protection de la Nature

MESFTP

Ministère de l'Enseignement Secondaire, de la Formation Technique et Professionnelle

MESRS

Ministère de l'Enseignement Supérieur et de la Recherche Scientifique

MFE

Ministère de la Famille et de l'Enfant

MIC

Ministère de l'Industrie et du Commerce

MJLS

Ministère de la Jeunesse des Loisirs et des Sports

MRAI

Ministère de la Reforme Administrative et Institutionnelle

MS

Ministère de la Santé

MUHRFLEC

Ministère de l'Urbanisme, de l'Habitat, de la Réforme Foncière et de la Lutte contre l'Erosion Côtière

ORTB

Office de Radiodiffusion et Télévision du Bénin

PV

Procès Verbal

RGF

Receveur Général des Finances

SIGFIP

Système Intégré de Gestion des Finances Publiques

UAC

Université d'Abomey-Calavi

UEMOA

Union Economique et Monétaire Ouest Africaine

TITRE

PAGE

01

Mise en oeuvre des pénalités de retard

48

02

Répartition des données de l'enquête par rapport au problème spécifique n°1

50

03

Mise en oeuvre du retard de paiement des avances de démarrage

51

04

Répartition des données de l'enquête par rapport au problème spécifique n°2

52

05

Mise en oeuvre de la non application des intérêts moratoires

52

06

Répartition des données de l'enquête par rapport au problème spécifique n°3

55

07

Détermination du montant des pénalités de retard

58

08

Répartition suivant la nature des marchés

60

09

Détermination du montant des intérêts moratoires

63

TITRE

PAGE

01

Causes liées à la non application des pénalités de retard

61

02

Causes liée au paiement tardif des avances et acomptes

62

03

Causes liées à la non application des intérêts moratoires

65

L'acceptation : est l'acte de formation du marché, à savoir dès réception par l'entrepreneur de la lettre d'acceptation émise par le maître d'ouvrage. Toute fois le marché ne devient définitif qu'après l'approbation de l'Autorité compétente.

L'acompte : est un paiement partiel effectué en règlement de fractions exécutées d'une fourniture convenue de biens, de services ou de travaux.

L'autorité contractante : est la personne morale de droit public ou de droit privé agissant pour le compte de l'Etat ou de ses démembrements.

L'entrepreneur : est le titulaire du marché, personne physique ou morale dont l'offre a été acceptée par le maître d'ouvrage.

L'ouvrage : est le résultat d'un ensemble de travaux de bâtiment ou de génie civil destiné à remplir par lui-même une fonction économique ou technique. Ainsi, l'ouvrage est le résultat obtenu à l'achèvement des travaux de construction, de restructuration ou de réhabilitation d'un immeuble ou encore de travaux de génie civil. C'est concrètement la construction obtenue au terme des travaux réalisés d'un immeuble ou d'une réalisation de génie telle qu'un collecteur des eaux pluviales ou un réseau d'électricité.

La date d'achèvement prévue : est la date à laquelle il est prévu que l'entrepreneur terminera les travaux.

La date d'achèvement : est la date à laquelle l'entrepreneur ou le maître d'oeuvre notifie au Maître d'Ouvrage qu'il peut prendre possession des ouvrages.

La date d'approbation : est la date de formation du marché, à savoir dès réception par l'entrepreneur de la lettre de notification émise par le maître d'ouvrage. Toute fois le marché ne devient définitif qu'après l'approbation de l'Autorité compétente.

La date de démarrage : est la date limite à laquelle l'entrepreneur doit commencer les travaux relatifs au Marchés.

Le candidat : est toute personne physique ou morale qui manifeste un intérêt à participer ou qui est retenue par une autorité contractante pour participer à une procédure de passation de marché.

Le maître d'oeuvre : est la personne nommée ou toute autre personne compétente recrutée par le maître d'ouvrage et notifiée à l'entrepreneur ; pour agir à la place de celui-ci ; il est chargé de superviser l'entrepreneur et d'administrer le marché.

Le maître d'ouvrage : est la partie qui engage l'entrepreneur pour exécuter les travaux.

Le marché public de fournitures : est un contrat écrit à titre onéreux ayant pour objet l'achat, le crédit bail, la location ou la location-vente avec ou sans option d'achat de produits entre un fournisseur et un maître d'ouvrage.

Le marché public de services : est un contrat qui n'est ni un marché de travaux, ni un marché de fournitures ; il comprend également le marché de prestations intellectuelles.

Le marché public de travaux : est un contrat qui a pour objet, soit l'exécution, soit conjointement la conception et l'exécution au bénéfice d'une autorité contractante de tous travaux de bâtiment, de génie civil, génie rural ou de réfection d'ouvrages de toute nature.

Le marché : est le contrat conclu entre le Maître d'Ouvrage et l'Entrepreneur ; pour exécuter les travaux.

Le prestataire de service : est toute personne physique ou morale, y compris organisme public, qui offre des services.

Le soumissionnaire : est tout prestataire de services, fournisseur ou entrepreneur qui répond à un appel d'offres.

Le titulaire : est la personne physique ou morale attributaire dont le marché conclu avec l'autorité contractante a été approuvé.

Les jours : sont les jours calendaires.

Les mois : sont les mois calendaires.

Les prestations : sont tous travaux, toutes fournitures, tous services ou toutes oeuvres intellectuelles à exécuter ou à fournir conformément à l'objet d'un marché.

Les spécifications techniques : sont des prescriptions techniques contenues dans le cahier des charges définissant les caractéristiques requises d'un travail, d'un matériau, d'un produit ou d'une fourniture, permettant de les caractériser objectivement. Elles comprennent notamment : les niveaux de qualité ou de propriété d'emploi (sécurité, dimensions, système d'assurance qualité, terminologie, essais et méthodes d'essais, emballage, etc.).

Les termes de référence ou cahier des charges : Le cahier des charges permet de prendre connaissance des spécifications techniques auxquelles l'objet du marché devra être conforme.

Au cours de nos recherches de fin de formation pour le DESS en Finance et Contrôle de Gestion dans certaines directions techniques du Ministère de l'Economie et des Finances, certains problèmes liés à la gestion des Marchés Publics ont retenu notre attention. Ainsi nous avons choisi de réfléchir sur le thème: « Contribution à la mise en oeuvre des sanctions pécuniaires pour une réduction des délais d'exécution des marchés publics au Bénin». Le problème général qui est l'exécution hors délai des contrats de Marchés Publics comporte trois problèmes spécifiques que sont : la non application des pénalités liées au retard d'exécution des contrats de marchés publics, le paiement tardif de l'avance de démarrage et des acomptes liés aux marchés publics et la non application des intérêts moratoires liés au retard de paiement des créances des titulaires de marchés publics.

En fonction des trois problèmes spécifiques, cette étude poursuit trois objectifs spécifiques. Le premier est de contribuer à l'application des pénalités de retard liés à l'exécution tardive des contrats de marchés publics ; le deuxième est de proposer des mesures pour la réduction du délai de paiement de l'avance de démarrage et des acomptes liés aux marchés publics; le troisième est de suggérer des solutions pour l'application des intérêts moratoires liés au retard de paiement des créances des titulaires de marchés publics.

Suite à ces objectifs, des hypothèses ont été formulées. Dans le but de vérifier ces hypothèses et d'apporter des solutions à ces problèmes, des enquêtes de terrains ont été effectuées et nous ont permis de cerner les causes réelles se trouvant à la base de ces problèmes spécifiques. Ainsi les causes réelles liées à la non application des pénalités liées au retard d'exécution des contrats de marchés publics sont l'ignorance et le laxisme des acteurs devant appliquer les dispositions et les imprécisions des textes officiels de référence. Ensuite la cause du paiement tardif de l'avance de démarrage et des acomptes liés aux marchés publics est l'insuffisance des ressources financières. Enfin les causes réelles de la non application des intérêts moratoires liés au retard de paiement des créances des titulaires de marchés publics sont l'imprécisions des textes officiels de référence et l'ignorance et le laxisme des acteurs devant appliquer ces dispositions.

Les conditions d'éradication de ces causes réelles ont été proposées. Pour les causes du problème relatif à la non application des pénalités liées au retard d'exécution des contrats de marchés publics, nous avons proposé comme solutions que le montant des pénalités de retard soit déterminé, facturé et inscrit dans une note de débit au fournisseur. De même, il faudrait inscrire les pénalités de retard sur les procès verbaux de réception et résilier le contrat au cas où les pénalités atteindraient le plafond fixé par la loi. De plus, les cahiers des clauses administratives générale et particulière du code doivent être revus pour préciser expressément les dispositions permettant la mise en oeuvre des pénalités. La solution proposée pour la cause réelle du paiement tardif des avances de démarrage et des acomptes liés aux marchés publics est de faire une bonne préparation du Budget Général de l'Etat en respectant le principe de l'équilibre et de la sincérité des prévisions budgétaires. Ceci permettrait aussi d'avoir un budget réaliste et dont les ressources suffiraient à couvrir les charges. De même, il faudrait insister sur la nécessite d'établir en chaque début d'exercice budgétaire un plan de passation des marchés publics par ministère et institutions de l'Etat afin d'éviter que toutes les dépenses ne soient engagées à la même période et suivre le rythme budgétaire. En ce qui concerne la non application des intérêts moratoires liés au retard de paiement des créances des titulaires de marchés publics, il urge de prendre un décret qui sera relatif à la mise en oeuvre du délai maximum de paiement dans les marchés et veiller à son application rigoureuse par les agents des structures responsables de l'Administration.

Pour finir, des conditions de mise en oeuvre des solutions ont été proposées et des suggestions ont été formulées à l'endroit de l'Administration et des titulaires de marchés publics.

INTRODUCTION

CHAPITRE 1: CADRE THEORIQUE DE L'ETUDE

SECTION 1: Problématique et intérêt de l'étude

SECTION 2 : Objectifs et hypothèses de recherche

SECTION 3 : Revue de littérature et méthodologie de recherche

CHAPITRE 2: CADRE ORGANISATIONNEL DE GESTION DES MARCHES PUBLICS ET PRESENTATION DES DONNEES

SECTION 1: Gestion Financière des marchés publics

SECTION 2 : Structure organisationnelle des marchés publics

SECTION 3 : Présentation et limites des données

CHAPITRE 3: ANALYSE DES DONNEES, APPROCHES DE SOLUTIONS ET CONDITIONS DE MISE EN OEUVRE

SECTION 1: Analyse des données et vérification des hypothèses

SECTION 2 : Approches de solutions

SECTION 3 : Conditions de mise en oeuvre des solutions et suggestions

CONCLUSION

Bibliographie

Annexes

Table des matières

Au regard des évènements comme la crise financière, le chômage, l'insécurité, les attentats, la violence, la perte de valeurs et repères, on est tenté d'affirmer que notre société court le risque d'une destruction.

Le Bénin, pays de liberté et de paix n'échappe pas à cette logique. L'Etat est réputé dispendieux, mais les services sont à court de moyens humains et matériels pour mener à bien les politiques de développement rural, de l'insertion des jeunes et de sécurité.

Et pourtant, le développement d'une nation repose sur sa santé économique résultant d'une stratégie qui tient compte de l'environnement et des performances des entreprises. La mission principale de l'Etat consiste à satisfaire les besoins de la population, besoins auxquels l'initiative privée ne peut entièrement répondre. C'est ainsi que le Budget de l'Etat constitue l'instrument privilégié de la politique de développement mise en oeuvre par le Gouvernement. Il prévoit et autorise en la forme législative, les charges et les ressources de l'Etat. Son exécution est régie par des règles et principes bien définis pour une bonne gestion des Finances Publiques. Dans ce cadre, l'appréciation de l'efficacité et de l'efficience de la gestion financière des deniers publics passe par la mise en oeuvre d'un contrôle de qualité. En réalité, l'utilisation de ces ressources se traduit par l'exécution des dépenses publiques composées de dépenses en capital (réalisation d'infrastructures administratives, routières, scolaires, sanitaire, etc.) et de dépenses courantes (achats de biens et services) dont la mise en oeuvre suit les procédures de passation des marchés publics, objet de notre étude.

Le marché se définit selon le petit Robert comme étant : « Une convention portant sur la fourniture de marchandises, de services et de valeurs. C'est un accord, une affaire, un contrat d'achat, d'échange ou de vente.

Il existe :

§ le marché au comptant, ou l'exécution du contrat (livraison des produits ou remise des titres) ; paiement du prix est immédiat ou dans un délai bref fixé par convention.

§ le marché à terme, portant sur une opération dont le dénouement intervient à une date ultérieure convenue par les parties ou une règlementation, et à un prix convenu ».

Il ressort de cette définition qu'en principe tout marché revêt la forme d'un échange passé sous forme d'un contrat à dénouement immédiat ou à terme. Chercher dare-dare à entourer de certaines normes de sécurité ce contrat ou cette convention serait sensé de toute gestion rationnelle relative à l'achat et l'acquisition de tout bien, prestation de service et réalisation des travaux publics.

Au Bénin, l'importance des Marchés Publics n'est plus à démontrer étant entendu que près de la moitié des dépenses du budget de l'Etat sont exécutées par le biais des Marchés Publics.

C'est ainsi que très tôt, la nécessité de mettre en place une procédure transparente dans le domaine des Marchés Publics s'est imposée. Dans ce cadre, une série de réformes a été initiée sous l'instigation des institutions financières internationales, sous-régionales et d'autres partenaires au développement. Les efforts consentis par les acteurs de cette réforme, ont abouti au vote et à la promulgation de la loi n° 2004-18 du 27 Août 2004 portant modification de l'Ordonnance n° 96-04 du 31 Janvier 1996 portant code des marchés publics applicable en République du Bénin. Courant année 2009, la loi n° 2009-02 du 07 août 2009 portant code des marchés publics et des délégations de services publics en République du Bénin a été adoptée en attendant la prise de ses décrets d'application.

Cependant, force est de constater que le domaine des Marchés Publics reste un domaine où l'opacité a longtemps régné dans notre pays. Malgré les insuffisances et pratiques malsaines décriées par les honorables députés de l'Assemblée Nationale, la presse, les ONG et le FONAC à ce sujet, le constat est que les délais d'exécution sont extrêmement longs, les chantiers sont abandonnés, les dispositions en vigueur en matière de marchés publics sont violées rendant la consommation des crédits lente et la procédure de passation des marchés publics inadaptées. Cet état de chose entraîne la fuite des investisseurs étrangers et des bailleurs de fonds qui ont peur des longues procédures et de l'irrespect des délais contractuels par les attributaires. Ceci entraîne des surcoûts non seulement aux attributaires mais également des dépenses induites pour l'Administration publique.

Ainsi, convient-il de se poser les questions suivantes :

F Existe-t-il un suivi rigoureux pour une exécution à bonne date des contrats de marchés publics ?

F Quels sont les dispositions règlementaires permettant d'assurer une exécution sans retard des contrats de marchés publics?

F Qu'est-ce qui justifie la non application de ces dispositions règlementaires ?

Ce sont là des interrogations qui posent indubitablement la problématique du retard dans l'exécution des marchés publics dans la procédure des marchés publics au Bénin qui nous ont conduit à effectuer notre recherche sur le thème: « Contribution à la mise en oeuvre des sanctions pécuniaires pour une réduction des délais d'exécution des marchés publics au Bénin ».

Ainsi, à travers une recherche diagnostic, nous essaierons d'apporter notre modeste contribution en proposant des solutions idoines pour le respect des délais contractuels d'exécution des marchés publics par les titulaires. Pour y parvenir, notre étude s'articulera en trois chapitres. Le premier chapitre sera consacré au cadre théorique de l'étude, le deuxième portera sur le cadre organisationnel de gestion des marchés publics et la présentation des données et le dernier abordera l'analyse des données, les approches de solutions et les conditions de mise en oeuvre.

CHAPITRE 1 : CADRE THEORIQUE

DE L'ETUDE

Ce chapitre nous permet de présenter d'abord la problématique et l'intérêt de notre étude, puis de définir les objectifs pouvant nous permettre de fixer les hypothèses de recherche.

SECTION 1: Problématique et intérêt de l'étude

Il est question dans cette section d'étayer premièrement la problématique de l'étude et deuxièmement l'intérêt que revêt cette étude.

Paragraphe 1 : Problématique de l'étude

Nous sommes dans une ère de mondialisation où les entreprises qu'elles soient nationales ou étrangères préfèrent opérer dans un environnement efficient qui garantit leurs affaires, le profit, la rapidité, l'efficacité sous la surveillance d'une Administration performante qui régule, fixe les règles d'une compétition saine et veille à l'application rigoureuse de cette réglementation. L'importance des marchés publics n'a cessé de croître de par le monde. Une chaîne de passation des marchés publics performante est une chaîne où l'on ne doit noter aucune prédisposition au détournement, à la corruption, à l'incompétence. Cependant, la passation des Marchés Publics et leur exécution au Bénin, se trouvent confrontées à une multitude de problèmes.

Une analyse des différents problèmes identifiés au cours de nos recherches, nous laisse percevoir que tous les centres d'intérêts représentent des problématiques auxquelles les acteurs concernés devront résolument faire face en vue de rendre crédibles, modernes et fiables les Marchés Publics au Bénin. Il s'agit de :

Ø la problématique des fractionnements de commandes et du recours excessif à la procédure de gré à gré ;

Ø la problématique de la performance dans les opérations de passation de marchés publics au Benin ;

Ø la problématique de l'application du nouveau code des marchés publics et de l'adoption de ses décrets d'application ;

Ø la problématique des longs délais de passation et d'approbation des marchés publics au Benin et; 

Ø la problématique d'exécution tardive des marchés publics au Benin.

Telle est la vue panoramique dans laquelle s'opèrent les opérations de marchés publics malgré la nouvelle loi qui vise pourtant plus de célérité et d'efficacité dans la procédure de passation et d'exécution des marchés publics et par ricochet l'accroissement du taux de consommation des crédits budgétaires. Les dernières années ont connu une baisse considérable du taux de consommation qui tourne au tour de 35%. Cette situation est bien défavorable à la croissance économique tant recherchée pour améliorer les conditions de vie des populations béninoises. Les abandons de chantiers, l'exécution hors délais des contrats de marchés publics, les litiges liés à l'évolution des prix fixés constituent les principales causes de cette situation. Le respect des délais est donc devenu un obstacle à la gestion efficace des marchés publics. Pourtant, les délais sont très importants dans l'exécution des marchés publics parce que très déterminant pour la consommation des crédits.

Ces pratiques manifestement malsaines ne sont-elles pas à l'origine des déperditions financières subies par l'Etat et par conséquent n'entraveraient-elles pas la marche vers l'émergence ?

Quelles sont les sanctions règlementaires permettant d'assurer une exécution à bonne date des contrats de marchés publics?

Qu'est-ce qui justifie la non application de ces sanctions règlementaires ?

Pour apporter des solutions à toutes ces préoccupations, nous nous proposons de mener notre réflexion sur le thème intitulé « Contribution à la mise en oeuvre des sanctions pécuniaires pour une réduction des délais d'exécution des marchés publics au Bénin ».

L'objectif visé est de parvenir à faire respecter les délais contractuels pour une amélioration des indicateurs de performances très souvent sollicités par les partenaires au développement et déterminant pour le renforcement du partenariat public/privé prôné par les pouvoirs actuels. Les points recherchés sont surtout : l'application des pénalités de retard et des intérêts moratoires et, le respect des délais des paiements d'avance de démarrage et d'acompte pour l'exécution du contrat telle que prévue.

En effet, la recherche de solutions à ces différentes interrogations passe par la fixation d'objectifs, la formulation d'hypothèses, l'analyse critique de la revue de littérature et une méthodologie cohérente pour la conduite du travail. Mais il convient de souligner d'abord l'intérêt de la présente étude.

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