Optimisation du suivi du portefeuille des entreprises publiques et des participations de l'état béninois

Section 2 : Recherche documentaire et cadre méthodologique de vérification des hypothèses

Cette section est consacrée dans un premier temps à la revue de littérature et dans un second temps à la méthodologie de recherche adoptée pour la résolution de la problématique.

Paragraphe 1 : Revue de littérature

La revue de littérature permet dans le cadre d'une étude, de prendre connaissance des travaux et recherches antérieurs effectués sur le sujet abordé. Il convient de notifier que la recherche des travaux antérieurs n'a pas été une tâche aisée, essentiellement due àl'inexistence dans la littérature actuelle, d'un nombre conséquent de documents qui abordent les problèmes spécifiques de notre étude, du moins, pas sous les mêmes angles.En effet, malgré la place importante qu'occupe le sujet dans le débat public, l'État actionnaire reste encore peu étudié et conceptualisé par les sciences sociales.Les travaux existants en sciences sociales se concentrent surtout sur les vagues de nationalisations et de privatisations (Clarke & Pitelis, 1993 ; Lawton-Smith, 1995 ; Clifton et al., 2006 ; Toninelli, 2000) et plus récemment sur la gouvernance des entreprises publiques (NAKOU Z. D. & SIMEN S. F., 2021 ; Aziz El Idrissi, Lille 1, 2017...).

Parler de suivi du portefeuille de l'État, revient à d'abord envisager ce dernier dans une logique d'État actionnaire.

Pour BOUCHIKHI et BENDIABDELLAH (2008), La notion d'« État actionnaire » est une notion récente. Elle apparaît liée à la notion d'« entreprises publiques » et évoque de grandes formes d'entités telles que la forme EPIC (établissement public industriel et commercial, pas de capital réparti en actions, fonds propres dotation) et la forme de sociétés commerciales (Sociétés anonymes, pour la plupart, capital réparti en action, régies par le code de commerce). L'État actionnaire est par nature une notion ambiguë puisque l'État n'est pas détenteur d'action dans les EPIC, n'ayant pas de capital au sens du code de commerce. Mais même si elle recouvre des réalités juridiques différentes, cette notion renvoie à la relation de propriété totale ou partielle des entreprises publiques.

Ainsi, ajoutent-ils, la spécificité de l'État en tant qu'actionnaire est de veiller àgérer au mieux etfaire prospérer le patrimoine collectif représenté par les entreprises publiques.

Dans la revue « les figures de l'État actionnaire » deHadrien Coutant (CSO), Antoine Ducastel (ARTDev, CIRAD) etScott Viallet-Thévenin (LISST et CSO), 2019, on peut retenir que l'« État actionnaire » renvoie à la fois à un instrument de politique publique spécifique, la participation au capital d'entreprises, à un ensemble disparate d'acteurs et d'institutions et à un « mythe » politique.

Premièrement, l'État-actionnaire regroupe des pratiques et des techniques de gouvernement de l'économie qui reposent in fine sur une participation au capital de sociétés commerciales ou financières. Ces prises de participation qui se traduisent par un apport de fonds propres au bilan de ces sociétés, permettent d'une part d'exercer un contrôle sur l'entreprise via notamment le conseil d'administration, et d'autre part de générer un revenu, via le versement de dividendes ou les plus-values de cession...

Deuxièmement, l'État-actionnaire est incarné par une pluralité d'agences et d'administrationspubliques en charge de la gestion quotidienne des participations de l'État...

Troisièmement, les mutations historiques de la forme des entreprises publiques, de leurs modesde contrôle, de leur rapport de tutelle avec les administrations sont liées à la légitimité del'intervention de l'État dans l'économie et aux imaginaires politiques afférents.

CARTIER-BRESSON (2010, p.1) apporte sa contribution au sujet en ces termes : ... l'État a acquis des participations, majoritaires ou minoritaires, dans de nombreuses sociétés anonymes. Il a lui-même constitué des sociétés, seul ou avec d'autres actionnaires ? Ces initiatives ont obéi à des objectifs d'intérêt général distincts de ceux qui animent ordinairement les actionnaires privés, tels que le soutien d'activités de service public, l'appropriation d'entreprises en vue d'orienter leur gestion vers des fins de politique économique et sociale, le sauvetage ou le contrôle d'entreprises stratégiques. Elles n'en n'ont pas moins fait de lui le détenteur d'importantes prérogatives politiques et financières dans une multitude de sociétés anonymes, en même temps que le propriétaire d'un immense portefeuille d'actions.

Denis Samuel-Lajeunesse, Directeur Général de l'Agence des participations de l'État, et Eric Preiss, Secrétaire général, dans un article titré « l'agence des participations de l'État - l'État actionnaire » paru dans la revue française du Trésor n° 7, juillet 2005, affirment que : « Traiter du thème de l'État actionnaire c'est faire un double bilan : celui de la récurrence des constatsde carences et des voies d'amélioration proposées, celui de réformes conduites aux forceps sur les décombres de sinistres industriels et/ou financiers. La faible capacité à réformer l'État sur ce sujet apparemment technique a longtemps résulté de la faible conscience que l'État pouvait être un actionnaire au sens où on l'entend dans le secteur privé mais aussi d'enjeux institutionnels liés aux nombreux liens que les entreprises publiques entretiennent avec l'État. ».

Nous ne saurions non plus aborder la thématique du suivi du portefeuille de l'État sans clarifier la notion d'« entreprise publique ».

L'expression « entreprise publique » désigne dans les Lignes Directrices de l'OCDE^22(*) « ...toute entité juridique reconnue comme entreprise en vertu de la législation nationale et dans laquelle l'État exerce des droits d'actionnaire... Sont donc inclues dans cette catégorie les sociétés par actions, les sociétés à responsabilité limitée et les sociétés en commandite par actions. Par ailleurs, les sociétés de service public dotées de la personnalité juridique en vertu d'une législation spécifique devraient être considérées comme des entreprises publiques dès lors que leur objet et leurs activités, ou certains segments de leurs activités, présentent un caractère économique.». Ainsi, les entreprises publiques recouvrent des formes juridiques très diverses tant sur le plan international que national.

La loi n°2020-20 du 02 septembre 2020 portant création, organisation et fonctionnement des entreprises publiques en république du Bénin en son article 1^er, défini les entreprises publiques comme étant des « entités dans lesquelles l'État détient directement ou indirectement une participation majoritaire dans le capital social. ». Elle regroupe, en son article 4, les entreprises publiques sous différentes formes que sont : la forme d'établissement public encore appelé office ou agence et la forme de société(sociétés d'État et sociétés à participation publique majoritaire). Les entreprises publiques se distingueraientdonc des entreprises privées de parle contrôle que l'État exerce sur ces entreprises.

Enfin, l'ordonnance n° 2014-948 du 20 août 2014 relative à la gouvernance et aux opérations sur le capital des sociétés à participation publique en France, définit les « sociétés à participation publique » comme des « sociétés commerciales dans lesquelles l'État ou ses établissements publics détiennent seuls ou conjointement, directement ou indirectement,une participation au capital ».

Après ces contributions d'ordre général sur le sujet en étude, nous nous intéresserons aux réflexions antérieures relatives aux problèmes spécifiques liés à la problématique de l'optimisation du suivi du portefeuille de l'État.

1.1. Sur le problème spécifique n°1 (Manque de suivi effectif de l'ensemble des actifs financiers détenus par l'État béninois dans les entreprises privées, organismes sous régionaux, régionaux et internationaux)

Pendant une cinquantaine d'années, l'organisation de la direction du Trésor a ainsi mêlé étroitement les fonctions d'actionnariat, de financement, de réglementation, de régulation et de tutelle. Outre le fait qu'il est devenu de plus en plus problématique au regard du droit communautaire, ce mélange des genres a nui à l'efficacité du contrôle de l'État actionnaire. La volonté de remédier à ces inconvénients a conduit à la prise de conscience d'une nécessité d'autonomiser la fonction d'État actionnaire.^23(*) (CARTIER-BRESSON, 2010, p.294)

C'est ainsi qu'en 1998, suite à une réorganisation de la direction du Trésor en France, la fonction d'État actionnaire a été confiée à un service à part entière, le « service des participations », qui s'est vu chargé « du suivi de l'ensemble des entreprises publiques et des entreprises dans lesquelles l'État détient une participation, ainsi que des relations entre ces entreprises et l'Étatactionnaire ».

Cette première réforme de l'État actionnaire n'a cependant pas rassemblé l'intégralité des fonctions de l'État actionnaire au sein du service des participations... En outre, cette réforme n'a pas fourni au service des participations des moyens à la hauteur de sa vocation à incarner l'Étatactionnaire tant sur le plan du contrôle des entreprises que sur celui de la gestion des participations... Enfin et surtout, cette réforme n'a pas mis fin aux dysfonctionnements du contrôle de l'État sur les entreprises publiques... (CARTIER-BRESSON, 2010, p.296)

Pour BARBIER de LA SERRE et al. (2003, p.8), l'État actionnaire doit être incarné par une entité entièrement dédiée à ce rôle, capable d'adapter ses interventions au secteur de l'entreprise, au taux de participation de l'État à son capital et au degré d'ouverture à la concurrence de ses marchés. C'est alors que naît en France, l'Agence des Participations de l'État (APE) pour « améliorer l'efficacité de la fonction d'actionnaire de l'État en renforçant son individualisation ». L'APE est constitué « des compétences de management dans les entreprises publiques et privées, des compétencesadministratives exercées au sein du ministère des finances ou dans les départements assurant traditionnellement la tutelle technique des entreprises, ainsi que des compétences plus spécialisées (comptabilité, audit, techniques financières...) ».

Forte de ces atouts, l'APE a pu contribuer à une amélioration des performances de l'État actionnaire, non seulement dans la gestion de son portefeuille de valeurs, mais plus largement dans la gouvernance des entreprises relevant de sa compétence. (CARTIER-BRESSON, 2010, p.300)

Mais selon la Cour des Comptes française (2008), bien qu'ayant produit des effets positifs, l'Agence des Participations de l'État a montré certaines limites. Par exemple, « les intérêts de l'État actionnaire minoritaire ne sont pas efficacement défendus » et « les fonctions patrimoniales ne sont pas toujours exercées efficacement ».

Dans une annexe du projet de loi de finances 2020 de la France, titré « PARTICIPATIONS FINANCIERES DE L'ÉTAT »^24(*), il est indiqué que les participations financières de l'État peuvent être définies comme les droits qu'il détient sur d'autres entités, matérialisés ou non par des titres, qui créent un lien durable avec celles-ci et comportent une contrepartie figurant au bilan de l'État. Ces droits peuvent découler de la détention de parts de capital ou de l'existence d'un contrôle exercé sur elles. Il est ensuite précisé qu'une liste indicative de ces entités figure en annexe dudit projet de loi de finances.

Pour Martin VIAl, commissaire aux participations de l'État à l'Agence des Participations de de l'État (APE) en France, l'APE exerce les missions de l'État actionnaire dans un souci de préservation de ses intérêts patrimoniaux.Face à l'impératif d'une gestion rigoureuse de la dépense publique et de la mission d'accompagner les entreprises dans leurs transitions économiques, industrielles, technologiques et écologiques, l'objectif majeur que poursuit désormais l'État consiste en la mise en oeuvre d'une politique plus sélective de l'actionnariat public.... L'action de l'APE consiste dès lors à mettre en oeuvre la feuille de route fixée par le Gouvernement en matière de politique actionnariale, selon les priorités qui lui sont assignées.... Dans ce but, l'État actionnaire poursuit plus précisément deux objectifs : veiller à l'augmentation de la valeur de ses participations financières et assurer le succès des opérations de cession de certaines de ses participations financières. Outre ces objectifs, l'APE assure un suivi renforcé des résultats et des perspectives des entreprises, de leur stratégie, et notamment de leurs opérations de croissance externe sous des aspects économiques, industriels et sociaux.

Wadoud M. LAWANI, dans son mémoire intitulé « APPROCHES POUR L'AMELIORATION DE LA GESTION ET DU SUIVI DES PARTICIPATIONS DE L'ÉTAT EN REPUBLIQUE DU BENIN » a diagnostiqué que le manque de suivi effectif de l'ensemble des participations de l'État est imputable à l'absence d'une organisation adéquate. Il propose pour y remédier, « de concevoir et d'asseoir un dispositif approprié pour l'enregistrement et le suivi de toutes les participations étatiques (majoritaires et minoritaires, à l'intérieur comme dans les organismes internationaux) dans une base de données unique. Cette base doit renseigner sur les valeurs d'acquisition de chaque composante du portefeuille, la proportion du capital détenue par l'État, la date d'acquisition, les représentants de l'État dans les organes de gestion. ».

En côte d'Ivoire, c'est la Direction Générale du Portefeuille de l'État, placée sous la tutelle du Secrétariat d'État auprès du Premier Ministre chargé du Budget et du Portefeuille de l'État, qui a la charge :

- du suivi de toutes les opérations relatives à la gestion économique, financière, administrative et juridique des sociétés d'État, des sociétés à participation financière publique de droit national et international et des personnes morales de droit privé, bénéficiant du concours financier ou de la garantie de l'État ;

- du suivi des opérations de privatisation en liaison avec le comité de privatisation et de la mise en oeuvre des engagements souscrits par l'État et les repreneurs des actifs de l'État ;

- de la préparation, la centralisation, la coordination et le suivi des opérations relatives à la passation des marchés publics dans les sociétés d'État et les sociétés à participation financière publique majoritaire ou des personnes de droit privé lorsque ces marchés bénéficient du concours financier, de la garantie de l'État, d'une personne morale de droit public, d'une société d'État ou des personnes de droit privé agissant pour le compte de l'État ou d'une personne morale de droit public ou d'une société d'État ;

- de la coordination des interventions des Ministères de tutelle technique dans les entreprises publiques ;

- du suivi des opérations relatives aux créations, transformations, fusions et liquidations de sociétés du portefeuille de l'État ;

- de l'information de la tutelle financière sur la gestion et sur les résultats des entreprises publiques, et la proposition de mesures visant à améliorer leurs performances.

Au Bénin, conformément à l'article 22 de l'arrêté n° 1551/MEF/CAB/SGM/DGTCP/DCP/SPdu 22 juin 2020 portant AOF de la DGTCP, le Service de la Monnaie et du Portefeuille de l'État (SMPE) doit assurer en collaboration avec la Trésorerie Générale de l'État (TGE), les services compétents de la Direction Générale desAffaires Economiques (DGAE) et la Direction Générale des Participations de l'État et de la Dénationalisation (DGPE), le suivi de la gestion des titres et participations de l'État aux niveau national et international.

1.2. Sur le problème spécifique n° 2 (Faible efficacité du dispositif de surveillance financière des entreprises publiques)

Les entreprises publiques sont des prolongements de personnes publiques, chargés de la gestion d'activités économiques revêtant parfois les traits d'activités de service public. Elles sont souvent présentées comme des entreprises appartenant au secteur public. Leur essor traduit la volonté des personnes publiques d'intervenir directement dans le secteur économique, en prenant en charge un certain nombre d'activités marchandes et poursuivant, éventuellement, un but lucratif. (Brameret Sébastien, « Entreprise publique », 2014, p. 197-198).

Le contrôle économique et financier de l'État est un contrôle externe portant sur l'activité économique et la gestion financière des entreprises et organismes qui en relèvent. Il a pour objet d'analyser les risques et d'évaluer les performances de ces entreprises et organismes en veillant aux intérêts patrimoniaux de l'État.^25(*)

Au Bénin le contrôle des entreprises publiques et organisé par la loi n°2020-20 du 02 septembre 2020 portant création, organisation et fonctionnement des entreprises en République du Bénin, qui prévoit en son article 42, que : « les entreprises publiques sont sous la surveillance économique et financière du ministère en charge de l'Economie et des Finances. Dans ce cadre, les responsabilités dévolues au ministère sont assumées à travers notamment sa structure en charge de la gestion des participations de l'État.

La structure en charge de la gestion des participations de l'État exerce une mission de surveillance des entreprises publiques. A ce titre, elle apporte un appui technique pour l'élaboration et la mise en oeuvre de la politique de gestion et de suivi du portefeuille de l'État et des opérations de dénationalisation. ».

Le texte cité en supra prévoit au titre du contrôle des entreprises publiques, un contrôle permanent de leur gestion, un contrôle de leurs documents budgétaires et un contrôle de leurs états financiers.

Au titre du contrôle permanent de leur gestion, la loi 2020-20, prévoit que : « les entreprises publiques :

- reçoivent du ministère en charge de l'Économie et des Finances, des demandes d'informations périodiques ou des missions visant le contrôle des données sur les performances techniques, la rentabilité de la gestion économique et financière, le contrôle de la soutenabilité des engagements financiers, et l'équilibre de leur trésorerie :

- doivent se soumettre au contrôle relatif aux dispositifs prudentiels permettant d'anticiper et de prévenir les difficultés financières ou les éventuels risques de banqueroute ou de dépôt de bilan. ».

Au titre du contrôle des documents budgétaires, la loi 2020-20 indique en son article 44 que : « 

- les structures qui sollicitent des subventions de l'État doivent soumettre une demande motivée au ministère en charge de l'Économie et des Finances avant d'intégrer le montant dans leur compte prévisionnel ;

- le directeur général de l'entreprise a l'obligation de transmettre au ministre chargé de l'Économie et des Finances, au plus tard le 15 octobre de l'exercice en cours, les budgets approuvés par le conseil d'administration de l'entreprise au titre de l'exercice budgétaire suivant ;

- le ministre chargé de l'Économie et des Finances peut, lorsque des insuffisances majeures sont notées dans les documents budgétaires qui lui sont soumis, dans un délai d'un mois à compter de la date de réception desdits documents, demander au Conseil d'Administration, d'y introduire le cas échéant, toute modification tendant au respect de l'équilibre financier de l'entreprise et au respect de ses engagements contractuels à l'égard de l'État. ».

Enfin, au titre du contrôle des états financiers, la loi 2020-20 prévoit que : «

- les états financiers annuels des entreprises publiques accompagnés des rapports des commissaires aux comptes sont transmis dans les délais réglementaires au ministre chargé de l'Economie et des Finances, au ministre de tutelle de l'entreprise publique et à l'approbation de l'organe délibérant ;

- à l'initiative du ministre chargé de l'Economie et des Finances ou du ministre de tutelle, certains problèmes stratégiques liés à la gestion de l'entreprise publique peuvent, suite à leur examen par le Conseil d'administration, faire l'objet de communication en Conseil des ministres.

* ²² OCDE (2015), Lignes directrices de l'OCDE sur la gouvernance des entreprises publiques, Édition 2015, Editions OCDE, Paris. http://dx.doi.org/10.1787/9789264244221-fr

* ²³ Il s'agit ici, de l'exemple français.

* ²⁴ https://www.performance-publique.budget.gouv.fr/sites/performance_publique/files/farandole/ressources/2020/pap/pdf/PAP2020_CS_CAS_Participations_financieres_Etat.pdf

* ²⁵Article 5 du Décret n°55-733 du 26 mai 1955 relatif au contrôle économique et financier de l'État, modifié par décret n°2005-437 du 9 mai 2005 (France).