Memoire Online - Le défi du désendettement soutenable en Afrique Subsaharienne: Au-delà de l'Initiative PPTE.

Master Recherche Économie Internationale & Globalisation Spécialité Politiques Économiques et Sociales Année universitaire 2006-07

Remerciements

Ce travail représente l'aboutissement d'une analyse économique qui s'inscrit dans une perspective citoyenne. L'enrichissement personnel qui en résulte, non seulement au niveau de la méthodologie d'analyse et de la rigueur d'écriture, mais surtout quant à la concrétisation d'un projet qui me tenait à coeur, me laisse penser que ce cursus universitaire s'achève sur le sentiment d'accomplissement et d'espoir que j'espérais ressentir en y entrant, il y a cinq ans.

Je sais maintenant que, quoi qu'il arrive, je continuerai à «rechercher» ce sentiment de rendement à travers des travaux tant économiques que sociaux. Et « tout accroissement de rendement exige un accroissement plus que proportionnel de force» (Gide C.)

Car la science économique étant une science humaine, et non une science exacte, le nombre de contre-exemples permettant de discuter une théorie doit toujours être plus exhaustif et plus ostentatoire.

Or, je dois ces sentiments et cette volonté en tout premier lieu à Chantal Euzéby, dont la qualité et la sincérité des travaux, tout comme celles de professeur et de directeur de mémoire, sont rares. Sa pédagogie, ses conseils, ses encouragements, mais aussi ses exigences de rigueur m'ont en effet permis de me dépasser. J'ai énormément appris, merci.

Je tiens également à remercier Jean-François Ponsot, qui a pris, sur son emploi du temps chargé, la peine de me donner ses avis pertinents pour mieux m'orienter. Je regretterai son absence lors de la soutenance, tant attendue, de ce travail auquel il a participé.

Je suis également très reconnaissante à l'égard de Redouane Taouil, qui, peut-être sans même le savoir, a amorcé en moi une pression positive qui m'a rendue d'autant plus volontaire à des moments où je commençais à douter. J'apprécie de m'asseoir sur les bancs de la place Victor Hugo, c'est apaisant...

Mais pour travailler efficacement, il est tout aussi essentiel d'être bien entourée au niveau personnel.

Dans ce domaine, je dois exprimer ma gratitude en premier lieu à Sylvain Briand. Carje n'aurais pas eu le privilège d'avoir une illustration exclusive en page de couverture, ni ces tableaux et graphiques soigneusement insérés en annexe, sans lui. Alors je m'excuse d'abord de l'avoir pressé pour obtenir un tel résultat plus tôt que prévu, etje le remercie ensuite d'avoir cru en moi avec ses « gambate ». Je lui dois la mise en page de ce travail.

Je n'oublierai pas non plus l'épaule indispensable de mon Thierry Romestant. Personne d'autre n'aurait pu aussi bien me consoler, me rassurer et m'encourager, tout en m'admonestant et en m'enfermant dans ma chambre pour que je travaille ! Je lui dois la touche humaine de cette étude.

Merci également à Fanny Romestant et Angie Peho, sans qui cet écrit contiendrait plus de fautes d'orthographe et de frappe qu'il ne le devrait. Alors, encore merci à vous d'avoir pris le temps de relire les différentes parties avant que je ne m'y atèle. Le gain de temps a été d'autant plus grand.

Enfin, même s'ils sont à 800 kilomètres de moi et que je ne l'ai pas vus depuis six mois, je remercie mes grands-mères, ma mère et mon père, sans qui déjà que je n'aurais pu poursuivre mes études à l'université, avoir régulièrement des bons produits réconfortants du sud-ouest, et dont j'avais simplement besoin d'entendre la voix, même uniquement par téléphone.

Sommaire

Du surendettement aux Politiques d'ajustement structurel des responsabiités partagées

II - Choix des mythes par les IFI et échec consécutif de leur politique d'ajustement structurel

I - Initiatives PPTE, entre mea-culpa des PAS et lutte contre la pauvreté à travers l'allègement de la dette

Un bilan de l'initiative traduisant une simple rénovation marginale à court terme

L'enjeu à moyen terme : la nécessité d'un engagement moral plus que financier

Table des matières

«C'est vrai qu'il y avait une tendance au FMI, il y a une dizaine d'années, à croire qu'il y avait une réponse universelle. Qu'un modèle de développement qui avait bien fonctionné dans une partie du monde était nécessairement transposable, tel quel, partout ailleurs. De là découlaient des programmes qui prêtaient trop peu d'attention aux conséquences concrètes pour les populations des pays concernés. Il faut le dire, ils étaient élaborés par des technocrates - souvent américains - qui se montraient tout à fait indifférents aux conséquences de leurs plans sur le terrain »¹. Or, «ce que l'on fait pour les autres sans les autres, c'est contre les autres »². Pour toute ces raisons, c'est un véritable procès international qui sera intenté contre le Fonds monétaire international (FMI) et, dans une moindre mesure, contre la Banque mondiale durant les années 1990. L'insurrection générale se fera en outre contre les conséquences sociales des plans d'ajustement structurel (PAS), menés par les deux institutions financière internationales (IFI), à la suite de la crise de la dett e qui débute en 1982.

En 1982 en effet, lorsque le Mexique se déclare publiquement insolvable, c'est toute la communauté financière international qui panique, et le poids des IFI qui se décuple. L'incapacité d'honorer ses dettes pour un pays émergent tel que le Mexique risque alors de déstabiliser le système financier international. Or, il appartient justement au FMI, depuis sa création en 1944 à la Conférence de Bretton Woods, de veiller à la stabilité du système monétaire et financier mondial. Son influence, en régression constante depuis l'éclatement du système de Bretton Woods, va alors bénéficier d'un renforcement considérable, parallèlement à la réorientation de ses missions. Le système de Bretton Woods avait en effet instauré un système de changes fixes, appelé le Gold exchange standard dans la mesure où désormais, seul le dollar pouvait être convertible en or, tandis que le cours des autres monnaies était indexé sur lui (et non plus directement sur celui de l'or). L'or n'est alors plus qu'un étalon indirect, compte tenu du rôle (prépondérant) d'intermédiaire du dollar. Néanmoins, les crises économiques et financières à répétition qui surviennent entre 1950 et 1970 vont rapidement déstabiliser le cours du dollar car aucun contrôle sur la quantité de dollars émis n'a été instauré. De fait, des quantités importantes de la monnaie étalon la plus demandée errent sur la scène mondiale, suscitant alors une inflation généralisée. Face à l'irréalisme des varia-

1 Maystadt P., ancien président du Comité intérimaire du FMI (aujourd'hui dénommé Comité monétaire et financier international) de 1993 à 1998, extrait de Millet D. et Toussaint E., 2002, « 50 Questions 50 Réponses sur la dette, le FMI et la Banque mondiale », éd. Syllepse, p. 111.

tions du cours du dollar, les Etats-Unis décident donc, le 15 août 1971, d'abandonner unilatéralement la convertibilité du dollar en or. Dès 1973, après avoir tenté de maintenir tant bien que mal les parités fixes, un système de changes flottants est instauré, puis entériné par les accords de la Jamaïque (1976). Or, le FMI, qui devait veiller au respect des parités dans les marges définies, perd de fait la majeure partie de sa substance.

Mais les instabilités qui prévalaient dans la fixité ne sont toutefois pas éradiquées par le flottement des monnaies, et vont même contribuer à la crise la dette. Les deux chocs pétroliers, en 1973 et 1979, qui se traduisent en l'occurrence par une forte augmentation des prix des matières premières (un quadruplement en 1973), accroissent considérablement les recettes d'exportations pour les pays producteurs et exportateurs de pétrole. Ces recettes, exprimées à l'extérieur en pétrodollars, vont être placées dans des banques occidentales qui vont à leur tour les investir sous forme de prêts en faveur du Tiers-Monde, à taux d'intérêt très faibles (l'inflation prévalant toujours). Toutefois, la bonne humeur des banques occidentales, tout comme celle de la Banque mondiale d'ailleurs, ne se propage pas sur tous les pays riches. Les Etats-Unis notamment, mais aussi la plupart des pays du Nord, inquiets vis-à-vis de l'inflation galopante, opèrent un revirement très libéral, dont les effets se font encore sentir aujourd'hui.

En effet, lorsque la Réserve fédérale américaine décide une forte augmentation des taux d'intérêt, ce sont tous les emprunts contractés en dollars qui voient leur service grimper d'autant. Et lorsque les chocs pétroliers provoquent le repli des économies industrialisées, c'est le cours des matières premières qui s'effondrent, emportant dans son sillage les exportations dont sont tributaires les pays du Sud. Les mêmes exportations qui servaient à rembourser les dettes.

Dans ces conditions, le FMI est alors chargé par ses actionnaires d'assurer la solvabilité des débiteurs en défaut de paiement. Et ces débiteurs sont de plus en plus nombreux. La Banque mondiale, elle aussi, voit sa mission prendre du poids, mais sans pour autant en changer. Chargée, également depuis 1944, d'accorder des prêts à taux préférentiels aux économies, pauvres pour la plupart, en besoin de financement, elle continue d'assurer ses fonctions auprès d'un nombre croissant de bénéficiaires. Dans le cadre de l'insoutenabilité des dettes des pays en développement, c'est l'IDA³ (International development association) qui vajouer le premier rôle au sein du groupe de la Banque.

Le nombre de bénéficiaires de ces aides, sous forme de prêts, augmente car l'Amérique du Sud n'est pas le seul continent à être touché par l'insolvabilité. En face en effet, le continent africain, surendetté et très pauvre, est également affaibli par le fardeau croissant de sa dette extérieure publique. Les Etats africains, notamment ceux d'Afrique subsaharienne⁴ (située en dessous de la frontière du Sahel, voir carte 1 en annexe p.1 37) qui ont emprunté à l'extérieur, ne subis sent pas directement la crise de la dette, mais sont néanmoins très affectés par les causes qui l'ont induite. Peu susceptibles de fragiliser le système financier international, ils ne feront donc malheureusement pas l'objet d'inquiétudes de la part des bailleurs de fonds jusqu'au milieu des années 1980. Pourtant l'encours total de la dette de l'Afrique subsaharienne s 'élève à 104, 676 milliards de dollars entre 1980 et 1989, alors qu'il ne représentait «que » 21, 859 milliards entre 1970 et 1979 (voir tableau 1 annexe p.139), soit un quintuplement entre les deux périodes. Ce fardeau croissant a en outre plusieurs causes, toutes interdépendantes.

L'Afrique est spécialisée, depuis le temps des colonisations, dans les exportations de produits de base. Elle est donc favorisée par la hausse des prix des matières premières issue des chocs pétroliers, mais va utiliser les recettes d'exportations à très mauvais escient. Si bien que lorsque les cours rechutent, elle n'a alors plus suffisamment de fonds pour rembourser ses prêts en monnaie étrangère, et ne peut parvenir à relancer ses exportations pour faire rentrer les dollars nécessaires au désendettement. Parallèlement, le contexte est à l'endettement. Tous les pays en développement (PED) sont incités à s'endetter, auprès des pays riches surtout, car l'endettement est al-ors considéré comme une source de développement. Or, dans le cas africain, le seul pilier de développement, constitué par les ressources en matières premières, est trop instable. Dès lors, il ne peut l'aider à sortir d'une telle spirale de la dette, qui devient de plus en plus infernale avec l'augmentation des taux d'intérêt décidée unilatéralement par les pays du Nord. La dette triple donc du jour au lendemain. Mais les mêmes dettes auparavant viables méritent une explication quant à leur origine. Car l'accès à des fonds de développement ne constitue qu'une infime raison de l'endettement, dans le cas africain en l'occurrence. Dans le contexte de la Guerre froide, une grande partie de

4 Groupe des pays industrialisés les plus influents au monde, composé des États-Unis, du Japon, de l'Allemagne, du Royaume-Uni, de la France, de l'Italie et du Canada. La Russie est, depuis 2003, membre à part entière du groupe désormais appelé G8.

l'endettement est effectivement due aux prêts accordés pour corrompre les gouvernements, qu'il s'agisse des banques commerciales du Nord, des Etats alliés des Etats-Unis, ou de la Banque mondiale. Parallèlement qui plus est, ces gouvernements n'ont pas besoin d'être corrompus puisqu'à l'époque, une grande partie de la région évolue soit sous les dictatures, soit sous des régimes de conflits armés. Les démocraties effectives donc sont rares, et les détenteurs du pouvoir peuvent endetter leur pays dans leur seul intérêt personnel, puisque les créanciers se soucient peu de la destination des fonds prêtés.

Cette réalité de l'histoire sera cependant troquée contre la seule version d'une mauvaise gestion des fonds publics conjuguée à l'incapacité des pays à faire face aux aléas conjoncturels mondiaux. Et en changeant l'intrigue, ce scénario va aussi changer le dénouement. Car si l'intrigue repose sur l'unique culpabilité du débiteur, le dénouement requiert alors réparation, parsemé toutefois d'actes généreux des créanciers. En effet, ces derniers, conscients que l'Afrique ne dispose pas des ressources nécessaires pour honorer ses dettes, vont lui accorder quelques restructurations, sous condition d'application de programmes d'ajustement structurel (PAS) sous l'égide des deux IFI.

Les premières tentatives de gestion du surendettement n'ont donc jamais posé la question d'un gel ou d'annulation des dettes, mais seulement d'un rééchelonnement puisque les créanciers estimaient que le problème n'était que passager. Le plan Brady⁵, de 1989, entérine la nécessité des mesures d'assainissement des économies en échange d'une réduction des dettes commerciales. La plupart des pays pauvres africains ne pourront en bénéficier, car leur dette est surtout bilatérale et multilatérale dans la mesure où ils se sont surtout endettés auprès d'autres Etats et des organismes multilatéraux, comme la Banque mondiale et le FMI. En revanche, ils auront droit aux politiques d'ajustement structurelles (PAS).

Or, leur application convenable par le pays conditionne non seulement le décaissement des crédits et des facilités d'ajustement structurel (CAS et FAS) de la Banque mondiale et du FMI, mais aussi la qualité des négociations pour les différents allègements de dettes. Car les facilités accordées par les IFI, qui financent les réformes d'assainissement, ne sont décaissées qu'en fonction de l'état d'avancement des PAS. De même, le Club de Paris, qui réunit les grands créanciers publics bilatéraux restructurant leurs créances, ne procède à des allègements que

si le FMI émet une opinion favorable sur le débiteur. Pendant la grande période des PAS, de 1980 à 1996, c'est le Groupe des 7⁶ (G7) qui définissait les termes des allègements dont pouvaient bénéficier les pays. Et au fur et à mesure des sommets du G7, les allègements deviennent de plus en plus conséquents (voir tableau 2 en annexe p.140). Car il faut dire que parallèlement, les pays endettés devaient emprunter touj ours plus pour rembourser les premiers crédits. Malheureusement, une telle spirale a rendu l'encours total des dettes souveraines (dites aussi dettes extérieures publiques) bien supérieure aux allègements concédés, même dans les meilleurs conditions.

Pourtant, les PAS étaient supposés permettre le retour à la stabilité de la dette grâce à des politiques économiques rigoureuses et aux forces du marché. Les dix grandes conditionnalités des PAS, qui précisent les types de politiques à mettre en oeuvre, résultent en l'occurrence du fameux Consensus de Washington. La célèbre expression, utilisée en 1989 par John Williamson pour définir les mesures prônées par les deux IFI basées à Washington, résume alors, en dix points, comment l'Etat doit abandonner correctement ses prérogatives à un secteur privé plus apte à les prendre en charge.

Le but de telles politiques est en effet de freiner les dépenses des Etats et d'augmenter leurs recettes afin d'honorer leurs dettes. La rigueur budgétaire et monétaire servait alors à réduire les dépenses, pendant que le développement du marché devait se charger de ramener les recettes.

Ce qui parait simple en théorie peut en fait s'avérer très compliqué à mettre en oeuvre et peut, qui plus est, échouer. Ce fut le cas, surtout parce qu'aucune de ces mesures n'a été correctement adaptée au contexte prévalant dans le pays bénéficiaire. Elles devaient toutes être appliquées en bloc, en tout lieu et en tout temps, quel que soit le stade de développement ou les moyens de l'économie. Une telle abstraction des spécificités a naturellement donné lieu à des résultats mitigés, voire catastrophiques puisque, en moyenne, huit cas sur dix ont constitué un échec. Et cet envasement a malheureusement prévalu à tous les niveaux.

Les PAS ont surtout suscité des émeutes sociales, tant la pauvreté s'accroissait dans des pays où elle aurait dû diminuer. Et pour cause, le marché n'a pas été capable de remplir son rôle de moteur de

6 Groupe des pays industrialisés les plus influents au monde, composé des États-Unis, du Japon, de l'Allemagne, du Royaume-Uni, de la France, de l'Italie et du Canada. La Russie est, depuis 2003, membre à part entière du groupe désormais appelé G8.

croissance dans des économies aussi peu attractives pour les investisseurs étrangers. La seule promotion du secteur privé ne pouvait suffire à les attirer, en l'absence d'un cadre institutionnel cohérent. De l'autre côté, le seul secours, que représentait l'Etat, était dépossédé de ses prérogatives essentielles. Par conséquent, de manière générale, la rigueur budgétaire a freiné le rythme de dépenses sociales, déjà bien maigres, pendant que la libéralisation financière permettait aux capitaux de s'enfuir dans des banques du Nord bien plus rémunératrices. Les gouvernements «résiduels » n'ont alors eu d'autres choix, face à la stagnation économique, à la régression sociale et au manque de financements, que de continuer à s'endetter auprès des créanciers bilatéraux et multilatéraux. La dette souveraine a donc continué à augmenter, tout en devenant majoritairement multilatérale et bilatérale.

De fait, sans marché, sans Etat, sans croissance, et avec un tel encours de dette, la situation était devenue très grave. Tellement grave que la société civile internationale s'est emparée de l'affaire pour faire pression sur les institutions multilatérales. Sa colère a porté ses fruits puisque le G7, lors du sommet de Lyon en 1996, a lancé l'initiative en faveur des pays pauvres très endettés (IPPTE). Après l'aval des IFI, l'initiative a été saluée dans la mesure où elle constituait un aveu implicite de l'échec des plans d'ajustement et, plus largement des conseils des institutions.

Pour la première fois, l'allègement de la dette est au coeur des préoccupations, et donc d'autant plus conséquent. Mais ce n'est pas, à proprement parler, la dette qui inquiète tant, mais l'accroissement de la pauvreté en Afrique subsaharienne, dans la lignée de la montée des inégalités sur la scène mondiale. Car, bien évidemment, la plupart des PPTE identifiés se trouve en Afrique subsaharienne (voir carte 2 annexe p.13 8). C'est dans cette même optique que l'initiative est réformée trois ans plus tard, au sommet de Cologne. Le nouveau dispositif, appelé Initiative PPTE renforcée, adoucit les critères d'admissibilité et renforce le montant des allègements afin d'identifier davantage de pays pauvres très endettés, d'améliorer l'efficacité des remises de dette et de lutter plus activement contre la pauvreté. Dans cette dernière ambition, l'allègement est directement tributaire de la capacité du pays à combattre ce phénomène, grâce aux nouvelles conditionnalités et aux nouvelles aides financières. Les noms des instruments sont alors modernisés. Le Document cadre de politique économique (DCPE), qui prévalait au temps des PAS, est remplacé par le Document stratégique de réduction de la pauvreté (DSRP). De même, les facilités d'ajustement structurel (FAS), devenues en 1987 la facilité d'ajustement structurel renforcée

(FASR), troquent leur nom contre celui de Facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (FRPC). La lutte contre la pauvreté est donc au coeur du débat. Et pour cause, la seconde initiative s'inscrit dans l'ambition des Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD), publiquement définis en 2000. En effet, ces huit objectifs doivent notamment permettre de réduire l'extrême pauvreté de moitié d'ici 2015. Les IFI, dans leur vision financière de la pauvreté, mettent naturellement en avant l'allègement de la dette pour atteindre ce but. Or, comme une part importante des dettes est constituée par des créances multilatérales, celles-ci rentrent en exclusivité dans le processus d'allègement. Car les créanciers multilatéraux (notamment la Banque mondiale, le FMI et la Banque africaine de développement⁷) n'avaient jamais consenti à réduire leurs créances dans la me sure où le remboursement des prêts en permet justement d'autres. L'effort financier est donc bien présent et constitue, peut-être aussi, une forme de reconnaissance du partage de la responsabilité dans le processus d'endettement.

Il s'agit donc, pour les institutions financières multilatérales et leurs actionnaires, de lutter activement contre la pauvreté en renversant l'affectation des dépenses publiques. Celles-ci doivent en effet se concentrer sur les dépenses sociales, et non plus sur le service de la dette. Et si les PAS demeurent, leur but doit être réorientée. De fait, les pays admissibles doivent touj ours traverser une période, dite intérimaire, de mise en oeuvre de conditionnalités pour bénéficier d'un allègement de leur dett e au titre de l'initiative PPTE. Mais les conditionnalités changent. Il s'agit désormais de savoir si l'économie est apte à absorber convenablement les fonds dégagés par l'allègement, et non plus de confier leur développement au seul marché. Par conséquent, seul le service de la dette (composé du principal et des intérêt) est réduit pendant la mise en oeuvre des conditions, tandis que le stock (le montant total) doit attendre le point d'achèvement de l'initiative. Ce point symbolise en outre la réussite du programme, et ouvre droit à l'allègement défini préalablement.

Outre l'effort relatif aux montants diminués, les IFI accordent pour la première fois aux récipiendaires le droit de lister eux-mêmes lesdites conditions. Il s'agit d'une avancée importante puisque désormais, l'Etat est réhabilité en tant que décideur politique, et les populations sont elles aussi impliquées. Le processus participatifpermet ainsi de définir un cadre de négociations multilatérales. Les IFI se contentent

de conseiller et d'entériner le DSRP , mais celui-ci est maintenant rédigé démocratiquement.

Les impacts de l'initiative seront alors importants, mais pas suffisants. Dans ces conditions, le G8 décide, au sommet de Gleneagles en 2005, d'annuler immédiatement les créances multilatérales dès l'atteinte du point d'achèvement. Le dispositif afférant, l'Initiative d'allègement de la dette multilatérale (IADM), a beaucoup surpris les plus pessimistes. Car celle-ci ne suspend l'allègement à aucune conditionnalité. L'absence de procédure rend l'addition des allègements simultanée et donc d'autant plus importante pour le pays bénéficiaire.

Car il est vrai que l'impact de tout cet arsenal s'est fait rapidement sentir. Les ratios d'endettement, mesurant le poids de la dette sur une variable clé de l'économie (comme les recettes d'exportations ou les finances publiques), ont tous chuté pendant que les dépenses en faveur de la lutt e contre la pauvreté (notamment celles relatives à l'éducation et à la santé) prenaient effectivement le contre-pied des dépenses affectées au service de la dette. Les prémices de la réussite ne se sont cependant pas éternisées. Les bilans ont malheureusement montré que la dette ne restait pas suffisamment soutenable pour atteindre les OMD à temps. L'initiative PPTE ne peut donc concrétiser l'idée d'une dette supportable qu'à court terme. En pour cause, les limites qui lui sont connues depuis dix, en termes quantitatifs comme qualitatifs, sont demeurées présentes. Il est vrai que l'initiative PPTE, qui conditionne également l'annulation de la dette multilatérale au titre de l'IADM, n'inclut pas suffisamment de pays pauvres très endettés. Les critères d'admissibilité, tenant à la pauvreté comme à la dette insoutenable, sont trop en effet restrictifs.

Pour les PPTE identifiés, la phase intérimaire, dans laquelle les programmes d'assainissement des finances publiques et de lutte contre la pauvreté sont appliqués, est souvent trop longue en raison de la rigueur des conditionnalités. Car celles-ci doivent suivre un plan tout de même établi à l'avance, du moins implicitement, par le FMI et la Banque. La difficulté de mise en oeuvre qui prévalait au temps des PAS, tout comme la supervision omniprésente des IFI, se reconnaissent encore dans l'initiative. De fait, non seulement la participation des populations n'est pas effective, mais beaucoup de pays restent bloqués dans la phase intermédiaire, ce qui retarde d'autant plus les allègements, parfois urgents.

Cette rigueur n'est toutefois pas autant ressentie dans les projections des IFI, permettant d'estimer l'avenir économique des pays pour définir le montant des allègements nécessaires. Elle est également ab-

sente de la définition pertinente d'une dette soutenable. Car mesurer une dett e en valeur actuelle nette (VAN) ne fait qu'actualiser le montant des annuités (intérêts et principal remboursés chaque année) restant à payer au taux de marché des annuités en vigueur à la date de l'actualisation. Or, un tel critère ne prend pas en compte la décote d'une créance sur le marché de la dette. Car, cette décote traduit en outre la valeur de la dette par rapport à sa possibilité de paiement. Et dans le cas des PPTE, les possibilités de paiements sont faibles, et le marché le sait. Par conséquent, la valeur de marché, souvent bien inférieure à la VAN, traduit la véritable valeur du titre. Une dette surestimée vaut un allègement réel d'autant moins important. La VAN ne fait donc qu'actualiser une situation de fait en permettant d'alléger des créances dans tous les cas irrécouvrables. Enfin, l'avenir économique des PPTE est un peu trop «rose » selon les pronostics des IFI, de sorte que les allègements opérés sont bien en-deça de ce qu'ils devraient être. Si les IFI pensent qu'un pays s'apprête à connaître une forte croissance (du PIB⁸ ou des exportations) sur les dix prochaines années, elles considèrent alors que ce pays pourra sans trop de problèmes rembourser une partie d'autant plus importante de sa dette. Dans ces conditions, le montant de la remise de dette est réduit, au prorata de l'optimisme des projections. La réalité étant tout autre, les niveaux d'endettement redeviennent insoutenables à moyen, voire même à court terme.

L'initiative connaît en outre d'autres problèmes plus compliqués à résoudre que par le seul fait d'augmenter les montants d'allègement ou le nombre de PPTE déclarés, ou encore de laisser effectivement les populations avoir le dernier mot quant aux conditionnalités à appliquer. Elle relance effectivement la question de l'établissement d'un cadre de négociation équitable pour la restructuration de la dette souveraine des PPTE. Déjà, un tel cadre ne peut être construit sans l'additionnalité des allègements aux autres formes d'aides plus traditionnelles, comme l'aide publique au développement (APD), notamment. Car des allègements comptabilisés en APD se traduisent par une réduction des montants d'APD au prorata de ceux des allègements. Or, c'est là la pratique comptable de quelques pays, dans une certaine mesure. De plus, si la plupart des PPTE africains subit les effets d'une dette à long terme avant tout bilatérale et multilatérale, certains doivent encore rembourser des montants très élevés à des créanciers commerciaux. Or, malgré les demandes répétées des IFI, très peu parmi ces derniers participent

à l'initiative, tandis que beaucoup attendent les allègements pour réclamer leur dû. Le dilemme se pose donc en matière d'engagements à long terme pour les participants, et d'engagement «tout court» pour les non-participants.

Mais au-delà, le dilemme reste entier quant à une option de désendettement soutenable puis de réendettement viable en Afrique subsaharienne. L'initiative a voulu poser la première pierre d'un cadre de négociation plus favorable au débiteur que celui qui prévalait par le passé. Elle n'est cependant pas allée au bout de sa logique puisque l'édifice n'est même pas encore en travaux. Or, de nombreuses propositions pertinentes en la matière tentent de se faire entendre depuis des années. La plus ancienne et en même temps la plus actuelle est celle demandant que les marchés financiers soient davantage réglementés. Cela permettrait aux PPTE y ayant accès de se financer prudemment. Pour les autres, un marché financier beaucoup sûr serait créé. Certains titres seraient donc proscrits et la transparence serait davantage de mise. Les solutions relatives à un tel contrôle ne manquent pourtant pas. D'une réglementation prudentielle pour les banques commerciales, à la création d'un Tribunal international de la dette, en passant par une coopération active des Etats, dont la finalité serait l'instauration d'une taxe sur les transactions monétaires, les acteurs n'ont que l'embarras du choix. Or s'il est vrai qu'une taxe de type Tobin⁹ pose le problème de la nécessaire unanimité des Etats, afin que les monnaies ne puissent se réfugier dans les territoires non taxés, l'idée de l'institutionnalisation d'un Tribunal mondial de la dette ne requiert pas autant d'efforts. Même si certains Etats refusent d'être soumis à la législation internationale afférente, celle-ci s'applique au moins pour ceux qui l'ont acceptée. Les pays pauvres sauraient de fait à quel créancier s'adresser.

Par ailleurs, le caractère rétroactif de ladite loi pourrait largement contribuer au désendettement soutenable et mérité de certaines populations. Car les «dettes odieuses» en l'occurrence font parfois l'objet d'annulations tout aussi «odieuses» compte tenu de leur caractère arbitraire. Si la notion correspond à des dettes contractées aux seuls fins de régimes totalitaires, et donc illégitimes, au détriment des populations qui en subissent le remboursement aux dépens de leur survie, alors il est aberrant que seuls quelques pays, comme l'Irak en 2003, aient eu droit à une annulation. Pour tous les pays qui honorent la mégalomanie de leurs anciens dictateurs depuis des années aux dépens de

9 La taxe Tobin, suggérée en 1972 par le lauréat du «prix Nobel d'économie » James Tobin, consiste en une taxation des transactions monétaires internationales afin de décourager la spéculation. Le taux choisi serait faible, de 0,05 % à 1 %.

leur développement, en Afrique subsaharienne notamment, la «dett e odieuse » doit être annulée.

Il semble à l'heure actuelle que les Etats ne soient pas disposés à rendre justice à ces pays. Il est dans ces conditions nécessaire de la faire appliquer par une instance impartiale, tel que le Tribunal international de la dette. Car dans tous les cas, les négociations sur quelconque allègement de dette ne peuvent être menées unilatéralement par les créanciers. Et le FMI tout comme la Banque mondiale sont des créanciers. Faire appel à une instance instaurée à cet effet, comme le Conseil économique et social de l'Organisation des Nations Unies (ONU), constituerait là, en outre, une véritable politique de désendettement soutenable et une véritable volonté de donner les chances d'un réendettement soutenable afin d'espérer atteindre les OMD. Car 2015 approche à grands pas, et peu de promesses ont pour l'instant été effectives.

Mais pour eux et pour tous les autres pays d'Afrique subsaharienne, les difficultés ne s'arrêteront pas là. Il sera temps, et délicat, d'emprunter enfin un chemin de croissance propre. Si les IFI tiennent à leur rôle de conseillers en politiques économiques et sociales, il faudra qu'elles l'honorent différemment. Les PPTE africains ont malheureusement davantage besoin de consommer et de pratiquer le droit démocratique que d'exporter massivement. La relance de la croissance par le biais d'une politique favorable à la demande doit enfin précéder la promotion du secteur privé. Les modalités d'application doivent être laissées au libre arbitre des Etats souverains, et de leurs populations. Car le processus participatif constitue la base de tout développement. L'initiative PPTE semble l'avoir oublié. Il doit donc être favorisé afin que toutes les décisions importantes, y compris celles relatives à l'endettement, soient approuvées démocratiquement. C'est là leur seule chance de concrétiser les effets escomptés. Personne, mieux que l'Etat et sa population, ne peut connaître les meilleures stratégies à adopter en la matière. Les auteurs de l'initiative en faveur des pays pauvres très endettés (IPPTE) et de l'initiative en faveur de l'allègement de la dette multilatérale (IADM), doivent le réaliser.

Au terme de cet historique et de ses projections, il s'agit de savoir si l'initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) est capable de combler les déficiences ayant mené à l'échec des premières tentatives de gestion du surendettement extérieur public en Afrique subsaharienne?

Car si l'initiative PPTE a symbolisé un premier pas nécessaire et non négligeable vers une meilleure gestion du surendettement africain (partie I), ses insuffisances récurrentes démontrent la nécessité d'aller au-delà, afin de construire un cadre institutionnel propice à un engagement mutuel à moyen terme, au moins (partie II).

Partie I

Les initiatives en faveur des pays pauvres très endettés (IPPTE) : un premier pas nécessaire dans la gestion du surendettement africain.

Le problème de la gestion de la dette africaine n'a fait l'objet d'études sérieuse que tardivement. Les inquiétudes croissantes liées à la crise de la dette, qui a débuté en 1982 avec l'insolvabilité du Mexique, ont occulté le surendettement de l'Afrique subsaharienne (ASS), alors jugé peu susceptible de provoquer une instabilité financière ou commerciale mondiale.

Lorsque les premiers travaux du FMI et de la Banque mondiale sont apparus au milieu des années 1980, la situation était déjà très grave mais le bilan, clairsemé. En effet, les pays pauvres très endettés (PPTE) d'Afrique subsaharienne (ASS), très largement dépendants des pays du Nord, ont pourtant été reconnus seuls coupables de l'insoutenabilité de leur dette. Les prêteurs en dernier ressort, désormais seuls décideurs de leurs politiques, leur ont alors imposés des plans d'ajustement structurel (PAS) avec, comme mot d'ordre, la rigueur.

Néanmoins, l'abandon au seul marché de nombreuses fonctions de l'Etat n'a pas laissé place à davantage de compétitivité extérieure. Au contraire, à l'origine peu compétitifs, les pays africains se sont enlisés dans la spirale du sous-développement et de la dette, face au jeu d'une concurrence déloyale menée par les pays et les entreprises du Nord.

Le bilan général des PAS, loin d'être glorieux, a alors provoqué la colère de la société civile internationale. Et cette colère a porté ses fruits, puisque les discours et les actes des institutions financières internationales (IFI) ont alors évolué vers davantage de considération pour les variables sociales. Dans le contexte de l'adoption des Objec-

tifs du millénaire pour le développement (OMD), le FMI et la Banque mondiale ont en effet décidé d'orienter leurs prêts et les conditionnalités relatives à l'octroi de ces derniers, vers la lutte contre la pauvreté à travers l'allègement de la dette des PPTE. C'est ainsi que l'initiative en faveur des pays pauvres très endettés (IPPTE) est née en 1996, et a été renforcée en 1999 pour davantage d'efficacité. En 2005 ensuite, la persistance des pressions citoyennes a donné naissance à l'initiative d'allègement de la dette multilatérale (IADM), impulsée par le G8 et entérinée par les IFI. Celle-ci est ainsi venue consolider les efforts et les impacts de son aînée, en allant jusqu'à annuler les créances multilatérales, alors détenues par les institutions multilatérales (FMI, Banque mondiale et Banque africaine du développement notamment). Or, ces créances constituant la part la plus importante de la dette des PPTE, force est de constater que ladite initiative et sa cadette ont favorablement été accueillies par la communauté citoyenne internationale, oeuvrant contre la pauvreté et sa dette.

Chapitre 1

Du surendettement aux Politiques d'ajustement structurel : des responsabilités partagées

Les politiques d'ajustement structurel (PAS) sont nées d'une vision ultralibérale des politiques économiques et sociales, mais également de l'interprétation des créanciers vis-à-vis de leurs créances irrécouvrables. L'implication sous-jacente des PAS correspond alors au fait que le débiteur est l'unique responsable de son insolvabilité. Pourtant, l'histoire, économique, entre autres, des pays pauvre très endettés (PPTE) d'Afrique et les véritables causes de leur endettement excessif démontrent le contraire. L'échec des PAS tient donc surtout à cette négation.

I - L'insoutenabilité des dettes africaines : entre mythes et réalités.

Ce tri est effectivement essentiel pour comprendre le processus d'endettement de ces pays. Il s'agit alors de montrer, à travers l'assujettissement historique des économies de l'Afrique subsaharienne (ASS) vis-à-vis des pays industriels mais aussi à travers les spécificités culturelles dictant une régulation macroéconomique et sociale propre, que la responsabilité à l'égard de l'insoutenabilité de la dette est largement partagée.

A/ Les spécificités historiques et économiques des pays d'Afrique, une analyse indispensable et pourtant trop rare.

Comme le précise Philippe Hugon (2003) « les héritages précoloniaux, coloniaux et postcoloniaux expliquent en profondeur la crise actuelle, et la différencient de celle des autres continents »¹.

1 Les PPTE africains, une histoire propre malgré la subordination.

Généraliser l'histoire économique du continent africain se traduit bien entendu par un travail non exhaustif, compte tenu de l'hétérogénéité des situations. Toutefois, elle peut être découpée en trois grandes phases.

1 Hugon P., 2003, in Economie de l'Afrique, 2003, Ed. La Découverte, collection Repères, p.10.

La période précoloniale, correspondant à l'ère du mercantilisme (du XVème à la fin du XIXème siècle), se caractérise surtout par une institutionnalisation de l'esclavage. A cette époque, l'Afrique est tiraillée par la domination de l'Islam au nord, de l'Europe à l'ouest et de l'Inde ainsi que du monde arabe à l'est (bien que l'essentiel du commerce se situe entre 1750 et 1860). Ce triptyque est appelé le commerce triangulaire. Il relie l'Afrique, fournisseur d'esclaves, l'Amérique, productrice de métaux précieux et d'épices, et l'Europe occidentale. Plus précisément, des navires partent de Bordeaux, de Nantes et des autres ports atlantiques chargés de verroterie, d'alcool mais aussi de fusils. Dans les comptoirs côtiers africains, ces marchandises sont troquées contre des esclaves avec les chefs coutumiers locaux. (...) Les navires traversent l'Atlantique et échangent leur cargaison humaine en Amérique contre du rhum, du sucre, du tabac ou encore des métaux précieux. Au terme de leur voyage, ils retournent en Europe, les cales remplies de précieuses marchandises (coton, sucre, café, tabac,. . .)². Les grands bénéficiaires de ce commerce sont, outre les armateurs et leurs actionnaires, les roitelets africains eux-mêmes, qui vendent aux Européens leurs propres habitants. La traite atlantique, du XVe au XIXe siècles, a concerné un total d'environ onze millions d'Africains, en majorité des esclaves de naissance vendus par les chefs africains ou les marchands arabes. La traite orientale, organisée par les musulmans vers le Moyen-Orient et l'Afrique du Nord à travers le Sahara et l'océan Indien du VIIIe au XIXe siècle, a concerné quant à elle 17 millions d'Africains³. L'impact sera important en termes de dépeuplement et de désorganisation des régions les plus fragiles⁴. La maîtrise du continent se situe déjà parmi les objectifs prioritaires des pays tiers et fait l'objet de conflits importants entre les pays européens. L'Afrique restera marquée par ces épisodes, d'autant plus que la pratique perdurera malgré l'abolition solennelle et universelle de l'esclavage par la Déclaration universelle des droits de l'Homme des Nations unies, du 10 décembre 1948

Dans la période de la colonisation directe (1870-1960), l'Europe se partage l'essentiel de l'Afrique. La tendance est à la transposition d'un appareil d'Etat métropolitain, tout en s'appuyant sur les institutions existantes. Il n'existe alors pas de marché du travail, mais bien une pénurie de main d'oeuvre. Les marchés sont infimes, l'insécurité,

sanitaire notamment, est importante et les voies de communication sont invisibles. La caractéristique économique majeure du système colonial concerne la domination du capital marchand, et non du capital productif. Le système colonial correspond en effet davantage à un système «de ponction et de mise en réserve [qu'à celui d'une] mise en valeur et d'accumulation »⁵. Ladite domination se traduit, dans ses aspects essentiels, par l'obligation de faire des cultures d'exportation (développement du secteur agricole) et par le rôle central des sociétés commerciales. Ces sociétés ont alors un monopole de fait quant au commerce extérieur grâce aux prix bas et à une fonction monétaire assurée par l'Etat (surprix de 20% par rapport aux prix mondiaux). Le système reproduit l'ancien pacte colonial (polarisation des flux sur la métropole, protectionnisme des marchés coloniaux, pratiques des surprix...). Le modèle de traite du nouveau pacte confère aux colonies le rôle de «réservoirs de produits exotiques » et de « déversoirs de produits manufacturés », le tout assorti d'un dualisme interne entre le secteur européen (moderne) et indigène (traditionnel). Le manque d'articulation entre eux freine la diffusion interne des gains de productivité. Après la crise de 1929 et pendant le repli des pays européens, le système évolue vers « la mise en valeur ». Face à la baisse des cours des matières premières, des surprix sont appliqués et des mesures protectionnistes font de l'Afrique un espace de prix élevés.

La période de la colonisation dégage une autre phase importante dans l'histoire des économies d'Afrique ; celle de l'après-guerre. Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale en effet, l'aide publique transforme en profondeur le paysage économique africain. Les grands travaux d'infrastructure économique et sociale permettent des effets d'entraînement vers les investissements privés, et les transferts publics sont compensés par des sorties de flux privés. Le développement rural mais aussi industriel, à travers les prémices d'industries de substitution aux importations et de valorisation des produits primaires, va alors contribuer à une croissance soutenue (5 à 6%), au déblocage de l'expansion démographique, aux migrations vers les villes et à l'inflation scolaire. La reconversion d'un capital commercial en un capital industriel s'opère grâce à des mesures incitatrices et protectrices, ainsi qu'au développement d'un «capitalisme d'Etat appuyé sur l'aide extérieure »⁶, déjà. L'Etat devient le moteur du développement.

A la suite du mouvement des indépendances, à partir de 1950, le poids des capitaux étrangers reste prédominant. Le premier problème se pose en termes de corruption de l'Etat postcolonial, qui doit pourtant permettre le passage d'une économie traditionnelle à une économie moderne. Le second est lié à une dynamique reposant trop fortement sur les exportations de produits primaires et sur l'aide extérieure. Le dernier problème est celui de l'épuisement de l'Etat colonial, pendant que l'économie d'endettement de la décennie 1970 retarde la crise tout en l'aggravant à terme.

Les économies des PPTE d'Afrique resteront marquées par ces faits. Les peuples ont subi la soumission et les mauvais traitements venant de l'extérieur, mais aussi la trahison de leurs propres représentants nationaux. Aujourd'hui, les tests de convergence démontrent que ces économies divergent du reste du monde.

2 Les économies d'Afrique, des économies dépendantes pas comme les autres.

Les PPTE africains sont qualifiés d'économies de rente car le surplus (ou rente), lié à la production agricole et à l'aide extérieure, est utilisé pour importer des biens et services, ce qui ne suscite pas d'effets d'entraînement sur les activités productrices. De plus, ladite rente est largement accaparée par les agents proches de l'Etat, avant d'être redistribuée aux réseaux clientélistes ou placée à l'extérieur. L'économie est donc loin de ressembler aux économies occidentales. L'Afrique connaît en outre des déséquilibres à l'intérieur comme à l'extérieur.

A l'échelle interne, les pays sont caractérisés par un blocage de l'accumulation, des déséquilibres financiers et sectoriels. Le blocage de l'accumulation s'explique notamment par le faible taux d'investissement mais aussi un «mal-investissement» (cf. partie suivante), qui plus est avec une forte intensité capitalistique, des distorsions en faveur des secteurs non directement productifs, une faible demande et des contraintes de devises pour les importations de biens essentiels. La stratégie de substitution aux importations n'a pas permis une diversification de la production, des exportations, ni une montée en gamme dans les deux cas. Les pays sont pris au piège de leur spécialisation dans les produits de base. En outre, le seuil d'accumulation des facteurs de production et du capital public permettant de dépasser les trappes à pauvreté n'a pas été atteint. Le capital humain est également sous-utilisé malgré des classes remplies d'élèves. La forme y est mais pas le fond (qualité de l'enseignement par rapport aux débouchés).

Les dysfonctionnements financiers se traduisent essentiellement, outre la segmentation, par un dualisme. Dans l'ensemble, les marchés financiers sont peu développés et peu diversifiés, engendrant alors des coûts de transactions élevés. A côté du secteur financier institutionnel moderne (banque centrale, banques commerciales et de développement) se trouve le secteur dit informel, qui joue un rôle important dans l'allocation des ressources. Durant les années 1970 en effet, l'accès prioritaire aux crédits des institutions publiques (entreprises et Trésor) a évincé le secteur privé. Celui-ci s'est alors tourné vers le crédit informel, de court terme, et la libéralisation financière n'a rien pu faire, compte tenu des «pièges à pauvreté » 7 (cf. infra). Néanmoins, cette notion de pauvreté africaine est très paradoxale. En effet, si les images de famines, de maladies et même les chiffres apparaissent alarmants, il faut savoir que les marchés sont tout de même bien achalandés et bien fournis, et que les filets sociaux (familiaux notamment) et les mécanismes redistributifs fonctionnent en général relativement bien. Parallèlement aux facteurs de pauvreté réelle, il s'agit donc aussi d'un autre mode de régulation. Sociologiquement parlant, les Africains sont globalement ni matérialistes ni individualistes. Ils peinent de fait à comprendre le mode de vie occidental, de la même manière que les occidentaux ont du mal à comprendre le mode de vie africain.

Les déséquilibres sectoriels correspondent surtout à la prépondérance du secteur agricole d'exportation, source d'instabilités et non de croissance. Et pour cause, ce secteur est en perpétuelle crise. Le système colonial avait avant tout misé sur les exportations de produits de base. Or, les facteurs de développement dans ce domaine se sont essoufflés, au moment où le continent devait affronter la concurrence internationale (cf. parties suivantes). Du côté du secteur secondaire, l'industrialisation africaine est très récente, datant des lendemains de la Seconde Guerre mondiale. La valorisation des ressources, la stratégie de substitution aux importations ainsi que le rôle de l'Etat (investissements, politique protectionniste) ont joué un rôle favorable. Néanmoins, ce secteur ne contribue même pas à 10% du PIB. Quant au secteur tertiaire, il reste protégé, souvent en situation de monopole et représente en moyenne 40% du PIB de l'Afrique subsaharienne (ASS) depuis les indépendances.

A l'extérieur, la marginalisation de l'ASS se joue surtout au niveau de l'Europe, son ancienne mère. Les indépendances se sont quasiment soldées par un avortement. Les Etats ont dû faire face à de nouvelles dépenses, à la concurrence internationale et à la pauvreté liée à un certain abandon des populations. La machine administrative s'est ainsi emballée et a laissé place à des déficits publics chroniques ainsi qu'à une politique d'endettement, qui ont d'ailleurs causé sa perte.

Les accords préférentiels entre l'Union européenne (UE) et les pays d'Afrique-Caraïbes-Pacifique (ACP)⁸, qui compensaient partiellement les fluctuations des recettes d'exportations, n'ont pas fait long feu et ce, parallèlement à une demande agricole faible dans les secteurs faisant l'objet de spécialisations. En bref, les PPTE d'Afrique ont toujours subi le rôle de price taker (qui « prend les prix », et non price maker, qui «fait les prix »). Mais parallèlement, les économies africaines restent, elles, polarisées sur l'UE, qui représente plus des deux tiers de leurs zones d'échanges commerciaux et d'origine des capitaux. Les échanges intra-Afrique sont en revanche limités, faute de voies de communication dignes de ce nom et de politiques extérieures coordonnées. Comme le regrette P. Hugon, «l'Europe, pouvant jouer un effet de croissance par sa taille et son degré d'ouverture, s'est progressivement éloignée de l'Afrique ». Les PPTE africains ont alors perdu de leur compétitivité extérieure⁹, leur poids dans le commerce mondial ayant diminué de plus de moitié entre 1970 et 2000, contrairement à la plupart des pays en développement (PED). Et pour cause, non seulement les PPTE d'Afrique sont concurrencés par les autres PED, asiatiques notamment, mais ils se heurtent en même temps aux obstacles commerciaux des pays industriels (subventions ou barrières « occultes »).

Bien que très dépendants des pays occidentaux, les pays de l'ASS possèdent donc leur propre régulation économique et sociale, une régulation incompatible avec les représentations des agents du Nord. Ces facteurs propres peuvent alors expliquer que la responsabilité de l'endettement excessif leur ait été mise sur le dos. Mais la très forte subordination aux pays occidentaux, et européens surtout, montre à tout point de vue que les politiques économiques mises en oeuvre depuis des siècles ne relèvent pas de l'entière volonté de ces pays.

⁸Notamment les accords Stabex, pour les produits agricoles, et Sysmin, pour les produits miniers.

9 Hugon P., 2003, op. cit., p. 46. La compétitivité ici évoqué (prix, volume et qualité), soumise àla conjoncture macroéconomique, ne doit pas être confondue avec les avantages comparatifs, à caractère plus structurel, sur lesquels veulent jouer les ajustements structurels.

B/ Les causes de la commotion des dettes africaines : un bilan trop longtemps clairsemé.

A l'époque des politiques d'ajustement, le bilan des facteurs du cercle vicieux de la dette était clairsemé ; partiel et surtout partial, car ne mettant en avant que le responsabilité du débiteur. Pourtant certaines variables exogènes, toutes aussi importantes que la mauvaise gestion interne, ont joué un rôle crucial.

1. Les causes endogènes, une histoire de mauvaise gouvernance.

Bien que datant de 1989, le document de travail du FMI sur « Le problème de l'endettement extérieur des pays d'Afrique subsaharienne »¹⁰relate bien la position dominante de l'époque. «Les problèmes d'endettement auxquels font face les pays d'Afrique subsaharienne sont dus pour l'essentiel à l'action des pouvoirs publics, en particulier à l'accumulation de dettes extérieures qu'ils ont contractées pour financer des projets de développement ». L'essentiel est dit, à l'exception du fait que dans beaucoup de pays, les «pouvoirs publics» étaient en réalité concentrés dans les mains de dictateurs. Le rapport fait alors état de politiques économiques inappropriées.

Au niveau budgétaire, des politiques expansionnistes ont été menées pour financer d'importants projets de développement pendant l'augmentation des prix des produits de base, lors des chocs pétroliers¹¹ dans les années 1970. Les investissements ont alors été financés par des emprunts extérieurs, pour la plupart à taux variables, aux conditions de marché et remboursables à long terme, certains auprès de créanciers privés (Zambie, Gabon, Nigeria,...) et beaucoup auprès de créanciers publics, tels que les Etats du Nord (cf. partie suivante). A la suite du contre choc pétrolier, au début des années 1980, quelques pays (notamment ceux qui avaient accès aux marchés internationaux) ont poursuivi leurs dépenses alors même que le prix des matières premières diminuait. Les recettes, y compris celles émanant des mesures protectionnistes (notamment des taxations) étaient donc bien inférieures aux dépenses. Voyant leur capacité à rembourser les premières dettes restreintes, de nombreux pays se sont alors mis à la recherche de nouveaux emprunts pour financer les précédents, mais sans infléchir suffisamment leurs dépenses publiques.

10 Greene J., 1989, in « Le problème de l'endettement extérieur des pays d'Afrique subsaharienne », in Journal of Economic Literature, document de travail du FMI, http://papers.ssrn.com/sol3/papers. cfm?abstract_id=884661

Cette politique budgétaire laxiste s'est accompagnée d'une politique monétaire passive qui a d'autant plus affaibli la position extérieure. En effet, l'accroissement du déficit budgétaire et de la demande privée de crédits ont suscité une expansion monétaire, qui a elle-même donné lieu à une forte inflation (hausse de 20% par an des prix à la consommation durant les années 1980). Les monnaies n'étant pas dépréciées, elles sont vite devenues surévaluées, pénalisant les exportations et favorisant les importations. Par ailleurs, de nombreux pays ont subventionné les importations de denrées, d'engrais et de produits pétroliers. En outre, la législation douanière a encouragé l'expansion d'entreprises inefficientes et à forte intensité d'importations dans le secteur manufacturier en imposant des droits de douane élevés ou des restrictions quantitatives sur les importations de produits finis parallèlement à des droits de douane faibles ou nuls pour les matières premières ou les biens intermédiaires.

Au niveau financier, les taux d'intérêt réels négatifs ont découragé l'épargne nationale, encouragé la fuite des capitaux et contribué à l'accumulation de la dette en obligeant le recours à l'emprunt. La théorie de la Répression financière¹², qui influencera dans une certaine mesure les politiques d'ajustement structurel, précise en effet que la main mise de l'Etat sur le secteur bancaire implique des taux d'intérêt maintenus artificiellement bas. Or, cette «répression» décourage l'épargne, source d'investissement et de croissance, pour les auteurs. De plus, les taux d'inflation élevés, le contrôle des mouvements de capitaux et les restrictions aux investissements ont pénalisé les investissements directs, pourtant source de croissance et de recettes.

Ce document explique parfaitement la vision macroéconomique du FMI et sert de base aux politiques d'ajustement.

En revanche, ce que le rapport ne mentionne pas, c'est la nature des «importants projets de développement ». D. Millet et E. Toussaint [2002]¹³ parlent eux de méga-projets énergétique ou d'infrastructures (barrages, centrales thermiques, oléoducs...) très souvent inadaptés et mégalomaniaques, que l'on a surnommé «éléphants blancs ». Le but n'était pas d'améliorer la vie quotidienne des populations sur place, mais plutôt de parvenir à extraire les richesses naturelles du Sud et les transporter facilement vers le marché mondial. Par exemple, le barrage

13 Millet D, Toussaint E, 2002, in « 50 Questions 50 Réponses sur la dette, le FMI et la Banque mondiale », CADTM, Ed. Syllepses.

d'Inga au Zaïre¹⁴ a permis à partir de 1972 de tirer une ligne à haute tension sans précédent de 1900 km vers le Katanga, province riche en minerais en vue de leur extraction. Mais cette ligne ne s'est pas accompagnée de l'installation de transformateurs pour fournir de l'électricité aux villages qu'elle survole... Quand il ne s'agissait pas d'« éléphants blancs », il s'agissait aussi parfois d'achats de matériel militaire pour assujettir les peuples, avec la complicité active ou passive des créanciers, publics comme privés. La dette qu'ont laissé ces dictatures est considérable (voir tableau 24 en annexe p.163).

Il convient de rajouter en dernier lieu les commissions prises par les régimes autoritaires, alliés stratégiques des grandes puissances du Nord, sur les fonds provenant des emprunts. Car toutes les sommes empruntées ne parvenaient pas jusqu'à la population. Il s'agit là d'un facteur important puisqu'il demeure encore aujourd'hui difficile d'expliquer, par exemple, comment « à sa mort, Mobutu Sese Seko, à la tête du Zaïre pendant plus de 30 ans, disposait d'une fortune estimée à 8 milliards de dollars, équivalant aux deux tiers de la dette de son pays, sans compter l'enrichissement de ses proches ».

Les populations sont ainsi lésées depuis le début, certaines remboursant même une dette ayant servi à supprimer leurs concitoyens. Encore faut-il de rajouter à ces faits les instabilités mondiales et les ambitions des créanciers de l'époque pour boucler le véritable bilan des causes du surendettement.

2. Les causes exogènes, une histoire de mauvaise ingérence.

Les causes exogènesreprésententtous les facteurs d'accumulation de la dette ne résultant pas de la volonté des débiteurs. Il faut souligner que le rapport du FMI, déjà cité, les aborde, certes, mais ne les cite que comme des accidents auxquels les pays d'Afrique n'ont pas su (et non «pu ») s'adapter. Pour D. Millet et E. Toussaint¹⁵, quatre acteurs se partagent pourtant la responsabilité de l'endettement excessif. Il s'agit des banques privées, des Etats du Nord, de la Banque mondiale et des gouvernements du Sud. La responsabilité au Sud a déjà été démontrée. Il convient de raj outer clairement à ces quatre intervenants deux autres éléments: le contexte géopolitique et les instabilités internationales, également identifiés par les auteurs.

14 Le Zaïre est aujourd'hui connu sous le nom de République démocratique du Congo.

Le contexte géopolitique à partir de 1945 est à la Guerre froide entre les Etats-Unis et l'URSS, qui tentent tous deux d'élargir leur zone d'influence. Le mouvement des indépendances en Afrique débute dès 1950. Certains pays commencent alors à affirmer leur volonté de mettre en oeuvre un développement propre (comme l'Egypte ou le Ghana).

C'est dans ce contexte que la Banque mondiale intervient pour d'un côté contrecarrer l'influence soviétique et de l'autre, ramener les nouveaux indépendants sur le chemin de la raison dominante. La Banque mène, de fait, une double stratégie dans la mesure où les prêts seront utilisés aussi bien pour soutenir les alliés que pour soumettre les récalcitrants. Pour renforcer la zone d'influence américaine, la Banque soutient les alliés stratégiques des Etats-Unis (dont Mobutu Sese Seko au Zaïre). Pour ramener de son côté les hétérodoxes, elle accorde des prêts soumis à conditions, leur affirmant que la meilleure stratégie pour rembourser leur dette reste le développement des exportations de matières premières, s'immisçant par là même dans la définition des politiques économiques. «Dans de nombreux cas, les prêts étaient destinés à corrompre des gouvernements pendant la guerre froide »¹⁶.La Banque mondiale a accordé davantage de prêts en six ans (1968-1973) qu'en vingt-quatre ans (1945-1968). Elle a incité les pays pauvres à emprunter massivement pour financer la promotion de leurs exportations et les connecter plus étroitement au marché mondial. Ces prêts ont alors constitué le berceau de la partie multilatérale de la dett e extérieure publique, devenue majoritaire avec les plans d'ajustement structurels (voir graphique 4 en annexe p.1 68).

En parallèle, après la Seconde Guerre mondiale, le plan Marshall a fait des pays européens des partenaires privilégiés pour les EtatsUnis. Constatant que la circulation de dollars sur la scène mondiale devenait dangereuse, les autorités américaines ont favorisé l'installation des entreprises à l'étranger pour éviter le retour de dollar en excès, synonyme de forte inflation. De fait, dès 1960, les banques commerciales étrangères regorgent d'« eurodollars »¹⁷et vont les prêter à des conditions avantageuses, notamment aux pays africains nouvellement indépendants qui souhaitent se développer. Ces banques regarderont très peu la destination de ces fonds, la rentabilité des projets et les risques pris par les débiteurs. En outre, les emprunteurs ont souvent d'autres motivations que le développement de leur économie ou le bien-être de

16 Stiglitz J. E., 7 mars 2000, in L'Autre mondialisation, Arte. Extrait tiré de Millet D. et Toussaint E., 2002, id., p51.

¹⁷Avoirs en dollars déposés dans des banques extérieures aux Etats-Unis, mais dans la mesure où il ne s'agit pas seulement de banques européenne, certains préconisent de parler de «xénodollars ».

leur population (cf. supra). Par la suite, avec la flambée du prix du pétrole en 1973, dénommé premier choc pétrolier, les pays producteurs de pétrole vont à leur tour placer ces pétrodollars dans les banques occidentales. De nouveaux prêts à bas taux (également favorisés par une forte inflation) sont alors accordés. Ces prêts accordés par des institutions privées mais également par les institutions multilatérales, évoluant dans un environnement concurrentiel, sans regard sur la destination des fonds et sans estimation de la solvabilité des emprunteurs, ont constitué la partie privée de la dette extérieure publique. Néanmoins, la part privée n'est pas la plus importante, mais bien qu'elle ait diminué depuis (voir graphique 3 en annexe p.1 67), son origine soit douteuse.

La partie bilatérale est constituée, à cette époque, des prêts des Etats du Nord. Il s'agit de prêts d'Etat à Etat et, dans la présente analyse, d'Etat du Nord à Etat du Sud. Touchés par la récession mondiale aux lendemains du premier choc pétrolier, les Etats occidentaux ont manqué de débouchés pour leurs exportations. Ils ont alors pratiqué l'aide liée, consistant à prêter une somme à un pays, pauvre de surcroît, afin qu'il achète les marchandises de son créancier. Cette aide a souvent pris la forme de crédits d'exportation. (pour le total des différentes part, voir graphique 3 en annexe p.1 67)

L'explosion de la dette sera institutionnalisée peu de temps après sous la conjonction de deux facteurs. D'une part, la sévère hausse des taux d'intérêt décidée unilatéralement par les Etats-Unis en 1979 s'explique par les très mauvaises performances à la fin des années 1970 (forte inflation etvariation du cours du dollar) et les échecs diplomatiques (Vietnam, Iran...). Un tournant ultralibéral s'opère pour éradiquer la forte inflation, l'augmentation des taux devant attirer l'épargne, interne aussi bien qu'internationale. Les sommes exorbitantes bloquées sur les comptes calmeraient ainsi la flambée des prix. Or, les taux pour les PED sont certes faibles mais à taux variables et liés aux taux nord-américains et anglais (menant également une politique monétaire austère). De 4% en 1970, ils passent à 18% dans les périodes fortes de la crise.

D'autre part, pour rembourser leur dette, souvent contractée en devises (autres monnaies que la monnaie locale), les pays doivent produire encore davantage et encore exporter pour remplir leurs coffres des réserves de devises nécessaires. Le fait qu'ils mettent tous et en même temps de plus en plus de matières premières sur le marché, alors même que la demande mondiale stagne, leur sera fatal. Fatal parce qu'il s'agit

du domaine de spécialisation de ces pays. Or, le cours des matières premières chute et les termes de l'échange¹⁸ vont se dégrader durablement (voir tableaux 5 et 6 en annexe p.143).

Les institutions financières internationales (IFI), comme le montre le document de travail du FMI, n'ont voulu voir que la mauvaise gestion faite par les débiteurs. Or, elles représentaient à ce moment là des voies incontournables pour quiconque demandant de l'aide. S'appuyant sur le consensus de Washington, elle accordait volontiers cette aide, certes, mais à des conditions exhaustives et onéreuses pour les peuples « ajustés ».

II - Choix des mythes par les IFI et échecs consécutifs de leurs politiques d'ajustement structurel.

Lorsqu'un pays ne peut avoir accès aux marchés financiers internationaux, il n'a d'autre choix que de se tourner vers les uniques signatures financières¹⁹ restantes, le FMI et la Banque mondiale. Les débiteurs entrent donc d'eux-mêmes dans le box des accusés pour le délit de dette insolvable, les IFI se positionnant directement en magistrates, et les créanciers, en procureur. Il n'existe pas de partie pour la défense. Les politiques d'ajustement structurel (PAS) sont par conséquent imposées unilatéralement, quelque soit le récipiendaire. Les résultats qu'elles ont suscités ont toutefois retourné le procès à leur encontre.

A/ Unique responsabilité des débiteurs et unique voie théorique empruntable.

En théorie, les mesures préconisées par les IFI doivent remettre les économies surendettées sur le droit chemin de la croissance et de la prospérité marchande. D'obédience libérale, elles ont une portée à la fois conjoncturelle, à savoir de court terme, et structurelle, à plus long terme. «A la fois» parce que rares sont les fois où les priorités sont listées. Il s'agit donc d'une véritable thérapie de choc et non d'un ordonnancement séquentiel.

18 Rapport entre les prix des exportations et les prix des importations. Lorsque le prix des exportations diminue alors que le prix des importations stagne ou augmente, les termes de l'échange se dégradent.

19 La signature financière d'un pays est une appréciation des prêteurs potentiels sur la capacité d'un Etat à répondre à ses obligations de remboursement de la dette dans les délais prévus.

1. Les mesures courantes de stabilisation théoriquement prioritaires.

Les pays surendettés ont donc inévitablement affaire au FMI et à la Banque mondiale pour avoir accès à des financements, puisque les marchés financiers leur sont désormais fermés. La demande d'aide aux IFI se traduit concrètement par une lettre d'intention. Ces lettres sont en réalité «concoctées par les experts de Washington et compilent toute une série de réformes structurelles à appliquer à leur économie »²⁰.Le programme économique est de surcroît soumis au Conseil d'administration. Lesdites réformes sont en outre appelées les conditionnalités, dont « le but ultime dans tous les cas est de restaurer ou de préserver la viabilité de la balance des paiements et la stabilité macroéconomique tout en jetant les bases d'une croissance durable et de haute qualité »²¹. Mais puisque c'est le pays en difficulté qui demande l'appui du FMI, il lui incombe de respecter les termes du contrat. Par conséquent, la seule responsabilité engagée est bien celle du pays demandeur, et en aucun cas celle du FMI.

Ce dernier doit donc seulement s'assurer que le pays se sou-met effectivement aux conditionnalités dans la mesure où les fonds prêtés doivent être alloués à la mise en oeuvre des réformes décidées unilatéralement. A cette fin, la majorité des décaissements sont échelonnés, ce qui permet au FMI de bien vérifier, avant de procéder aux décaissements ultérieurs, que les engagements sont bien respectés. Tout retard dans l'application des réformes donne alors lieu à une réflexion des experts quant à la poursuite des décaissements. Le but des ajustements structurels en Afrique est de résorber les difficultés qui ont mené à l'endettement excessif, et donc de limiter l'endettement des Etats. Le diagnostic, très simple, est souvent le même. Dans la mesure où le retournement de conjoncture a enrayé le cercle vertueux de la hausse des recettes d'exportations liée au choc pétrolier et a creusé le déficit public ainsi que la dette, il convient de relancer les exportations et de bloquer tout déficit. Ainsi, la procédure normale du Fonds consiste à rédiger un rapport avant de se rendre dans le pays client. La visite n'a pour but que d'affiner ce projet (...). En pratique, le projet de rapport est souvent ce que l'on appelle un boiler plate: on y insère des paragraphes entiers empruntés au rapport d'un autre pays²². Les PAS sont, depuis les années 1960/1970 dictées entièrement par la vision néo-libérale dont la

20 Zacharie A. et Malvoisin O., 2003, in « FMI la main visible », éd. Labor, p. 27.

primauté a été entérinée après la crise de la dette. Les conditionnalités ensuite été détaillées et institutionnalisées dans un article de John Williamson en 1989 et ont dès lors formé le fameux « consensus de Washington» (nom tiré du fait que les deux institutions financières internationales ainsi que le département du trésor américain sont réunis dans la ville de Washington).

Au niveau des politiques conjoncturelles de stabilisation, ces rapports préconisent quatre types de mesures.

Premièrement, l'austérité budgétaire doit permettre d'obtenir l'équilibre budgétaire à moyen terme. En effet, tout déséquilibre peut avoir de graves conséquences. Il peut alors être le moteur d'une inflation soutenue s'il est monétarisé, d'une crise de la balance des paiements (outil d'analyse fondamental du FMI) en cas d'insolvabilité, ainsi que d'une volatilité exacerbée des capitaux, désormais mieux rémunérés ailleurs. Dans le cadre de la présente analyse, «officieusement, le re-tour à l'équilibre budgétaire vise à limiter l'endettement de l'Etat afin que le remboursement de la dett e publique interne ne se substitue pas à celui de la dette publique externe »²³. Il s'agit aussi de limiter l'effet «boule de neige» de la dette (qui revient à emprunter pour rembourser les autres prêts). Concrètement, il s'agit le plus souvent de réduire les dépenses publiques, de geler les salaires et même de procéder à quelques licenciements dans la fonction publique. De surcroît, l'Etat doit être sincère en matière de publication de ses comptes publics.

Deuxièmement, l'austérité budgétaire doit s 'accompagner d'une réorientation de la dépense publique dans le but premier de réduire les subventions (au secteur public comme au secteur privé). L'optique libérale (et plus particulièrement néo-classique) veut en effet que le retour à l'équilibre budgétaire et le désengagement de l'Etat s'acheminent à travers la réduction des dépenses publiques plutôt que par l'accroissement de la pression fiscale. Selon Williamson, la réorientation devait se faire en faveur des dépenses sociales (éduction, santé, investissements dans les infrastructures). Mais la réalité a été toute autre.

Troisièmement, dans la lignée du courant de la Répression financière, une politique monétaire orthodoxe doit agir sur les taux d'intérêt. Car dans la plupart des PED, les taux sont tenus par les pouvoirs publics et maintenus en dessous de leur niveau d'équilibre (jeu entre l'offre et

la demande tant au niveau qualitatif que quantitatif). Par conséquent, l'Etat doit laisser le marché décider de la fixation optimale des taux. Leur augmentation permet alors à la fois de favoriser l'épargne interne pour de plus grandes possibilités d'investissements privés, et d'attirer les capitaux internationaux nécessaires au financement du développement, sans compromettre l'investissement et le remboursement de la dette publique.

Enfin, il incombe au pays client d'instaurer un taux de change unique et compétitif. Cette dernière mesure de stabilisation comporte deux volets. D'une part, l'économie doit adopter un taux de change unique, dans le cadre d'une « corner solution » qui revient à choisir soit un régime de changes fixes, soit plus sûrement des changes flottants. Il s'agit alors d'envoyer des signaux clairs à la communauté financière internationale dans une perspective de crédibilité. D'autre part, quelque soit le régime adopté, il convient, selon D. J. Mathieson (1979)²⁴, de dévaluer préalablement la monnaie (dans un régime de changes fixes) ou de la laisser se déprécier (dans un régime flottant), pour éviter une brusque variation du taux de change après une entrée massive de capitaux générant de l'inflation. Le but de ces deux dispositifs est de favoriser les exportations et donc la croissance, tout en maintenant le déficit de la balance des transactions courantes à un niveau soutenable. Ces quatre types de politiques doivent permettre une stabilisation de la situation économique, nécessaire à la mise en oeuvre des politiques plus structurelles.

2. Les mesures à caractère plus structurel, essentielles en théorie.

Si les quatre premières mesures sont bien inscrites dans les PAS, les six suivantes s'inscrivent dans le plus long terme, d'où leurs caractéristiques structurelles. Le qualificatif de structurel n'est officiellement apparu qu'en 1986 avec la facilité d'ajustement structurel (FAS). Jusque là, il était seulement question, dans le cadre des prêts et des politiques du FMI, de «difficultés temporaires et ciblées » voire «exceptionnelles »²⁵.C'est dans le contexte de la crise de la dette à partir de 1982 qu'une innovation apparaît en matière d'imputabilité des causes du déséquilibre. Ce ne sont plus en effet les difficultés exogènes et in-

²⁴Auteur de l'école de la répression financière. Tiré de Venet B., in « Libéralisation financière et développement économique : une revue de la littérature », http://www.dauphine.fr/eurisco/eur_wp/Nice2.pdf. 25 Sorel J.-M., 1996, in « Sur quelques aspects juridiques de la conditionnalité du F.M.I. et leurs conséquences », p. 16. http://www.ejil.org/journal/Vol7/No1/art3.pdf

volontaires qui sont prises en compte mais carrément les politiques internes des Etats. La traduction est simple ; pour le FMI, ces difficultés structurelles n'ont pas racine dans la structure économique mondiale mais dans les politiques intérieures mêmes. C'est dans ce contexte que deux nouveaux mécanismes de financement sont créés, la facilité d'ajustement structurel (FAS) en 1986 et la facilité d'ajustement structurel renforcée (FASR) qui la remplace en 1988. Dès 1986, le fonctionnement des facilités est renouvelé avec, pour principale nouveauté, l'association de la Banque mondiale à l'élaboration et au suivi des prêts. La FASR est caractérisée par une très forte conditionnalité liée à un programme rigoureux dans la mesure où le montant des prêts est plus élevé et à décaissement plus long (trois ans) que dans l'ancien dispositif sans pour autant que les fonds du FMI aient significativement augmenté (aucun consensus ayant été trouvé pour accroître les quotes-parts²⁶).

En premier lieu, la libéralisation commerciale et financière doit être impulsée. Le consensus de Washington n'envisage, dans sa version initiale, que la limitation voire la suppression des barrières tarifaires et non tarifaires. Il s'agit surtout de libéraliser les échanges commerciaux pour promouvoir les exportations. Parallèlement, cette ouverture aux bienfaits des échanges mondiaux doit permettre de baisser le prix des importations afin que la population puisse accéder à des biens et services moins onéreux et plus variés. Cependant, si Williamson prend soin de préciser que la libéralisation des mouvements de capitaux n'est pas une priorité, elle sera pourtant imposée dès la fin des années 1980.

En second lieu, le pays doit devenir compétitif pour s'insérer efficacement dans les échanges internationaux. A cet effet, l'existence de barrières freinant l'entrée des investissements directs étrangers (IDE) doit être combattue, notamment par les déréglementations des marchés de capitaux. En effet, ces restrictions sont entendues comme des mesures favorisant un «nationalisme économique qui est condamné »²⁷.Les IDE doivent surtout susciter des créations d'emplois, un transfert de technologies pour remettre l'économie au goût du jour à travers les innovations et, de fait, une plus grande compétitivité extérieure. Par là même, le bien-être du consommateur est supposé accru.

En outre, ladite compétitivité ne peut être que renforcée grâce aux privatisations. Celles-ci forment un large consensus puisque la théo-

26 Part que détient chaque membre au sein du FMI et qui détermine son poids dans le vote des grandes décisions.

rie dominante considère que les entreprises privées sont mieux gérées que leurs homologues publics. Elles ont donc été officiellement adoptées avec le plan Baker en 1985. Il s'agit alors de favoriser le retour à l'équilibre budgétaire et, une fois encore, d'imposer le désengagement de l'Etat à travers une diminution des investissements publics. De fait, l'Etat n'a plus à investir massivement ni à assurer le traitement de ses fonctionnaires. Par ailleurs, les investissements publics et leurs prêts n'évincent plus le secteur privé de l'accès au crédit. Néanmoins, Williamson démentira ce large consensus en considérant que certains monopoles publics sont nécessaires (comme dans le cadre des transports publics ou la gestion de l'eau par exemple) et que, par conséquent, la privatisation est dans ces cas là inappropriée.

La déréglementation est préconisée suite au succès de l'expérience américaine en la matière, dirigée par l'administration Carter et approfondie par l'administration Reagan. Cette dérégulation s'impose à tous les niveaux afin d'abolir les barrières à l'entrée et à la sortie des marchés et ainsi de générer l'initiative économique et la libre concurrence. Les niveaux de réglementation doivent alors s'alléger dans les domaines du crédit, du travail et des affaires. Car du côté de la demande, la libre concurrence favorise le pouvoir d'achat des consommateurs qui, via une baisse des prix, achètent davantage de biens et services, et actionnent alors le cercle vertueux keynésien grâce à une augmentation de la production, des investissements et de l'embauche. Du côté de l'offre, le libre jeu de marché doit susciter l'innovation via la lutte pour accroître ses parts de marché. Ces deux mécanismes escomptés doivent donner lieu à une plus forte croissance.

Cinquièmement, le pays doit procéder à une réforme fiscale, dont l'objectif est double. Il s'agit d'augmenter la fiscalité d'un côté pour la réduire de l'autre. En effet, il est nécessaire d'augmenter le nombre de contribuables en élargissant l'assiette fiscale par l'intermédiaire d'une généralisation de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), un impôt indirect et payé par tous. Parallèlement cependant, le gouvernement doit réduire les taux d'imposition marginaux (aux déciles extrêmes). Le but est simplement de procurer davantage de recettes à l'Etat, lui permettant, entre autres, de financer son déficit et sa dette, d'alléger les charges sur les plus vulnérables et d'éviter les fuites de capitaux des plus riches.

Enfin, il est demandé au récipiendaire de la FASR de renforcer les droits de propriété afin de promouvoir l'initiative privée, créatrice de richesses, et de permettre au secteur informel, très développé dans les PED, d'obtenir ces droits à des coûts acceptables. En effet, nombre d'économistes, notamment ceux appartenant aux courants d'analyses

de l'économie de la connaissance, ont montré que la rémunération des innovateurs était très incertaine et bien en-deça de son rendement social (rendement collectifcorrigé des externalités). De fait, les agents ne sont pas incités à entreprendre un travail long, coûteux et qui mène à une innovation impertinemment rémunérée. Il est donc nécessaire de trouver une valeur marchande à ces innovations et surtout, de les protéger elles et leurs auteurs. Les droits de propriété s'inscrivent alors dans cet axe. Or, le progrès technique est largement connu pour représenter une composante essentielle de la croissance et du développement dans la théorie de la croissance exogène.

«Il est manifeste que Williamson adopte une position plus modérée que celle qui sera défendue par les IFI aussi bien au travers des plans d'ajustement structurel que des programmes de lutte contre la pauvreté »²⁸.Toutes ces mesures, dont les mises en oeuvre se feront conjointement, aboutiront à des catastrophes économiques et sociales, avec au premier plan, une augmentation de la dette des pays déjà surendettés!

B/ « La grande désillusion ».

«Le FMI reconnaît que la stabilité macroéconomique peut exiger quelques sacrifices temporaires dans la croissance, probablement au dépens des plus pauvres »²⁹.En réalité, ces « sacrifices» seront durables, plus âpres que prévus et génèreront un soulèvement mondial à l'égard des PAS. Car toutes les mesures citées comportent leurs limites mais aussi leurs effets pervers. Par conséquent, au lieu de favoriser le retour (ou plutôt l'aller) à la stabilité, elles auront un impact globalement négatif et accroîtront même le fardeau de la dette. Les exemples concrets parlent alors d'eux-mêmes.

1. Des spécificités africaines invalidant la théorie des PAS.

Ce sont les mesures commerciales qui ont eu l'impact le plus douloureux pour les économies africaines, les mesures financières ay-ant moins joué dans des structures peu développées en la matière. Néanmoins, toutes les mesures ont au moins un effet pervers dans une économie peu développée.

Brièvement, les mesures budgétaires (politique d'austérité et réorientations des dépenses), qui se sont traduites par des coupes dans les budgets et des réorientations peu légitimes, se sont opérées presque tout le temps au détriment des politiques sociales. En effet, les grands secteurs lésés ont majoritairement été les secteurs de l'éducation et de la santé. Quant à la politique monétaire orthodoxe, elle a fait largement pression sur les catégories déjà les plus vulnérables. L'augmentation des taux d'intérêt a rendu le crédit trop onéreux pour la plupart des entreprises qui, en prime, ne pouvaient s'autofinancer. De fait, la majorité d'entre elles, déjà débitrices ou pas et, qui plus est soumises aux pressions nouvelles d'un univers concurrentiel, ont fait faillite et ont licencié. De même, la charge de la dett e extérieure publique (autant que privé mais dans une moindre mesure) a augmenté avec la hausse des taux. La réforme fiscale s'est bien traduite par une fiscalité élargie, mais pénalisant avant tout les populations les plus pauvres. En effet globalement, la progressivité de l'impôt a été abandonnée, l'impôt sur les bénéfices des sociétés a été réduit et le système de la TVA s'est généralisé. Par conséquent, si les revenus issus du capital ont été préservés, tous les autres ont été sévèrement affectés.

Au niveau financier, l'ouverture n'a jamais attiré les capitaux internationaux dans la mesure où d'autres variables sont bien plus importantes que la simple déréglementation, comme la sécurité en matière de législation, la stabilité économique, sociale et politique, entre autres. Et les rares pays ayant attiré des capitaux étrangers n'ont fait que pâtir des flux spéculatifs ainsi que des placements de leurs concitoyens les plus nantis dans les économies du Nord. D'autre part, un taux de change unique et en plus compétitif, en «corner solution », est très délicat à respecter en raison de l'instabilité, surtout au niveau des exportations, qui caractérise ces pays. Par là même, les dévaluations régulières, effectuées par les pouvoirs publics ou par le marché, ont pu accroître considérablement le poids de la dette exprimée en devises.

A l'échelle commerciale, la situation s'est dans l'ensemble plus qu'aggravée. De manière générale, les gouvernements africains ont été priés de réduire à sa plus simple expression l'impôt sur les bénéfices réalisés par les sociétés étrangères et de permettre la libre sortie (rapatriement) des bénéfices vers la maison mère (située dans 95% des cas dans les pays les plus industrialisés). S'y ajoutent d'autres incidents : on prie les gouvernements d'offrir gratuitement les terrains et l'infrastructure de communication aux entreprises étrangères (...). Si cela ne suffit pas, on leur recommande de créer des zones franches dans lesquelles aucun impôt n'est prélevé et où le code du travail et les con-

trats collectifs, en vigueur dans le pays, ne sont pas d'application. Pour obtenir un flux d'investissement étranger, les Etats africains renoncent donc à des recettes importantes (réduites également par la suppression de toute forme de barrière commerciale et financière) d'impôts, augmentent certaines dépenses d'infrastructure, offrent du patrimoine national et permettent le non-respect de certains aspects de réglementation du travail³⁰. Les gouvernements renoncent par là même aux rares possibilités de financer le déficit public et la charge de la dette. Parce qu'en retour ils ne récupèreront rien, les IDE et les capitaux internationaux ne se faisant pas remarquer.

Par ailleurs, pour la CNUCED³¹, «il est clair que la plupart des programmes d'ajustement n'ont guère contribué à promouvoir la transformation structurelle de la région et son intégration dans l'économie mondiale et qu'ils sont sans doute même à l'origine du recul de l'industrie manufacturière ». Carla majorité des investissements se trouvent dans les industries extractives. Or, ces secteurs étant caractérisés par une forte intensité capitalistique, personne ne doit s'attendre à la création de nombreux emplois, même peu qualifiés. Touj ours selon la CNUCED, les politiques monétaires et budgétaires se sont focalisées sur les distorsions de prix au lieu de considérer (davantage au moins) d'autres critères macroéconomiques, tels que le niveau et la composition de la demande globale, l'état du cycle conjoncturel et la gestion des taux de change. Les banques, préférant octroyer des crédits aux filiales étrangères ou détenir des obligations d'Etat, ont pénalisé le financement des investissements nécessaires à la restructuration des entreprises nationales. Ainsi, entre les périodes 1983-1989 et 1990-1997, l'effet d'éviction de l'investissement par les IDE s'est amplifié. De surcroît, «entre 1980 et 2000, sur un échantillon de 26 pays en développement, la compression des salaires et la dévaluation ont été les principaux moyens d'augmenter la compétitivité, le risque est que ces pays se laissent enfermer dans l'exportation de produits traditionnels à faible intensité de technologie et de faible élasticité-revenu³² ». Force est de constater que ce type de comportement tend à conditionner le type d'IDE entrant,

31 Conférence des Nations Unies sur le Commerce Et le Développement, 2005, in Rapport sur le développement économique en Afrique, «Repenser le rôle de l'investissement direct étranger », p. 34 à 42, http://www.unctad.org/Templates/webflyer.asp?docid=6056&intItemID=1397&lang=2&mode=highlights 32 Une faible élasticité-revenu traduit le fait que lorsque le revenu des agents augmente, cela ne signifie pas qu'ils vont consommer d'autant plus d'une certaine marchandise. En outre, les biens primaires ont une élasticité-revenu faible car l'augmentation du revenu des ménage oriente la consommation vers des biens secondaires (type loisirs, par exemple).

guère orienté, donc, sur la recherche de marchés. De plus, les sorties de capitaux ont été largement supérieures aux entrées exprimées en IDE. En effet, avec une moyenne de 7 milliards de dollars par an entre 1970 et 1996 en Afrique subsaharienne, les sorties ont représenté le triple des IDE. Soit un manque à gagner considérable en termes de possibilités de remboursement de la dette. La CNUCED conclura alors que «la théorie qui préconise plus d'ouverture et une réduction du rôle de l'Etat pour attirer les IDE n'est pas vérifiée dans les faits ». Et Stiglitz [2002] de rajouter que «pour créer des firmes et des emplois nouveaux, il faut le capital et l'esprit d'entreprise. Or, dans les pays en développement, le second fait souvent défaut, en raison du manque d'éducation, et le premier aussi, en raison du manque de crédit bancaire »³³.Comme quoi, tout est lié.

Enfin, il fallait privatiser vite, supposant que les marchés agissent aussitôt pour répondre à tous les besoins et que, de fait, les problèmes de concurrence et de réglementation pourraient être réglés plus tard. «Il existait des fiches de score pour les pays engagés dans la transition du communisme au marché: ceux qui privatisaient le plus vite recevaient de bonnes notes »³⁴.Beaucoup de pays africains ont justement abandonné toute référence au communisme pour avoir accès aux fonds des IFI (Angola, Bénin, Mozambique, Congo, Madagascar, Afrique du Sud et, par force, le Ghana ou encore le Burkina Faso). Les privatisations ont en outre généré des monopoles privés qui ont augmenté les prix aux dépens des consommateurs et qui ont davantage licencié qu'embauché.

Une étude économétrique de E. Berr et F. Combarnous [2004], dans laquelle ils détaillent la création d'un indicateur de suivi du consensus de Washington (ICW) et ses résultats, montre que, hormis une corrélation positive entre l'ICW et le PIB par habitant et entre le ICW et l'IDH pour la période 1980-1985, force est de constater que pour aucun autre objectifet à aucune autre période il n'est possible d'établir l'existence d'un effet positif et significatif de l'application du consensus de Washington. Il apparaît même que l'application de ce dernier a pu avoir un effet négatif sur l'évolution de l'IDH entre 1985 et 1990, puis entre 1995 et 2000, deux périodes pendant lesquelles les problèmes d'endettement ont eu des conséquences particulièrement douloureuses pour les populations des PED. De la même façon, il n'a en rien favorisé une diminution de la dette des pays concernés, puisque les évolutions

de l'ICW et celles du montant de la dette vont de pair, en tout cas pour les périodes 1980-1985 et 1995-2000³⁵.

En résumé, compte tenu des spécificités africaines, aucune mesure n'a durablement constitué un succès. Au contraire, dans nombre d'économies d'ASS, l'aggravation de la situation économique a laissé place à des émeutes sociales.

2. Des cas concrets encore plus éloquents.

Face àla multiplication des demandes de ressources (...) la conséquence en fut la multiplication des mécanismes entraînant la multiplication des conditionnalités. (...) On agit sur les maillons faibles à défaut de pouvoir agir sur l'ensemble du système³⁶. En effet, en 1999, la Banque africaine de développement [BAD, 2006] recense en moyenne 114 conditions différentes imposées lors des PAS en Afrique subsaharienne, de 74 au Mozambique ou en Ouganda, à 165 au Sénégal. De plus, outre la sphère commerciale et financière, les conditionnalités ont également affecté la gouvernance institutionnelle, et même davantage que la gouvernance financière, avec une moyenne de 57,4 conditions contre 24,6 pour la finance³⁷ (voir tableau 7 en annexe p.145). L'ingérence des IFI sur les pays d'Afrique est alors totale. Tellement totale qu'un différend entre le FMI et l'Ethiopie a éclaté seulement à cause d'un remboursement anticipé d'un emprunt éthiopien auprès d'une banque américaine. « Economiquement, cette décision était parfaitement sensée (...). Ce n'était pas la logique de la décision que [le FMI et les EtatsUnis] critiquaient, mais le fait que l'Ethiopie l'avait prise sans l'aval du FMI. Or, pourquoi un Etat souverain demanderait-il la permission du FMI pour chaque décision qu'il prend ? »³⁸. Peut-être parce que le FMI échelonne ses décaissements et qu'il constitue la seule et unique source de financement pour ces économies (les prêts de la Banque mondiale ou encore les aides européennes étant soumis à«l'approbation» du FMI).

Les programmes de Washington ont donc considérablement affecté les économies et les sociétés africaines. D. Millet [2005] relate alors quelques expériences empiriques de pays qui ont soit «joué sans

35 Berr E. et Combarnous F., 2004, in « L'impact du consensus de Washington sur les pays en développement : une évaluation empirique », op. cit., p. 14 et 15.

37 BAD, in Rapport sur le développement en Afrique 2006, «L'aide, l'allègement de la dette et le développement en Afrique », éd. Economica, p.60.

38 Stiglitz J. E., 2002, in «La grande désillusion », éd. Fayard, p.66 et 67.

hésiter le jeu des grandes puissances contre leur peuple », soit qui n'ont eu d'autre choix que de «rentrer dans le rang »³⁹.

Les réformes de stabilisation ont poussé soit à un affaiblissement économique, tant interne qu'externe, soit à des émeutes sociales, soit aux deux à la fois. Les réductions des dépenses publiques ont surtout affecté l'éducation, la santé, les logements et les infrastructures. A titre d'illustration, le Relevé épidémiologique de l'Organisation mondiale de la santé (OMS) du 4 août 2000 recense en Afrique plus de 200 000 cas de choléra en 1999 ayant entraîné la mort d'au moins 8700 personnes, notamment au Nigéria, en Somalie et au Mozambique⁴⁰. De plus, la plupart des pays d'Afrique ont été obligés, compte tenu des contraintes budgétaires, de rendre l'enseignement payant, et donc inaccessible à la plupart des familles. L'abandon des subventions s'est souvent concentré sur les produits et les soins de première nécessité, comme le pain, le riz, le lait, le sucre, la farine, l'huile, l'essence, etc. Comme les populations africaines ont de graves difficultés pour subvenir à leurs besoins alimentaires, les gouvernements recouraient fréquemment à ces subventions pour maintenir les prix à un niveau abordable. Les émeutes qui ont suivi l'arrêt de ces aides ont très tôt été appelées les «émeutes anti-FMI» ou «émeutes de la faim »⁴¹et se sont concrétisées partout sur le continente, du Maroc dès 1981 àla Zambie, en passant par la Tunisie, la Guinée, le Zimbabwe, le Niger, le Nigeria ou encore le Ghana. Au Ghana, le prix de l'électricité a augmenté de 60% en 2001, tout comme celui de l'eau ou du téléphone, le prix de l'essence a grimpé de 64% la même année, avant de doubler encore en 2003. L'augmentation des taux d'intérêt, supposée attirer les capitaux étrangers, n'a eu comme seule impact visible l'attrait des flux spéculatifs dans les rares pays qui, comme l'Afrique du Sud, le Nigéria ou les pays d'Afrique du Nord, pouvaient y prétendre. Quant à la dévaluation de la monnaie locale, elle a posé de graves problèmes puisqu'il fallait vendre encore et toujours davantage de marchandises (qui, rappelons le, sont les produits de base soumis aux cours mondiaux d'une demande désintéressée) pour pouvoir récupérer la même quantité de devises, nécessaires notamment pour rembourser la dette. C'est ainsi qu'en janvier 1994, «le FMI et la France ont obtenu des quatorze gouvernements de la zone CFA une dévaluation de 50% du FCFA [franc CFA] par rapport au franc français. (...) Les effets furent terribles : un produit importé de France qui valait

100 FCFA a valu dujour au lendemain 200 FCFA. Pour récupérer 100 FF, il fallait du jour au lendemain vendre le double de produits »⁴².

La politique de développement des exportations n'a pas tenu compte du fait que 70% des travailleurs africains se trouvent dans le secteur agricole (Afrique du Nord et Afrique australe non compris). Pas plus qu'elle a pris en considération le fait que «l'Afrique n'exporte qu'un petit nombre de matières premières. Trois produits représentent plus de 80% des exportations de 31 pays, une part qui atteint 95% pour 19 d'entre eux »⁴³(dont le Congo, l'Ethiopie, la Guinée, le Mali, la Mauritanie, la République démocratique du Congo ou la Zambie). Au Nigéria, premier producteur de pétrole africain, le pétrole extrait est raffiné au Nord et le Nigéria doit le réimporter bien plus cher, tandis que ses quatre raffineries tournent au ralenti. Car l'Afrique exporte près de 70% des matières premières sous forme brute, transformées dans les pays industrialisés qui profitent alors de l'essentiel de la valeur ajoutée.

L'ouverture totale des marchés grâce à la suppression des barrières douanières a avant tout favorisé les multinationale étrangères, bien plus compétitives que les petites entreprises locales. Leur ingérence commerciale a d'autant plus été favorisée qu'elles sont sou-vent subventionnées dans leur pays d'origine et arrivent sur le marché local sans entrave. L'impact des subventions européennes sur le prix du boeuf européen en Côte-d'Ivoire est facilement concevable dans la mesure où le prix du kilo de boeuf produit en Côte-d'Ivoire en 2000 était de 1,84 €, celui produit en Europe, de 2,65€...et que le même kilo de boeuf européen exporté en Côte-d'Ivoire ne coûtait plus que 1,58€. La situation est identique au Cameroun, où les importations de poulets congelés européens sont passées de 978 tonnes en 1996 à 22 154 tonnes en 2003. Autant que ce n'était vraiment pas de cette manière que les pays africains allaient pouvoir rembourser leurs emprunts. Au contraire, les décaissements des IFI (sous forme de prêts bien entendu) et les désastres économiques et sociaux ne pouvaient qu'engraisser le montant des dettes et les couches de pauvreté. La libéralisation financière a fait l'objet d'un examen concernant l'impact des IDE sur les marchés financiers en Côte-d'Ivoire⁴⁴. Cette étude a montré que les firmes multi-

43 Selon la commission économique des Nations Unies pour l'Afrique (UNECA), tiré de Millet D., 2005, op. cit.p. 81 et82.

nationales (FMN), «grâce à la supériorité de leurs garanties et de leur rentabilité, bénéficient d'un accès plus facile aux banques locales, au détriment des entreprises locales »⁴⁵.Sans compter les rapatriements de bénéfices obtenus en Afrique vers les maisons mères implantées au Nord.

Concernant les réformes fiscales, elles ont donc concerné, entre autres, la baisse de l'impôt sur les bénéfices des sociétés, comme au Rwanda où il est passé de 50% à 35%, et la généralisation de la TVA, comme au Ghana, où son introduction en 1995 a fait grimper les prix d'environ 60% et a déclenché des émeutes anti-FMI. Et pour cause, la TVA est un impôt acquitté par tous les consommateurs, riches ou pauvres, sachant qu'en Afrique la plupart d'entre eux sont plus pauvres que riches. Donc, avec une TVA à 18%, comme au Sénégal, au Mali, au Burkina Faso, au Bénin et au Togo, si un ménage consacre la totalité de ses revenus à l'achat de produits de base pour survivre, il paie un impôt équivalent à près d'un cinquième de ses rares ressources. Par contre, un ménage qui n'y consacre que 10% ne se voit prélever que 1,8% de ses ressources, pouvant alors placer le reste à l'abri de toute forme de taxation. Et selon le PNUD, «dans de nombreux pays, la grave insuffisance des recettes tient au fait que les riches échappent purement et simplement aux impôts directs »⁴⁶.Des recettes qui pouvaient servir au désendettement et aux dépenses sociales...

Enfin, les privatisations massives se sont réalisées à prix bradés, en faveur de quelques FMN du Nord et personnes proches du pouvoir. Le peu de recettes est certes allé directement au remboursement de la dette mais l'accès des populations à l'eau potable par exemple a sévèrement décru. Aujourd'hui les privatisations sont à un stade avancé sur le continent mais la première victime (outre la perte de contrôle de l'Etat dans des domaines clé du développement, ou simplement de la survie) a été l'emploi. Celui-ci a reculé de 15% au Bénin, au Burkina Faso, au Ghana, au Togo et en Zambie. Pourtant, les expériences sur le terrain du BIT⁴⁷ ont montré qu'il était possible de créer « trois fois plus d'emplois avec de la main d'oeuvre locale tout en respectant les mêmes spécifications techniques, les mêmes délais et les mêmes coûts, voire des coûts inférieurs »⁴⁸.Encore un manque à gagner en termes de recettes publiques et de progrès humain.

46 Programme des Nations Unies pour le Développement, cité à partir de Millet D., 2005, op. cit. p. 87.

Pendant l'application des PAS, bien qu'incomplètement respectée, les pays africains voyaient leurs dettes rééchelonnées régulièrement par le Club de Paris et le Club de Londres. Quand, au milieu des années 1990, les bailleurs et les débiteurs ont réalisé que ces rééchelonnements n'avaient aucun impact significatif sur la réduction de la dette, le G8 a lancé l'idée d'une initiative en faveur des pays pauvres très endettés (l'initiative PPTE). Celle-ci a pu améliorer les conditions de vie des pays éligibles, non seulement au niveau quantitatif (montant des allègements) mais aussi qualitatif puisqu'il s'est agi de «mettre le pays sur le siège du conducteur »⁴⁹.

Chapitre 2

Les initiatives PPTE, une ultime tentative pour alléger le fardeau de la dette.

Si la viabilité d'une dette est fonction des taux d'intérêt, des taux de change et, dans une moindre mesure du taux de croissance du débiteur, alors les PAS, loin d'alléger le fardeau de la dette, l'ont même renforcé. Si les IFI et le G8 en ont pris conscience, c'est aussi bien grâce au soulèvement de la société civile internationale et aux pressions des Organisations non gouvernementales (ONG) qu'aux statistiques. De la même manière, le renforcement de l'initiative en 1999 ainsi que l'initiative d'allègement de la dett e multilatérale (IADM) sont dus aux mécontentements liés aux insuffisances de la première initiative. Entre outre, cette pression mondiale a porté ses fruits puisque les efforts et les premiers effets sont bien présents.

I - Les initiatives PPTE : entre mea-culpa des PAS et lutte contre la pauvreté à travers l' allègement de la dette.

La soutenabilité d'une dette à long terme est liée, outre les trois premiers facteurs cités ci-dessus, à quatre grandes variables. L'accès des exportations aux marchés extérieurs est premièrement essentiel. Deuxièmement, les flux de capitaux vers et en provenance de l'étranger doivent être stimulés. Troisièmement, le pays doit être capable de gérer sa dette, domestique comme extérieure. Enfin, les taux d'investissement doivent être assez élevés, tout comme la confiance des créanciers étrangers quant à la capacité du gouvernement à gérer son économie nationale d'une façon efficace. Les PAS, loin de renforcer ces caractéristiques, ont mené la plupart des économies sur le chemin inverse. Il était donc temps de prendre la mesure de la dette et de la pauvreté afin de les intégrer dans un programme issu d'un dialogue et d'en finir avec la thérapie de choc.

A/ La prise en compte du poids des ajustements et de la dette sur la pauvreté, enfin.

Si la première initiative était la bienvenue en 1996, elle a tout de même nécessité quelques retouches améliorant son efficacité trois ans plus tard. L'initiative PPTE renforcée est ainsi devenue bien plus accessible que la première.

1 Des limites de Lyon aux exigences de Cologne, le renforcement de l 'initiative.

Il est vrai que les chiffres sur la dette extérieure publique des PPTE d'Afrique étaient si effrayants qu'une action s'imposait. Il était devenu évident que les mécanismes traditionnels de rééchelonnement ne permettraient plus à certains bénéficiaires d'honorer leurs dettes, ni même de revenir à un taux d'endettement viable, permettant au moins d'assurer le service de la dette. En 1996 donc, l'encours total de la dette extérieure publique en Afrique subsaharienne était de 174 milliards USD (voir tableau 4 en annexe p.142), contre 144 en 1990 et 77 USD en 1985. Autant dire que les négociations au Club de Paris n'ont pas eu un réel impact, la progression de l'encours n'ayant pas été stoppée, ou pas significativement.

Ainsi, jusqu'aux conditions de Lyon, les tentatives de gestion de la dette n'ont pas vraiment abouti, notamment parce que les conditions pour bénéficier des allègements étaient trop strictes, et surtout parce que la part multilatérale n'était pas concernée. Or, dans le cas des PPTE africain, elle est rapidement devenue majoritaire (voir graphique 3 en annexe p.167), notamment en raison des PAS. Les conditions de réaménagement sont répertoriées en quatre phases avant 1996. De 1975 à 1988, le Club de Paris consentait des rééchelonnements mais sans allègement en valeur actualisée, ni annulation. Les conditions de Toronto, à partir de 1988, ont été les premières à réduire la valeur actualisée nette (VAN) de la dette bilatérale de 33,3%. Dès lors, la somme restant à rembourser était actualisée au taux de marché des annuités (intérêt et principal payés chaque année) présent. Les conditions de Londres, applicables dès 1991, ont porté ce taux à 50%, avant que celles de Naples (1994) ne renchérissent avec un taux de 67%. Quant aux conditions de Lyon (1996) elles augmenté l'allègement en VAN à 80% avant que les conditions de Cologne (1999) le portent jusqu'à 90% (voir tableau 2 en annexe p.140).

L'initiative PPTE, qui débute avec les conditions de Lyon en 1996 va alors apporter une grande valeur ajoutée. Contrairement aux principes en vigueur sous la période d'ajustement structurel, l'Initiative PPTE instaure un véritable allègement de la dette et non plus un simple traitement indirect par le Club de Paris. Les IFI concèdent une réduction de leurs créances (la part multilatérale de la dette) pour la première fois. D'autre part, et c'est l'aspect qualitatif le plus manifeste, d'une politique imposée de l'extérieur et décidée «d'en haut» dans le plus grand secret, l'on passe à une politique élaborée par le pays récipiendaire, inscrite dans une approche « par le bas » et dans une plus grande transparence. En effet, les populations des PPTE participent désormais à l'élaboration et à la mise en oeuvre des politiques définies dans le document stratégique de réduction de la pauvreté, qui remplace le Documenta cadre de politique économique (DCPE) du temps des PAS. Or, grâce à l'intégration de la société civile et de la population dans la nouvelle stratégie, les spécificités des PPTE sont mieux prises en compte. Cette variable était fondamentale car «il est difficile pour une institution de taille modeste comme le FMI d'en savoir très long sur toutes les économies du monde ». Dans ces conditions, comment aurait-elle pu avoir légitimement le «monopole des bons conseils »¹? Car, les économies africaines comportent des spécificités importantes, complexes et, de fait, difficilement appréhendables (voir le chapitre 1), notamment pour un économètre washingtonien sédentaire Enfin, la dernière amélioration qualitative, et pas des moindres, remplace un indicateur de moyens, quant au suivi de la mise en oeuvre des conditionnalités, par un indicateur de résultats (voir tableau annexe 8 p.146). Par conséquent, les pays ne sont plus tenus de prouver à chaque étape leur bonne foi quant à l'application des conditions, mais doivent désormais les respecter à terme. Ce système permet également de juger de l'impact des conditionnalités sur la situation économique et sociale. Une considération importante compte tenu de la négligence à l'égard des impacts économiques et sociaux des PAS pendant quinze ans, malgré les protestations.

La première initiative était donc prometteuse, symbolisant officieusement l'acception des IFI quant à l'échec des politiques d'ajustement structurel. Avec de tels apports, la gestion de l'endettement extérieur public en Afrique ne pouvait qu'être amélioré. De manière annexe, mais très importante bien que ne concernant pas directement le

thème de l'analyse, l'initiative a permis de renouer avec la lutte contre la pauvreté et les inégalités croissantes sur la scène internationale. Le dispositifs'inscrit en effet dans le cadre des Objectifs du Millénaire pour le développement, « cibles que la communauté internationale s'est don-née en vue de réduire de moitié la pauvreté dans le monde et d'améliorer la situation des plus démunis d`ici 2015 »² . A priori, une telle mission n'aurait pas dû incomber au FMI, mais compte tenu du changement de son rôle à partir de la crise de la dette au début des années 1980, «se désengager des activités en faveur des pays pauvres ne serait pas conforme à la mission du FMI et aggraverait les déséquilibres »³. En ce sens, le FMI participe à la réduction de la pauvreté à sa manière, financièrement. Cette participation est louable car tous les PPTE souffrent d'une dett e, majoritairement multilatérale, freinant considérablement les efforts de lutte contre la pauvreté.

Néanmoins, après un examen exhaustif de l'initiative en 1999, des modifications ont été apportées afin de corriger ses défauts. Car la première était très exigeante dans la sélection des récipiendaires. En effet, concrètement, les candidats devaient respecter, malgré les rééchelonnements traditionnels et la mise en oeuvre avec succès d'un programme de stabilisation macroéconomique et de réformes pendant trois ans, différents taux. Ces taux respectés, la dette était alors jugée insoutenable. Ainsi, le ratio en VAN de la dette par rapport aux exportations devait dépasser 200%, voire dans certains cas, 250% (il s'agissait alors d'une fourchette). Le cas échéant, une économie ne pouvant remplir ce critère à cause de son degré élevé d'ouverture, devait justifier d'un côté d'une part des exportations dans le PIB de plus de 40% (prouvant qu'elle est ouverte) et de l'autre d'une part des recettes publiques dans le PIB excédant 20%. En respectant ces deux autres conditions, elle pouvait alors être éligible, non pas au regard du poids de la dette dans ses exportations (le critère d'ouverture), mais du critère budgétaire ; le poids de la dette dans ses recettes publiques. Ce poids devait en outre être supérieur à 280% de ses recettes (voir tableau 9 en annexe p.147). Avec de telles conditions, seuls cinq pays ont été admis à l'allègement sur le critère des exportations (Bolivie, Burkina Faso, Mali, Mozambique et Ouganda) et deux sur le critère budgétaire (Côte-d'Ivoire et Guyana).

lègement plus substantiel à un plus grand nombre de pays et plus rapidement, ainsi que [le renforcement des] liens entre l'allègement de la dette, la réduction de la pauvreté et la politique sociale »⁴.

2. L 'éligibilité du pays pauvre surendetté en tant que PPTE officiel.

L'initiative PPTE renforcée a d'abord adouci la période d'ajustement structurel, préalable à l'examen des différents taux. En effet, le délai des programmes de stabilisation sous l'égide du FMI et de la Banque mondiale devient flottant.

A l'issu des réformes, les deux IFI analysent la viabilité de la dett e. L'initiative renforcée a ainsi ramené le ratio VAN de la dette/exportations à un taux fixe (et non plus une fourchette) de 150%. Touj ours dans la même idée que la précédente, une économie très ouverte ne peut compter sur ce critère pour justifier de l'insoutenabilité de sa dette. De fait, si son rapport est inférieur à 150%, elle peut encore être éligible dans la mesure où elle satisfait les deux critères suivants. Elle doit dans ce cas justifier d'un ratio exportations/PIB supérieur à 30% (et non plus 40) et d'un ratio recettes publiques/PIB dépassant 15% (au lieu de 20). Pour ces pays, le ratio VAN de la dette/recettes publiques doit alors excéder 250% (et non plus 280).

Comme dans la première, ces taux ne sont analysés qu'après examen de la situation du pays. D'une part, le pays doit démontrer l'insoutenabilité de sa dette malgré la mise en oeuvre des programmes du FMI et de la Banque mondiale ainsi que des différents réaménagements consentis aux conditions les plus favorables du Club de Paris⁵ (la dette résiduelle devant donc excéder 150% des exportations).

Concrètement, la Banque mondiale (BM) répertorie l'endettement extérieur selon deux ratios; le ratio VAN de la dette extérieure totale par rapport à la moyenne rétrospective sur trois ans du RNB et le ratio VAN de la dette extérieure totale par rapport à la moyenne rétrospective sur trois ans des exportations (y compris les envois de fonds des travailleurs et les réexportations, selon les cas). Dès lors, si l'un de ces ratios dépasse les valeurs critiques (80% pour le premier et 220% pour le second), le pays est classé en tant que pays lourdement endetté. Si ces

ratios se situent aux trois cinquièmes ou plus de ces seuils, le pays est répertorié comme «modérément endetté ». En revanche, si ces ratios sont inférieurs au trois cinquièmes des valeurs critiques, le pays est considéré comme peu endetté.

Par la suite, le candidat doit formuler un programme (ou document) de stratégie de réduction de la pauvreté (DSRP) dont il a l'entière responsabilité. Le cas échéant, la Banque mondiale se charge d'élaborer les diagnostics de la pauvreté sur la demande du FMI. Le DSRP, financé par la Facilité pour la réduction de la pauvreté et la croissance (FRPC, qui remplace la FASR voir glossaire p.179), reflète les priorités nationales en matière de réduction de pauvreté et de promotion de la croissance. Créée également en septembre 1999, la FRPC a fait l'objet d'une évaluation par les services du FMI en 2002, qui a conclu que les prêts accordés dans ce cadre étaient davantage favorables à l'augmentation des dépenses publiques, notamment celles en faveur des pauvres.

Actuellement, les prêts concessionnels de la FRPC sont administrés par le FMI à travers le compte fiducie FRPC-FCE (Facilité de protection contre les Chocs Exogènes) et du fonds fiduciaire FRPCPPTE. Le compte FRPC-FCE est alimenté par des emprunts aux Banques centrales, Etats ou organismes publics, à taux de marché. Mais le FMI prête ensuite ces mêmes ressources aux pays admissibles à la FRPC à un taux annuel de 0,5%. La différence est alors comblée par les contributions de donateurs bilatéraux et les ressources propres du FMI. Le bénéficiaire doit en outre rembourser son prêt «sur dix ans par paiements semestriels dont le premier a lieu 5 ans et demi après le décaissement du prêt »⁶ . En août 2006, 78 pays à faible revenu au total étaient admissibles à la FRPC (car celle-ci ne concerne pas seulement l'IPPTE). L'accès est donc conditionné par l'évaluation du revenu par habitant du candidat. L'analyse, réalisé par le FMI, se base sur le critère d'admissibilité au guichet concessionnel de la Banque. Depuis 2003, ce critère correspond à un revenu national brut par habitant de 895 dollars EU.

D'autre part, le pays candidat ne doit être éligible qu'à une assistance concessionnelle de la part du FMI (à travers la FRPC) et de la Banque mondiale (dans le cadre de l'Association internationale de développement, AID) Quatrièmement, l'économie doit démontrer sa capacité à réaliser des réformes et à respecter les conditionnalités du

programme conclu avec le FMI. Plus particulièrement, il doit établir un répertoire des réformes réalisées dans le cadre des programmes soutenus par les deux institutions et démontrer la priorité de la lutte contre la pauvreté.

Enfin, pour accéder au point de décision, le pays doit avoir apuré ses éventuels arriérés vis-à-vis du FMI (il ne doit alors plus avoir de dette envers le FMI).

Grâce au sommet de Cologne en 1999, au cours duquel le G7 a demandé de ramener le ratio d'endettement à 150%, le montant des allègements a doublé pour atteindre 33 milliards de dollars exprimés en VAN de la dette. De même, grâce à l'assouplissement des exigences, le nombre de pays éligibles a triplé, passant de sept à vingt et un. En effet, dans l'année qui a suivi le renforcement, quatorze pays ont été identifiés comme PPTE (le Cameroun, la Gambie, la Guinée, la Guinée-Bissau, le Honduras, l'île de Madagascar, le Malawi, la Mauritanie, le Nicaragua, le Niger, le Rwanda, l'île de Sao Tomé, le Sénégal et la Tanzanie⁷). Certains pays, entre 1999 et 2000, étaient effectivement très lourdement endettés. La dett e extérieure totale (privée comme publique et à court terme comme à long terme) de la Côte-d'ivoire par exemple s'élevait à 15,1 milliards de dollars, celle du Cameroun, à 9,3 milliards, celle de la Tanzanie, à près de 8 milliards ou encore celle de Madagascar, à 4,5 milliards. Si l'Afrique n'est pas le continent le plus endetté en termes absolus, il l'est relativement à son PIB (c'est-à-dire à ses richesses).

Ces pays ont donc pu répondre aux critères d'éligibilité grâce à l'assouplissement inclus dans la seconde version de l'initiative. Ainsi, en avril 2007, 40 PPTE étaient identifiés par les IFI, dont 22 au point ne décision, 8 dans la phase intérimaire, et 10 n'ayant pas encore atteint le point de décision (voir tableau 10 et graphique 4 en annexe p.148 et p.1 68). Une fois ces critères remplis, les pays accèdent enfin au point de décision et prennent la route séquentielle de l'allègement.

7 CNUCED, 2004, in Le développement économique en Afrique, «Endettement viable : Oasis ou mirage?», p. 19.

B/ Un programme « en phases » avec le pays bénéficiaire et sa population : une démarche très attendue.

1. Du Document de stratégie de réduction de la pauvreté au point d 'achèvement...

Une fois que le pays est jugé éligible au bénéfice de l'initiative PPTE, il doit encore formuler un DSRP intérimaire pour atteindre le point de décision. Car le point de décision va détailler la mise en oeuvre des politiques favorables à la réduction de la pauvreté et à la croissance qui devront être appliquées tout le long de la période intérimaire. C'est en effet ce point qui détermine la capacité du pays à exécuter convenablement le programme de réformes contenu dans le DSRP , et à utiliser les fonds dégagés par l'allègement de manière efficiente. La bonne exécution, aidée par la FRPC, conditionne alors le franchissement du point d'achèvement (voir graphique 4 en annexe p.168). En effet, ce n'est qu'une fois cette étape franchie qu'une partie du stock de la dette est annulée, dans les proportions définies au point de décision. Il ne s'agit donc pas d'une annulation inconditionnelle mais d'un allègement en vue de revenir à un taux d'endettement soutenable.

Ce qui va donc conditionner le point de décision, c'est la rédaction en bonne et due forme d'un DSRP intérimaire. Celui-ci s'assure que les fonds libérés par la remise de dette seront effectivement affectés à la réduction de la pauvreté et à la promotion de la croissance. Il va en outre conditionner l'éligibilité définitive à l'initiative mais aussi celle aux futures aides multilatérales et bilatérales. Pour démontrer qu'il est capable d'absorber les fonds à bon escient, l'Etat, en collaboration étroite avec sa population doit donc logiquement définir « le profil, les causes et les moyens de combattre la pauvreté »⁸. Cet exercice n'est pas aisé et demande alors du temps, de la réflexion, et l'approbation finale du Comité Monétaire et financier du FMI ainsi que celle du Comité de Développement de la Banque mondiale. Néanmoins, tout DSRP est soumis à certains principes intangibles. Il doit d'abord être «piloté par le pays bénéficiaire », avec entre autres, une large participation de la société civile. Il doit ensuite être «axé sur les résultats » (notamment les effets sur la pauvreté). Il doit également être «global», afin de retenir la nature pluridimensionnelle de la pauvreté. Les priorités doivent être

⁸Nguena O. J., 2005, in «Initiative PPTE, Quels enjeux pour l'Afrique ? », éd. L'Harmattan, p.57.

hiérarchisées, afin d'éviter le «syndrome de la shopping liste ». Il doit de plus faire l'objet d'un partenariat, en particulier avec les partenaires du développement (ONG, organisations bilatérales et multilatérales). Enfin, il doit être fondé sur une perspective de long terme pour lutter contre la pauvreté avec efficience⁹.

Un document complet et exécutoire sera établi sur cette base pour la période intérimaire. Mais pour mieux cerner la question, le cas du Congo, par exemple, est plus convaincant. Le document intérimaire du Congo en 2004, défini en une centaine de pages, retrace point par point les difficultés du pays, leurs sources et les propositions pour les enrayer¹⁰. Il explique également laprocédure de constitution d'un DSRP. Celle-ci s'est déroulée en trois étapes. Dans son cas, le gouvernement congolais a instauré par décret un Comité national de lutte contre la pauvreté (CNLP) chargé de définir les « grandes orientations politiques relatives à la formulation du DSRP et d'en assurer la supervision »¹¹.

Parallèlement, le secrétariat technique permanent (STP) a pour mission de coordonner l'ensemble des activités à réaliser dans le cadre de ladite élaboration, à savoir l'animation du processus participatif et le suivi des travaux. Enfin, l'effectivité des consultations participatives a été réalisée en trois étapes. La première phase a consisté à « élaborer une méthode de travail et à mettre en place un cadre institutionnel de conduite des consultations participatives ». Il s'agit simplement d'une campagne d'information de la population; fait plutôt rare pendant les PAS. «La deuxième phase a vu le lancement officiel du processus d'élaboration du DSRP-I¹² et l'organisation et la tenue des consultations participatives au niveau central (consultations thématiques) et des consultations communautaires dans les onze départements du pays ». Il s'agit ici de recueillir l'opinion globale des populations sur les causes, la nature et les remèdes potentiels à la pauvreté. Enfin, la troisième phase relate le même processus mais plus détaillé cet fois, puisqu'il s'agit de consultations afin d'obtenir les différents points de vue au niveau sectoriel.

De manière générale, le DSRP provisoire du Congo est structuré en quatre grandes parties. La première est celle qui explique le processus d'élaboration du document. La deuxième établit un diagnostic de

9 Booth D., tiré de la Banque africaine de développement (BAD), 2006, Rapport sur le développement en Afrique, «L'aide, l'allègement de la dette et le développement en Afrique », éd. Economica.

10 République du Congo, Comité national de lutte contre la pauvreté, secrétariat technique permanent, 2004, «Document intérimaire de stratégie de réduction de la pauvreté (DSRPI)» http://www.cg.undp.org/Docs/Dsrp_I_revis%C3%A9_08_09_04.pdf

la pauvreté en prenant en compte sa nature multidimensionnelle. Le chapitre 2 recense donc les perceptions de la populations, les caractéristiques de la pauvreté (de type monétaire, humaine, au regard de l'accès aux infrastructures de base, à l'énergie, à l'habitat...) et un diagnostic sectoriel (secteur de la gouvernance, de la sécurité et de la paix, le secteur forestier, du développement rural...). La situation du pays «résumée », le chapitre 3 peut établir «les axes stratégiques et les actions prioritaires », tels que la «consolidation de la paix» et la «promotion de la bonne gouvernance », la « consolidation du cadre macroéconomique» et la « relance des secteurs clefs », «l'accès aux services sociaux de base» et la «protection sociale » ainsi que le «développement des infrastructures» Quant au chapitre 4, il détaille les «mesure d'accompagnement », comme la «gestion et la mise en oeuvre de la stratégie », le « suivi et l'évaluation du DSRP-I » mais aussi les «contraintes et les risques» soulevés par son application¹³.

La stratégie intérimaire est similaire pour tous les pays dans ses grands axes et tient compte des spécificités dans ses priorités.

Une fois le DSRP final appliquée, le pays parvient au point d'achèvement. Le stock de la dette est donc allégé dans les termes prévus au point de décision. Mais cette dernière étape ouvre également des volets additionnels, correspondant à des remises de dette supplémentaires bilatérales. Parmi elles, dans le cas de la France, ce volet concerne le Contrat de désendettement et de développement (C2D). De 2005 à 2008, 23 pays éligibles à l'initiative sont ou seront concernés par le C2D¹⁴, dont 20 en Afrique. Brièvement, le ministère des Affaires étrangères et européennes définit le C2D comme un refinancement par dons des créances d'APD¹⁵ : les pays continuent d'honorer leur dette, mais aussitôt le remboursement constaté, la France reverse au pays la somme correspondante pour l'affecter à des programmes de lutte contre la pauvreté sélectionnés d'un commun accord avec l'Etat partenaire. (...) Ils représentent un volume financier prévisionnel d'environ 3,7 milliards d'euros. La remise de dette s'inscrit dans la durée puisque les échéances des prêts s'étalent souvent sur une vingtaine d'années, sous la forme de plusieurs C2D successifs conclus chacun pour une durée de trois à cinq ans¹⁶.

14 Cameroun, Ouganda, Mozambique, Tanzanie, Mauritanie, Bolivie, Nicaragua, Ghana, Madagascar, Honduras, Rwanda, Malawi, Sierra Leone, Sao Tome, Guinée, République démocratique du Congo (RDC), Côte d'Ivoire, Burundi, Congo, Soudan, Liberia, Myanmar et Somalie, Charasse M., 2006, Projet de loi de finances pour 2007, Aide publique au développement. Compte spécial prêts à des états étrangers et compte spécial accords monétaires internationaux, http://www.senat.fr/rap/l06-078-34/l06-078-3448. html

Pour parvenir à l'allègement effectif, mais aussi aux volets additionnels, le pays doit néanmoins appliquer correctement les mesures exposées dans son DSRP.

2 ... Avec un passage obligatoire par la période intérimaire.

Le renforcement de l'initiative a donné lieu à des allègements pendant la période intermédiaire. Allègements que la première ne prévoyait qu'en fin de processus. Toutefois, ce n'est pas le stock de la dette qui commence à être réduit, mais le service, «l'ensemble des dépenses de l'État consacrées au remboursement des intérêts de sa dette »¹⁷.Certaines dettes constituent une urgence quant à leur allègement. De fait, la seconde initiative a pris soin de débuter la réduction en même temps que les décaissements au titre de la FRPC dans la phase intérimaire. Ces deux dispositifs épaulent davantage le financement de la mise en oeuvre des politiques à appliquer, dont le coût est évalué, si possible, dans le DSRP final.

«Les objectifs budgétaires de ces programmes sont adaptés en fonction de l'évolution des circonstances du pays et des priorités des politiques en faveur des pauvres, tout en assurant que la stratégie peut être financée durablement sans provoquer d'inflation »¹⁸.Le FMI est certes touj ours soucieux de l'inflation mais il est aussi désormais soucieux de «l'évolution des circonstance» du pays, traduisant le fait que le conditionnalités sont maintenant soumises à un indicateur de résultat (et non plus de moyen). En outre, Lorsque le pays a atteint le point de décision, il bénéficie d'une assistance dite intérimaire pour l'allègement du service jusqu'au point d'achèvement. L'allègement intérimaire revêt une dimension multilatérale et bilatérale. Au niveau des bailleurs multilatéraux, le Fonds et la Banque apportent une « assistance intérimaire tandis que les autres créanciers multilatéraux accordent des allègements transitoires de la dette à des conditions discrétionnaires »¹⁹. C'est dans ce cadre qu'a été créé le Trust-Fund par la Banque mondiale et le fonds FRPC-PPTE par le FMI. Les bailleurs bilatéraux, comme le Club de Paris notamment consentent à un traitement dans les termes de Cologne ; une annulation de 90% des créances commerciales éligibles pré date butoir [les dettes contractées après l'éligibilité ne rentrant pas dans le dispositif] dont les échéances se situent entre le point de déci-

sion et l'achèvement. «Devant l'urgence de la situation plusieurs pays membres du CAD²⁰ ont annoncé une annulation bilatérale de la totalité des créances commerciales garanties et éligibles au Club de Paris dès le point de décision »²¹.En pratique, cette annonce se traduit pas un arrêt des versements pendant la période intérimaire.

La réussite de la période intérimaire tient à quelques conditions. Il est couramment admis d'une part que la mise en oeuvre des réformes fondamentales de politique structurelle approuvées au point de décision doit être satisfaisante. D'autre part, la stabilité macro-économique doit être préservée tout au long de la période. Enfin, le pays doit adopter et mettre en oeuvre une stratégie de réduction de la pauvreté pendant au moins une année. C'est sur ce point que le processus se soucie d'être en phase avec les Objectifs du millénaire pour le développement (OMD).

Le DSRP final, inscrit dans une perspective de faisabilité, joue alors le premier rôle. Ce dernier doit décliner les huit OMD en les adaptant à la réalité du pays et en en précisant les axes prioritaires. Un des enjeux majeurs est de voir réhabiliter le rôle de l'Etat. De fait, les actions de celui-ci vont être essentielles. C'est bien l'Etat qui met en oeuvre la stratégie, en collaborant avec sa société civile et sa population. Ses actions s'inscrivent globalement dans les préceptes des théories de la croissance endogène, notamment celle de Barro. En effet l'Etat doit favoriser l'accumulation de capital, tant au niveau humain qu'au niveau physique et technique. Par là même, les politiques de formation et d'éducation doivent oeuvrer dans le sens d'une amélioration de l'efficacité du capital humain et de l'accumulation des savoirs. Ce but implique une bonne planification et un choix judicieux vis-à-vis des politiques sectorielles de long terme.

Brièvement ces politiques doivent s'orienter sur cinq axes. Le cadre macroéconomique doit, en premier lieu, être renforcé grâce à la poursuite du plan triennal de la FASR. Il s'agit globalement de diversifier les exportations, de « monter en gamme » et de développer le secteur industriel en aidant les petites et moyennes entreprises et industries (PME, PMI). Les conséquences en terme de croissance du PIB ne peuvent alors être que positives. Deuxièmement, le secteur privé, fer de lance du développement, doit être développé. Le financement afférant doit s'effectuer à travers la création de fonds d'appui et de financement, notamment grâce à l'essor de la microfinance et d'une formation adaptée par les institutions locales. La restructuration du secteur ban-

caire doit en outre être le vecteur de celle du secteur privé. En troisième lieu, le remplacement et l'extension des infrastructures nécessaires au développement et l'aide à l'accès aux ressources naturelles doivent être encouragés. La priorité, dans le cas africain, est bien sûr de construire (ou développer) le réseau routier pour ensuite assurer l'existence de voies de communication entre les pays. En matière d'accès aux ressources vitales, la généralisation de l'eau potable doit être effectuée en premier. Quatrièmement, dans le cadre du renforcement du capital humain, il s'agit de développer les instituts de formation supérieure professionnelle et technique en relation avec l'emploi. Plus généralement, l'universalisation de l'enseignement primaire doit être atteinte. Mais sans amélioration de l'état de santé général, l'accumulation de capital humain reste impossible. Enfin, dans la lignée de la bonne gouvernance, les capacités de l'Etat, du secteur privé, de la société civile et des collectivités locales doivent être fortes. Il incombe à chaque pays de mettre en place un cadre institutionnel délimitant et clarifiant les rôles de chacun dans le cadre de la restauration d'un Etat de droit. Mais avant, tout il faut aider la société civile à «s'affirmer en tant que partenaire incontournable »²².

Il est en définitive possible de dire que l'initiative PPTE renforcée (dite aussi IPPTER) s'aligne bien sur les spécificités des pays auxquels elle bénéficie et prend bien mieux en compte le problème de la pauvreté et de sa nature pluridimensionnelle. Néanmoins, le FMI précise bien qu'il n'a jamais été question d'une panacée. Et c'est justement pour prendre le problème de la dett e et de la pauvreté davantage «à bras le corps » que le G8 a lancé en 2005 une initiative complémentaire d'allègement de la dette multilatérale (IADM).

II - Des résultats renforcés à court terme par l'Initiative d'allègement de la dette multilatérale (IADM).

Six ans après le lancement de l'initiative PPTE II, les pays du G8 en considéré les insuffisances dont elle faisait l'objet, et ont donc décidé de la renforcer à nouveau. Avec l'IADM, il était sûr que les effets de l'initiative PPTE sur la réduction de la pauvreté et sur la croissance seraient renforcés.

A/ L'IADM, un complément bienvenu de l'initiative PPTE

L'IADM s'inscrit en effet dans le prolongement de l'initiative PPTE, ne pouvant être mise en oeuvre avant que le pays ait atteint le point d'achèvement. Ses effets autonomes ont d'ailleurs été salués.

1 Un allègement de plus pour les pays ayant atteint le point d'achèvement.

Le sommet du G8 à Gleneagles (Ecosse), en juin 2005, a donné lieu à une large réflexion sur le caractère soutenable de la dett e après atteinte du point d'achèvement. Les pays ont donc lancé l'idée d'une annulation totale des dettes multilatérales pour les PPTE ayant achevé l'initiative, ainsi que les pays jugés très pauvres (voir tableau 12 en annexe p.151). «Le ministre britannique des Finances, Gordon Brown, avait assuré le 11 juin 2005 que les 40 milliards de dette dus par les 18 pays les plus pauvres [seraient] effacées immédiatement »²³.L'annulation ne concerne donc pas l'intégralité de la dette résiduelle mais «une partie de la partie » multilatérale de celle-ci. En effet, seules les dettes contractées auprès de la Banque mondiale, du FMI et de la Banque africaine de développement (BAD) sont effacées. Ce dispositif va donc incontestablement aider les pays africains, même si certains ont des dettes envers davantage d'IFI, à l'instar du Ghana, débiteur auprès de 9 institutions différentes. «Cependant, début 2007, la Banque interaméricaine de développement a aussi décidé d'annuler de la même manière ses créances sur cinq PPTE des Amériques »²⁴.

Les pays du G8 ont eu du mal à tomber d'accord. Certains, comme la France souhaitaient inscrire toute démarche d'allègement dans le principe de soutenabilité, tandis que d'autres, comme le Royaume-Uni ou les Etats-Unis étaient favorables à une annulation totale. La dernière proposition a été retenue par les IFI en décembre. Dès lors, il ne s'agit plus de chercher des critères mesurant l'annulation nécessaire, mais d'instaurer une annulation totale et inconditionnelle, ou presque. La seule condition est en effet d'être parvenu au point d'achèvement de l'initiative PPTE, démontrant de fait l'aptitude à utiliser les fonds dégagés à la réalisation des OMD. Un revirement de telle ampleur a été encore une fois impulsé par la pression citoyenne internationale. Cer-

23 Merckaert J., 2006, in « Dix ans après le lancement de l'initiative PPTE. Evaluation critique du traitement de la dette par le G8 », p. 9.

tains y voient aussi, avec un «brin d'optimisme» [Merckaert J., 2006] une reconnaissance implicite d'une certaine part de responsabilité dans l'accumulation de la dette. Mais cet aveu n'a jamais été clairement formulé par le G8. La Banque mondiale a en plus reconnu en 2006 que le renforcement de l'IADM pourrait se traduire par une baisse des seuils indicatifs d'endettement dans le cadre de l'analyse de l'insoutenabilité d'une dette. Cette formulation pourrait avoir deux conséquences importantes. D'une part, si une telle révision était acceptée, elle susciterait une réouverture du débat sur l'éligibilité à l'initiative PPTE (pour davantage de pays identifiés). D'autre part, elle pose également la question, au fond, «d'une annulation de toute dette insoutenable (selon des critères redéfinis) » 25_.

La mis en oeuvre est différente selon les IFI, chacune d'elles ay-ant adapté la proposition du G8 selon ses propres statuts (voir tableau 13 en annexe p.152). Dans le cas du FMI, tous les pays dont le revenu par habitant est égal ou inférieur à 380 dollars EU par an (PPTE ou non PPTE) bénéficieront au titre de l'IADM d'un allégement de leur dette qui sera financé sur les ressources propres du FMI, par le biais du Compte IADM-I. Les PPTE dont le revenu par habitant est supérieur à 380 dollars EU par an bénéficieront au titre de l'IADM d'un allégement de leur dette qui sera financé par des contributions bilatérales (les actionnaires du FMI, et en particulier les pays du G8), administrées par le FMI par le biais du Compte IADM-II. L'allégement (...) couvre la totalité des créances détenues par le FMI à la fin de 2004 et en cours à la date à laquelle le pays est déclaré admissible à cet allégement. Aucune disposition ne prévoit l'allégement des dettes contractées après le 1 er janvier 2005²⁶. Les bailleurs de fonds de l'IDA ont prévu un montage financier fondé sur une augmentation de leurs contributions avec le temps, de façon à compenser chaque dollar « payé » par l'IDA pour alléger la dette. Cette dotation supplémentaire permet de préserver l'intégrité financière de l'institution et d'assurer ainsi la disponibilité de ressources pour appuyer les efforts de développement des pays pauvres. Les contributions des bailleurs de fonds sous forme d'engagements financiers écrits sont attendues pour juillet 2006; leurs paiements s'étaleront sur 40 ans, de façon à compenser les montants provenant du remboursement des crédits IDA et cédés par cette dernière au titre de l'IADM. Les ressources supplémentaires fournies par les donateurs pour financier l'IADM seront affectées aux seuls pays IDA,

selon le système d'allocation des ressources IDA basé sur la performance²⁷. Seules les dettes contractées avant la fin de l'année 2003 auprès du groupe de la BM seront annulée. Quant à la BAD, les modalités de financement sont sensiblement les mêmes. «En vue de préserver la capacité de financement du FAD, le Groupe de la BAD et les donateurs se sont accordés sur un mécanisme de financement compensatoire, dans le cadre duquel les donateurs ont promis de financer l'intégralité de l'IADM. En outre, les donateurs ont annoncé que l'allégement de la dett e au titre de l'IADM viendra en complément des reconstitutions régulières du FAD à effectuer au fil du temps »²⁸.

Par conséquent, et il s'agit d'un point capital, les pays finançant l'IADM se sont engagés à la rendre additionnelle à leurs contributions aux IFI, mais également à l'Aide publique au développement. Néanmoins, pour la Banque mondiale et la BAD (et non le FMI), l'annulation constituant un manque à gagner, elle « s 'accompagne de la réduction immédiate du montant équivalent d'aide versée (...) au pays concerné »²⁹.De surcroît, les pays du G8 ont décidé non seulement d'accroître leur APD, mais aussi de doubler son montant dans le cas de l'Afrique. Les impacts n'en sont que plus grands.

2. Des implications non négligeables.

Les pays du G8 ont donc réalisé de grands efforts en vue d'une meilleure gestion du surendettement africain dans le cadre de l'atteinte des OMD. L'effet le plus manifeste est symbolisé par « l'annulation de 80 % à 90 % [du stock de la dette des bénéficiaires], ce qui fera passer la valeur actuelle de leur ratio dette/exportations en dessous de 50 % à 60 % »³⁰.Soit une part bien inférieure à celle déterminant une dette soutenable (150%). L'impact sur les 17 premiers bénéficiaires (dont 13 en Afrique) est important, notamment pour des pays restés très endettés même après achèvement de l'initiative PPTE (voir graphiques 5 et 6 en annexe p.169 et p.170). C'est par exemple le cas de l'Ouganda, dont le ratio d'endettement selon le critère d'ouverture (dette/exporta-

27 Ibrahim A., économiste, Bureau de la Banque mondiale, 2006, in « L'initiative d'allègement de la dette multilatérale (IADM) »,

30 Programme de renforcement des capacités d'analyse de la dette et stratégie de désendettement des PPTE, 2006, in « L'initiative d'allègement de la dette multilatérale », p. 1, http://www.hipc-cbp.org/files/ fr/open/News/MDRI_Aug_%202006_Fr.pdf.

tions) passe de plus de 250% avant l'IADM à un peu plus de 50% après. Les quatre plus grands bénéficiaires sont ainsi l'Ouganda, le Burkina Faso, le Bénin et la Zambie. En outre, la Zambie, en atteignant le point d'achèvement de l'IPPTE, a vu son stock de dette passer de 7 milliards de dollars à 500 millions. Elle a donc pu annoncer fièrement, en mars 2006, l'accès gratuit aux soins de santé de base. Le Ghana, dont le ratio d'endettement est passé d'environ 80% à environ 25 après l'allègement de sa dette multilatérale, a utilisé les fonds dégagés pour la construction d'infrastructures routières en milieu rural et a gonflé les budgets dédiés à l'éducation et à la santé.

Les effets sont visibles au niveau des PPTE et des pays pauvres (dans le cas du FMI), mais ils le sont aussi pour les IFI et les donateurs (ou actionnaires). Le FMI demande seulement que les pays éligibles à l'IADM soient à jour au titre de leur obligations envers le FMI. Ils doivent également présenter un bilan satisfaisant dans les domaines de politiques macroéconomiques, dans la mise en oeuvre de leur stratégie de lutte contre la pauvreté (accomplissement du DSRP) ainsi que dans la gestion de leurs dépenses publiques. Ainsi, au mois de mars 2007, 19 pays étaient éligibles immédiatement à l'IADM, dont 17 PPTE et deux non PPTE, dont le revenu par habitant est inférieur au seuil fixé, le Cambodge et le Tadjikistan. Certains pays ne sont parvenus que récemment au point d'achèvement de l'IPPTE et viennent alors d'intégrer l'IADM, faisant monter le nombre de pays bénéficiaires à 24 (Cameroun avril 2006, le Malawi septembre 2006, la Sierra Leone décembre 2006 et Sao Tomé-et-Principe mars 2007). A la fin décembre 2005, la participation du FMI à l'allègement de la dette au titre de l'IADM (y compris l'assistance qui reste à fournir au titre de l'Initiative PPTE) représentait un coût total d'environ 5,3 milliards de DTS³¹ (soit 8 milliards de dollars EU, en VAN à la fin 2005). (...) Le G-8 a fourni au FMI 100 millions de DTS, en VAN de 2005, comme contribution additionnelle (...). Des apports supplémentaires seront aussi nécessaires pour couvrir le coût des allégements au titre de l'initiative PPTE et de l'IADM en faveur des pays récemment identifiés comme PPTE ainsi que les pays ayant des arriérés de longue date envers le FMI. Dans ce contexte, le G-8 s'est engagé à ce que les bailleurs de fonds fournissent les ressources supplémentaires requises pour annuler l'intégralité de la dette de ces pays³². Pour la seule IADM, le coût pour le FMI s'élève à 3

31 Instrument de réserve international créé par le FMI en 1969 pour compléter les réserves officielles existantes des pays membres. Les DTS sont alloués aux pays membres proportionnellement à leur quote-part au FMI

milliards de dollars en VAN à la fin de 2005 (voir tableau 15 en annexe p.1 54). Ces chiffrent revêtent une symbolique particulière, lorsque l'on sait qu'un dollar octroyé à la réduction d'une dette correspond à un dollar en moins pour les IFI destiné à l'aide d'autres pays.

C'est d'ailleurs la raison pour laquelle la Banque mondiale, principal financeur du coût des l'initiative, et la BAD ne peuvent rendre l'IADM additionnelle pour les pays récipiendaires. L'IDA, en mars 2006, a annoncé le montant de sa participation au titre de l'IADM; 37 milliards de USD, soit la part la plus élevée. Quant à la BAD, elle finance le coût de l'initiative à hauteur de 8,54 milliards USD. Les participations tenant seulement à l'IADM sont donc conséquentes et se montent au total à 50,3 milliards de dollars, dont 24,9 milliards pour les seuls FMI, IDA et BAD. Néanmoins, seul le FMI allégeant les dettes immédiatement (les prêts de la BM et de la BAD ayant des échéances beaucoup plus longues, jusqu'à 2054 pour la BAD), le coût annuel tombe à 1,5 milliards de dollars. Mais pour les récipiendaires, comme déjà vu, cette somme constitue un grand soulagement.

Enfin, il convient de rajouter trois faits tout aussi majeurs. Premièrement, les bénéficiaires, après avoir att eint le point d'achèvement et bénéficié des allègements, ont la possibilité de ne plus recourir aux prêts des IFI. Après deux décennies d'ajustements structurels imposés, il s'agit d'une véritable opportunité de choisir son propre chemin de croissance. Deuxièmement, la Banque mondiale a déclaré que le bénéfice de l'IADM était irrévocable. Cet engagement était primordial dans la mesure où, sachant qu'il s'étale sur 40 ans, la Banque ne pourra ni revenir sur sa décision, ni suspendre l'allègement à d'autres conditions. Enfin, après l'adoption par le G8 en 2002, d'un Plan d'action pour l'Afrique, les pays ont décidé en 2005 de doubler leurAPD d'ici 2010³³. Ils ont en outre annoncé, le 8 juin 2007, qu'ils dégageraient au total 60 milliards de dollars pour combattre «en priorité le sida, la tuberculose et la malaria »³⁴.Or, cette augmentation, non négligeable, devrait être additionnelle aux allègements, elle ne s'y substituerait donc pas.

Il s'agit donc, après une présentation générale des nouvelles tentatives de gestion de la dette africaine, d'en voir les impacts en chiffres ainsi que les effets sur ce la réduction de la pauvreté.

33 «Plan d'action du G8 pour l'Afrique, Rapport de mise en oeuvre des représentants personnels pour l'Afrique»

B/ L'ampleur et les impacts des allègements consentis : un début prometteur.

En effet les deux initiatives ont permis de faire chuter les premiers taux d'endettement des pays bénéficiaires. Cette amélioration a ainsi permis d'affecter davantage les dépenses publiques à la lutte contre la pauvreté, et mois au paiement du service de la dette.

1 Un début d'amélioration de la situation économique.

Les deux initiatives ont indéniablement contribué àl'amélioration économique des pays d'Afrique subsaharienne. En effet, les chiffres et les évolutions sont globalement positifs. Certains pays ont vu, avec l'IPPTE II³⁵, leur dette se réduire considérablement (voir tableaux 14 et 16 en annexe p.153 et p.155). C'est par exemple le cas de la GuinéeBissau, qui a vu passer le ratio VAN de sa dette par rapport à ses recettes publiques passer de 1152% sans l'initiative à 173% avec allègement au titre de l'IPPTE (données de 2003). Le cas de la République démocratique du Congo est tout aussi éloquent, pour lequel ce même ratio a été ramené à 261% avec l'allègement alors qu'il représenterait 1306% sans allègement. De manière générale, à la fin 2005, la VAN de la dette des 29 PPTE³⁶ est passé de 88 milliards de dollars avant les allègements traditionnels, à 10 milliards après tous les allègements. Entre temps, elle a atteint 75 milliards après la mise en oeuvre des allègements traditionnels, puis 37 milliards après allègements au titre de l'IPPTE, pour parvenir à 34 milliards après mise en oeuvre de l'IADM (voir graphique 6 en annexe p.170).

Certes, ces ratios ne permettent d'affirmer que la dette est désormais soutenable, mais les variations sont tout de même importantes. Il faut donc espérer qu'il ne s'agisse que d'un début. De la même manière, les ratios du service de la dette extérieure publique par rapport aux recettes publiques ont quasiment tous diminué, bien que dans des proportions différentes. Les baisses les plus importantes sont enregistrées par Sao Tomé-et-Principe (de 23,3% en 2003 à 4,5% en 2005), le Ghana (17,3 % en 2003 à 7,9% en 2005) et le Tchad (de 18,3% à 10%). En moyenne, de 2005 à 2008, les ratios service de la dette/exportation pour l'ensemble des PPTE doivent passer de 6,5% à un peu plus de 3%. De manière absolue, la dett e globale des PPTE africains « aurait pu attein-

36 Dont 19 parvenus au point d'achèvement et 10 pays dans la phase intérimaire.

dre 200 milliards en 2000 si les créanciers n'étaient pas intervenus pour stopper l'hémorragie, ont affirmé les experts»³⁷. Au final, l'initiative PPTE et l'IADM auront permis, jusqu'en 2005, de réduire la dette des pays bénéficiaires de quelque 78 milliards de dollars ». Sans constituer une panacée, l'initiative PPTE a commencé à dégager un surplus pour le développement des récipiendaires.

En outre, les données économiques de ces pays ont évolué de manière favorable. Le rapport 2005 du FMI sur les «Perspectives économiques régionales » dans le cas de l'« Afrique subsaharienne _»38 est alors encourageant, tout en restant bien sûr prudent sur la suite des évènements. D'abord, s'il est vrai que la part de l'Afrique dans le commerce mondial a diminué, notamment à partir du début des années 1980, non seulement celle-ci est en ré-augmentation depuis 2000, mais la part du commerce africain dans le total des échanges des pays africains a nettement progressé depuis la fin des années 1980. Sa légère décrue depuis la fin des années 1990 pourrait annoncer la contrepartie en entrée dans le commerce mondiale, car si les échanges intra-zone se sont développés, c'est surtout parce que le continent était marginalisé depuis la crise de la dette surtout. Or, le FMI observe plusieurs tendances favorables à une insertion des le commerce international (bien que timide pour l'instant), en ne recensant pas le Nigéria et l'Afrique du Sud car ces pays surestiment les indicateurs. Les données comparent la période 1997-2001 à l'année 2004.

Au niveau de la situation extérieure, les flux nets d'IDE en direction du continent semblent reprendre le chemin de l'expansion depuis 2000, avec toutefois comme caractéristique habituelle, une forte instabilité. De plus, la part des exportations de biens et services dans le PIB de la zone a augmenté de cinq points, passant de 33,6% à 38,7%. Parallèlement, la part des importations dans le PIB a cru moins fortement, mesurée à 3 8,6% entre 1997 et 2001, elle n'atteint que 40,7% en 2004. Par conséquent, le solde de la balance commerciale s'est amélioré (de 0,6% du PIB à 3% sur la même période). Quant au solde extérieur courant, s'il est toujours négatif en 2004 (-2,2% du PIB), il l'est beaucoup moins qu'entre 1997 et 2001 (-5,5%). Néanmoins, l'apport des dons dans ce solde est loin d'être négligeable. Si le premier ratio les inclut, un second les exclut, faisant alors passer ces même taux respectivement à -8,3% du PIB et -5,2%. Pourtant, les dons officiels ne se sont

pas vraiment amplifiés, d'une part de 2,8% dans la première période, ils atteignent timidement les 3% en 2004. Enfin, la dette extérieure envers les créanciers publics a connu naturellement une décrue non négligeable, puisque de 76,9% entre 1997 et 2001, sa part dans le PIB de la région ne représentait « plus que» 52,5% en 2004.

A l'échelle domestique, si l'investissement total n'a pas con-nu de nette amélioration, mais au contraire une légère régression (de 19,3% du PIB entre 1997 et 2001 à 18,3 en 2004,), la part de l'épargne intérieure dans le PIB a elle fléchi de plus de deux points (de 14,5% à 16,9%). Le solde budgétaire global, dons inclus, est resté négatif sur la même période, mais s'est tout de même bien amélioré, passant de -3,7 % du PIB à -1,6. Si l'on exclut les dons cependant, le déficit passe à 6,2% dans la période 1997-2001 à 4,4% en 2004. D'où l'importance (relative toutefois) des dons dans l'amélioration de la situation économique tout comme dans la gestion de la dette. Enfin, le FMI semble montrer de l'enthousiasme quant aux perspectives économiques de la zone dans la mesure où, «en 2004, la croissance du PIB réel de l'Afrique subsaharienne a atteint 5%, son taux le plus élevé depuis huit ans, et l'inflation est à son plus bas niveau historique »³⁹.

Au total, le coût pour tous les créanciers (bilatéraux, commerciaux, multilatéraux) au titre de IPPTE s'élève, fin 2005, à 63,2 milliards de dollars (en VAN fin 2005) pour les 40 PPTE identifiés. Pour les bailleurs multilatéraux, le coût grimpe, pour les deux initiatives, à 54, 2 milliards (dont 30,1 milliards pour la seule Banque mondiale). L'effort est donc bien présent.

Les données les plus encourageantes concernent les domaines sociaux; domaines particulièrement visés par l'IPPTE et l'IADM.

2 Les impacts sur les variables économiques et sociales : prémices d 'un assainissement.

De manière générale, la réduction du service de la dette a eu un effet notoire sur l'accroissement des dépenses sociales (voir graphiques 7 et 8 en annexe p.171 et p.172). Pour l'ensemble des 27 pays ayant atteint le point de décision, les dépenses en faveur de la réduction de la pauvreté sont passées de quelques 6 milliards de dollars US en 1999, à 12 milliards en 2005, soit un doublement des dépenses. Au total, les dépenses affectées par les PPTE à la réduction de la pauvreté ne cessent

39 FMI, 2005, «Perspectives économiques régionales. Afrique subsaharienne », op. cit., p. 1.

d'augmenter depuis 1999, alors que les paiements au titre du service de la dette diminuent (...). Le service de la dette payé par les 29 PPTE ayant dépassé le point de décision a été ramené d'environ 4 % du PIB en 1999 à environ 2 % en 2005. Dans le même temps, les dépenses consacrées à la lutte contre la pauvreté ont augmenté, passant de 7 % du PIB en 1999 à plus de 9 % en 2005. En valeur absolue, ces dépenses ont représenté 14,8 milliards de dollars à la fin de 2005, soit plus de cinq fois le montant du service de la dette à régler après l'allégement attendu au titre de l'Initiative PPTE⁴⁰. Or, ces dépenses ont continué d'augmenter en 2006 grâce à l'allègement fourni au titre de l'IADM car les économies faites sur le service grâce à cette dernière ont globalement été affectées à la lutte contre la pauvreté.

Il convient alors de comparer ces montants avec la part du budget allouée aux services sociaux de base et au service de la dette pour la période 1992-1997 en Afrique. En moyenne, la part du service de la dette dans le budget s'élève à 38%, atteignant 46% en Tanzanie, et 40% au Kenya et en Zambie. Symétriquement, le poids des dépenses sociales dans le budget ne représente que 4% au Cameroun, 6,7% en Zambie et se monte jusqu'à 20,4% au Niger. Il faut toutefois ajouter que les pays qui dépensent le plus pour le service de leur dette ne sont pas nécessairement ceux qui dépensent le moins pour les services sociaux basiques. Durant la période 1999-2004, « Les dépenses sociales (éducation, santé de base, développement rural) des 28 pays ayant franchi le point de décision représentent maintenant plus de quatre fois le montant du service de la dette » et sont passées de 42% des recettes publiques en 2000 à environ 52% en 2006, soit de 5,5% du PIB à 9%⁴¹ (voir graphique 7 en annexe p.171).

Ces moyennes cachent toutefois de fortes disparités entre les PPTE africains. En effet, si l'allègement ne représente que 20% du volume des ressources publiques affectées aux trois secteurs sociaux au Burkina Faso, cette part s'élève à 48% à Madagascar, 90% en Guinée ou au Mozambique et parvient à près de 200% en Zambie⁴². Le Comité pour l'annulation de la dette du Tiers-Monde (CADTM) analyse également l'évolution du nombre de personnes vivant avec moins de un dollar par jour sur le continent. Et selon l'organisme, 300 millions d'africains

40 Comité du développement (Comité ministériel conjoint des Conseils des gouverneurs de la Banque et du Fonds sur le transfert de ressources réelles aux pays en développement), septembre 2006, in « Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) et initiative d'allègement de la dette multilatérale: Etat d'avancement », p. 23 et 24.

sur les 770 millions au total vivaient en dessous de ce seuil en 2000, soit presque 40% de la population. Ce nombre s'élèverait à 345 millions en 2015⁴³. Néanmoins, compte tenu de la croissance démographique et de la croissance des dépenses en faveur de la lutte contre la pauvreté, le Département de l'Information de l'ONU considérait en juin 2007 que «le pourcentage de personnes vivant avec un dollar par jour ou moins (est) passé de 45,9 pour cent à 41,1 pour cent depuis 1999 »⁴⁴.

La structure des dépenses en faveur de la lutte contre la pauvreté permet de mieux détailler les impacts sociaux des initiatives (voir tableau 23 en annexe p.1 62), les dépenses les plus fondamentales étant celles inhérentes à l'éducation et à la santé.

Au niveau de la santé, le total des engagements pour la santé primaire en Afrique de 1990 à 2004 a été multiplié par 8,4 entre 1990 et 2002, passant d'environ 90 milliards de dollars à environ 760. Toutefois, « étant donné les efforts qui se sont déployés à l'échelon planétaire pour parvenir aux Objectifs du Millénaire pour le développement, il est étonnant de constater que l'aide alloué au secteur de la santé ait amorcé un déclin après 2003. Mais (...) la concurrence s'intensifie indiscutablement entre l'aide destinée à l'Afrique et celle ciblant des initiatives mondiales » 45 Globalement, le secteur de la santé reçoit 25% des ressources libérées par les allègements. De fait, bien que des efforts restent encore à fournir dans ce domaine, les premiers résultats dénotent néanmoins une nette amélioration. Force est de constater que les initiatives doivent être complétées par d'autres actions, telles que les programmes d'aide ciblés.

Concernant l'éducation, il s'agit du « secteur bénéficiant de la plus grande partie des ressources libérées (39% en moyenne) »⁴⁶.A titre indicatif, les économies effectuées grâce à la remise de dette PPTE s'étendent selon les pays de 34% à 838% (8,3 8 fois) de l'estimation de besoin de ressources additionnelles nécessaires pour la réalisation de l`objectif de scolarisation primaire universelle.

Enfin, touj ours de manière générale, il convient de saluer le fait que les dépenses militaires ne semblent plus constituer une priorité dans les budgets gouvernementaux, les dépenses en faveur de la santé, de l'éducation et du développement rural ayant pris le relais⁴⁷.

Certains pays enregistrent des performances très louables et se font remarquer. Parmi eux, brièvement, se trouve le Burkina Faso. Le pays a mis en oeuvre un Plan Décennal de Développement de l'Education de Base (2001-2010), visant, entre autres, à atteindre un taux brut de scolarisation de 70 % en 2010. Les remises de dette ont permis ou vont permettre, en plus de l'augmentation des ressources (de 2 1,6% du budget national aujourd'hui à 26% en 2010), plusieurs améliorations qualitatives. A titre d'exemple, les fonds libérés vont amorcer une réforme de l'organisation du ministère de l'Enseignement de base et de l'Alphabétisation pour privilégier l'opérationnalité des structures déconcentrées, véritable clé de voûte de la mise en oeuvre du plan décennal. Le pays peut également intensifier, en milieu rural, la construction de salles de classes équipées, de logements de maîtres et de latrines, la généralisation des cantines scolaires et la mise en place de points d'eau dans les nouvelles écoles. L'accès des femmes adulte à la formation sera également renforcé et l'exemption des cotisations annuelles des parents d'élèves, pour les élèves filles, dans les 20 provinces les moins scolarisées sera instaurée⁴⁸.

L'initiative PPTE renforcée et l'IADM se sont donc imposées en conditions nécessaires pour une meilleure gestion de l'endettement extérieur en Afrique subsaharienne. D'une part parce qu'elles ont permis, par définition, de rétablir a priori la soutenabilité de la dette, et d'autre part parce qu'elles ont suscité une amélioration des performances économiques et sociales, au moins à court terme. Néanmoins, une

47 Gupta S., McDonald C., Luiz de Mello, Chakravarti S,2001, in « Les dépenses d'éducation et de santé gagnent sur les dépenses militaires dans les PPTE », http://www.inwent.org/E+Z/1997-2002/df601-6.htm

Partie II

Au-delà des insuffisances de l'initiative PPTE :

l'enjeu d'un veritable engagement mutuel a moyen terme.

Si les initiatives PPTE et l'IADM étaient revêtues d'une très bonne volonté, force est de constater qu'elles ont malheureusement raté le coche du retour à la soutenabilité de l'endettement extérieure en Afrique subsaharienne et de la réduction de la pauvreté. Car en limitant l'accès à l'initiative à des conditions trop rigoureuses, et en définissant une dette insoutenable à travers des indicateurs aussi restrictifs, de nombreux PPTE ne peuvent être identifiés comme tels, tandis que les quarante qui le sont ne peuvent bénéficier d'allègements satisfaisant la réalisation des OMD pour 2015. En outre, pour ces derniers, non seulement l'allègement est régulièrement retardé, alors même qu'il était urgent, mais les projections économiques sous-tendant les niveaux d'allègement sont en plus trop optimistes. Les conditionnalités persistent, parallèlement, comme au temps des PAS, dans leur abstraction du processus d'internalisation de la croissance et de la pauvreté, à travers la participation des populations à leur élaboration et leur exécution. Par conséquent, pendant que la dette continue d'augmenter du fait des retards dans l'application de tels programmes, le montant des remises de dettes diminue au prorata de l'utopisme des pronostics économiques.

Il ne reste pourtant que huit ans avant le bilan des OMD, définis il y a sept ans déjà. Le temps presse. Il est donc urgent que les IFI et leurs membres refondent leurs stratégies de croissance, en commençant par admettre leur culpabilité dans le processus de surendettement. Cet aveu aurait pour principale conséquence l'institutionnalisation d'un cadre de négociation des restructurations de dettes souveraines plus équitable. Et ladite équité passe d'abord par un engagement mutuel à

long terme, et additionnel aux aides traditionnelles, de la part de tous les créanciers. Cet engagement doit alors se concrétiser dans l'élaboration d'un Tribunal international de la dett e, fonctionnant sur la base d'une législation internationale relative à la dette souveraine.

En définitive, le désendettement soutenable de l'Afrique subsaharienne doit impérativement débuter par l'annulation immédiate et inconditionnelle des « dettes odieuses », contractés hors de toute volonté des populations, qui en sont pourtant les premières victimes, et au vu et au su de tous les créanciers. Ensuite seulement, les conditionnalités doivent être renversées pour enfin promouvoir le développement humain à travers des politiques de relance dites keynésiennes. Celles-ci peuvent effectivement avoir le mérite de promouvoir la «bonne gouvernance sociale », fondée sur l'effectivité d'une processus de décision démocratique.

Chapitre 3

Un bilan traduisant une simple rénovation marginale à court terme.

Le plus grand reproche fait aux deux initiatives (PPTE et IADM, qui seront pour la suite de l'étude régulièrement confondues) est de ne pas intégrer suffisamment de pays pauvres très endettés. Pourtant, nombre d'auteurs, notamment Berr E. et Combarnous F. [2006], sont parvenus à démontrer que d'autres pays mériteraient d'être intégrés selon des critères d'éligibilité différents, et plus pertinents. Une autre grande critique a consisté à montrer que, compte tenu des diverses limites de l'initiative, celle-ci s'inscrit en réalité dans le prolongement des programmes d'ajustement structurel, et ne résout donc pas les problèmes du surendettement africain.

I - D'une initiative partiale quant au choix des critères d'allègement...

Les critères d'éligibilité à l'initiative PPTE conditionnent fortement le choix des pays récipiendaires. D'autres indicateurs existent. S'ils étaient pris en considération, les PPTE déclarés seraient plus nombreux et le fléau du surendettement serait traité plus efficacement au niveau mondial.

A/ La partialité du choix des économies récipiendaires.

Il s'agit ici de discuter de la définition de la pauvreté ainsi que des critères de soutenabilité de la dette retenus. Car ces indicateurs, bien que possédant une part d'objectivité, ont tout de même été définis discrétionnairement.

1 La définition des pays pauvres en question

et les changements occasionnés par son élargissement.

Comme déjà énoncé, pour être éligible en tant que pays pauvre, le pays doit être admis à l'assistance concessionnelle de l'Association Internationale de Développement (IDA ou AID, dont l'admissibilité dépend de la pauvreté relative du pays, fixée en 2007 à un RNB par

habitant de 1025 dollars¹) et doit bénéficier de la Facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (FRPC). C'est donc le revenu par habitant qui conditionne la définition d'un pays pauvre. Dans ces conditions, l'initiative ne considère donc que l'aspect monétaire de la pauvreté alors même qu'elle disait tenir compte de sa nature multidimensionnelle. La pauvreté est une notion délicate à définir de manière radicale. Cependant, il existe différentes définitions correspondant à différents types de pauvreté. Sans détailler exhaustivement ces différentes notions, il est possible de résumer la pauvreté à deux grandes natures; la pauvreté monétaire et la pauvreté humaine. La pauvreté monétaire se scinde en deux sous catégories; la pauvreté monétaire absolue et la pauvreté monétaire relative. La première revêt une forme extrême puisqu'il s'agit de déterminer un seuil de revenus en dessous duquel un individu ne peut se procurer un panier de biens et de services jugés essentiels à la survie humaine. Dans cette première vision, le seuil le plus connu est de un dollar US, voire deux, par personne et par jour (même s'il peut aussi être défini en nombre de calories). La méthode relative se fie au niveau de vie du pays et utilise le plus souvent une fraction du revenu médian² (50% pour la France par exemple ou 60% dans l'Union européenne). Concrètement, presque un cinquième de la population mondiale vit avec moins d'un dollar par jour, et un peu moins de la moitié vit sous le seuil des deux dollars quotidiens. La pauvreté humaine s'inscrit, quant à elle, dans l'approche en termes de développement humain. Cette forme recouvre de multiples aspects que «l'on ne sait pas mesurer ou que l'on a pas l'habitude de mesurer»³. Néanmoins, elle peut être facilement rapprochée de la définition de la liberté faite par A. Sen ; une « liberté de choisir le type de vie que l'on a des raisons d'espérer ». Dès lors, elle est mesurée par l'Indice de pauvreté humaine (IPH). Il en existe en outre un pour les pays développés (IPH-1) et un autre conçu spécifiquement pour les pays en développement (PED, l'IPH-2). L'IPH- 1 est calculé à partir de trois indicateurs. Le premier est un indicateur de longévité qui définit le pourcentage de décès avant 40 ans. Le second correspond à un indicateur d'instruction, mesurant le taux d'analphabétisme. Et le troisième représente le manque de conditions de vie décentes à travers le pourcentage de personnes privées

d'accès à l'eau potable, le pourcentage d'individus privés d'accès aux services de santé et la part des enfants de moins de cinq ans souffrant d'insuffisance pondérale (modérée ou aiguë)⁴.

Dès lors, si le DSRP se veut tenir compte des multiples formes de pauvreté, les critères d'éligibilité n'en font pas autant. S'ils le faisaient, le groupe de pays admissibles à un allègement de dette au titre de l'IPPTE aurait été différent. Et pour cause, si l'IPH-1 était utilisé », tous les pays africains pour lesquels les données sont disponibles» seraient éligibles dans la mesure où ils appartiennent à la catégorie des pays bénéficiant exclusivement de l'assistance de l'IDA et de la FASR et où ils seraient jugés encore «plus pauvres que la Bolivie et Guyana (Amérique du Sud), qui sont admissibles »⁵. La CNUED semble remettre en cause l'objectivité de fixation des critères. Celle-ci ne ferait pas uniquement l'objet d'une appréciation économique (et sociale dans une mesure restreinte), mais serait également fonction «de considérations politiques et de coût »⁶. Si à l'origine l'initiative devait se contenter de combattre l'endettement excessif des pays les plus pauvres, elle a réservé le bénéfice de l'allègement aux pays relevant exclusivement de l'assistance de l'IDA et de la FRPC dans sa version finale. De fait, des pays qui auraient pu bénéficier d'une remise dette, comme le Nigéria, ont été « rejetés ». Et pour cause, le stock de la dette extérieure publique du Nigéria s'élevant à 36,2 milliards de dollars⁷ (dont 30 milliards dus aux gouvernements du Nord), il deviendrait l'un des pays bénéficiant des allègements les plus conséquents, et donc les plus coûteux.

Qui plus est, il est étonnant de constater que ce critère d'exclusivité (assistance de l'IDA et FRPC) n'est pas systématiquement appliqué. En effet, le Kirghizistan par exemple, réunit les conditions nécessaires à une remise de dette mais n'a pas été inclus à l'initiative au motif que les pays en transition doivent faire l'objet d'un traitement spécifique. Dans le même temps, des économies comparables, comme celles de la Gambie ou du Malawi, ont été admises après réévaluation de leur endettement.

⁴ http://fr.wikipedia.org/wiki/Indicateur_de_pauvret%C3%A9_humaine. L'IPH-2 recense les mêmes indicateurs définis relativement aux conditions de vie des pays développés, mais rajoute un indicateur tenant à l'exclusion. Ainsi, il définit le pourcentage de décès antérieurs à 60 ans, le taux d'illettrisme, le pourcentage de personnes vivant en dessous de la demi-médiane de revenu disponible des ménages et la part de la population active au chômage de longue durée.

5 CNUCED, 2004, in « Le développement économique en Afrique, Endettement viable : Oasis ou mirage?», p. 41.

Les critères de pauvreté tenant à l'admissibilité des pays à l'initiative PPTE sont donc très relatifs. Pour faire de l'initiative un dispositif plus juste, les résultats de l'IPH-1 devraient être pris en considération. Cet indicateur permettrait en outre une meilleure efficacité de l'initiative, qui, il faut le rappeler, dit vouloir lutter contre la pauvreté, dans la mesure où elle prendrait en compte la nature multidimensionnelle de celle-ci dès le départ.

A un degré encore supérieur, les critères relatifs à la soutenabilité de la dette font également l'objet de virulentes critiques.

2 La solvabilité et la soutenabilité de la dette : deux approches conceptuelles différentes...

En 1989, le plan Brady, en énonçant que la dette des PED ne devait plus être honorée à sa valeur faciale (nominale), reconnaît qu'il ne s'agit pas d'une crise de liquidité mais bien de solvabilité. En demandant aux créanciers de faire un efforts (s'ils voulaient voir leurs chances d'être remboursés s'accroîtrent), il reconnaît également implicitement que ces derniers sont impliqués dans la mauvaise gestion de l'endettement. Alors aujourd'hui, compte tenu des erreurs importantes déjà commises, il est largement possible de considérer que l'IPPTE se fourvoie en ne faisant que rendre la dette solvable et non soutenable.

Car les deux concepts ne relèvent pas de la même logique. Pour E. Berr et F. Combarnous [2006] en effet, « la solvabilité représente le fait, pour un débiteur, d'avoir les moyens de payer ses créanciers» et «fonde la vision des pays riches, des IFI et des économistes orthodoxes ». La soutenabilité, elle, «implique de prendre en compte [l'impact de la dette] sur le bien-être des populations (...) donc d'avoir une approche plus équilibrée considérant également les intérêts des débiteurs »⁸. L'initiative PPTE, censée favoriser la réalisation des OMD, s'inscrit pourtant dans l'approche de la solvabilité. C'est d'ailleurs l'une des raisons pour lesquelles, elle n'est elle-même pas soutenable. Car elle semble seulement vouloir «créer les conditions d'un remboursement maximal »⁹. L'approche par la solvabilité est appréhendée par les IFI à travers la courbe de Laffer de la dette. Et selon Laffer, tout comme selon Krugman, les créanciers peuvent avoir tout intérêt à accorder des allègements de dette s'ils veulent en voir une partie au moins honorée. Car, succinctement, la courbe de Laffer explique que le débiteur ne

8 Berr E. et Combarnous F., 2006, in « Une autre lecture de la soutenabilité de la dette », p. 1 et 2.

rembourse pas sa dette seulement parce qu'il le peut, mais aussi parce qu'il le veut. Or, ces questions de possibilité et de volonté s'apprécient conjointement lorsque la dett e atteint un niveau tel que la probabilité de défaut s'accroît (voir graphique 9 en annexe p.173). Par conséquent, le créancier, qui procède à une anticipation de la valeur des remboursements, a intérêt à concéder une réduction lorsqu'il constate que cette valeur atteint un seuil jugé critique. Cette approche était déjà en vigueur dans la période des PAS. Et de manière générale, pour les PED sous ajustement, la dette «n'a cessé de croître, passant de 715 à 2600 milliards de dollars entre 1982 et 2004 »¹⁰.Les auteurs proposent donc «une autre lecture de la soutenabilité de la dette» pour permettre un remboursement sans appauvrissement.

La CNUCED [2004], critique elle aussi les méthodes adoptées pour juger de la soutenabilité d'une dette. Pour elle en effet, les deux critères, d'ouverture et budgétaire, sont trop réducteurs, et parfois même inappropriés. Le ratio VAN de la dette/exportations a été conçu à l'origine pour les pays émergents d'Amérique Latine au moment de la crise de la dette (1982). Or, les conjonctures et les structures sont très différentes de celles des PPTE africains. Si les économies latinoaméricaines pouvaient alors exporter davantage grâce aux dévaluations pour rembourser une dette due en priorité à des banques commerciales, cet avantage est inapplicable dans le cas des PPTE africains.

De fortes dévaluations ne serviraient pas à rembourser une dette contractée en priorité à des créanciers publics (à l'exception de la Côted'Ivoire et du Mozambique, et quelques autres pays) pour deux raisons. D'une part parce que ces pays sont dépendants des aides publiques au développement (APD) et des importations, et d'autre part parce que la manoeuvre serait malvenue étant donné les réalités de la demande mondiale vis-à-vis des produits de base.

Le ratio VAN de la dette/recettes publiques a, quant à lui, été fixé à un niveau si bas qu'un seul pays peut y recourir (la Côte-d'Ivoire). «Mais [il] a été assorti de critères subsidiaires non justifiés sur le plan pratique qui excluent de nombreux autres PPTE »¹¹.De plus, les ratios inférieurs à ces seuils ont bien souvent une explication structurelle, par conséquent non soluble à court terme. Or, comme les économies doivent suivre « avec succès » un programme de réformes sous l'égide des IFI pendant trois ans, «il est difficile d'affirmer qu'en l'absence de ces

¹¹Martin, 2002, tiré de CNUCED, 2004, in « Le développement économique en Afrique », op. cit. p. 39.

seuils l'initiative PPTE récompenserait les pays menant des politiques économiques peu rigoureuses »¹².

Ainsi, il s'agit de compléter les critères des IFI pour remédier à l'exclusion parfois illégitime de certains pays pauvres.

B/... Pesant de tout leur poids sur l'éligibilité des économies au bénéfice de l'allègement.

La CNUCED et, entre autres, Eric Berr et François Combarnous [2006] proposent de définir des indicateurs complémentaires pour davantage de cohérence quant à l'éligibilité des PPTE. Car il est vrai que nombre d'études montrent que certains pays pauvres très endettés ne sont injustement pas reconnus comme tels.

1 La construction d'un indicateur complémentaire...

Le rapport de 2004 sur le développement économique en Afrique souligne le fait que la définition d'un indicateur d'endettement, quel qu'il soit, doit garder à l'esprit le but qu'il poursuit. Ainsi, « lorsque l'on analyse le degré d'endettement extérieur tolérable, la dette considérée devrait normalement englober tous les éléments de la dett e extérieure, publics et privés. Lorsque l'on analyse la viabilité budgétaire de la dette, celle-ci devrait généralement englober toute la dette publique, étrangère et intérieure »¹³.Or, l'IPPTE ne considère ni la dette privée extérieure, ni la dette publique domestique. La dette externe privée constitue certes une part minoritaire de l'endettement extérieure totale. Mais le service de la dette publique interne pèse parfois autant, voire davantage, sur les finances publiques d'un Etat que le service de sa dette extérieure.

De fait, ce n'est pas parce que la dette extérieure paraît viable que la dette totale l'est. En outre, les PPTE africains n'ayant pas accès, pour la plupart, aux marchés financiers internationaux et étant dès lors tributaires de l'APD, le marché intérieur devient une source importante de financement. Et lorsque le marché domestique devient insuffisant, c'est l'appel aux prêts publics multilatéraux ou bilatéraux qui prévaut. Ignorer le statut de l'endettement intérieur revient donc à surestimer la viabilité de l'endettement total, ainsi que le potentiel de ces pays à financer leur développement après le point d'achèvement. Car les PPTE auront toujours recours aux prêts si l'APD est insuffisante, ce qui est le cas. Les opposants à l'intégration de la dette domestique dans la défini-

tion d'un endettement soutenable avancent quelques arguments, toutefois réfutables. Ils considèrent par exemple que les données manquent et peuvent être manipulées, ou qu'il existe des problèmes de définition de la notion de dette intérieure publique. La Banque mondiale estime, quant à elle, que ce problème est supposé se résoudre grâce à la FRPC dans le cadre de l'ajustement structurel pré-point de décision, voire grâce à l'application du DSRP dans la phase intérimaire. Les montants alloués au titre de la FRPC sont pourtant insuffisants dans de nombreux cas, où le stock et le service de cette dette sont trop élevés. Mais «la principale raison avancée est l'absence de seuils empiriques permettant d'évaluer le niveau approprié de la dett e intérieure ». Il faudrait donc juger au cas par cas. Pourtant, le FMI a non seulement suivi l'évolution ces économies pendant la mise en oeuvre des PAS, mais il les suit encore aujourd'hui dans la mise en oeuvre des DSRP. Il dispose de fait, et depuis longtemps, de données assez fiables pour définir un tel seuil.

Deuxièmement, s'il est globalement impossible de déterminer un seul critère d'endettement soutenable, il existe un certain consensus sur quelques points. L'on sait par exemple que le ration VAN de la dette (ou son service)/exportations est un bon indicateur du degré d'endettement extérieur, ou que le ratio VAN de la dette (ou son service)/ recettes publiques est utile pour juger d'un endettement budgétaire supportable. Mais si le but est de définir un indicateur global d'endettement tolérable, alors le ratio VAN de la dette (ou son service)/richesse du pays (PIB, PNB, RIB ou RNB¹⁴) est très utile. Birdsall et Williamson [2002] ont effectivement estimé que cet indicateur a en plus l'avantage d'être moins instable que le critère d'ouverture, et plus disponible que le critère budgétaire. Pourtant, il reste trop négligé par l'initiative¹⁵. Il serait donc utile de mieux considérer le critère global dans l'admissibilité des pays au bénéfice de l'allègement, connaissant les limites du critère d'ouverture dans le cas des PPTE africains (cf. chapitre 1) et celles du critère budgétaire (avec la non prise en compte de la dette domestique).

En outre, Berr et Combarnous [2006] ont proposé un indicateur de soutenabilité de la dette, qui prend donc en compte les intérêts du débiteur. «La démarche se justifie pleinement si l'on garde à l'esprit les causes (...) qui ont mené à l'éclatement de la crise en 1982 »¹⁶(cf.

14 Produit intérieur brut, Produit national brut, Revenu intérieur brut ou Revenu national brut. La différence entre les termes « intérieur» et « national » tient au fait que le revenu ou le produit national incluent les revenus nets provenant de l'étranger.

chapitre 1). Pour les auteurs, un «bon» indicateur d'endettement doit posséder cinq grands attributs.

Il doit d'abord être le plus obj ectif possible, sans refléter l'opinion de celui qui le définit. Il doit ensuite mesurer des «résultats », et non des «potentialités ». Il doit en troisième lieu être divisible, c'est-à-dire permettre la «distribution des résultats obtenus ». D'autre part, il est nécessaire qu'il soit « simple à construire et facile à comprendre »¹⁷.

Enfin, il doit pouvoir donner lieu à des comparaisons internationales. Sachant cela, un indicateur pertinent aura quatre grandes fonctions. Il servira alors à mesurer un niveau de «performance » pour offrir une information permettant d'alimenter cette performance (la maintenir ou l'améliorer). Il aura ensuite pour fonction de déceler les failles afin, encore une fois, d'améliorer le niveau de «performance» du phénomène étudié. Enfin, il permettra de mesurer les progrès et d'en établir la suite, « aussi bien dans l'espace que dans le temps ».

Les indicateurs tenant à l'éligibilité d'un pays à l'allègement au titre de l'IPPTE tendent à refléter en priorité la capacité du débiteur à faire face à ses obligations envers les créanciers (qui les ont définis). Ils peuvent demeurer, mais seulement si des manomètres sont construits en face.

Ceux-ci peuvent être de deux ordres. Les premiers, servant à mesurer le poids du flux du service de la dette sur les populations des pays débiteurs, peuvent être calculés sur la base du montant annuel du service de la dette par habitant (le SDHA, rapportant le service de la dette en dollars courants à la population). Les seconds, dont l'objectif serait de savoir dans quelle mesure le remboursement du service nuit à d'autres dépenses favorables au développement, pourront être mesurés par trois ratios. Le premier rapporterait alors le service annuel de la dette au montant annuel d'investissement (SDIK), le second, aux dépenses publiques de santé (SDPSA), et le troisième, aux dépenses publiques d'éducation (SDPED). Les auteurs ont préféré le service, en tant que flux, au stock car «ni les stocks constitués par l'accumulation de la dette, ni d'ailleurs les flux d'endettement n'ont en définitive d'influence clairement établie respectivement sur le développement ou sur la charge subie au jour le jour par un pays. Seul le service de la dette constitue une charge financière effective, captant une partie des fonds disponibles et se substituant à d'autres utilisations potentielles »¹⁸.

Dès lors, un véritable critère de soutenabilité de la dette peut émerger. Il chiffrera le problème de la capacité des pays à assurer leurs engagements de débiteurs (ratio service de la dette/exportations, noté SDEX) certes, mais aussi le «poids social» de la dette sur les populations (SDHA) et la substituabilité du remboursement de la dette au développement, économique comme humain (noté SDDT et réunissant le SDIK et le SDPDH, formé du SDPSA et du SDPED).

Les résultats donnés par ces indicateurs, mais aussi par d'autres études, montrent que les PPTE admis à l'initiative ne sont d'une part pas les plus endettés et d'autre part pas assez nombreux.

2 ...Démontrant la nécessité d'un élargissement du nombre de bénéficiaires.

Plutôt que de parler d'incohérence, il vaudrait mieux aborder le thème d'adaptation de l'initiative aux réalités des pays surendettés. Car les pays qui sont intégrés méritent de l'être, il s'agit donc seulement de voir si d'autres économies ne le mériteraient pas également. En effet, en 2001, la population des PPTE ne représentait que 11% de la population totale des PED, de même que leur dette ne constitue que 10% du stock total de la dette des PED.

En outre, l'indicateur de soutenabilité de la dette (ISD) de Berr et Combarnous offre des résultats très différents de ceux donnés par les indicateurs traditionnels. Pour les 92 pays pour lesquels les données étaient disponibles en 2004, il ressort que les pays les plus durement affectés par la dette sont le Belize, la Hongrie, le Burundi, la Pologne, le Kazakhstan, l'Uruguay, le Brésil ou encore la Turquie. Or, seul le Burundi a été admis à bénéficier d'un allègement de sa dette au titre de l'IPPTE. Il est actuellement en période intermédiaire. A l'inverse, les pays pour lesquels le problème de l'endettement est le moins violent (bien que réel) sont le Cambodge, le Togo, le Botswana, l'Albanie, le Belarus, la Chine ou encore l'Ethiopie. Parmi eux, le Togo est en train de négocier son entrée dans le point de décision. «Les pays éligibles à l'initiative PPTE présentent pour leur part des valeurs d'ISD très nettement inférieures à la moyenne ». De fait, «le classement « officiel» des pays selon leurs niveaux d'endettement perd largement de sa pertinence »¹⁹.Néanmoins, avant de fournir les résultats d'autres études,

il serait nécessaire de relativiser les résultats de celle-ci. Car s'il est vrai que les pays les plus durement touchés par l'endettement selon l'ISD mériteraient d'être éligibles à l'initiative, l'indicateur ne prend toutefois pas en compte les possibilités qu'ont les différentes économies d'honorer leurs obligations. Or, il est clair qu'entre le Burkina Faso et la Hongrie par exemple, la différence est manifeste en termes d'accès à différentes sources de financement (IDE, exportations, accès aux marchés internationaux de capitaux, localisation géographique, dont l'appartenance à la zone économique intégrée qu'est l'UE, suscitant des effets d'entraînement...). Nous pensons donc que le classement «officiel» est «pertinent », dans le sens où la priorité doit effectivement être donnée aux pays qui sont actuellement éligibles. Néanmoins, il est sûr que l'initiative doit être élargie à d'autres pays lourdement endettés.

De manière générale, le Rapport 2003 de la plate-forme Dette et Développement fournit un tableau des pays «pays méritant d'être intégrés à l'initiative PPTE selon Jubilee 2000 et le World Watch Institute (voir tableau 17 en annexe p.156)²⁰. Parmi eux apparaissent des pays asiatiques, continent pauvre délaissé par l'IPPTE il est vrai, avec notamment l'Afghanistan, le Bangladesh, le Cambodge ou encore l'Indonésie, une grande victime de la crise financière de 1997.

Dans les cas particuliers tenant à l'Afrique subsaharienne (ASS), le cas du Nigéria est intéressant. Recensé parmi les pays les plus pauvres du monde (avec un IPH atteignant 35, soit plus faible que 10 PPTE qualifiés), le Nigéria regroupe le cinquième de la population de l'ASS et environ les trois quarts de sa population survivent avec moins d'un dollar par jour. Le Nigéria correspond en plus au cas typique de ce qui est communément appelé une «dette odieuse» (cf. infra) car des décennies de dictature ont laissé le pays débiteur de 29,4 milliards de dollars (en 1999). La majorité de la dette est détenue par le Club de Paris. Mais le pays a été exclu de l'initiative en 1999. La raison officielle du FMI et de la Banque étaient que seuls les pays financés exclusivement par l'AID pouvaient être considérés comme PPTE. Malheureusement, l'effet de seuil a joué en défaveur du Nigéria car au lieu de bénéficier d'un PIB par habitant de 875 $ pour être considéré comme pauvre au sens de l'IDA...le pays ne dispose « que » de 884 $²¹. Pour le Fonds et la Banque, le pays, étant données ses importantes ressources pétrolières, peut recevoir des financements « mixtes » (IDA et BIRD).

²⁰Ajaltouni N. et al., sous la direction de Merckaert J., 2004, Plate-forme Dette et Développement, rapport 2003, «La dette face àla démocratie », p13.

Néanmoins, ses capacités d'emprunt sont très limitées àla BIRD et le pays ne peut donc emprunter à des conditions favorables. De plus, «il est aujourd'hui largement reconnu que les ressources naturelles [comme le pétrole] n'apportent pas toujours les profits escomptés en matière de croissance et de développement »²².D'ailleurs, preuve en est avec un ratio moyen VAN de la dette/exportations de 163% (contre 150% exigés pour l'éligibilité à l'IPPTE) et une ratio moyen VAN de la dette/RNB de 82% (contre le seuil critique exigé de 80% par la BM). En outre, si l'ouverture du pays, en raison de ses exportation de pétrole, ou l'indisponibilité des données sur les recettes publiques du Gouvernement nigérian peuvent compromettre l'analyse, il est alors possible de se référer au ratio service de la dette/RNB qui supérieur à celui de la moitié de l'ensemble des PPTE admis. Mais même jugé lourdement endetté par la Banque mondiale, le pays a dû négocier sa dette au Club de Paris où il n'a obtenu que des rééchelonnements et des moratoires²³ sur certains encours. «Le Nigéria devra donc rembourser 1,7 Mds $ en 2002, soit 700 millions $ de plus qu'en 2001, malgré un nouveau rééchelonnement de sa dette obtenu fin 2001 auprès du Club

Le cas du Kenya illustre quant à lui le cas d'une autre dette odieuse ainsi que celui d'une lourde dette intérieure, dont l'impact est négligé. De 1970 à 1995, la dette extérieure totale du Kenya a été multipliée par 15 (de moins de 500 millions à 7,4 milliards). Elle est retombée à 6 milliards en 2001, dont 5 milliards pour la part publique. Parallèlement, la dett e intérieure publique du pays est tout aussi inquiétante (2,5 milliards de dollars fin décembre 2001) et le service de la dette intérieure était, entre 1999 et 2000, plus de deux fois plus élevé que celui de la dette extérieure, dont l'encours était pourtant trois fois plus élevé. Ainsi, l'encours de la dette intérieure a grimpé pour atteindre près de 30% du PIB en 2002. Si les critères de l'IPPTE jugent la dette kenyane supportable, Were [2001] a montré que, même sans la dette intérieure, la dette extérieure du pays nuit à sa croissance et à son développement. Un allègement pourrait alors réduire l'extrême pauvreté, sachant que près des deux tiers des 30 millions de Kenyans vivent avec moins de deux dollars par jour (un quart avec moins de un dollar)²⁵. Par exemple, Nafula [2002] montre qu'un allègement de la dette aiderait le pays

24 Mabilais R. et de La Forest-Divonne A., Plate-forme Dette et Développement, in Rapport 200 1-2002, «La dette des pays du Sud et le financement du développement », p.42.

à assurer l'accès universel à l'enseignement primaire. Enfin, Birdsall et Williamson [2002, p. 131 et 132] considèrent que l'argument de la dette odieuse est largement valable dans le cas du Kenya car « une élite dirigeante corrompue a gaspillé ou amassé en fortune personnelle des milliards de dollars, en partie au su et avec le soutien des créanciers du

Ces cas font légion. De nombreux pays pauvres et lourdement endettés en Afrique sont exclus de l'initiative, à chaque fois pour une histoire de seuil. Dans ces conditions le problème du surendettement africain ne peut être réglé. Mais plus encore, les pays qui ont « la chance» d'y être admis ne sont même pas assurés d'un retour à la stabilité de leur taux d'endettement, et encore moins de leur économie toute entière.

II - ... A une solution partielle en matière de résultats.

Nombre de personnes (société civile internationale, Gouvernements et populations des PPTE, économistes de tout bord...) pensent que l'initiative PPTE et son IADM ne sont qu'une exhumation des politiques d'ajustement structurel. En tant que telle, elles imposent des conditionnalités toujours aussi strictes et difficilement applicables, et ne permettent pas, loin de là, d'affirmer que les taux d'endettement seront désormais soutenables, au moins à moyen terme.

A/ Entre exhumation et réelle immortalité des conditionnalités...

Le consensus de Washington, alors même qu'ayant vu ses limites démontrées à de multiples reprises, ne semble pas avoir disparu des programmes des IFI. Le processus est non seulement semé d'obstacles, mais il s'agit encore d'obstacles posés, directement ou indirectement, par les IFI. Par conséquent, l'effectivité de la participation de la population et de la société civiles est biaisée.

1 Un processus PPTE semé de conditions.

Le rapport de la plate-forme Dette et Développement se demande si « les DSRP, destinés à adapter les réponses au contexte spécifique de chaque pays, [ont abandonné le] «catéchisme économique» des PAS. Et «de toute évidence, leur foi dans le dogme néolibéral est trop an-

²⁶Ajaltouni N. et al., sous la direction de Merckaert J., 2004, Plate-forme Dette et Développement, rapport 2003, «La dette face àla démocratie », p. 21

cré »²⁷.Si aucun PPTE africain n'a bénéficié d'une marge de manoeuvre digne de ce nom, les IFI ont surtout gardé la main mise sur la définition des politiques macroéconomiques (commerce, investissement, fiscalité, politique monétaire, privatisations). «La recette ressemble étrangement aux plans d'ajustement structurel »²⁸.

Tout d'abord, il convient de rappeler que le pays, avant toute admissibilité, doit mettre en oeuvre un programme d'ajustement structurel pendant une période dite « flottante ». Déjà.

Ensuite, la FRPC, puis le DSRP, dictent les objectifs macroéconomiques (voir tableau 18 en annexe p.1 57), structurels ainsi que ceux liés à la bonne gouvernance. Et ce sont bien souvent les IFI qui dictent les modalités de ces dispositifs, soit directement (lorsque le pays ne parvient pas à rédiger son DSRP), soit indirectement (parce que le pays sait ce que les IFI attendent de lui pour l'admettre au point de décision). C'est la raison pour laquelle tous les DSRP sont plus ou moins similaires. Par ailleurs, même si le pays n'a pas à mettre en oeuvre «son » programme dans un délai strictement imparti (phase intermédiaire), l'allègement au point d'achèvement ne survient tout de même que s'il y est parvenu. Ce qui constitue une condition suffisante pour appliquer toutes les réformes selon le syndrome de la « shopping list »²⁹.

Au niveau macroéconomique, les conditions sont souvent considérées comme trop restrictives, si bien que beaucoup de gouvernements ne parviennent pas à les remplir assez rapidement et prennent du retard, alors même que, parfois, l'allègement de leur dette relève de l'urgence. Il leur est en outre demandé de réduire leur taux d'inflation, de maîtriser leur déficit budgétaire et leur dett e publique, ainsi que de constituer des réserves de devises pour davantage de crédibilité et pour favoriser l'investissement (étranger surtout). Les conséquences dans la mise en oeuvre sont alors les mêmes que lors des PAS. Les retours à la stabilité des prix, à celle du déficit budgétaire et de la dette impliquent un strict encadrement des dépenses publiques, une politique monétaire rigoureuse (avec notamment des taux d'intérêt élevés) ainsi qu'une politique fiscale favorisant les revenus issus du capital. Les gouvernements ont tous du mal à renflouer les caisses publiques, compte tenu notamment de la faible collecte effective des impôts et de la mise en oeuvre, en prime, d'un programme de lutte contre la pauvreté.

²⁷Ajaltouni N. et al., sous la direction de Merckaert J., 2004, Plate-forme Dette et Développement, rapport 2003, «La dette face àla démocratie », p. 21

Les conditionnalités d'ordre structurel sont toutes aussi délicates à remplir. Elles concernent massivement les privatisations, parfois dans des secteurs clé. C'est le cas par exemple du Burundi, qui doit privatiser sa filière café, ou du Mali, dans le secteur du coton (voir tableau 19 en annexe p.15 8). Quant aux conditionnalités afférentes à la «bonne gouvernance », elles ont surtout trait à la gestion des finances publiques, mais aussi au suivi des dépenses sociales. Dans une moindre mesure, elles concernent également les réformes de la fonction publiques ou encore la lutte anti-corruption. A titre d'illustration, le Congo, le Tchad ou la République démocratique du Congo (RDC) sont soumis à sept types de conditions dans le domaine de la gestion des finances publiques, et le Congo doit au total respecter une vingtaine de conditionnalités dans le seul domaine des critères de gouvernance. Pourtant, «peu de recherches ont été menées pour savoir si les conditions de gouvernance ont un impact sur la lutte contre la pauvreté. On ne sait pas non plus quelles autres conditions de gouvernance pourraient venir en soutien pour assurer des conditions vraiment destinées à la lutte contre la pauvreté »³⁰.De fait, si leur nombre a sensiblement diminué, les conditionnalités n'ont en rien disparu.

Mais ce n'est pas tout. Les conditionnalités concernent également l'IADM, et tout l'avenir, à moyen terme au moins, des PPTE les plus vulnérables. Au regard de l'IADM, «quatre pays (Belgique, Pays-Bas, Norvège et Suisse) avaient émis le souhait en juillet 2005 que les PPTE ne bénéficient d'allègements que «par étapes » liées à des « conditionnalités appropriées »³¹.Ce n'est pas la proposition qui a été retenue, mais elle a tout de même influencé le FMI puisque, alors même que le G8 avait promis une annulation immédiate et donc inconditionnelle, le FMI a retardé l'allègement au titre de l'IADM de certains pays, sans justification. En 2005, la Mauritanie a ainsi dû « attendre un peu », sans explication officielle, pendant que l'Ethiopie, qui bravait systématiquement les droits de l'Homme, voyait sa dette multilatérale s'envoler. Autant dire que dans ce cas, les signaux du FMI envoyés à la communauté financière internationale sont pour le moins ambigus. « Ce sont même six pays qui auraient été recalés par le FMI, fin 2005, sous des prétextes fallacieux, (...) pour les pays qu'ils n'avaient plus sous

30 Fourmy S., 2005, « L'initiative PPTE et ses conditionnalités : petite carotte et gros bâton », Plate-forme Dette et Développement, chapitre 4 du rapport 2005/2006, «La loi des créanciers contre les droits des citoyens », p. 60 à 64.

31 Merckaert J. 2006, «Dix ans après le lancement de l'initiative PPTE. Evaluation critique du traitement de la dette par le G8 », d'après analyses développées dans les chapitres 1 et 2 du Rapport 2005-2006 de la plate-forme Dette & Développement, «La Loi des créanciers contre les droits des citoyens », co-écrits respectivement avec Fourmy S. etAjaltouniN., p 15 et 16.

son contrôle [et qui] n'auraient plus été sous programme du FMI au 1er janvier 2006 »³².Cette ingérence injustifiée, dix ans après le lancement de l'IPPTE, constitue donc le vice « inexorcisable » du Fonds.

Un pêché qui s'étend bien au-delà des initiatives puisque, brièvement, les deux grandes IFI disposent d'indicateurs pour noter les pays, même lorsqu'ils ne sont débiteurs de rien à leur égard. Le FMI a alors développé en 2005 un Instrument de soutien à la politique économique (ISPE) qui aide [les] pays [« à faible revenu qui ne désirent pas bénéficier, ou n'ont pas besoin, d'un concours financier du FMI »] à élaborer des programmes économiques efficaces et, une fois ceux-ci approuvés par le Conseil d'administration, il informe les donateurs, les banques multilatérales de développement et les marchés que le FMI a approuvé le plan d'action des membres³³. Dans tous les cas, tout pays pauvre qui désire un financement extérieure public parce qu'il n'a pas accès aux marchés internationaux a affaire à des donateurs qui «posent comme condition à leur aide que le pays ait reçu l'approbation du FMI »³⁴.Quant à la Banque, elle avait déjà lancé son indicateur de « bonne gouvernance », l'Évaluation de la politique et des institutions nationales (CPIA), de plus en plus influent parmi les bailleurs. «Aussi les pays souhaitant bénéficier de nouveaux financements internationaux, fût-ce exclusivement par dons, doivent-ils se conformer aux critères de notation de la Banque mondiale. Or, ceux-ci évaluent dans quelle mesure les pays ont mis en oeuvre les réformes préconisées par ladite Banque... »³⁵.

Les IFI disposent donc, en tout lieu et en tout temps, encore aujourd'hui, d'un droit de veto sur toutes les décisions de politiques économiques des pays pauvres et très endettés. Une telle similitude avec le processus en vigueur sous les PAS est troublante. Or, si les PAS ne sont pas parvenus à solutionner (bien au contraire) le fardeau de l'endettement excessif en Afrique, les Initiatives n'y parviendront pas plus dans ces conditions. En outre, une telle ingérence ne peut que remettre en cause l'effectivité du droit des populations et de la société civile à intervenir dans le processus PPTE.

2 Un processus participatif de fait biaisé.

Le dilemme de l'effectivité du droit de la société civile et de la population de participer à l'élaboration, à la mise en oeuvre, au suivi et à l'évaluation des politiques économiques et des programmes de lutte contre lapauvreté se pose à deux grands niveaux. D'une part, l'ingérence des IFI sur tout le processus empêche donc les acteurs les plus concernés et les plus aptes à connaître les modalités d'une croissance susceptible de résorber le fardeau de la dette de « faire leur travail ». Mais d'autre part, à l'intérieur même des pays pauvres, les modalités de mise en oeuvre de ce droit sont également compromises.

L'immixtion du Fonds et de la Banque dans l'élaboration, l'approbation et la mise en oeuvre du Document stratégique de réduction de la pauvreté (DSRP) n'est pas sans poser de problèmes. Si la Banque mondiale définit la participation comme «le processus à travers lequel des agents influencent et partagent le contrôle sur la fixation des priorités, la définition des politiques, l'allocation des ressources et l'accès aux biens et services publics »³⁶,la réalité est toute autre. Ce processus a certes donné lieu à des débats dans quelques pays, comme l'Ouganda, le Rwanda ou la Zambie. Mais pour la plupart des PPTE africains, la différence entre les discours et les pratiques est problématique. En Tanzanie par exemple, le FMI lui-même a critiqué l'immixtion de la Banque dans l'écriture du DSRP. Soit les institutions aptes à discuter n'ont été abordées que pour la ratification du document (Mali et Sénégal), soit seuls quelques rares parlementaires ont eu le droit de parler (Bénin, Malawi). «En ce qui concerne la société civile, rares sont les pays où les syndicats ont été pleinement associés au processus »³⁷.Dans tous les cas, les acteurs de la société civile sont tenus à l'écart des débats sur la politique économique ; domaine touj ours réservé aux experts. En outre, l'obligation de la rédaction en bonne et due forme d'un DSRP s'oppose à un allègement rapide, car urgent. Dans ces conditions, beaucoup de pays se justifient d'avoir «bâclé » une telle élaboration par le fait que leur dette est justement trop insoutenable pour attendre. Les gouvernements ayant besoin d'un financement rapide, se conforment mécaniquement aux attentes des IFI, considérant de fait que toute participation est inutile. Les grandes lignes du DSRP étant de toute façon établies à

36 Définition donnée lors d'un atelier organisé par la Banque mondiale, du 29 avril au 3 mai 2002 à Washington. Pour en savoir plus, voir: www.worldbank.org/wbi/socialprotection/africa/hq/pdfpapers/ shahfr.pdf. Extrait tiré de Ajaltouni N. et al., sous la direction de Merckaert J., 2004, Plate-forme Dette et Développement, rapport 2003, «La dette face à la démocratie », p. 19.

l'avance, la discussion n'a pas lieu d'être. Dès lors, l'élaboration d'un «contre-DSRP» dans plusieurs pays démontre non seulement que la participation de la société civile est insuffisante, mais également que celle-ci voudrait manifestement prendre part aux discussions. Ce n'est donc pas comme si elle s'en désintéressait, par résignation.

D'un autre côté, si l'ingérence des IFI est très souvent condamnable, peut-être que celle-ci pourrait être justifiée dans certains domaines. Car par définition, les pays pauvres n'ont pas les moyens de mettre en place une telle participation dans la mesure où celle-ci n'ayant pratiquement jamais existé, il faudrait « l'inventer ». Evidemment, une telle intervention dans ce domaine ne serait justifiable qu'avec une procédure délimitant strictement les prérogatives du Fonds et de la Banque.

Ainsi, la Banque mondiale considère que trois critères sont essentiels pour assurer une participation effective de la société civile au niveau national. Premièrement, celle-ci doit être légitime, dans la mesure où le (les) représentant(s) doivent être habilité(s) ou reconnu(s) publiquement. Deuxièmement, le groupe doit être représentatif, c'està-dire représenter les intérêts et les besoins de la population concernée. Enfin, il doit être capable, disposant alors des « capacités organisationnelles et analytiques pour remplir ses objectifs, énoncer ses demandes, défendre ses intérêts et pour participer au dialogue national »³⁸; Or, ces trois critères ne sont jamais totalement respectés dans les PED. Concernant le critère de la légitimité, il n'existe pas de groupe y répondant véritablement dans ces pays, les ONG faisant souvent office de «courtiers en développement »³⁹.De plus, même les ONG peuvent manquer de légitimité, de représentativité et de capacité. Et les groupes qui peuvent parler au nom de la population sont seulement ceux qui ont le plus de pouvoirs. Ils ne sont donc pas légitimes et encore moins représentatifs, puisqu'ils servent essentiellement leurs propres intérêts. Car, les PED sont souvent caractérisés, à l'échelle politique, par d'importantes lacunes en matière de coordination et d'organisation de la société civile.

Et pour cause, il n'existe aucun type de formation ou d'information de la société qui puisse l'habiliter à discuter pertinemment des réformes qui vont la concerner en premier lieu. Financièrement, ces deux conditions (formation et information) sont beaucoup trop onéreuses à instaurer. Le secteur de la statistique représente effectivement une grande faiblesse. Les institutions statistiques sont elles-

38 Cling J.-P. et al., unité de recherche CIPRE de l'IRD, 2002, in « Les nouvelles stratégies internationales de lutte contre la pauvreté et pour les droits humains », p.8, http://www.hcci.gouv.fr/lecture/synthese/ lutte-contre-pauvrete-dsrp-cling-roubaud.html.

mêmes défaillantes, manquant de res sources humaines pour procéder à des enquêtes, et ne pouvant affirmer la fiabilité des rares informations soutirées. D'ailleurs, leurs résultats n'ont même pas d'impact sur les orientations politiques.

La relative légitimité de l'arbitrage des IFI (notamment des conflits d'intérêts) en faveur de l'effectivité du processus participatif, tient également au fait que l'Etat manque, lui aussi, de légitimité, de représentativité et de capacité dans bien des cas.

A une échelle «neutre », «certes, les DSRP confèrent un rôlepivot à l'État, en tant que pilote du processus participatif, et responsable de la conduite des politiques de lutte contre la pauvreté ; mais l'État estil capable d'assumer ces nouvelles responsabilités après plusieurs décennies de crise et d'ajustement structurel gouverné par la philosophie du « moins d'État»? »⁴⁰.Il est possible d'en douter. D'autant plus que dans bien des situations, l'Etat n'est pas vraiment volontaire pour prendre le temps de questionner correctement sa société civile. En effet, à titre d'illustrations, soit les Gouvernements choisissent soigneusement les quelques organisations qui auront le droit de parler (Ghana, Cameroun, Sénégal, Tanzanie et Niger), soit ils les questionnent au dernier moment (la veille de la ratification pour la Tanzanie et seulement dans la capitale pour la Tanzanie encore, et le Mozambique), dans une langue inconnue de nombreuses régions du pays (Niger), ou encore sans leur donner accès aux documents clé (Zambie, Mozambique, Sénégal). «Selon le PNUD, le Lesotho avait même prévu de ne mener les consultations qu'après l'adoption du DSRP! »⁴¹.

Les IFI ne devraient plus oublier qu'elles n'ont pas affaire, dans la majorité des cas, à des régimes démocratiques de type occidental, mais à des sociétés qui possèdent leur propre mode de fonctionnement. «L'objectif d'appropriation [à travers le processus participatif] risque donc de buter sur ce manque de capacité, avec pour conséquence un retour à des pratiques de prise en charge extérieure de l'élaboration des politiques que l'on annonçait pourtant révolues ». Pourtant, qui mieux que les populations concernées connaissent les stratégies à mettre en oeuvre pour relancer la croissance selon un modèle endogène, et ainsi gérer correctement le processus d'endettement? Les limites des PAS sont donc désormais celles de l'initiative PPTE.

41 Ajaltouni N. et al., sous la direction de Merckaert J., 2004, Plate-forme Dette et Développement, rapport 2003, op. cit., p. 20.

B/... L'insoutenabilité de la dette comme limite des PAS et de l'Initiative PPTE

De nombreuses analyses montrent que la dette extérieure des PPTE ne parviendra pas à la stabilité après l'atteinte du point d'achèvement. Plusieurs raisons expliquent cet échec, notamment la lenteur du processus, alors que certaines dettes doivent être urgemment allégées, et des projections de la viabilité à moyen terme beaucoup trop optimistes de la part des experts washingtoniens... alors que ce sont elles qui déterminent le montant des allègements.

1 La lenteur de la procédure et l 'irréalisme des projections.

La lenteur du processus s'explique essentiellement par le difficile respect de toutes les conditionnalités, mais aussi par des facteurs exogènes aux PPTE. En effet, les pays, notamment en Afrique, sujets à l'occurrence de chocs exogènes, font l'objet d'un suivi et d'une évaluation délicate de leurs politiques en raisons des difficultés statistiques et se voient également parfois imposer un report de l'allègement dont les raisons sont très ambiguës. Dans son rapport de 2003 sur l'état d'avancement de l'initiative, la Banque mondiale admet la difficulté d'atteinte des OMD en raison du « ralentissement économique mondial, [de]la baisse des cours mondiaux de nombreux produits de base et [de] l'accumulation des dettes (...) et cela indépendamment du stade auquel se trouvaient les PPTE dans le processus d'allègement »⁴².Ainsi pour S. Fourmy [2005], la cause majeure des retards reste le non-respect des conditionnalités⁴³. Soit le pays n'a pas pu appliquer son programme, soit il a pris du retard dans l'exécution. Et dans ce cas, l'évaluation du suivi par le FMI est également différée. Ainsi, «la période intérimaire s'est allongée au fil du temps, passant de 0,2 année au début de 2000 (Ouganda) à 5,5 années en 2006 (Cameroun). La durée de cette période pourrait s'accroître encore, dans la mesure où des pays comme le Malawi, Sao-Tomé-et-Principe, la Guinée, la Guinée-Bissau et la Gambie tarderont certainement davantage à atteindre le point d'achèvement »⁴⁴.

43 Fourmy S., 2005, « L'initiative PPTE et ses conditionnalités : petite carotte et gros bâton », Plate-forme Dette et Développement, chapitre 4 du rapport 2005/2006, «La loi des créanciers contre les droits des citoyens, p.60 et 61.

En outre, le suivi et l'évaluation des avancées sont délicats àréaliser correctement dans la mesure où les statistiques sont difficilement collectées, en raison « d'une pénurie de données macroéconomiques et socio-économiques de qualité. Lorsqu'elle sont disponibles, les données ne sont pratiquementjamais désagrégées par région géographique ou par genre »⁴⁵.Au total, «au 1er octobre 2006, seuls 20 des 42 PPTE initiaux sont parvenus au terme de l'initiative (...). Dix pays ont franchi une première étape (point de décision). Neuf autres en sont restés au point de départ »⁴⁶.Le problème est que, dans les cas où le fardeau de la dette pèse considérablement sur les populations et aurait donc besoin d'être apaisé rapidement, les retards ont des conséquences considérables. De plus, pour certains auteurs [Merckaert, 2006], les IFI et leurs actionnaires ne seraient pas vraiment volontaires pour accélérer le processus, sachant qu'un dollar remboursé à cause d'un passage retardé du point d'achèvement, constitue un dollar en moins à annuler.

Ce même nombre de dollars à annuler est par ailleurs fonction des projections de soutenabilité de la dette faites par les institutions de Bretton Woods. Ces estimations se basent sur des évaluations macroéconomiques prospectives plus qu'optimistes. L'estimation de la viabilité de la dette à moyen terme est irréaliste pour trois raisons au moins.

D'abord, elle ne tient pas compte des créanciers de «second rang » 47 qui, suite à l'allègement, vont réclamer leur dus (voir tableau 20 en annexe p.159). Car de nombreux pays ont accumulé des arriérés entre 1994 et 1998, qui seront réclamés dès la sortie du dispositif. En-suite, les projections omettent les futurs emprunts qui serviront à financer un développement indispensable. Enfin, les postulats de base reposent sur des anticipations trop euphoriques. En effet, dans les cas de l'Ouganda ou de la Tanzanie, le FMI et la Banque anticipent un taux de croissance annuelle moyen de 9% des recettes d'exportations, et de 6 à 10% du PIB aussi bien que des recettes publiques sur vingt ans. Or, la projection des recettes publiques ou d'exportations est sujette à caution. En effet, les institutions se réfèrent au niveau moyen des exportations et des recettes publiques sur les trois dernières années avant l'entrée dans le processus. Par conséquent, la conjoncture du pays au cours de ces trois dernières années conditionne le niveau de l'allègement. Or, connaissant l'instabilité des cours mondiaux des produits de base aussi

46 Merckaert J. 2006, «Dix ans après le lancement de l'initiative PPTE. Evaluation critique du traitement de la dette par le G8 », op. cit., p. 6,

47 Toussaint E. et Zacharie A., CADTM, 2002, « Sortir de l'impasse, Dette et ajustement », éd. Syllepse, p. 99.

bien que du cycle économique des pays africains, ces estimations donnent lieu à des résultats trop aléatoires. Le cas de l'Ouganda est éloquent puisqu'il s'agit d'un PPTE qui devait donc connaître une forte croissance à tout point de vue, mais qui, au lieu de cela, a été victime d'une chute brutale des cours, du milieu des années 1990 jusqu'à la fin de 2002. Le pays a alors dû procéder à de nouveaux emprunts auprès du Fonds et de la Banque. Il s'est donc retrouvé à nouveau surendetté en 2004, selon les critères de l'initiative dans la mesure où les projections n'avaient pas pris en compte de tels aléas conjoncturels (et, pour le coup, pas seulement de court terme), pourtant fréquents dans le cas du continent tout entier. Car des projections aussi optimistes réduisent d'autant l'allègement consenti.

Mais ce ne sont pas seulement les anticipations de croissance économiques qui font défaut. D'une part, il faut rappeler que bien qu'ayant un impact important sur les finances publiques et le développement, la dette publique intérieure est trop négligée. D'autre part, dans le cadre du ciblage des dépenses publiques, «la CNUCED avait précédemment indiqué que, quand on choisit d'affecter les dépenses publiques à certains secteurs plutôt qu'à d'autres, il faut considérer ce choix du point de vue de son impact général sur la croissance et que, dans le contexte africain, des niveaux élevés et croissants d'investissements public sont indispensables, particulièrement dans l'infrastructure, pour enclencher un processus de croissance soutenue »⁴⁸.Or, les DSRP privilégient les dépenses sociales, bien qu'elles soient très importantes également, bien entendu. Mais un tel effet de substitution a des conséquences sur le niveau de croissance global, susceptible d'engranger des ressources pour le désendettement. Enfin (même s'il existe encore de nombreuses causes aux erreurs commises dans les projections), les taux d'actualisation à court terme liés aux monnaies jouent également un rôle majeur dans le montant de la remise de dette.

Ces taux servent en effet à calculer la VAN d'une dette supportable à moyen terme et correspondent aux taux d'intérêt commerciaux de référence (TICR) des monnaies établis par l'OCDE. Ils sont dits à court terme car ils représentent une moyenne pour la période de six mois précédant la date de référence de l'analyse du degré d'endettement tolérable. Or, ils donnent lieu à des résultats arbitraires dans la mesure où les calculs de la VAN sont extrêmement sensibles à leurs variations. «Par exemple, d'ans le cas d'un prêt de 10 millions de dollars rem-

48 CNUCED, 2002a, p. 26, tiré de CNUCED, 2004, «Le développement économique en Afrique, Endettement viable : Oasis ou mirage », op. cit., p. 22

boursables à un taux d'intérêt de 4% sur 40 ans, l'utilisation d'un taux d'actualisation de 6% aboutit à une VAN de 7,5 millions de dollars, tandis qu'un taux d'actualisation de 2% donne une VAN de 13,9 millions de dollars (presque le double)⁴⁹. Par conséquent, les taux d'intérêt évoluant dans le temps, toute modification de la date de référence de l'analyse de la viabilité de l'endettement implique une modification des taux d'actualisation, et donc de la VAN de la dette des PPTE, et de l'allègement de la dette au titre de l'initiative ». Dans le cas de projections optimistes et de taux d'actualisation élevés, la dette peut ainsi apparaître viable, alors qu'elle est loin de l'être en termes réels.

Ces facteurs contribuent largement à expliquer la faiblesse des allègements accordés et, par là même, le fait que le fléau de l'endettement excessifdes PPTE africains ne sera pas éradiqué par l'initiative PPTE.

2 Allègement insuffisant et absence de retour à la stabilité.

Ces faits sont reconnus par les institutions de Bretton Woods elles-mêmes puisqu'elles estiment qu'« au point d'achèvement, les ratios VAN de la dette aux exportations des PPTE étaient, en moyenne, de 38,9 points de pourcentage supérieurs aux prévisions établies au point de décision »⁵⁰.Selon les prévisions 2006 du rapport d'avancement, les ratios du service de la dette/exportations après allègements au titre des initiatives PPTE et ADM pour les PPTE africains ayant atteint le point d'achèvement et pour lesquels les données sont disponibles, devraient diminuer jusqu'en 2008 (avec une plus forte baisse après allègement de la dette multilatérale), remonter entre 2009 et 2022, pour amorcer une timide décrue ensuite (voir tableau 10 en annexe p.174)⁵¹. Mais en 2004, tous les ratios devaient diminuer, ce qui ne s'est aucunement vérifié (voir les graphiques 11, 12 et 13 en annexe p.175) De plus, les 28,8 milliards de dollars effectivement annulés pour les 19 pays ayant atteint le point d'achèvement jusqu'à l'été 2006 (parmi les 63,2 des 40 PPTE identifiés) ne représentent pas plus du cinquième du stock total de la dette avant la mise en oeuvre de l'initiative. En 2005, les dépenses moyennes affectées au service de la dette ne représentaient plus que près de 3% pour les 19 pays arrivés au point d'achèvement (hors RDC, dont les données sont insuffisantes) selon les IFI.

Selon le rapport 2003 de la plate-forme dette et développement cependant, encore 17 des 27 PPTE ayant franchi le point de décision

consacreraient, encore en 2005, plus de 10% de leur budget au service de la dette, voire 20% pour la RDC, la Gambie et la Zambie⁵². Selon la plupart des analyses indépendantes, «la portée réelle de l'Initiative PPTE est considérablement exagérée par les IFI et les gouvernements du G8. En effet, les probabilités de parvenir à un endettement soutenable sont bien différentes selon que l'ont choisit les taux de croissances estimés par les IFI ou les taux de croissance historiques (voir tableau 21 annexe p.160).

Selon le FMI et la Banque, le Congo par exemple a 84,4% de chances d'atteindre un taux d'endettement soutenable, contre 1,5% selon son taux de croissance historique. Les allégements de dette annoncés par les créanciers ne sont pour beaucoup que des jeux d'écriture comptable portant sur des créances impayables »⁵³.Il existe effectivement trois manières d'appréhender la valeur d'une dett e. La valeur faciale (dite aussi nominale ou contractuelle) représente la valeur de la dette au moment où elle a été contractée. La VAN correspond à la valeur actuelle des flux de remboursements escomptés, actualisée au taux d'intérêt auquel la dette a été contractée. Elle symbolise donc le « montant qu'il faudrait investir aujourd'hui, en tenant compte des intérêts accumulés au taux d'intérêt actuel, pour honorer toutes les échéances de l'emprunt »⁵⁴.Quant à la valeur de marché, il s'agit de la valeur d'échange sur le marché de la dette, fonction du contexte économique, politique et financier du débiteur. La décote correspond alors à une valeur de marché inférieure à la VAN. Les IFI, qui utilisent la VAN, sont donc régulièrement contredites par les autres utilisations. D. Cohen [2001] fait partie des auteurs qui considèrent que cette méthode néglige la forte probabilité d'un défaut de paiement ou d'un refinancement. Or, les PPTE africains n'auraient de toute façon jamais été en mesure de rembourser l'intégralité de leurs emprunts. Il ne s'agit dès lors que de la régularisation d'une situation de fait puisque « l'illusion comptable» qui affecte (ou fait semblant d'affecter) les créanciers amène les initiatives à annuler des créances impayables. Et Powell [2003] de conclure que les montants d'allègement ne constituent donc pas des ressources additionnelles⁵⁵. Par exemple, d'après le Trésor des Etats-Unis, «le coût budgétaire effectif de l'annulation des quelques 3,8 milliards de dollars dus aux Etats-Unis par les 22 pays susceptibles de bénéficier

⁵²Ajaltouni N. et al., sous la direction de Merckaert J., 2004, Plate-forme Dette et Développement, op. cit.,p. 15.

55 Cohen D. 12 mars 2001, in Le Monde et Powell R., 2003, in «Debt Relief, Additionnality, and Aid allocation in Low-Income Countries », IMF working paper, tiré de Ajaltouni N. et al., sous la direction de Merckaert J., 2004, op. cit., p. 44.

de l'initiative PPTE renforcée serait d'environ 346 millions de dollars », soit onze fois moins⁵⁶. Quant au FMI et à la Banque mondiale, ils refusent d'annuler leurs créances, faisant supporter le coût des annulations à leurs actionnaires (particulièrement au G8) dont la volonté à long terme reste encore à prouver. En 2002, la Banque n'envisageait de s'engager qu'à hauteur de 4,8 milliards de dollars, alors qu'elle enregistre des profits annuels de 1,5 milliards de dollars. Quant au FMI la même année, sa contribution ne s'élevait qu'à 1,7 milliards de dollars (grâce à la vente d'une partie de son stock d'or), malgré « son magot de quelque 200 milliards »⁵⁷.Néanmoins, le rapport de Comité du développement 2006 assure que l'IDA envisage maintenant de couvrir ce coût à hauteur de 20%, soit 12,5 milliards de dollars en VAN fin 2005 (à cause du supplément accordé au Rwanda et de l'allègement attribué à la RDC récemment). Par contre le FMI, toujours assis sur quelques centaines de milliards de dollars, n'a relevé sa contribution qu'à hauteur de 5,6 milliards de dollars (soit 9%, pour l'ensemble des 40 PPTE et non seulement ceux ayant terminé la procédure). En outre, ces chiffres ne sont pas, encore une fois, actualisés par la prise en compte des créances impayables.

En plus de l'insuffisante manifeste de l'initiative, beaucoup s'inquiète de l'absence de relais par d'autres mécanismes. Depuis le milieu des années 1990 en effet, les crédits multilatéraux sont en régression sensible, sans qu'aucun autre bailleur de fonds ne soit venu se substituer à cette pénurie. Les prêts multilatéraux ont ainsi reculé de 25% en moyenne entre 1985 et 2000, et jusqu'à 56% pour la Guinée ou la Côte d'Ivoire, voire 64% pour le Nigéria. A prix constants, cette baisse est d'autant plus grande, puisque les nouveaux prêts des institutions multilatérales ont alors perdu plus d'un tiers de leur volume entre 1995 et 2000. Et, toujours en volume, les nouveaux prêts, tous créanciers confondus, ont été divisé par deux. Par conséquent, les transferts nets (remboursements en capital et paiement d'intérêts déduits des nouveaux prêts) sont aujourd'hui négatifs. Qui plus est, les investissements étrangers (IDE et investissements de portefeuille) n'ont pas non plus compensé cette perte, contrairement aux prévisions des IFI. L'essentiel des ressources financières africaines provient donc des dons au titre de l'APD (10 milliards de dollars chaque année, soit 70% des flux nets de ressources) selon les données de 2003⁵⁸.

56 CNUCED, PMA 2000, p. 153-154, extrait de Toussaint E. et Zacharie A., CADTM, 2002, op. cit., p. 101.

Malheureusement, l'aide publique au développement, calculée par les pays riches, représentait jusqu'à récemment une fonction croissante du taux d'endettement des pays pauvres. L'allègement est encore comptabilisé en APD pour certains pays comme la France, dans une certaine mesure (cf. parties suivantes). Aussi, si l'aide était plus élevée quand le pays était très endetté, cela signifiait qu'avec l'allègement de sa dette, il verrait ses apports au titre de l'APD diminuer d'autant. Aujourd'hui, le caractère additionnel des allègements au titre de l'IPPTE aux mécanismes traditionnels de financement est difficile à évaluer en pratique pour les créanciers bilatéraux⁵⁹. Ce qui est sûr en revanche, c'est que les allègements au titre de l'IADM ne le sont pas dans le cas de la Banque mondiale. Déjà, celle-ci a économisé 7 milliards de dollars à ce titre en n'incluant dans les allègements que les dettes contractées avant fin 2003 (et non fin 2004 comme le FMI et la BAD). Ensuite, l'AID et la BAD, subissant un manque à gagner au titre de l'IADM, accompagnent leur annulation de la réduction immédiate du montant équivalent d'aides versées par ces institutions au pays concerné. Ainsi, pour chaque dollar de dette annulé, le pays voit diminuer le montant de l'aide qui lui est allouée d'un dollar (« ajustement de l'assistance brute à hauteur du montant annulé dans le cadre du programme de remboursement », selon les termes du G8)⁶⁰.

Il n'est nul besoin d'aller plus loin dans le détail pour comprendre que ce ne sont pas les initiatives PPTE et d'allègement de la dette multilatérale qui peuvent résoudre le problème du surendettement extérieur en Afrique à moyen ou long terme. Mais l'analyse ne doit pas s'arrêter là. Il convient de fournir des pistes de réflexion sur une orientation possible en vue de pallier les limites des programmes présentés ci-dessus. Néanmoins, si ces pistes sont assez aisément empruntables à l'échelle économique et financière, encore faut-il que la volonté politique suive. Un problème récurrent.

Chapitre 4

L'enjeu à moyen terme, la nécessité d'un engagement moral plus que financier.

Il semble nécessaire de rappeler, notamment pour ceux qui pensent sincèrement que «les choses sont plus compliquées que ça », que le monde dispose de suffisamment de ressources pour éradiquer toute forme de besoin primaire. Il ne s'agit donc pas de quantités de fonds nécessaires au désendettement, mais bien d'un partage des richesses. Il s'agit donc d'un problème économique qui ne peut être solutionné que politiquement, et de fait malheureusement peu susceptible d'intéresser les experts orthodoxes. Pourtant faire oeuvre d'un tel partage permettrait sans aucun doute d'alléger le terrible fardeau de la dette extérieure publique en Afrique subsaharienne en dépassant les limites de l'initiative PPTE, et de reconstruire sur de bonnes bases les économies africaines pour enfin apaiser les relations Nord-Sud.

I - Un simple « désenrichissement » partiel des créanciers...

Ce transfert doit nécessairement passer par la volonté politique de s'engager financièrement à long terme pour commencer enfin à négocier correctement. Il s'agirait en fin de compte, pour les pays industrialisés et leurs populations, de prendre leurs responsabilités.

A/ Le respect indispensable de toutes les modalités d'engagement

Tous les auteurs s'accordent à dire que le caractère additionnel des aides est une condition nécessaire à l'émergence économique de l'Afrique. Une telle additionnalité implique des engagements à long terme pour les créanciers déjà mêlés à l'affaire, certes, mais aussi de ceux qui ne le sont pas encore.

1 L 'enjeu crucial de l 'additionnalité des aides.

Avant tout, la valeur de marché devrait remplacer la valeur actuelle net (VAN) dans la mesure où elle possède l'avantage de prendre en compte les arriérés, les rééchelonnements et les refinancements «contraints» de différentes natures. D. Cohen a alors procédé à une étude économétrique pour évaluer la valeur de marché de la dette de tous les PPTE et conclue que ce prix correspond à 28 cents pour un

dollar de dette nette. La traduction est que seul le quart des montants d'allègement représente un apport réel de ressources pour le financement des PPTE. C'est peu.

Merckaert J. [2006] pose trois conditions à l'additionnalité. Une aide est alors additionnelle aux mécanismes traditionnels si l'accord apporte des fonds strictement supplémentaires aux récipiendaires, si l'accord vient s'ajouter aux promesses d'augmentations de l'APD des pays riches et s'il maintient intacte la capacité des IFI à fournir de l' aide.

Au niveau des pays pauvres, les données statistiques sont délicates à recueillir. Mais il est quand même possible d'affirmer que les allègements ne dégagent pas des ressources strictement supérieures, notamment ceux de la Banque mondiale et de la BAD (cf. supra).

Du côté des pays riches, ce sont déjà eux, et plus particulièrement les pays du G8, qui financent l'IPPTE et l'IADM à travers leurs contributions «normales» aux IFI, qui renflouent les comptes d'une Banque mondiale déficitaire quant à l'IADM (lors d'une réunion triennale) et qui ont promis d'arriver à une APD correspondant à 0,7% de leur RNB d'ici 2015, ainsi que de la doubler pour 2010, notamment en direction de l'Afrique. C'est beaucoup et le doute est donc permis quant à la soutenabilité de leurs engagements à long terme. Par ailleurs, ils ne contribuent pas tous (cf. partie suivante) et l'APD demeure insuffisante, sauf pour la Norvège, le Danemark, le Luxembourg, les Pays-Bas et la Suède... qui ne font pas partie du G8, mais qui se nomment eux-mêmes les pays du « G0,7 »¹.

Pour les cinq Premiers ministres, la baisse de l'APD dans les années 1990 a en outre contribué au retard de l'Afrique sur le chemin de la croissance et du désendettement. Car s'il est vrai que le total des engagements d'APD de l'ensemble des donateurs pour l'Afrique a doublé entre 1990 et 2004, il est tout de même resté quasiment inchangé de 1990 à 2001 compte tenu des fortes variations entre temps. Un effort a été effectué en 1991 (puisque qu'il est passé de 17,35 milliards de dollars en 1990 à 21,98 en 1991) et en 2000 (de 16,5 milliards de dollars en 1999 à 19,6 en 2000) avant d'être relâché en 2001 (plus que 17,96 milliards). Une croissance soutenue de l'APD a donc repris à partir de 2002. En effet de 2002 à 2004, le total des engagements a doublé (voir tableau 22 en annexe p.161).

1 Jan Pieter Balkenende, Premier ministre des Pays-Bas, Kjell Magne Bondevik, Premier ministre de Norvège, Göran Persson, Premier ministre de Suède, Jean-Claude Juncker, Premier ministre du Luxembourg etAnders Fogh Rasmussen, Premier ministre du Danemark, 2005, in «La Norvège demande au G8 une augmentation de l'aide au développement ».

Néanmoins, hormis certains pays (cf. supra), les Etats ne respectent globalement pas le taux de 0,7% du RNB de l'APD décidé en 1970. La part de l'APD dans le RNB français atteignait modestement 0,47% en 2005 et 2006. Or, même si les pourcentages sont rassurants par rapport à ceux de 2000 et 2001 (0,32%), la France doit progresser sur la voie du respect des 0,7% (voir tableau 14 en annexe p.176). Et, de manière générale, le G8 doit montrer l'exemple. S'il avait promis au sommet de Gleneagles en 2005 de doubler le montant de l'APD, soit 50 milliards de dollars, il a confirmé sa volonté en annonçant un montant de 60 milliards enjuin 2007. Néanmoins, encore faut-il rappeler « qu'il y a 35 ans, les pays riches s'étaient engagés à porter leur APD à 0,7 % de leur revenu national brut (RNB), promesse renouvelée plusieurs fois depuis ».

Aujourd'hui, l'APD des pays riches s'élève à seulement 0,25 % de leur RNB, nécessitant donc un triplement pour que l'engagement de 1970 soit enfin tenu. L'annonce de Gleneagles est donc un recul face à cet engagement précédent. »². Car la Banque africaine de développement (BAD) affirme que pour atteindre les Objectifs du millénaire pour le développement, le montant de l'APD doit grimper jusqu'à environ 140 milliards de dollars en 2006 et jusqu'à quasiment 200 pour 2015 (voir graphique 15 en annexe p.1 77).

De plus, un tel montant doit être additionnel aux allègements consentis au titre de l'initiative PPTE, sans quoi le coût pour le créancier est considérablement réduit, aussi bien que le bénéfice pour le débiteur. Il est en outre difficile de savoir si les remises de dettes sont comptabilisées en APD, il s'agit souvent d'une question d'écritures comptables. La France par exemple a mis en place des Contrats de désendettement et de développement (C2D) additionnels à l'allègement survenant au point d'achèvement de l'initiative. Ces contrats annulent les créances d'APD dues à la France. Cette allègement bilatéral était le bienvenu certes, mais il comptabilise en APD le coût des annulations des intérêts (mais pas le principal). Les C2D ne sont donc que partiellement additionnels à l'initiative PPTE. Bien que très critiqués, les C2D représentent tout de même une avancée additionnelle dans l'annulation de dettes. S'il n'est pas entièrement légitime de leur reprocher leur liaison avec l'initiative PPTE et un programme économique décidé (soit

disant toutefois) conjointement entre le récipiendaire et la France, il est tout de même dommage que la signature de tels contrats enregistre un tel retard³. De plus, même si un chiffre exact ne peut être fourni, il est notoire que les remises de dette sont souvent comptabilisées en APD. Ainsi, l'augmentation de l'APD en 2005 (de 15 milliards de dollars) est simplement due à l'annulation de la dette irakienne par le Club de Paris. Aucune somme supplémentaire à ce titre n'est donc réellement déboursée. Ce cas peut malheureusement faire légion.

En dernier lieu, après la nécessité de l'augmentation de l'APD des Etats du Nord, leur caractère additionnel aux remises de dett e au titre de l'IPPTE, il conviendrait de délier l'aide telle qu'elle l'est actuellement (achat de biens et services au pays créancier comme contrepartie des fonds versés) pour la relier à une obligation de résultat. En effet, les bénéficiaires peinent souvent à absorber sainement les montants décaissés (surtout que l'essentiel des fonds entre 1998 et 2003 a été alloué à des pays sortant de conflits). Par conséquent, il serait judicieux de décaisser les fonds en fonction de la capacité d'absorption du pays. En outre, cette capacité serait jugée en premier lieu eu égard aux dépenses de lutte contre la pauvreté dans le cadre de la réalisation des OMD et, en second lieu par rapport aux remboursements de la dette qui continue de courir.

Concernant les institutions multilatérales, l'IADM de la Banque et de la BAD n'est pas additionnel à leurs prestations, tandis qu'elle l'est pour le FMI (cf. supra).

Par conséquent, ce qui importe le plus, c'est toujours une réelle volonté d'engagement mutuel des Etats à long terme. Il est sûr que si les créanciers avaient davantage confiance en une bonne foi des débiteurs devenue effective, le problème de la dette serait résolu à moyen terme. Mais un tel engagement doit être ancré dans les actes à l'échelle spatiale et temporelle, et non plus seulement dans les discours.

3 «Au 1 er mars 2006, huit pays sur la vingtaine concernés ont effectivement signé un C2D: le Mozambique (nov. 2001), l'Ouganda (juin 2002), la Bolivie (mai 2003), la Tanzanie (juin 2003), la Mauritanie (juillet 2003), le Ghana (nov. 2004), Madagascar (février 2005) et le Nicaragua (mars 2005). Ces huit pays représentent seulement 8% de l'encours total des créances françaises d'APD sur les pays potentiellement éligibles, soit un peu plus de 300 millions d'€. On peut ainsi estimer que, sur les 558 millions d'€ de «refinancement pardon» initialement prévus sur la période 2001-2005, seuls 81 millions (14,5 %) ont effectivement été reversés », Blamangin O. et Goirand P., «L'enlisement des C2D Annulations bilatérales françaises additionnelles à l'initiative PPTE », chapitre 5 du rapport 2005/2006 de la plate-forme Dette & Développement.

2 Un engagement à long terme essentiel de la part de tous les créanciers.

Il ne s'agit pas d'annuler, de façon inconditionnelle et immédiate, toutes les dettes insoutenables, mais de tenir parole au moins dans le cadre de l'initiative PPTE et d'allègement de la dett e multilatérale (IADM). En d'autres termes, deux promesses doivent être tenues. D'une part, les échéances étant, pour certains pays, très longues, les allègements doivent être impérativement financés sur le long terme. D'autre part, les créanciers étant divers, la participation des prêteurs impliqués doit être assurée au prorata de leurs créances. Or, aucun de ces impératifs n'est garanti aujourd'hui. Et la courbe de Laffer de prévenir que si les ratios d'endettement demeurent insoutenables, les créanciers verront baisser leurs chances d'être remboursés.

Du côté des échéances, certaines sont effectivement très longues. Des pays comme la Sierra Leone (2036), Sao Tomé-&-Principe (2038) ou comme le Burundi (2043), ne verront effectivement leur dernier allègement de dette que très tard. Le plus ironique est sans doute le fait que le problème soulevé par un tel engagement n'est pas tant financier que politique. Le FMI l'admet lui-même. Les IFI ont donc les moyens de financer une telle promesse « sur leurs fonds propres, sans que cela porte préjudice à leur fonction de prêteur en dernier ressort »⁴. Mais ce n'est pas tant les institutions de Bretton Woods qu'il faut incriminer que les créanciers non engagés dans les initiatives d'allègement. Car approximativement, d'après les données de 2006, l'ensemble des coûts relatifs aux allègement de dette des 40 PPTE déclarés comme tels se partage entre les créanciers multilatéraux (46%, dont 20% pour l'IDA, 9% pour le FMI et 7% pour la BAD), 36% pour les créanciers bilatéraux membres du Club de Paris, 13% pour les créanciers bilatéraux non membres, et 5% pour les créanciers commerciaux (voir tableau 24 et graphique 16 en annexe p.163 et p.178). L'IDA connaît un déficit au niveau du financement de l'IADM, mais est renflouée régulièrement par ses actionnaires. Le FMI n'ayant pas constitué assez de provisions pour financer l'assistance fournie au titre de l'IPPTE, pour les pays en situation d'arriérés prolongés ainsi que pour les nouveaux PPTE identifiés, il doit trouver les ressources financières nécessaires avant que ces derniers ne parviennent au point de décision. Le Fonds africain de

⁴Ajaltouni N. et al., sous la direction de Merckaert J., 2004, Rapport 2003 de la plate-forme Dette et Développement, op. cit., p. 30.

développement (FAfD), compris dans la BAD, sera opérationnel pour le financement de l'IADM lorsque les garanties de financement nécessaires auront été obtenues.

La difficile contribution de tous les bailleurs se situe alors au niveau multilatéral, bilatéral mais surtout commercial.

Au niveau multilatéral, «sur les 31 créanciers considérés, [seulement] 23 ont indiqué leur intention de participer à l'initiative PPTE» en 2006⁵. Les huit réfractaires constituent 0,5% du coût total. C'est peut-être peu au regard de la totalité, mais beaucoup pour certains débiteurs.

Les créanciers du Club de Paris supportent au total, pour les 40 PPTE identifiés, la somme de 15,2 milliards de dollars en VAN à la fin 2005, sans compter quelques allègements supplémentaires⁶. La quasitotalité des 19 membres participe.

Pour les pays non membres du Club mais détenteurs de dettes, la situation est déjà plus contrastée. «Le caractère facultatif de l'Initiative PPTE explique en partie la faible participation des créanciers bilatéraux publics non membres du Club de Paris »⁷. Il n'existe en effet aucune base juridique contraignant les créanciers concernés à participer aux initiatives. Ainsi, sur les 56 créanciers «impliqués» à ce titre, 13 représentent environ 85% des allègement accordés. Les services de la Banque et du Fonds ont donc adressé des demandes de participation à neufs créanciers importants (Algérie, Bulgarie, Chine, Émirats arabes unis, Honduras, Koweït, Libye, Arabie Saoudite et Venezuela).

Tous ont répondu favorablement, mais a priori seulement, et chacun selon ses propres critères d'allègement. Six créanciers bilatéraux non membres du Club ont consenti à un allègement total (comme la Jamaïque ou la République de Corée), ce qui représente 1,4% du total des allègements. D'autres ont accepté un allègement partiel (la Chine, la Libye ou encore la Pologne). Un autre créancier important s'est déclaré participant, les Emirats Arabes Unis, ce qui se traduira par un allègement plus important au total.

Quant à la Libye et la Chine, elles ont fait savoir qu'elles accorderaient des allègements de leur propre chef, sans donner d'autres détails (sur les montants et les conditions notamment). Malheureusement au total, «les données d'information disponibles tendent à in-

5 Comité du Développement, 2006, Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) et Initiative d'allègement de la dette multilatérale (IADM), Etat d'avancement, p. 21.

6 Certains dès le point de décision, d'autres au point d'achèvement et d'autres encore pour les 10 PPTE en phase intérimaire (dont les données n'étaient pas disponibles en 2005).

diquer que les allègements consentis aux PPTE par les créanciers bilatéraux publics non membres du Club de Paris sont faibles, même sur la base d'hypothèses optimistes »⁸. Sans compter qu'un créancier bilatéral public, la Libye, a carrément engagé une action en justice pour être remboursée par le Nicaragua, un des PPTE ayant franchi le point d'achèvement.

Au niveau commercial enfin, la situation est plus préoccupante, même si la part commerciale dans les allègements de dette au titre de l'initiative PPTE ne cesse d'augmenter. Si la part des créances commerciales reste largement inférieure à celle des autres types de créances, elle est loin d'être négligeable pour certains PPTE (notamment la République du Congo, où elle représente 35%, la Côte d'Ivoire, le Libéria où elle s'élève à 20% ou encore au Soudan, où elle compte pour 13% de l'endettement total). En outre, très peu de créanciers commerciaux ont accordé un allègement de dette aux PPTE, puisque leur allègement ne représente que 5,5% de montant qu'il devrait représenter avec une participation pleine et entière aux 29 PPTE ayant franchi le point de décision. Parmi ces 19 PPTE, 13 ont donc été obligés, depuis 1989, d'utiliser le Fonds de désendettement des pays exclusivement IDA⁹ pour payer une partie de leur dette commerciale. Mais le plus grave, c'est qu'un nombre croissant de créanciers commerciaux et de fonds vautours (ces fonds d'investissements spécialisés qui rachètent les dettes d'entreprises en difficulté afin d'en prendre le contrôle et de les restructurer, sont 44 au total) intentent des actions en justices contre les PPTE (voir tableau 20 en annexe p.159).

Les plus grandes victimes sont la RDC, le Guyana et l'Ouganda. Ces créanciers sont dispersés un peu partout dans le monde, mais la plupart se concentrent au Royaume-Uni, aux îles vierges britanniques et aux Etats-Unis. La plupart des procès se déroulent dans les grandes villes des Etats-Unis, à Paris et à Londres). Or, la majorité des procès intentés ont donné raison aux créanciers (26 sur 44 pour 7 PPTE). Et les sommes à payer ne sont pas non plus pas négligeables ; 30 milliards de dollars pour la Sierra Leone, l'Ouganda et la Zambie dans le passé, par exemple. La somme totale des créances qui, selon les indications données, font l'objet d'une action en justice s'élève à peu près à 1,9 milliard de dollars, soit un montant supérieur de 22 % environ au montant de l'allègement de dette accordé par les créanciers commerciaux au titre de l'Initiative PPTE. Les poursuites engagées contre le Cameroun

9 Ce fonds octroie des dons aux pays qui remplissent les conditions voulues pour préparer et exécuter des opérations de rachat de dettes. Pour en savoir plus, voir Comité du Développement, 2006, op. cit., p. 36.

et le Nicaragua par exemple ont débouché sur des dommages-intérêts représentant respectivement plus de la moitié et quatre fois les allègements de dette qui auraient dû être consentis par les créanciers commerciaux à ces pays¹⁰. La faible participation des créanciers commerciaux pose un autre problème dans le cadre du principe d'un partage équitable de la charge de l'allègement pour les créanciers. Or, ce dilemme du «passager clandestin », qui consiste pour les créanciers non engagés à profiter du retour à la solvabilité de leurs débiteurs grâce aux allègements de dette consentis par les créanciers impliqués, aura du mal à être résolu par les IFI. En effet, celles-ci ne disposent pas de moyens pour les inciter à participer à l'initiative.

Dans ces conditions, il appartient aux Etats accueillant ces détenteurs de dette, aussi bien que leurs procès, de les encourager à faire un effort, quitte à employer des mesures coercitives. Une autre option pour l'avenir, plus générale, consisterait à créer un cadre de négociation de la dette plus équitable que celui qui prévaut encore aujourd'hui.

B/ La nécessité d'un cadre de négociations désormais équitable.

L'instauration d'un cadre de négociation équitable peut se dérouler en deux temps, ou simultanément, selon la volonté des pays riches. D'abord, il s'agit de réformer les marchés financiers afin d'éviter le phénomène du «passager clandestin ». Il est ensuite nécessaire de mettre en oeuvre une proposition qui de toute évidence fait l'unanimité des économistes travaillant sur le surendettement. En effet, de nombreux auteurs demandent la création d'un tribunal international de la dett e accompagné d'un droit international relatif à la dette souveraine insoutenable.

1 La réforme des marchés financiers et la création d'un marché spécifique aux PED.

Le FMI et la Banque mondiale sont très inquiets quant au phénomène du «passager clandestin ». En effet, le nombre croissant de fonds vautours intentant des actions en justice contre les PPTE pèse fortement sur l'efficacité de l'initiative PPTE. Comment revenir à un endettement soutenable si des pays sont harcelés et lésés politiquement et financièrement dès qu'ils achèvent les négociations relatives à un

allègement de leur dett e ? Il existe toutefois plusieurs moyens de lutter contre ce fléau.

Dans l'hypothèse de l'inefficacité des actions internationales, l'Assemblée nationale française propose un recours à des mesures intérieures. Car, il est vrai que beaucoup de procès, donnant en outre gain de cause aux créanciers, se déroulent à Paris. L'Assemblée française s'est ainsi émue de «l'inefficacité partielle» des actions menées par le Club de Paris face à «l'existence des spéculateurs refusant de s'y associer », et qui parviennent à réaliser des «plus-values considérables »¹¹.La République du Congo en a fait les frais, en devant céder une créance de 1,8 millions de USD au fonds Kensington, lequel prétend aujourd'hui en tirer 300 millions. «Le fonds FG Hémisphères espère quant à lui faire payer à 100% aux banques finançant le Congo ou aux compagnies pétrolières exploitant son sous-sol, les créances qu'il a acquises à un prix qu'il tient soigneusement dissimulé ». Les Etats ainsi harcelés et lésés doivent être protégés. La proposition de loi vise donc à s'inspirer du dispositif français de retrait de droits litigieux (article 1699 du Code civil) ou de la notion anglo-saxonne de champarty (« trafic usuraire d'actions en justice »¹²).

Ces mécanismes permettent aux juges de ne donner raison au créancier qu'en fonction de l'aide consentie par la collectivité publique, des efforts des autres créanciers, et, surtout, de la situation économique du débiteur. Or, un tel mécanisme en France ne néces site aucune contestation de la créance cédée de la part du débiteur. De plus, «il s'agit (...) d'une mesure de morale et de cohérence dans l'aide aux pays amis, notamment enAfrique, tant il serait absurde que l'Exécutif efface d'une main nos créances pour que le pouvoir judiciaire accorde de l'autre les sommes rendues disponibles aux usuriers »¹³.Car nous pensons en effet que, compte tenu du contexte dans lequel s'est effectuée la décolonisation (abandon quasi-total), les PPTE africains doivent prioritairement être protégés par leurs anciens colons. Cela vaut donc également pour des pays tels que le Royaume-Uni (de nombreux procès se déroulant aussi à Londres) et, de manière général, pour l'Union européenne.

A l'échelle internationale, des solutions sont depuis longtemps proposées. La plus connue est bien entendue celle de la réglementation des marchés financiers, avec la «traçabilité» des opérations (provenance, destination, but), celle du contrôle des mouvements de capitaux

afin de les réguler, ou encore la suppression des «paradis fiscaux ». Il s'agit surtout dans ces cas de contrer le phénomène de fuite des capitaux, manifeste dans les PPTE et qui ont conduit à un manque à gagner considérable en termes de recettes publiques. D'autres propositions ont également émergé. A titre d'exemple, des auteurs comme Eric Toussaint [2004], proposent de ne justifier l'endettement extérieur protégé que s'il est décidé démocratiquement. Ce qui suppose deux conditions et une conséquence. D'une part, dans le cadre d'une «conditionnalité à l'envers », des charges de remboursement consenties à taux d'intérêt inférieurs à ceux du marché doit se justifier dans le cas d'un emprunt permettant «une création de richesses suffisante ». La deuxième condition relève de l'approbation populaire quant à un emprunt extérieur (voie parlementaire ou référendaire). Consécutivement, «une protection forte et efficace des pays débiteurs devra être organisée en faveur des pays en développement à l'échelle internationale, de telle sorte que ces pays puissent se défendre contre toute forme d'abus et de spoliation par les banques, les investisseurs privés internationaux et les institutions financières internationales »¹⁴(cf. partie suivante).

Deux autres pistes très intéressantes peuvent enfin être explorées en profondeur. La première consisterait pour le FMI à exercer un droit de préemption sur les créances privées et dangereuses contractées par les PPTE identifiés lors des vingt dernières années. Seul le pays débiteur pourrait alors contester cette propriété. La seconde est la création d'un marché financier spécifique aux PPTE. Dans la mesure où il est admis que les PPTE doivent pouvoir se financer par d'autres moyens que les emprunts publics bilatéraux et multilatéraux, un marché leur étant dédié pourrait être réglementé par le FMI, par exemple. En outre, des règles strictes seraient imposées, telles que des taux d'intérêt contrôlés par l'institution (agissant par là même sur le service de la dette), ou l'interdiction d'émission de produits dérivés (options, swaps...)¹⁵. Et pour davantage encore de sécurité, les emprunts en monnaies nation-ales devraient être favorisés¹⁶. Ces règles régiraient donc les fonds de financement émis par diverses banques commerciales et fonds en tout genre pour préserver les PED d'un retour de l'endettement excessif et non contrôlé.

14 Toussaint E., 2004, in « Un financement du développement non générateur de dettes et une nouvelle architecture financière internationale », p. 17, harribey.u-bordeaux4.fr/colloques/toussaint.pdf. Et Toussaint E. et Zacharie A., 2002, in « Sortir de l'impasse dette et ajustement », éd. Syllepse, p. 184.

15 Accoce J.-V., 2006, in « L'inefficacité des mesures d'allègement et d'annulation de la dette publique externe des pays en développement: le cas de la république du Congo », p. 14, beagle.u-bordeaux4. fr/jourdev/Papers/Accoce.pdf.

En outre, ce type de mesures équitables, qui protègent les débiteurs tout en les responsabilisant et qui ne porte pas nécessairement préjudice aux pays riches, apaiserait aussi les relations Nord-Sud. En cas de litige toutefois, touj ours dans l'optique de prévenir l'endettement insoutenable et incontrôlé, un tribunal international de la dett e devrait urgemment être créé dans le droit chemin d'une législation internationale du surendettement.

2 L'instauration d'une législation et d'un Tribunal international de la dette (TID).

Dans la mesure où tous les mécanismes de gestion de la dette extérieure publique qui ont été mis en place par les créanciers depuis des décennies se sont avérés partiels et inefficaces (y compris l'IPPTE), il convient d'instaurer un dispositif plus équitable. L'impasse dans laquelle s'est trouvée l'Argentine met en évidence les problèmes posés par l'absence d'un mécanisme international de gestion de la dette extérieure publique (y compris celle liée à la garantie de l'Etat des emprunts privés). Ce type de juridiction internationale a surtout été proposé pour les pays émergents faisant largement appel aux capitaux privés pour se financer mais attirant par là même les capitaux spéculatifs et les prises de risque excessives. Toutefois, il serait tout aussi judicieux de créer une législation internationale sur la dette souveraine (LIDS) accompagné, dans son application, d'un Tribunal international de la dette (TID¹⁷) pour les pays pauvres, notamment les «très endettés ». Un tel organisme s'inscrit dans la lignée d'une autre lecture de la soutenabilité; celle qui tient compte des intérêts et des responsabilités des créanciers, comme de ceux des débiteurs. Il a de plus le grand avantage de pouvoir contraindre les créanciers commerciaux, initialement réfractaires, à participer aux négociations de restructurations et d'allègements de dettes.

La mise en place d'un mécanisme formel de restructuration de la dette souveraine¹⁸ doit s'inscrire dans un cadre de justice et de transparence (contrairement aux négociations dans le cadre du Club de Paris, dont les modalités sont souvent très opaques et au sein desquelles le débiteur est seul face à tous ses créanciers organisés). Un tel mécanisme pourrait s'inspirer du code de la faillite américain, qui conjugue les intérêts et la responsabilité du débiteur et ceux de créancier.

17 Les abréviations sont « inventées » par l'auteur dans la mesure où elles ne sont pas apparues dans les documents utilisés.

Le FMI s'est récemment déclaré favorable à une telle instauration. Et certains éléments de sa proposition paraissent séduisants. En outre, le Fonds adhère au caractère préventif d'une telle législation, qui viserait à responsabiliser non seulement le débiteur mais également le créancier. Selon lui, les pays débiteurs seraient alors les initiateurs d'une «mise en faillite provisoire » puisqu'ils déclareraient un moratoire sur leurs remboursements pour déclencher la procédure. Dans ces conditions, la procédure prendrait en compte les spécificités du pays «redevable» (comme l'article 9 du code de la faillite américain), mais elle devrait également tenir compte du degré de responsabilité du créancier (FMI compris). Ensuite, le FMI se dit favorable au contrôle temporaire des flux de capitaux dans le pays débiteur, ce qui constitue une avancée compte tenu de sa dévotion traditionnelle pour une libéralisation totale. Il envisage même la mise en place dune « entité internationale qui pourrait arbitrer les désaccords et superviser les négociations »¹⁹.

Néanmoins, le FMI n'a pu s'empêcher de se réserver une place de choix dans la procédure. En effet, si beaucoup d'auteurs à ce sujet estiment que la procédure doit relever d'une instance neutre et impartiale, le FMI se déclare quant à lui compétent pour jouer un rôle d'approbation ex ante. Pourtant, le FMI n'est ni neutre ni impartiale puisque non seulement il est lui-même créancier mais il est également dans son ensemble gouverné par les pays riches, notamment par les Etats-Unis²⁰. Surtout que le Fonds insiste sur son statut prioritaire dans le cadre de sa fonction de prêteur en dernier ressort. D'autre part, le FMI se focalise toujours sur l'aspect financier de l'analyse de l'endettement. C'est son droit puisqu'il s'agit d'une institution financière. Mais il doit dans ces conditions, puisqu'une dette insoutenable englobe aussi des aspects tels que ceux liés à la réalisation des OMD, laisser laplace à une institution apte fournir une analyse globale. Qui plus est, le FMI reste touj ours muet au sujet de la nécessaire transparence de la procédure et de la participation de la société civile, pourtant toutes deux indispensables.

Le compromis décelé au sein du G7²¹ en 2002 est donc insuffisant dans la mesure où il constitue un « mixage » de la position américaine et de celle du FMI. En effet, bien que favorables à la proposition du FMI dans un premier temps, les Etats-Unis s'en sont très vite

¹⁹Ajaltouni N. et al., sous la direction de Merckaert J., 2004, Rapport 2003 de la plate-forme Dette et Développement, op. cit., p.51.

20 Les Etats-Unis étant le seul pays à disposer d'un droit de veto dans le cadre de certaines décisions compte tenu du fait qu'ils versent la quote-part la plus élevée.

21 La Russie n'y étantpas incluse à cette époque, le groupe n'était encore pas dénommé G8.

éloignés car ils refusaient de renforcer le rôle de l'institution. Ils ont alors proposé «une approche de régulation par le marché »²².L'idée s'éloigne donc totalement de l'instauration d'un mécanisme et d'une institution formels pour procéder à de telles restructurations. Par ailleurs, en préconisant simplement l'établissement de nouvelles clauses dans les futurs contrats de prêts, permettant la facilitation des négociations en cas de défaut, l'idée ne permet pas de résoudre les problèmes tenant aux prêts antérieurs. De fait, le consensus du G7 vise seulement à appliquer la proposition américaine avec un FMI dans le rôle de gendarme «en dernier ressort ». Or, le problème de l'asymétrie entre débiteur et créancier n'est alors pas réglé.

L'idée ici prônée s'inspire des quatre principes préconisés par J. E. Stiglitz [2006] dans le cadre de la systématisation de « l'opération de restructuration/effacement de la dett e »²³.D'abord, l'effacement éventuel de la dette doit être assez conséquent pour permettre un niveau soutenable à moyen terme au moins (cinq ans selon Stiglitz). Les IFI doivent donc baser leurs estimations sur des projections réalistes, du moins beaucoup davantage qu'aujourd'hui. Deuxièmement, les détenteurs étrangers n'étant pas les seuls créanciers, une priorité doit être réservée, dans la mesure du possible, aux créanciers domestiques que représentent les populations dans le besoin (devoir d'éducation et d'apport de soins de santé pour les Etats). Troisièmement, «la restructuration doit être rapide et favorable au débiteur. Tout délai a un coût prodigieux »²⁴,comme le montrent les retards pris en phase intérimaire de l'IPPTE. Le chapitre 11 du code américain des faillites peut inspirer les mesures à prendre à cet égard. Enfin, et c'est le plus important, la procédure, quelle qu'elle soit, ne doit pas être déterminée par les créanciers, FMI compris, ces derniers ne pouvant par définition être impartiaux.

Pour conclure, «je suis convaincu[e] que la mise en place d'une organisation des faillites internationales finira par s'imposer ». (...) Mais, à court terme, il pourrait être utile de créer un service de médiation internationale pour établir des normes »²⁵.Une telle organisation a l'avantage de ne pas nécessiter une création ex nihilo dans la mesure où une institution qui peut la prendre en charge existe déjà. En effet, «un groupe de travail élargi sur la dette au sein du programme «financement

22 Ajaltouni N. etal., sous la direction de Merckaert J., 2004, op. cit., p. 52.

du développement » des Nations Unies [pourrait être crée], impliquant délégués gouvernementaux, IFI, experts et sociétés civiles du Nord et

Ce même groupe de travail pourrait tout aussi bien avoir pour tâche d'identifier et d'annuler les dettes dites «odieuses », avant de réorienter les politiques dites «de bonne gouvernance » des PPTE. Ce n'est que dans ces conditions qu'une dette peut effectivement s'avérer soutenable à moyen/long terme.

II - ... Indispensable à la modeste survie des débiteurs.

Les rééchelonnements ne font que différer le problème de la charge de la dette, qui plus est plus lourde avec les intérêts du temps. Il ne s'agit alors pas nécessairement d'annuler toutes les dettes des PED, compte tenu des difficultés de financements et de moyens désormais connues (notamment pour la Banque mondiale et la BAD). Mais il est admis que certaines dettes des PPTE d'Afrique sont illégitimes car ce sont les populations qui paient alors même qu'elles n'ont jamais vu la couleur des fonds empruntés. Ce type précis de dette est intolérable et doit être annulé.

Dans un second temps, il est absolument nécessaire de repenser les politiques de «bonne gouvernance ». Les politiques austères ont montré leurs limites et effets pervers pendant plus de trente ans. Que les pays riches continuent de faire semblant d'y croire sur leur propre territoire, c'est une chose. Qu'ils les imposent sur des territoires où s'applique «le droit des peuples à disposer d'eux-mêmes »²⁷,c'en est une autre.

A/ L'annulation totale et inconditionnelle des dettes odieuses : un préalable obligatoire.

Les dettes odieuses ne concernent qu'un petit nombre de PPTE. Mais elles constituent pour eux un lourd fardeau. Ainsi, comme l'estime Stiglitz [2006], «une solution simple au problème de la dette odieuse [est qu'] il doit être admis d'avance que ces pays n'auront pas à rembourser les prêts. Non seulement cette solution simple résout le problème du surendettement actuel, mais elle prévient son retour »²⁸.

26 Ajaltouni N. et al., sous la direction de Merckaert J., 2004, op. cit., p. 34.

27 Principe de non-ingérence, défini par l'article 2§7 de la Charte des Nations unies adoptée àla fin de la Conférence de San Francisco, le 26juin 1945.

1 Une identification des « dettes odieuses »...

Définir les dettes odieuses n'est en soi pas bien compliqué puisque la notion a été développée dès 1927 par Alexander Nahum Sack, ancien ministre de Nicolas II²⁹ et professeur de droit à Paris. Selon lui, «si un pouvoir despotique contracte une dette non pas pour les besoins et dans les intérêts de l'Etat, mais pour fortifier son régime despotique, pour réprimer la population qui le combat, etc., cette dette est odieuse pour la population de l'Etat entier. Cette dette n'est pas obligatoire pour la nation; c'est une dette de régime, dette personnelle du pouvoir qui l'a contractée, par conséquent elle tombe avec la chute de ce pouvoir »³⁰.Néanmoins, la dette odieuse trouve son fondement dès le XIXè siècle, dans une déclaration des Etats-Unis. En 1898 en effet, les EtatsUnis refusèrent, après avoir pris le contrôle de Cuba suite à la guerre contre l'Espagne, d'honorer la dette cubaine à l'égard de la couronne espagnole. La Commission de négociation de Etats-Unis estima alors que la dette était illégitime en la qualifiant de « poids imposé au peuple cubain sans son accord »³¹.Aujourd'hui, et dans le cas africain, selon Tony Blair, Gordon Brown, Michel Camdessus, Trevor Manuel et al, il s'agit d'une « dette [qui] a, pour l'essentiel, été contractée par des dictateurs qui se sont enrichis grâce au pétrole, aux diamants et aux autres ressources de leur pays et qui, pendant la guerre froide, ont bénéficié du soutien des pays qui aujourd'hui touchent le remboursement de la dette. Nombre de ces dirigeants ont pillé des milliards de dollars à leur pays en se servant des systèmes financiers des pays développés »³².

Pour déceler toutes les dettes odieuses, Toussaint E. [2004] propose une idée ingénieuse ; procéder à des enquêtes citoyennes (audits) sur la légitimité des dettes dont les créanciers exigent le remboursement. L'audit peut en outre être amorcé par les différents parlements et gouvernements concernés. Le Brésil l'a effectué en septembre 2000 lorsque la Campagne Jubilé 2000, la Conférence nationales des Evêques, le Mouvement des Sans Terre (MST), la Centrale unitaire des Travailleurs (CUT) ont organisé un référendum sur la dette. Six millions de brésiliens y ont alors participé (sur 190 millions au total toutefois) car

30 Merckaert J., in « rendre illégales les dettes odieuses, un impératif moral et politique », chapitre 6 du Rapport 2005/2006 de la plate-forme Dette & Développement, p. 76, http://www.dette2000.org/.

31 Toussaint E., 2004, «Un financement du développement non générateur de dettes et une nouvelle architecture internationale », p. 4 et 5.

32 Le premier ministre et le chancelier britanniques, l'ancien directeur du FMI et le ministre des Finances sud-africain sont co-signataires, avec quelques autres, du Rapport de la Commission pour l'Afrique - Notre Intérêt commun, 2005, p.132. Extrait de Merckaert J., 2004, id., p. 75.

plus de 95% d'entre eux réclamaient un tel sondage. En outre, cet audit était prévu par la Constitution brésilienne de 1988. Une enquête de ce genre pourrait être organisée en Afrique subsaharienne, avec l'aide financière des anciens colons pour dépêcher du personnel sur le terrain. Mais compte tenu des sommes considérables en jeu au titre de la dette odieuse, il est prévisible que le bénévolat prévale. Tout le monde sera volontaire... Néanmoins, pour davantage de transparence et de sincérité des moyens et des résultats, un agent « occidental» devrait accompagner l'agent africain (et vice-versa).

En complément, il devrait être possible de connaître globalement la destination (tout comme la provenance) des prêts publics de grande ampleur qui ont suscité des dépenses personnelles.

Eric Toussaint fournit en outre une liste non exhaustive de ce genre de dettes (voir tableau 3 en annexe p.141)³³. Parmi les pays africains concernés, figurent des cas notoires comme le Nigéria (pourtant exclu de l'initiative, cf. supra), l'Ethiopie ou encore le Congo. Quelques exemples bien identifiés permettent alors de passer en revue la gravité de la situation. Le Nigéria était donc redevable en 2004 d'une dette de 30 milliards de dollars, essentiellement composée des intérêts cumulés d'emprunts contractés durant les dictatures militaires corrompus de 1964 à 1979 et de 1983 à 1999. Durant ces périodes, les richesses du pays ont été pillées à travers l'extraction de près de 250 milliards de dollars de pétrole. Aujourd'hui, il n'est pas identifié PPTE car il s'agit d'un pays pétrolier qui peut honorer seul ses dettes. Le doute est pourtant largement permis.

La population d'Ethiopie épurait encore en 2006 la mégalomanie et le sang versé par le dictateur Mengistu (1977-1991). Ce dernier, lors de la Terreur Rouge (sang) a brutalisé le pays, après la chute de Hailé Sélaissié en 1974, jusqu'à son propre renversement en 1991. Les Ethiopiens remboursaient donc les armes qui ont servi à tuer leurs frères de combat à hauteur de 8 milliards de dollars.

Quant au Congo, les puissances occidentales et les institutions financières internationales lui ont accordé des prêts ambigus durant la Guerre froide. Mobutu Sese Seko, son dictateur, a déposé les fonds empruntés sur des comptes bancaires secrets, en Suisse et ailleurs. Les population n'ont donc jamais profité de ces ressources, pendant que les créanciers savaient (ou auraient dû savoir) que l'argent ne servait en rien au développement du pays. Mais comme le précise Stiglitz, «ce n'était

33 Toussaint E., 2004, «Un financement du développement non générateur de dettes et une nouvelle architecture internationale ».p7. Toussaint E., 2004, op. cit., .p7

pas le but: ils voulaient acheter au Congo son amitié dans la Guerre froide, ou du moins le dissuader de la vendre à la Russie, et garantir l'accès des compagnies occidentales aux riches ressources naturelles du pays »³⁴.Et voilà comment le Congo est devenu un PPTE persécuté par une dette de 8 milliards de dollars à la fin du régime de Mobutu, et à qui le Club de Paris et les IFI concèdent gentiment un allègement de dett e conditionné, en précisant tout de même que l'allègement leur coûte cher. Et de constater que le pays n'atteindra pas malgré tout un niveau d'endettement soutenable. Pendant ce temps, l'ancien dictateur s'en était allé vivre des jours heureux non seulement grâce au silence des créanciers, mais aussi et surtout grâce à une jolie fortune personnelle (à lui tout seul donc) comprise entre 5 et 10 milliards de dollars.

Est-il besoin d'aller plus loin dans la description des cas concrets pour justifier une annulation pure et simple, immédiate, intégrale et inconditionnelle de ces dettes ? Sûrement pas.

2 ... Nécessaire à leur annulation.

Les arguments pour l'annulation de ce type de dettes sont irréfutables. Quant au financement, il peut être aisément trouvé. En outre, de telles annulations ont déjà eu lieu à plusieurs reprises. Déjà, lorsque les Etats-Unis refusèrent de payer la dette cubaine à l'Espagne (voir partie précédente), un traité international entre les deux parties, signé à Paris en 1898, annula tout simplement ladite créance.

La doctrine de la « dette odieuse » a été revendiquée à de nombreuses reprises par les mouvements citoyens ces dernières années. Mais les successeurs des dictateurs et les créanciers ont fait la sourde oreille. Ce sont les Etats-Unis qui ont relancé le débat en demandant aux créanciers bilatéraux publics de l'Irak (Russie, France, Allemagne) d'annuler la dette du pays en 2003. De fait, « sous le patronage américain, l'Irak a fini par obtenir un allègement. De nombreux autres pays qui, à presque tous les points de vue, le méritaient tout autant ou davantage n'ont rien eu »³⁵.Cette situation est anormale. Quitte à annuler seulement la valeur actuelle nette (VAN, et même pas à leur valeur marchande) de ces dettes en se référant aux dates des emprunts (voir tableau 3 en annexe p.141), un effort aurait déjà dû être fait. Une telle suppression allègerait considérablement la dette de pays qui, par définition, ne sont même pas

de véritables débiteurs. Ses dettes sont dues à différents gouvernements du Nord, notamment les alliés des américains durant la Guerre foire, mais certaines appartiennent aussi aux IFI. Qu'ils les reprennent, mais pas aux populations, ou qu'ils cessent de vanter leur participation à la réalisation des Objectifs du millénaire pour le développement (OMD), et se déclarent carrément contre dans ce cas.

Si des arguments juridiques sont quand même demandés, alors les cas de « force majeure » et le « changement fondamental de circonstances » peuvent justifier l'annulation. Au niveau du droit international, la Commission de droit international de l'ONU (CDI) définit le premier cas par «la situation dans laquelle un événement imprévu et extérieur à la volonté de celui qui l'invoque le met dans l'incapacité absolue de respecter son obligation internationale en vertu du principe selon lequel à l'impossible nul n'est tenu »³⁶.Pour le changement de circonstance, la jurisprudence à caractère international reconnaît qu'un changement dans les conditions d'exécution d'un contrat peut l'annuler³⁷. Un autre argument peut venir compléter les deux premiers si besoin est, celui de l'état de nécessité. Il peut alors être invoqué lorsque le remboursement implique des sacrifices pour la population allant au-delà de ce qui est raisonnable³⁸. Dans le cas d'une dette contracté à des fins personnelles ou mal intentionnées par un régime totalitaire, les trois sont d'actualité.

Cette annulation peut être financée. Déjà, il est nécessaire de relativiser la dette des PED au regard de celle des pays riches. La dette extérieure publique de tous les PED correspond à la dette extérieure totale des Etats-Unis (1600 milliards de dollars), pays le plus endetté au monde. Ensuite le service de cette même dette extérieure publique des PED, qui est de 240 milliards de dollars, est tout de même quatre fois inférieur aux dépenses mondiales de publicité et aux dépenses militaires. Concernant l'Afrique subsaharienne, sa dette extérieure publique est trente trois fois inférieure à la dette publique de la zone euro (pourtant deux fois moins peuplée), plus cinq fois inférieure à celle de la France (dix fois moins peuplée) et plus de 1,5 fois inférieure à celle de la Belgique (soixante fois moins peulée)³⁹.

36 CDI, Projet d'article 31, A/CN, 4/315, ACDI 1978,II, vol. 1, p. 58. Extrait de Toussaint E., 2004, op. cit., p8.

37 Dans sa formulation originale : Contractus qui habent tractum successivum et dependetiam de futurum, rebus sic stantibus intelligentur. Idem.

38 Ace propos, la CDI déclare: «On ne peut attendre d'un Etat qu'il ferme ses écoles, ses universités et ses tribunaux, qu'il supprime les services publics de telle sorte qu'il livre sa communauté au chaos et à l'anarchie simplement pour ainsi disposer de l'argent afin de rembourser ses créanciers étrangers ou nationaux. Ily a des limites à ce qu'on peut raisonnablement attendre d'un Etat, de la même façon que d'un individu... » (CDI, 1980, p. 164-167.), idem.

39 Millet D. et Toussaint E., 2002, « 50 Questions 50 Réponses sur la dette, le FMI et la Banque mondiale », éd. Syllepse, op. cit., p. 202,203 et 207

De même, les arguments opposés des IFI ne tiennent pas. Si une telle annulation incitait trop de pays à déclarer des dettes odieuses, alors les enquêtes et les agents déployés sur place pourraient faire le tri. Cette annulation n'avantagerait pas les « mauvais » payeurs, puisque de toute façon ils n'ont pas à payer dans de telles circonstances. Elle ne saperait pas plus la confiance des créanciers puisque seuls les «mauvais» seraient intimidés et que, de toute façon, les pays africains n'ont pas, et n'auront pas avant longtemps, accès aux marchés financiers internationaux tels qu'ils sont régis aujourd'hui. Enfin, l'abolition pure et simple ne serait pas si onéreuse que le prétendent certains dans la mesure où elle ne concerne pas toutes les dettes (comme d'autres le voudraient d'ailleurs) et que des moyens de financement exposés depuis des années mais jamais explorés existent.

Une taxation mondiale ayant pour finalité le financement d'un «bien public mondial» (le développement) en taxant le mal mondial (la pollution, la spéculation financière ou le commerce des armes) pourrait permettre ladite annulation. Rentrent dans ce champs toutes les taxes type taxes sur les transactions monétaires (dont les recettes éventuelles pourraient monter jusqu'à 39,64 milliards de dollars avec une taxe de seulement 0,005% sur les monnaies les plus échangées dans le monde...), la taxation environnementale mondiale (dites « taxes vertes »), les taxations sélectives comme la taxe de solidarité internationale sur les billets d'avion, etc. Elles ont en outre le mérite de ne pas nécessiter la création d'une instance collectrice (les institutions onusiennes pouvant s'en charger) et s'inscrivent dans un laps de temps qui peut être limité. Leur seul inconvénient est revanche connu et invoqué à qui veut l'entendre.

Une taxation mondiale devrait résulter d'une «décision de coopération entre différents Etats, puisque ce sont eux qui ont le pouvoir de lever des impôts »⁴⁰.Ce qui est sans compter avec le soutien du principal pays, les Etats-Unis. Mais même sans elles, le coût reste marginal. En effet, selon la CNUCED [2004], qui analyse le coût d'une annulation de la dett e de tous les PPTE, l'addition apparaît marginale par rapport aux moyens nécessaires pour atteindre les OMD (de 40 à 60 milliards de dollars pour les OMD contre 29 milliards en VAN pour l'annulation desdites dettes). «Théoriquement, les institutions de Bretton Woods et les autres banques multilatérales de développement peuvent annuler des créances irrécouvrables, comme le font les banques

40 Banque africaine de développement (BAD), 2006, Rapport sur le développement en Afrique, op. cit., p. 94 à 100.

commerciales en utilisant leurs provisions pour pertes sur prêts »⁴¹.Comme il ne s'agit pas d'annuler toutes les dettes des PPTE mais seulement les plus « odieuses », le coût est qui plus est réduit.

De plus, pour l'avenir, l'annulationpleine et entière serait en outre bien plus efficace que les sanctions commerciales auxquelles procèdent parfois l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Aujourd'hui en effet, celles-ci s'avèrent souvent inefficaces, tant le commerce avec un pays sanctionné est lucratif. Les entreprises sont donc touj ours tentées de contourner les mesures coercitives, puisque le pays est alors à leur merci. Concrètement, «les Nations Unies pourraient tenir à jour une liste de pays concernés. (...). On pourrait fixer des principes de base pour distinguer les contrats et dettes acceptables : pour construire une école, oui; pour acheter des armes, non »⁴².Le Tribunal international de la dett e trancherait en cas de litige.

Les solutions ne manquent donc pas. Il est alors impossible d'affirmer qu'une telle «actualisation de l'Histoire» est impossible. Dans l'hypothèse où toutes ces recommandations étaient appliquées (y compris celles tenant au «désenrichissement» des Etats du Nord), la dette aurait déjà beaucoup plus de chances de devenir soutenable. Mais dans ce cas, il serait tout aussi nécessaire de faire en sorte qu'elle le reste «pour de bon », sans faire primer l'économisme sur le social.

B/ Au-delà des mécanismes de restructuration : quelques pistes pour des politiques de réendettement soutenables en Afrique.

La phobie de l'aléa moral, incitant le pays bénéficiaire d'une remise de dette à s'endetter à nouveau sachant que ses créances seront tôt ou tard annulées, ajustifié l'instauration de conditionnalités. Toutefois, celles-ci ont montré leurs limites et leurs effets pervers puisqu'elles suscitent paradoxalement les problèmes liés à cet aléa. De fait, une fois le niveau d'endettement à nouveau soutenable, il s'agira pour les pays africains de trouver leur propre chemin de croissance économique tout en respectant les principes de la «bonne gouvernance sociale ».

41 CNUCED, 2004, Rapport du sur le développement en Afrique, «Endettement viable: Oasis ou mirage? », op. cit., p. 75.

1 L 'atteinte de la « deficit duration » et la bonne gouvernance économique...

Selon l'OCDE et l'Agence française de développement (AFD)⁴³, les régimes de croissance en Afrique dépendent encore largement de facteurs exogènes. Les PPTE doivent donc endogénéiser les facteurs de croissance. Dans ces conditions, une deficit duration (DD) atteinte, les pays devront procéder à un redéploiement industriel et gérer le risque-pays.

La DD exprime la date témoin traduisant la réduction du déficit grâce à l'utilisation du résultat de l'investissement permis par les flux PPTE. Ces flux vont amener le niveau du déficit à un stade où il correspondra alors «au montant d'un emprunt dont le service serait entièrement assuré par les flux générés par les investissements » 44 liés aux réductions du service puis du stock de la dette. A l'arrivée de la date de la DD, le pays, qui connaît désormais les flux découlant de l'IPPTE, peut savoir à quel moment son déficit budgétaire sera ramené à un niveau soutenable. Le pays affecte donc les ressources PPTE à la réduction de son déficit, pour ensuite choisir de continuer à mener cette politique de rigueur ou d'investir en empruntant. Tout dépend de ses spécificités et priorités.

Néanmoins, la théorie du circuit, qui fait suite aux analyses keynésiennes, a démontré que les conditionnalités prônant des politiques de rigueur favorisaient paradoxalement le recours à l'endettement (dilemme dit de «l'aléa moral »). Les IFI pensaient que des politiques budgétaire et monétaire rigoureuses, ainsi que la cession des politiques économiques en général aux marchés devaient éviter le recours perpétuel à l'endettement. Or, en comprimant la demande domestique, ces mesures oppriment également la production interne, qui doit alors se tourner vers l'extérieur. Car les IFI ont omis le fait que la consommation conditionne la production, le recours à l'emprunt, l'investissement et l'embauche par le jeu des anticipations des entrepreneurs en termes de profit (la fameuse demande effective).

Il serait dans ce cas nécessaire de promouvoir dans un premier temps une politique de relance et non des mesures de promotion de l'exportation. Pour éviter les effets néfastes d'une demande tendant à se focaliser sur les offres des FMN, un contrôle des mouvements de

43 Djoufelkit-Cottenet H., janvier 2007, Département de la Recherche, Agence Française de Développement, OCDE, repères n° 36, in « Quelle politique de réendettement pour les pays africains après une décennie de remise de dette », p. 3, www.oecd.org/dev/reperes.

44 Nguena O. J., 2005, in «Initiative PPTE : Quels enjeux pour l'Afrique ? », éd. L'Harmattan, p. 80.

capitaux devra être instauré pour limiter les fuites de capitaux (notamment à travers le rapatriement des profits)⁴⁵. Néanmoins, ces mesures de relance devraient être mises en oeuvre dans le cadre de la période intérimaire de l'IPPTE et non après. En outre, l'interdiction de rapatriement des profits, du moins au début de la relance de la croissance, peut largement contribuer à éviter le recours à l'endettement.

Ce n'est que dans un second temps que le pays devra axer ses mesures sur une offre devant désormais répondre à une demande croissante. Concrètement, il devra d'abord redéployer son secteur industriel. Il sera alors temps d'en finir avec la promotion incontrôlée d'un seul type d'exportation. Il est effectivement dangereux de faire reposer le processus de croissance et de développement sur un seul pilier économique, surtout lorsque celui-ci est instable (produits de base). Il est ensuite admis que la concurrence est incapable de former les acteurs des filières de produits de base et de définir, tout en exerçant un effet d'appropriation, des normes de qualité dans les PED. Elle n'a pas non plus été capable de susciter une montée en gamme dans les productions (produits à plus haute valeur ajoutée). L'Etat doit donc s'en charger et retrouver ainsi le rôle qui était le sien.

Les ressources peuvent provenir de la constitution d'un « Fonds d'investissement et de développement des entreprises (FIDE) »⁴⁶.Ce fonds serait géré par une banque de développement nouvellement créée qui aurait vocation à financer les projets porteurs dans le cadre de la création, du développement ou de la reconversion (ou restructuration) des entreprises. Les fonds propres pourraient alors provenir de fonds publics (libérés grâce à la remise de dette) à hauteur de 25%, et d'apports de soutien sous forme d'aide directe de pays alliés, tels que les pays de l'Union européenne pour 75%. Ils pourraient en outre être complétés par des emprunts auprès des IFI. Dans ces conditions, les effets pourraient être bénéfiques en termes de créations d'emplois, de richesses, de transferts de technologie et d'insertion dans le commerce mondial. Plus tard, le pays pourra ainsi tenter un développement du secteur de la recherche et développement (R&D) en conjuguant les ressources privées et publiques. Nguena parle alors, pour se faire, d'un «triumvirat recherche-entreprise-formation »⁴⁷.

Le pays devra tout de même procéder à de nouveaux emprunts extérieurs tôt ou tard. Si le secteur financier dome stique s'est développé parallèlement au secteur réel⁴⁸, le pays sera alors qualifié de pays émergent. L'International finance corporation (IFC), organisme de la Banque mondiale, publie depuis 1981 un indice IFC permettant d'évaluer les performances de ces marchés. Il considère comme émergent «tout marché financier en transition dont la taille et l'activité augmentent ainsi que le niveau de sophistication »⁴⁹.Or, cet indice joue un rôle de signal en direction des investissements de la communauté internationale.

Cette dernière, notamment dans le cas des IDE, procède en deux temps dans son jugement. Elle identifie puis évalue. L'identification considère des facteurs tels que la stabilité politique, le déficit budgétaire, l'état de la balance des paiements, le service de la dette ou encore le degré d'incertitude sur les droits de propriété. Elle évalue ensuite en approfondissant certaines valeurs. Dans le cadre de la stabilité politique, elle constate par exemple la fréquence de changements de gouvernements. Dans le cas de la capacité économique, elle va par exemple analyser les réponses internes aux chocs externes, ainsi que tous les indicateurs nominaux (taux d'inflation, endettement, balance des paiements, taux d'intérêt...) et réels (tels que le taux de croissance du PIB). Si les pays sont positivement évalués, il leur appartiendra d'orienter les IDE vers les secteurs clé du développement.

Néanmoins, il incombe aux IFI de promouvoir l'apparition d'instruments financiers contracycliques. Ainsi, dans une éventuelle période de choc, «les capital serait rééchelonné ou annulé »⁵⁰,si l'emprunt a déjà été contracté. Sinon, les prêts doivent être plus nombreux en des temps orageux, au lieu de se faire plus rares. En période favorable en revanche, le remboursement devra s'effectuer à un rythme normal ou accéléré, et l'offre de prêts devra être plus timide. L'indice IFC doit donc revoir ses critères. De plus, les pays africains devront favoriser l'endettement en monnaie nationale, afin de ne plus être dépendant des humeurs des monnaies internationales et des choix politiques des pays auxquelles elles appartiennent (cf. chapitre 1)⁵¹.

Il s'agit pour ces pays d'identifier des stratégies de développement propres, prudentes et cohérentes. La conception du dévelop-

pement ici présentée doit être fondée sur l'innovation institutionnelle. La relation entre l'Etat et le marché ne doit être assise sur l'opposition mais bien sur la complémentarité (voir tableau 25 en annexe p.1 64). Néanmoins, le progrès économique doit s'accompagner, simultanément, d'efforts en matière sociale et politique. La bonne gouvernance sociale ne doit pas suivre la bonne gouvernance économique mais être promue dans les mêmes conditions.

2 Vers une bonne gouvernance sociale.

«La bonne gouvernance sociale ou humaine se caractérise par trois dimensions: maîtrise, équité et responsabilité. Maîtrise car elle doit servir les intérêts des populations et se doit donc d'être participative. Equitable car elle a pour objectif de créer une société libre et égalitaire où l'égalité des chances est garantie à tout un chacun. Enfin responsable, car elle s'appuie sur des institutions et des structures qui doivent être transparentes et surtout qui doivent rendre des comptes aux populations »⁵².

Dans le cadre des politiques de réendettement, ces trois critères sont essentiels et doivent forcer le respect. Tout investissement par l'emprunt doit être justifié démocratiquement avant de l'être économiquement ou financièrement. C'est l'acte démocratique qui entérinera l'emprunt sur la base des arguments économiques et sociaux présentés par le gouvernement. Les grands projets à la rentabilité douteuse, à l'instar des«éléphants blancs », doivent être proscrits. Les populations ont leur mot à dire dès lors que l'investissement qui demande un financement de grande ampleur n'est justifié que s'il participe effectivement à la croissance et au développement. Ces conditions valent pour l'emprunteur, bien sûr, mais aussi pour le créancier. S'il participe au financement d'un projet « inutile », il pourrait en effet voir sa créance annulée, ou rachetée à prix bradé par une des IFI, en cas de défaut du débiteur, sur décision du Tribunal international de la dette nouvellement institué. Les organisations non gouvernementales (ONG) pourraient éventuellement participer à la prise de décision. Néanmoins, l'influence qu'elles sont susceptibles d'exercer devra être régulée. Car beaucoup d'Etat, «dans [leur] volonté de désengagement dictée par les conditionnalités des plans d'ajustement structurel [(PAS) ont trop sou-vent abandonné] une partie de leur prérogatives aux [ONG] qui étaient financées par les institutions internationales »⁵³.

Pour mettre en oeuvre un tel processus démocratique, la société civile doit être reconstruite, la population, mieux impliquées et les pouvoirs entre l'Etat, la société civile et la population doivent être redéfinis dans un cadre institutionnel déconcentré et décentralisé.

La société civile représente « le domaine de la vie sociale organisée qui est volontaire, largement autosuffisant et autonome de l'État »⁵⁴.Elle peut être composée d'ONG, de syndicats, d'associations confessionnelles ou non, ou de fortes personnalités. Dans les pays africains, son influence doit être développée sainement, selon les principes de la participation décrits par la Banque mondiale (légitimité, représentativité et capacité, cf. chapitre 3). Cette promotion doit donc être érigée parmi les priorités du gouvernement s'il veut connaître la nature des besoins de son peuple. En outre, la société civile n'est pas là pour se substituer à l'Etat mais bien pour le compléter dans les domaines où il ne peut mener d'action efficace.

L'implication directe des populations doit être constatée, après mise en oeuvre des pré-requis, à travers un suivi d'exécution, un suivi d'impact et un suivi participatif. Les pré-requis traduisent le renforcement des capacités des collectivités publiques, de l'administration, de la société civile, du secteur privé et des populations elles-mêmes. Le suivi d'exécution doit émaner de la tenue de réunions de concertation et d'échanges dans la plus grande transparence. Le suivi d'impact sera quant à lui réalisé grâce aux critères d'un tableau de bord social. Ce tableau doit définir et mesurer la pauvreté du pays. Il doit donc calculer le seuil de pauvreté, le niveau de revenu ou de consommation en deçà duquel un individu est considéré comme pauvre. La cohérence veut que ce seuil soit relatif au revenu médian du pays, mesuré notamment par le biais d'enquêtes. Ce premier indicateur est ensuite complété et comparé aux indicateurs internationaux que sont l'Indice de développement humain (IDH) et de pauvreté humaine (IPH, voire glossaire p.1 79). Il est alors possible de fixer un objectif par rapport aux résultats du tableau (écart entre le niveau de pauvreté constaté et le niveau à atteindre). Concernant le suivi participatif, «il a pour objet de prendre continuellement le pouls des populations afin de connaître leurs perceptions [par rapport] à l'évolution de leur situation »⁵⁵.

En dernier lieu, les modalités de participation doivent passer du global au local. La déconcentration consiste pour le pouvoir central à déléguer à un agent subordonné une partie de sa capacité de décision,

sans pour autant la lui céder. L'agent (subordonné) doit donc rendre des comptes au principal (le pouvoir central), et peut être sanctionné par ce dernier en cas de non respect du contrat⁵⁶. Le problème à éviter est le conflit d'intérêt, dans lequel l'agent fait croire au principal qu'il est de bonne foi pendant que le principal émet des doutes sur la sincérité de l'agent. Des coûts de dédouanement (pour l'agent) et de contrôle (pour le principal) peuvent alors être élevés et préjudiciables aux populations, surtout dans la mesure où l'agent n'a pas à rendre de comptes à ces dernières. La décentralisation, en revanche, revient à confier le pouvoir de décision et d'exécution à une autorité autonome locale, laquelle devra cette fois se justifier devant les populations, mais pas au pouvoir central. Il faut alors impérativement éviter que cette modalité de partage ne favorise l'ascension vers le pouvoir des élites locales. Le maintien, le renforcement et la transparence de l'action démocratique sont donc de mise. Une troisième voie hybride peut être également empruntée ; la «déconcentralisation »⁵⁷.Cette option combine les modalités des deux précédentes. L'Ouganda par exemple l'a adoptée en 1997, en instituant une délégation de pouvoirs à des conseils locaux élus avec habilitation à lever les impôts. Néanmoins dans ce cas, l'obligation de rendre des comptes aux populations doit être préservée (obligation pour l'instant trop souvent oubliée).

Ces conditions se révèlent être le meilleur moyen de mettre en oeuvre un processus participatif effectif. Celui même qui manque cruellement à l'efficacité de l'initiative en faveur des pays pauvres très endettés (IPPTE) en termes d'application cohérente, efficiente et rapide du Document stratégique pour la réduction de la pauvreté (DSRP).

56 Référence faite àla théorie du Principal/agent (mandataire/exécutant) de Walsh C.

En définitive, fixer et atteindre un objectifd'endettement soutenable, quelle que soit l'échéance, relève sûrement plus de la volonté du créancier que de celle du débiteur. Il serait temps que les institutions financières internationales (IFI) le réalisent, effectivement. Car il ne suffit pas de prôner les vertus de l'internalisation du processus de croissance comme condition essentielle au désendettement. Il faut encore que les actes suivent.

L'Afrique subsaharienne est le continent le plus pauvre et donc le plus endetté de ce monde. C'est aussi et de fait le continent le plus dépendant de l'aide extérieure, depuis très longtemps déjà. L'Afrique n'a jamais eu droit à l'autonomie de ses choix en matière de développement, même après sa décolonisation. Celle-ci ne s'est d'ailleurs pas traduite par une quelconque indépendance, mais bien par une nouvelle forme de colonisation, plus subtile cette fois, avec d'un côté les pays en guerre et (ou) sous dictature, et de l'autre, différentes formes de démocraties plus ou moins effectives selon le bon vouloir des bailleurs de fonds. Que ce soit vis-à-vis de l'intérieur ou de l'extérieur, les Africains ne sont pas plus libres aujourd'hui qu'hier. Surtout qu'en étant forcés de se spécialiser strictement dans les exportations de produits de base, la dépendance est vite devenue tout aussi économique.

Il est impératif de le noter une bonne fois pour toutes, notamment dans les analyses du processus de surendettement extérieur. Car le processus d'endettement nécessite une interaction entre deux agents: un demandeur de fonds et un offreur de fonds. Quand l'un est dépendant de l'autre, le bilan doit en tenir compte, dans la mesure où c'est justement lui qui va préconiser les mesures de désendettement.

Or, les plans d'ajustement structurel (PAS) ont totalement occulté certaines variables clé qui ont pesé dans les politiques d'endettement excessif en Afrique. Et ces toutes ces variables tenaient en l'occurrence à la culpabilité des créanciers, qu'ils soient multilatéraux, bilatéraux ou commerciaux. Car la mauvaise gouvernance économique interne, imprudente et incapable de s'adapter à la conjoncture internationale a, elle, très bien été relevée. C'est d'ailleurs sur elle que se sont concentrés tous les premiers travaux du FMI et de la Banque mondiale. C'est sur elle encore que l'action des PAS s'est focalisée. Car ces deux institutions financières internationales (IFI) ont simplement pensé que la gouvernance en question était celle effectuée par les Etats, quel que soit le pays. Ce qu'elles ont oublié, c'est qu'il leur incombait en priorité de réguler les marchés financiers internationaux et que leur mission, depuis le début de la crise de la dette en 1982, était de guider les choix économiques des pays en difficulté de paiement. En orientant les choix

économiques, elles orientaient donc les sources et les destinations des financements. De fait, cette mauvaise gouvernance a donc aussi été la leur.

Nier leur responsabilité a néanmoins permis une application to-tale du consensus de Washington, revenant globalement à lier les mains du gouvernement en matière économique et sociale. Les dix points de ce consensus ont ainsi formé les dix types de programmes à mettre en oeuvre dans le cadre de l'ajustement structurel. S'il s'agissait initialement d'une simple théorie faisant l'objet d'un relatif consensus dans une seule ville au monde, celle-ci a rapidement été appliquée à tous les pays en difficulté. Le diagnostic étant touj ours le même, l'ordonnance n'avaitjamais à être réécrite, et encore moins à être négociée.

Pourtant, le fait de croire avec une telle ferveur que la régulation par le marché et la rigueur budgétaire constituent touj ours et partout des conditions relativement suffisantes à une croissance attirante pour les investisseurs étrangers, est pour le moins surprenant. A l'extrême, penser que les cent quatre vingt dix huit économies dans ce monde, ou du moins le groupe des 90¹ (G90), largement sous perfusion des IFI, doivent bien être sensiblement identiques, connaître relativement les mêmes difficultés et nécessiter quasiment les mêmes remèdes, est tout simplement aberrant.

Or, c'est cette aberration là qui a fortement contribué à l'esquisse et à la persistance du surendettement des économies d'Afrique subsaharienne. L'aléa moral, cette tendance tant crainte à toujours plus d'emprunts lorsque les créances sont connues pour être tôt ou tard annulées, s'est paradoxalement concrétisé sous l'effet des PAS. Et pour cause, la rigueur absolue et le recours quasi-total au marché ne pouvaient qu'enliser les pays dans la spirale du sous-développement, face au jeu d'une concurrence déloyale avec les pays riches. S'il était impossible de sortir du cercle vicieux de sous-développement, il était tout aussi impensable que ces pays puissent dégager les gains de croissance essentiels au désendettement. Le perpétuel recours à l'emprunt était donc inévitable. En outre, une étude du Center for economic and policy Research de Washington sur 103 pays sous ajustement structurel, a démontré que 83 parmi eux ont enregistré, au cours des années 1980-2000, un taux de croissance moyen inférieur de 5% par rapport au taux de croissance moyen de la période 1960-1980. Or, «quand neuf patients sur

1 Groupe réunissant le groupe des 50 Pays les moins avancés (PMA), les pays membres de l'Union africaine et les pays du Groupe Afrique.Caraïbes/Pacifique (ACP);

dix [huit ici en l'occurrence] soignés par le même médecin meurent, il est clair que le médecin ne sait pas ce qu'il fait »².

A cet ultime stade, les IFI et leur PAS ont alors dû affronter la colère de la communauté citoyenne internationale. Porté par les organisations non gouvernementales (ONG) notamment, le courroux a porté ses fruits puisque le Fonds et la Banque ont décidé d'accorder une plus grande place à la lutte contre la pauvreté. Force est de con-stater que celle-ci était totalement incompatible avec l'application des PAS, au regard des émeutes inhérentes. Il aura donc fallu attendre plus de vingt ans d'application des politiques libérales pour que, en 1996, l'Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (IPPTE) annonce un revirement stratégique. Autant dire que cette dernière a globalement très bien été accueillie. Il faut dire que l'initiative comptait pallier un bon nombre de limites et d'effets pervers tenant aux ajustements structurels. Dans leur vision monétaire de la pauvreté, les IFI ont naturellement estimé qu'un allègement du fardeau de la dett e permettrait de la combattre efficacement. Elles ont alors conditionné la réussite d'un tel objectif à l'internalisation du processus de croissance et des moyens de réduire la pauvreté. L'Etat, mais également sa population, à travers la représentation de la société civile, avaient désormais le droit d'émettre une opinion, et plus encore. En effet, l'élaboration et l'exécution d'un document stratégique de réduction de la pauvreté (DSRP), listant les conditionnalités de l'allègement, étaient dès lors réservées aux pays récipiendaires. Il s'agissait donc a priori d'une excellente stratégie.

Les résultats ont ainsi laissé entrevoir les prémices d'une amélioration, que l'initiative PPTE renforcée est venue développer en 1999. La seconde a en effet offert une place de choix à la lutte contre la pauvreté en la reliant explicitement à un allègement plus élevé, pour davantage de PPTE. Alors, lorsque l'initiative d'allègement de la dette multilatérale (IADM) a été proposée par le G8 et lancée et par les IFI en 2005, la surprise a été de taille pour les plus pessimistes. Force est de constater que les ratios d'endettement ont un temps été ramenés à un niveau tolérable, compte tenu de l'effort financier qui a tout de même était fait. Quant aux dépenses en faveur de la lutte contre la pauvreté, elles ont bien pris le relais de celles dédiées au paiement du service de la dette, du moins dans les premiers temps. Pour beaucoup, les IFI venaient enfin d'admettre, implicitement au moins, l'échec des PAS, et avouaient par là même qu'elles ne détenaient pas, et n'avaient jamais détenu, le monopole des bons conseils.

2 Stiglitz J. E., 13 août 2002, in Le Monde, extrait de Zacharie A. et Malvoisin O., 2003, «FMI La main visible », éd. Labor, p. 68.

C'est la raison pour laquelle les propos de la Banque mondiale en janvier 2007 laissent d'autant plus dubitatif. Il est en effet choquant de constater qu'elle commet toujours l'erreur de déclamer à qui veut l'entendre que le surendettement passé a été induit par un «excès d'optimisme» quant à la «capacité institutionnelle des États à mener de bonnes politiques et à gérer l'endettement », et à «l'évolution des performances économiques futures »³. C'est tout.

Il est donc manifeste, et d'autant plus grave, qu'elle omet toujours l'influence de ses prêts pour les moins corrupteurs dans le contexte de la Guerre froide, de ses préconisations aux effets dévastateurs en matière d'aléa moral et de pauvreté, et de son ingérence inadmissible sur des territoires bénéficiant du «droit des peuples à disposer d'euxmêmes ». Bref, elle persiste à nier sa large contribution au développement de la dette insoutenable. Et elle n'est malheureusement pas la seule.

Au total, c'est peut-être là la cause de l'insuffisance des initiatives d'allègement des dettes souveraines. Refuser d'établir un bilan pertinent revient à refuser de prescrire les véritables solutions pour un désendettement soutenable. Encore une fois, les actes s'éloignent des discours et les prédicateurs ne vont au bout de leur logique. Car en l'espèce, la logique voulait que le retour à une dette supportable puisse réduire la pauvreté afin d'atteindre les Objectifs du millénaire pour le développement (OMD) d'ici 2015. Or, le pessimisme de la plupart des auteurs travaillant sur la dett e du Tiers-monde est donc d'autant plus compréhensible que les OMD ne risquent pas d'être réalisés à l'heure, avec de telles insuffisances. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle ce défaitisme alarmiste semble envahir tous les travaux à ce sujet.

Une telle définition de la soutenabilité d'une dette ne peut qu'exclure les autres PPTE pendant que les quarante bénéficiaires n'enregistrent pas de véritable retour à la stabilité. Les critères sont tellement restrictifs qu'ils supposent une asphyxie par la dette avant d'ouvrir droit à l'allègement. Les conditionnalités, comme au temps des PAS, persistent dans la rigueur et la marginalisation du processus participatif. Les IFI restent donc maîtresses du processus, du début jusqu'à la fin, et après encore. Dans ces conditions, elles peuvent effectivement établir toutes les projections de soutenabilité dont elles rêvent. Que celles-ci se révèlent fausses ou non, l'allègement restera

3 Djoufelkit-Cottenet H., janvier 2007, Département de la Recherche, Agence Française de Développement, OCDE, repères n° 36, in « Quelle politique de réendettement pour les pays africains après une décennie de remise de dette », p. 3, www.oecd.org/dev/reperes

conditionné par les mêmes pronostics utopiques, tels une croissance de 10% pour les vingt prochaines années, seulement grâce à la brève application d'une batterie de conditionnalités quasiment inchangées. Et plus ces estimations sont optimistes, plus le montant des allègements diminue.

Les priorités n'ont pas plus évolué. Les IFI scrutent en permanence le solde des indicateurs purement économiques, mais n'ont pas jugé nécessaire de vérifier que le processus participatif était correctement instauré. Or, si l'argument de l'immixtion a pu être invoqué par la défense, celui de la nécessaire démocratie l'a tout aussi justement été par l'accusation. De plus, estimer que le critère de l'effectivité du processus démocratique ne doit pas trop peser dans l'accord d'allègement, car constituant une forme d'ingérence politique, relève de l'ironie, quand il est notoire que les IFI n'ont jamais culpabilisé à l'idée de lister les priorités d'Etats élus démocratiquement.

Mais le temps presse. Les OMD doivent être atteints d'ici huit ans. L'heure n'est plus au bilan des politiques des IFI, mais aux actions. Si la dette reste insoutenable, alors les pressions le deviendront tout autant. Les institutions de Bretton Woods doivent admettre leur part de responsabilité dans cette dette insupportable, et remédier à leurs erreurs. Vraiment, cette fois. La volonté d'inscrire la restructuration de la dett e souveraine dans un cadre institutionnel cohérent et équitable ne peut plus rester confinée dans les discours. Elle doit s'inscrire dans des engagements écrits, de long terme, mettant en avant l'additionnalité des allègements avec les aides traditionnelles, et de la part de tous les créanciers.

Ce n'est ni au Fonds, ni à la Banque de juger de la soutenabilité d'une dette, et encore moins de décider si et comment elle sera remboursée. Cette décision appartient à une instance plus apte à le faire de manière impartiale, un Tribunal international de la dette. Celui-ci aurait au moins le courage d'annuler purement et simplement les « dettes odieuses », contractées au vu et au su de tous les créanciers (IFI comprises), hors de toute volonté des populations, qui en sont pourtant les premières victimes. Car il ne faut pas oublier que la dette extérieure publique des PED, qui représente 1600 milliards de dollars, équivaut à la dette extérieure totale des Etats-Unis. Parmi cette dernière, 1000 milliards de dollars de bons du Trésor américain sont détenus par les pays du Sud. Quelle ironie. Une autre comparaison, tout aussi scandaleuse, établit que la dette extérieure publique de l'Afrique subsaharienne est plus de trente trois fois inférieure à la dette publique de la zone euro (qui compte deux fois moins d'habitants), et plus de cinq fois in-

férieure à la dette publique française (qui comprend soixante fois moins d'habitants)⁴. Ce Tribunal, qui a juste besoin d'être institutionnalisé au sein des Nations Unies, pourrait se référer à une législation internationale de la dette souveraine, pour notamment contraindre tous les créanciers à participer au prorata de leur responsabilité. Les Fonds vautours n'auraient alors même plus l'honneur de figurer dans les travaux économiques, tant ils ne pourraient plus soutirer le moindre dollar à des PPTE bénéficiant tout juste d'une remise de dette, nécessaire à leur survie.

Si les IFI tiennent tant à la stabilité financière mondiale, alors qu'elles respectent ce pourquoi elles ont été créées. Il leur incombe de réguler, par la réglementation, les marchés financiers, et de veiller à ce que les pays en difficulté ne soient pas soumis aux mêmes conditions de financement que les pays riches. Les PPTE doivent donc pouvoir agir sur des marchés désormais à leur image. Il leur incombe encore de permettre aux pays pauvres d'être représentés à leur juste mesure. Ils sont les plus nombreux et subissent en premier lieu la loi des riches. Le principe du «un dollar un voix », pour le vote des décisions essentielles, doit être troqué contre celui du «un Etat une voix» avec, pour complément, le poids démographique. Les Etats-Unis ne sauraient justifier plus longtemps leur droit de veto. Il en va de la sûreté internationale tant il est connu que «la marmite commence à bouillir par le bas »⁵. Les émeutes l'ont montré, la conditionnalité doit être renversée en faveur d'une relance, même prudente, de la croissance dans des pays protégés des ressentis des marchés financiers internationaux et de la concurrence du Nord, tout en faisant l'objet d'une évaluation régulière et bienveillante des bailleurs de fonds. Le processus de croissance purement marchande doit être abandonné au profit d'une stratégie de développement soutenable. Remettre la machine démocratique en route et faire du social un moyen et une fin du développement ne demandent que très peu de réflexion et un minimum d'engagements mutuels.

S'il est vrai que la mentalité collective est celle qui peine le plus à évoluer, il est tout aussi vrai que ce n'est pas faute de lui avoir accordé trente ans. Les nombreux travaux sur la dette et la pauvreté du Tiers-Monde, tous plus pertinents les uns que les autres, doivent guider les choix politiques mondiaux, si tant est que leur mission soit toujours de promouvoir l'intérêt général. Nous l'espérons.

4 Millet D. et Toussaint E., 2002, « 50 Questions 50 réponses sur la dette le FMI et la Banque mondiale », éd. Syllepse p.203.

Pourtant, à l'échelle du monde et de la mondialisation, l'intérêt général ne demande pas que la finance et le commerce dominent, mais que tous les citoyens et tous leurs maux soient équitablement représentés. Par conséquent, si les différentes institutions internationales spécialisées (FMI, Banque mondiale, BIT, OMC, OMS⁶ et toutes les institutions des Nations Unies) ne coopèrent pas plus activement, il peut être sûr qu'aucune forme de Gouvernance sociale mondiale ne verra le jour pour éteindre l'incendie de la dette et de la pauvreté, et ainsi atteindre les OMD...

6 Bureau international du travail, Organisation mondiale du commerce et Organisation mondiale de la santé.

Liste des annexes

des initiatives PPTE et IADM (fin mars 2007) 153
15. IADM : Ventilation des coûts estimatifs

Annexes des graphiques

publique par rapport aux projections d'exportations 175
13. Projection du service de la dette extérieure

Carte 1 : L'Afrique subsaharienne.

Carte 2 : Les Pays Pauvres Trés Endettés (PPTE)

Tableau 1 : Ratio d'endettement extérieur de l'Afrique (1 970-2002)

	1970- 1979	1980- 1989	1990- 1999	1990- 1996	1997- 1999	2000- 2002
	Moyenne de la période
	Afrique
Encourstotaldeladette	39270	180456	303232	297191	317325	292561
Arriérés sur le capital	648	9 102	34 284	31 621	40496	26259
Total des paiements au titre du service de la dette	3 347	18 591	25 800	25 683	26 075	32 706
Encours total de la dette/exportations de biens et services	91,0	195,2	234,3	242,8	217,6	168,6
Total des paiements au titre du service de la dette/ex- portations de biens et services	7,8	20,1	19,9	21,0	17,9	13,7
Arriérés sur le capital/exportations de biens et serv- ices	1,5	9,8	26,5	25,8	27,8	15,1
Encours total de la dette/PIB	24,2	51,7	65,3	67,0	61,8	54,6
Total des paiements au titre de la dette/PIB	2,1	5,3	5,6	5,8	5,1	4,4
Arriérés sur le capital/PIB	0,4	2,6	7,4	7,1	7,9	4,9
	Afrique du Nord
Encourstotaldeladette	17411	75780	94795	94370	95787	84227
Arriérés sur le capital	46	3 115	744	878	432	660
Total des paiements au titre du service de la dette	1 680	9768	13 385	14220	11 437	10 834
Encours total de la dette/exportations de biens et services	173,9	284,5	227,5	242,0	199,9	139,4
Total des paiements au titre du service de la dette/ex- portations de biens et services	16,8	36,7	32,1	36,5	23,9	17,9
Arriérés sur le capital/exportations de biens et serv- ices	0,5	11,7	1,8	2,3	0,9	1,1
Encours total de la dette/PIB	44,3	68,1	60,9	65,8	51,8	40,3
Total des paiements au titre de la dette/PIB	4,3	8,8	8,6	9,9	6,2	5,2
Arriérés sur le capital/PIB	0,1	2,8	0,5	0,6	0,2	0,3
	Afrique subsaharienne
Encours total de la dette	21 859	104 676	208 436	202 821	221 539	208 334
Arriérés sur le capital	602	5 988	33 539	30 743	40 064	25 600
Total des paiements au titre du service de la dette	1 667	8 823	12415	11 463	14637	12 872
Encours total de la dette/exportations de biens et services	66,0	159,0	23 7,5	243,2	226,3	184,2
Total des paiements au titre du service de la dette/ex- portations de biens et services	5,0	13,4	14,1	13,7	15,0	11,4
Arriérés sur le capital/exportations de biens et serv- ices	1,8	9,1	38,2	36,9	40,9	22,6
Encours total de la dette/PIB	17,7	44,0	67,5	67,6	67,4	63,7
Total des paiements au titre de la dette/PIB	1,4	3,7	4,0	3,8	4,5	3,9
Arriérés sur le capital/PIB	0,5	2,5	10,9	10,2	12,2	7,8

Source: CNUCED, 2004, «Le développement économique en Afrique : Endettement viable : Oasis ou mirage », p.15

Tableau 2 : Conditions de réaménagement de la dette

des pays a faible revenu consenties par le Club de Paris (1 975-2001)

Source: CNUCED, 2004, «Le développement économique en Afrique : Endettement viable : Oasis ou mirage », p. 21.

Tableau 3 : Liste provisoire et non exhaustive des dettes odieuses pour un nombre limité de pays

Pays	Régime dictatorial	Période de la dictature	^Dette odieuse ^(en milliards de dollars)	Stock de la dett e en 2001
Nigéria	Buhari/Abacha	1984-1998	30	31
Afrique du Sud	Apartheid	1948-1991	22	24
Maroc	HassanII	1961-1999	19	17
Zaïre/RDC	Mobutu	1965-1997	13	11
Tunisie	BenAli	1987-	11	11
Soudan	Nimeiry	1969-1985	9	15
Éthiopie	Mengistu	1997-1991	8	5,7
Kenya	Moi	1978-2003	5,8	5,8
Congo	Sassou	1979-	4,5	4,5
Mali	Traoré	1968-1991	2,5	2,9
Somali	Siad Barre	1969-199 1	2,3	2,5
Malawi	Banda	1966-1994	2,2	2,6
Togo	Eyadema	1967-	1,4	1,4
Libéria	Doe	1980-1980	1,2	2
Rwanda	Habyarimana	1973-1994	1	1,3
Ouganda	IdiAmin Dada	1971-1979	0,6	3,7
Centrafrique	Bokassa	1966-1979	0,2	0,8

Source : Toussaint E., 2004, «Un financement du développement non générateur de dettes et une nouvelle architecture internationale ».p. 7

Tableau 4 : Encours de la dette extérieure publique de l'Afrique subsaharienne (1970-2000)

Source : Blamagin O., AITEC (Association Internationale de Techniciens, Experts et Chercheurs), 2003, «L'Afrique subsaharienne malade de sa dette extérieure », p. 2.

Tableau 5 : Principal produit d'exportation des pays africain

Source : Millet D. et Toussaint E, 2002, «50 Questions 50 réponses sur la dette le FMI et la Banque mondiale », éd. Syllepse, p. 99.

Tableau 6 : Cours mondiaux des produits de base (1996-2000) en pourcentage

Source: «Endettement de l'Afrique subsaharienne au début du XXIe siècle. L'Afrique créancière ou débitrice ? », Toussaint E. 2002

Tableau 7 : Conditionnalités du FMI et de la Banque mondiale en Afrique subsaharienne, 1999

Source : Banque Africaine de Développement, Rapport sur le développement en Afrique 2006. «L'aide, l'allègement de la dette et le développement en Afrique », éd. Economica, p. 60.

Tableau 8 : Les innovations apportées par les DSRP

Tableau 9 : Comparaison des dispositifs de l'initiative PPTE et de l'initiative PPTE renforcée

^bAprès application des mécanismes classiques d'allégement de la dette, tels que les conditions de Naples (réduction de 67 % de la VAN de la dette prédate butoir).

c Critère alternatif applicable aux économies très ouvertes (ratio exportations/PIB > 30 % au lieu de 40 % dans le cadre originel) ayant un endettement très élevé par rapport aux recettes budgétaires, malgré un bon niveau des recettes recouvrées (plus de 15 % du PIB au lieu de 20% dans le dispositiforiginel). Dans ce cas, le ratio Dette (en VAN)/exportations peut être inférieur à 150 %.

d Point d'achèvement: date à partir de laquelle l'allégement du stock de la dette devient effectif. ^eDette éligible = dette commerciale (c'est-à-dire nonAPD) prédate butoir.

f À l'issue du sommet de Cologne, les pays du G 7 se sont au surplus engagés, sur une base bilatérale, à annuler au point d'achèvement, 100 % de leurs créances d'Aide publique au développement (APD) et

Source : Beranger-Lachand S., 2001, «Initiative d'allègement de la dette des pays pauvres très endettés. Etat d'avancement à fin 2000 », bulletin de la Banque de France n°86, p. 2.

Tableau 10 : Pays pouvant ou ayant intégré l'initiative PPTE en mars 2007

Tableau 11 : Quelques indicateurs d'endettement (moyennes sur 2000-2002)

		VAN de la dette/reve- nu national brut		Service de la dette/ revenu na- tional brut		VAN de la dette/ex- portations de biens et services		Service de la dette/exportations de biens et services		VAN de la dette/ recettes publiques		Service de la dette/ recettes publiques
PPTE africains:
Admissibles:
Bénin		34		2,5		131		9,5		209		15,2
Burkina Faso		22		1,6		194		14,3		193		14,0
Cameroun		58		4,8		193		14,3		298		24,5
Éthiopie		48		2,1		303		13,6		270		11,9
Gambie		67		4,5		97		6,6		431		28,4
Ghana		66		5,5		155		13,2		401		34,8
Guinée		51		4,1		197		15,7		469		37,2
Guinée-Bissau		231		9,6		781		32,8		1 390		58,2
Madagascar		48		2,2		179		8,2		451		20,4
Malawi		77		2,6		273		9,4		416		14,2
Mali		53		3,4		144		9,1		304		19,3
Mauritanie		30		2,3		115		8,6		224		17,4
Niger		45		1,4		268		8,2		495		14,6
Ouganda		19		1,1		108		6,4		175		10,2
Rép. dém. du Congo		219		6,4		980		29,5		3 455		76,0
Rép-Unie de Tanzanie		16		1,8		102		11,2		148		16,1
Rwanda		35		1,3		432		16,4		348		13,2
Sao Tomé-&-Principe		236		10,7		569		26,8		967		43,2
Sénégal		51		4,6		150		13,5		281		25,2
Sierra Leone		119		8,1		872		60,4		1 025		69,6
Tchad		39		1,6		222		9,3		537		22,2
Zambie		126		6,2		395		19,6		626		31,4
Non admissible:
Angola		133		20,2		121		17,5		218		31,1
Kenya		42		4,5		150		16,0		188		20,1
Devant faire l'objet d'une décision:
Burundi		98		3,2		1 472		48,3		499		16,4
Comores		81		1,5		528		9,6		606		10,5
Congo		229		2,7		188		2,2		544		6,2
Côte d'Ivoire		99		7,8		212		16,7		560		44,3
Libéria		477		0,2		1 445		0,5		n.d.		n.d.
Rép. centraficaine		62		0,9		570		8,7		576		9,6
Somalie		n.d.		n.d.		n.d.		n.d.		n.d.		n.d.
Soudan		133		0,4		575		1,8		1 027		3,3
	VAN de la dette/reve- nu national brut		Service de la dette/ revenu na- tional brut		VAN de la dette/ex- portations de biens et services		Service de la dette/exportations de biens et services		VAN de la dette/ recettes publiques		Service de la dette/ recettes publiques
Autres pays africains:
AfriqueduSud	20		3,5		64		11,4		87		15,5
Algérie	45		8,5		114		21,8		113		21,6
Botswana	7		1,2		11		1,9		16		2,6
Cap-Vert	41		3,0		91		6,6		195		14,2
Djibouti	33		2,1		85		5,4		n.d.		n.d.
Égypte	26		2,0		124		9,4		133		10,2
Érythrée	31		0,8		158		4,0		132		3,6
Gabon	89		10,2		108		12,3		316		35,9
Guinée équatoriale	52		1,2		6		0,1		64		1,5
Lesotho	41		6,3		78		11,9		135		20,8
Libye	n.d.		n.d.		n.d.		n.d.		n.d.		n.d.
Maroc	46		8,6		110		20,7		181		34,5
Maurice	37		6,9		58		11,1		199		36,5
Namibie	n.d.		n.d.		n.d.		n.d.		n.d.		n.d.
Nigéria	84		5,3		144		8,9		163		10,2
Seychelles	39		2,3		43		2,5		97		5,8
Swaziland	22		2,0		24		2,2		90		8,0
Tunisie	57		7,9		110		15,5		219		30,0
Zimbabwe	62		3,7		184		10,2		184		10,6

Source: CNUCED, 2004, «Le développement économique en Afrique : Endettement viable : Oasis ou mirage », p. 45

Tableau 12 : Champ d'application de l'IADM

Admissibilité au titre du compte de fiducie IADM-I (revenu par habitant égal ou inférieur à 380 dollars EU)

Admissibilité au titre du
compte de fiducie IADM-II
(revenu par habitant supérieur
à 380 dollars EU)

Pays qui seront admis à bénéficier de l'IADM lorsqu'ils atteindront le point d'achèvement de l'initiative PPTE renforcée

Tableau 13 : Principales caractéristiques de l'Initiative PPTE et de l'IADM

1 En outre, les pays autres que les PPTE dont le revenu par habitant est inférieur à 380 dollars sont également admis à bénéficier d'un allégement du FMI au titre de l'IADM.

2 À titre exceptionnel, un pays peut également recevoir un allégement supplémentaire au titre de l'Initiative PPTE au point d'achèvement (complément d'aide).

Source: Comité du Développement, 2006, Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) et Initiative d'allègement de la dette multilatérale (IADM), Etat d'avancement, p. 11.

Tableau 14 : Allégement de la dette des pays admis à bénéficier des initiatives PPTE et IADM (en millions, à fin mars 2007)

	Encours des crédits accordés par le FMI aux pays admis à bénéficier de l'IADM²
	En millions de DTS		En millions de dollars EU³
PPTEayant atteint le point d'achèvement	2	566	3	721
Bénin		36		52
Bolivie		161		233
Burkina Faso		62		90
Cameroun		173		255
Éthiopie		112		162
Ghana		265		383
Guyana		45		65
Honduras		107		155
Madagascar		137		198
Malawi		38		56
Mali		75		108
Mauritanie		33		48
Mozambique		107		154
Nicaragua		140		203
Niger		78		112
Rwanda		53		76
São Tomé-et-Principe		1		2
Sénégal		100		145
Sierra Leone		117		176
Tanzanie		234		338
Ouganda		88		127
Zambie		403		582
Non PPTE		126		182
Cambodge		57		82
Tadjikistan		69		100
Total	2	692	3	903

1 Pour les PPTE, le montant de l'allègement comprend l'assistance non décaissée du FMI au titre de l'initiative PPTE qui devait être fournie dans le temps et l'assistance au titre de l'IADM.

2 Encours des crédits àla fin 2005 au titre des décaissements effectués avant le 1erjanvier 2005.

3 Sur la base des taux de change DTS/dollar EU en vigueur au moment de l'allègement de la dette.

Tableau 15 : IADM : Ventilation des coOts estimatifs par créancier et par groupe de pays (en milliards de dollars)

1 Pour l'IDA et le FMI, ces pays incluent 19 pays qui ont passé le point d'achèvement. Pour la BAfD, ces pays incluent 15 pays parvenus au point d'achèvement: le Bénin, le Burkina Faso, le Cameroun, l'Éthiopie, le Ghana, Madagascar, le Mali, la Mauritanie, le Mozambique, le Niger, l'Ouganda, le Rwanda, le Sénégal, la Tanzanie et la Zambie.

3 Pour l'IDA et le FMI, ces coûts incluent les 11 pays non parvenus au point de décision, mais seuls ⁸pays non encore parvenus au point de décision seraient susceptibles de bénéficier d'un allègement de dette au titre de l'IADM (Comores, Côte d'Ivoire, Érythrée, Libéria, République centrafricaine, Somalie, Soudan et Togo). Les estimations de coûts sont très provisoires et fonction de plusieurs hypothèses, notamment celles concernant la localisation dans le temps des points de décision et d'achèvement et, le cas échéant, de la liquidation des arriérés, ii) le type et la taille des programmes soutenus par le FMI, iii) les résultats actualisés de l'analyse du degré d'endettement tolérable, iv) l'évolution future des taux d'intérêt, et v) les modalités des allègements de dette du FMI au titre de l'IADM en faveur des pays en situation d'arriérés (une fois les arriérés liquidités, la dette de ces pays ne pourrait plus bénéficier d'allègements dans le cadre de l'IADM actuel et des programmes classiques de liquidation des arriérés ; il faudrait donc modifier la méthode d'approche).

4 Pour l'IDA et la BAfD, l'allègement en valeur nominale reflète la somme des économies réalisées sur le service de la dette. Pour le FMI, il reflète le stock de la dette susceptible de bénéficier d'un allègement.

5 Dans le cas du FMI, les besoins de financements nécessaires pour l'assistance de l'IADM aux PPTE nouvellement identifiés et aux pays en situation d'arriérés ne sont pas inclus dans les estimations de coût initiales et le financement des fonds fiduciaires IADM, et il faudra mobiliser des ressources à cette fin.

6 Les calculs des VAN changent selon les modalités de financement sous-jacentes. Les différences sensibles entre les estimations en valeur nominale et en VAN pour l'IDA et la BAfD traduisent le fait que les coûts que supportent ces institutions correspondent aux pertes de remboursement pendant plusieurs décennies, tandis que les coûts pour le FMI ont été supportés d'entrée de jeu pour les pays remplissant les conditions requises.

Source: Comité du Développement, 2006, Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) et Initiative d'allègement de la dette multilatérale (IADM), Etat d'avancement, p. 34.

Tableau 16 : Ratio VAN de la dette/recettes publiques, avec et sans allègement de la dette au titre de l'initiative PPTE

	en pourcentage
	Sans allégement de la dette au titre de l'Initiative PPTE	Avec allégement de la dette au titre de l'Initiative PPTE
Bénin	163	113
Bolivie	161	113
Burkina Faso	137	69
Cameroun	199	145
Éthiopie	191	101
Gambie	424	310
Ghana	413	182
Guinée	445	303
Guinée-Bissau	1152	173
Guyana	333	200
Honduras	225	185
Madagascar	395	237
Malawi	413	231
Mali	203	144
Mauritanie	382	191
Mozambique	192	141
Nicaragua	665	186
Niger	349	160
Ouganda	220	139
Rép. dém. du Congo	1 306	261
Rép.-Unie de Tanzanie	312	144
Rwanda	284	82
Sao Tomé-&-Principe	851	145
Sénégal	233	189
Sierra Leone	585	117
Tchad	258	181
Zambie	576	213

Source: CNUCED, 2004, «Le développement économique en Afrique : Endettement viable : Oasis ou mirage », p49

Tableau 17 : Pays méritant d'être intégrés a l'initiative PPTE selon Jubilee 2000 et le World Watch Institute

Source	PNUD	FDM 2001	FDM 2001	FDM 2001	FDM 2001	FDM 200	IDM 2000	IDM 2000
Anné	1998 Population (millions hab)	1999 Stock de la dette*	1999 Service de la dette*	1996-98 Dette/X (%)	1996-98 Dette/ PNB (%)	Service de la dette % PNB	Budget éducation % PNB	Budget santé publique %PIB
Chiffres exprimés en millions de dollars US
Afghanistan	-	-	-	-	-	-	-	-
Bangladesh	125,6	17 534	788	217	37	1,7	2,2	1,6
Cambodge	11,5	2210	13	202	74	0,5	2,9	0,6
Guinée Equatoriale	0,4	306	6	72	90	1,5	1,8	5,8
Haïti	7,6	1191	59	203	28	1,4	1,2	1,3
Indonésie	206,3	150 096	17 848	255	113	13,5	1,4	0,6
Jamaïque	2,6	3 913	732	93	60	11,2	7,4	2,3
Maroc	27,8	19060	3110	150	56	9,1	5	1,3
Népal	22,6	2970	107	219	58	2,1	3,2	1,3
Nigéria	120,8	29 358	924	191	93	2,9	0,7	0,2
Pakistan	148,2	34423	3 046	359	59	6,2	2,7	0,8
Pérou	24,8	32284	2 940	380	64	5,8	2,9	2,2
Philippines	75,2	62 022	6 732	110	66	8,4	3,4	1,7
Zimbabwe	11,7	4 566	648	178	87	12,4	8,5	3,1
Total ou ^moyennedes 14 pays	785,4	349 933	36 952	219	74	8	2,7	1,5

* FDM : Rapport sur le financement du développement dans le monde (Banque Mondiale) IDM : Indicateurs du développement dans le monde (Banque Mondiale) X: Exportations

Source : Ajaltouni N. et al., sous la direction de Merckaert J., 2004, Plate-forme Dette et Développement, rapport 2003, «La dette face à la démocratie»,p. 13

Tableau 18 : Objectifs macroéconomiques de la FRPC concernant les pays au point de décision

Source : Fourmy S., 2005, « L'initiative PPTE et ses conditionnalités : petite carotte et gros bâton », Plate-forme Dette et Développement, chapitre 4 du rapport 2005/2006, «La loi des créanciers contre les droits des citoyens, p7

Tableau 19 : Les demandes de privatisations dans le cadre de l'initiative PPTE

Tableau 20 : Commercial Creditor Lawsuits Against HIPCs

HIPC Debtor	Creditor 2/	Domicile of Creditor	Status of Legal Action	Original Clain 3/4/	Judgement for Creditor
				In millions of U.S. dollars
Cameroon	1 Winslow Bank 2 Del Favaro Spa 3 Sconset 4 GraceChurch CAPITAL 5 Antwep Investisments Limited	Bahamas Italy British Virgin Islands Cayman Islands British Virgin Islands	Judgement to pay Judgement to pay Pending Pending In arbitration	9,9 2,9 18,2 8,9 13,3	19,9 4,6 ... ... ...
Congo, D.R.	1 ENERGOINVEST	Former SFR Yugoslavia	Judgement to pay	55,8	81,7
	2 KHD Humbolt Wedag AG Koln and others	Germany	Judgement to pay	...	80,4
	3 GAT		In arbitration	19,0	...
Congo, Rep. of	1 GAT	Lebadon	Judgement to pay	77,0	78,3
	2 Citoh Middle East	Lebadon	Judgement to pay	9,8	7,2
	3 FG Hemisphere Assiociates LLC	U.S.A.	Judgement to pay	35,9	151,9
	4 AF CAP, Inc.	Bermuda	Judgement to pay	5,9	...
	5 Berrebi	France	Judgement to pay	1,91	...
	6 Kensington International Ltd.	Cayman Islands	Judgement to pay	30,6	118,6
	7 Walker International Holdings	British Virgin Islands	Judgement to pay	12,9	...
	8 CommisimPex	Rep. of Congo	In arbitration	19,7	96,6
Ethiopia	1 Kintel	Bulgaria	Out of court settlement	8,7	8,7
Guyana	1 Citizens Bank (government bonds)	Guyana	Pending	26,4	...
	2 EPDS		Pending	12,7	...
	3 Barclays Bank	United Kingdom	Pending	3,1	...
	4 Lloyds Bank	United Kingdom	Pending	0,4	...
	5 ITT World Communication Inc.	U.S.A.	Pending	0,2	...
	6 India Tata	India	Pending	0,1	...
	7 CDC	United Kingdom	Pending	0,6	...
Honduras	1 Laboratories Bago	Argentina	Pending	1,45	...
Nicaragua	1 LNC Investments	U.S.A.	Judgement to pay	26,3	87,1
	2 GP Hemisphere Associates	U.S.A.	Judgement to pay	30,9	126,0
	3 Greylock Global Opportunity Master Fund	British Virgin Islands	Judgement to pay	10,5	50,9
	4 Hamsah Investments, Ltd.	British Virgin Islands	Judgement to pay	2,5	11,6
Sao Tome &	1 Amnadale Associates	London	In arbitration	3,0	8,9
Principe
Sierra Leone	1 J&S Franklin Ltd.	United Kingdom	Judgement to pay (paid	1,1	2,4
	2 UMACO	France	US$2.0 million)	0,6	...
	3 Executive Outcomes, International Inc.	South Africa/Panama	Pending (paid US$ 0.1	19,5	28,5
	4 Chatelet Investment Ltd.	Sierra Leone	million)	0,4	...
	5 Scancem International ANS	Norway	Pending (paid US$ 1.1 million)	3,7	3,7
			Pending
			Settlement (paid US$ 2 million)
Uganda	1 Banco Arabe Espagnol	Spain	Judgement awarded	1,0	2,7
	2 Transroad Ltd.	United Kingdom	and paid	5,5	10,6
	3 Industry of Construction Machinery and	Former SFR Yugoslavia	Judgement awarded	8,4	8,9
	Equipment	Former SFR Yugoslavia	and paid	1,3	1,8
	4 Sours Fab External Development	Iraq	Judgement awarded	2,6	6,4
	5 Shelter Afrique	Kenya	and paid	0,1	0,1
			Judgement awarded and paid
			Out of court settlement and paid
Zambia	1 Cunnecticut Bank of Commerce	U.S.A.	Judgement awarded	0,9	0,3
	2 Fap Famos Belgrade	Former SFR Yugoslavia	and paid	26,0	26,0
	3 Donegal International Limited	British Virgin Islands	Out of court settlement	15,4	...
			(grace period)
			Pending

Source: Comité du développement (FMI et Banque mondiale), 2006, «Initiative des pauvres très endettés (PPTE) et Initiative d'allègement de la dette multilatérale (IADM) : Etat d'avancement », p. 4,

Tableau 21 : Probabilité de parvenir a un endettement viable selon différents scénarios en 2020

	^{D'aprèslestaux} de croissance ^duFMIetdela Banque mondiale	D'après les taux de croissance historique
Bénin	89,3	42,3
Bolivie	75,7	11,0
BurkinaFaso	76,0	1,7
Cameroun	95,9	63,2
Congo	84,4	1,5
Éthiopie	93,1	37,3
Gambie	91,7	94,2
Ghana	89,4	81,0
Guinée	97,2	37,6
Guinée-Bissau	70,0	65,1
Guyana	97,7	93,2
Honduras	99,5	98,7
Madagascar	99,0	86,7
Malawi	72,3	44,0
Mali	75,4	59,9
Mauritanie	98,3	25,3
Mozambique	97,8	77,3
Nicaragua	95,7	72,3
Niger	65,9	2,7
Ouganda	67,4	28,3
Rép-Unie de Tanzanie	83,2	35,9
Rwanda	57,3	10,1
Sao Tomé-&-Principe	66,5	12,4
Sénégal	98,7	78,9
Sierra Leone	81,3	1,5
Tchad	62,3	51,4
Zambie	85,3	5,4
Moyenne (Total des 27 pays)	83,9	45,1
Moyenne (Total des 23 pays africains)	82,5	41,0

Source: CNUCED, 2004, «Le développement économique en Afrique : Endettement viable : Oasis ou mirage », p. 62.

Tableau 22 : Total engagements d'APD de l'ensemble des donateurs pour l'Afrique (1 990-2004)

Source : BAD, 2006, Le développement économique en Afrique, «L'aide, l'allègement de la dette et le développement en Afrique», éd. Economica, p. 4.

Tableau 23 : Emploi des ressources fournies au titre de l'IADM en 2006

Pays	Reductions du service de la dette en 2006¹		Emploi des ressources IADM en 2006
	En millions USD	En % du PIB
Bénin	15,6	0,3	Santé et éducation, secteur du coton et financement de projets pour les petits exploitants agricols
Bolivie	40,9	0,4	L'allégement au titre de l'IADM n'a été résérvé à aucune dépense en particulier.
Burkina Faso	17,6	0,3	Éducation, santé et infrastructures rurales.
Cameroun	29,8	0,2	Dépenses en faveur des pauvres, conformément aux priorités dans le DSRP, en particulier infrastructures, secteurs sociaux et réformes de la gouvernance.
Éthiopie	13,8	0,1	Compte tenu de la diminution de l'aide des bailleurs de fonds, les ressources au titre de l'IADM pourraient financer les dépenses déjà envisagées dans le cadre budgétaire et macroéconomique à moyen terme de l'état.
Ghana	57,9	0,5	Énergie et eau, remise en état des axes majeurs et des routes de desserte dans les principales zones agricoles, éducation, santé et développement des technologies de l'information et de la communication.
Guyane	6,4	0,8	Réhabilitation des infrastructures de drainage et d'irrigation et des routes agricoles vers les marchés, entretien des installations d'éducation et de santé et acquisition de matériels et de fournitures scolaires et sanitaires.
Honduras	27,6	0,3	Programme de lutte contre la pauvreté, en particulier suppression des frais de scolarité dans les écoles publiques.
Madagascar	34,3	0,7	Ministères dépensiers prioritaires, conformément à la stratégie de réduction de la pauvreté.
Mali	27,0	0,5	Allégement ciblé sur l'approvisionnement en eau et les routes.
Mauritanie	10,8	0,3	Financement des dépenses sociales.
Mozambique	28,8	0,4	Financement des dépenses « prioritaires « en faveur des pauvres.
Nicaragua	17,7	0,3	Dépenses à l'appui de la réduction de la pauvreté dans les secteurs de l'eau et du logement et pour l'offre de fournitures médicales.
Niger	9,3	0,3	Programmes en faveur de léducation, de la santé et du développement du secteur rural.
Rwanda	9,7	0,4	Importatations de denrées alimentaires et dépense à l'appui du projet d'utilisation du gaz méthane du Lac Kivu (pour produire de l'électricité).
Sénégal	48,5	0,6	Besoins prioritaires dans le secteur des services sociaux.
Tanzanie	82,3	0,6	Financement du coût en devises de la croissance indispensable aux projets d'énergie et aux importations alimentaires.
Ouganda	57,9	0,6	Compte tenu de la grave pénurie délectricité en Ouganda, le gouvernement envisage d'utiliser les ressources libérées par l'IADM pour aider à satisfaire les besoins pressants du pays dans ce domaine.
Zambie	23,8	0,3	Les ressources libérées par l'IADM serviront à accroître les dépenses à l'appui de projets agricoles axés sur l'irrigation à petite échelle et la lutte contre les maladies du bétail.
Total	559,4	---
Moyenne simple	29,4	0,4

1 Renvoie uniquement aux ressources supplémentaires libérées par l'IADM sur le paiement du service de la dette.

Source: Comité du Développement, 2006, Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) et Initiative d'allègement de la dette multilatérale (IADM), Etat d'avancement, p. 89.

Tableau 24 : Initiative PPTE : Ventilation des coOts estimatifs par principaux créanciers et par groupe de pays

	Pays intéri- maires¹	Pays ayant passé le point d' achève- ment²	Total des pays ayant dépassé le point de décision	Pays qui n'ont pas at- teint le point de décision³	Total
	(10)	(19)	(29)	(11)	(40)
Créanciers multilatéraux	5,4	15,3	20,7	8,6	29,3
Banque mondiale	2,4	7,4	9,8	3,1	12,8
Dont IDA	2,4	7,0	9,4	3,1	12,5
Dont BIRD	0,0	0,4	0,4	0,0	0,4
FMI	0,8	2,3	3,1	2,5	5,6
BAfD/FAfD	1,6	1,9	3,5	1,0	4,5
BID	0,0	1,4	1,4	0,1	1,5
Autres créanciers multilatéraux	0,7	2,3	2,9	1,9	4,9

Créanciersbilatéraux et commerciaux	7,0	13,5	20,5	13,3	33,8
Club de Paris	5,6	9,6	15,2	7,1	22,3
Autres créanciers bilatéraux publics	0,6	3,2	3,8	4,4	8,2
Créancierscommerciaux	0,8	0,7	1,5	1,8	3,4

Coûtstotaux 12,5 28,8 41,3 21,9 63,2

Pour mémoire
Coûts totaux en VAN, fin 2004⁴	11,9	26,3	38,2	21,0	59,1

Variation totale des coûts en %	5,0%	9,5%	8,1%	4,4%	6,8%
Variation due aux nouveaux pays	0,9%	5,4%	4,1%	0,0%	0,2%
Change due to Data Revisions	0,0%	0,5%	0,3%	0,0%	0,2%
Variation entre 2004 et 2005 en VAN	4,1%	3,5%	3,7%	4,4%	3,9%

1 Les pays qui ont atteint le point de décision sont le Burundi, la Gambie, la Guinée, la Guinée-Bissau, le Malawi, la République démocratique du Congo, la République du Congo, Sao Tomé-et-Principe, la Sierra Leone et le Tchad.

2 Les pays qui ont atteint le point d'achèvement sont le Bénin, la Bolivie, le Burkina Faso, le Cameroun, l'Éthiopie, le Ghana, le Guyana, le Honduras, Madagascar, le Mali, la Mauritanie, le Mozambique, le Nicaragua, le Niger, l'Ouganda, le Rwanda, la Sénégal, la Tanzanie et la Zambie

3 Les pays qui n'ont pas atteint le point de décision sont les pays qui remplissent les critères de revenu et d'endettement de l'Initiative PPTE à la fin de 2004 et qui pourraient demander à bénéficier de l'Initiative. Ces pays sont les Comores, la Côte d'Ivoire, l'Érythrée, Haïti, le Libéria, le Népal, la République centrafricaine, la République kirghize, la Somalie, le Soudan et le Togo.

4 Coût total en septembre 2005 (Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) - État d'avancement, septembre 2005, IDA/SecM2005- 0442)

Source: Comité du Développement, 2006, Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) et Initiative d'allègement de la dette multilatérale (IADM), Etat d'avancement, p. 30 et 31.

Tableau 25 : Une conception du développement fondée sur l'innovation institutionnelle

Source : Berr E. et Combarnous F., 2004, «L'impact du consensus de Washington sur les pays en développement : une évaluation empirique » p. 20

Graphique 1 : Nouveaux prêts des créanciers publics bilatéraux et multilatéraux a l'Afrique sub-saharienne (1970 - 2000)

Source : Blamangin O., 2003, «L'Afrique sub-saharienne malade de sa dette extérieure, 2003, p.4

Graphique 2 : Le désengagement des banques commerciales en Afrique sub-saharienne (1970 - 2000)

Source : Blamangin O., 2003, «L'Afrique sub-saharienne malade de sa dette extérieure », 2003, p. 2

Graphique 3 : Dettes publique, multilatérale et privée de l'Afrique, 1970-2002

Source: CNUCED, 2004, «Le développement économique enAfrique : Endettement viable: Oasis ou mirage », p16

Graphique 4 : Le processus PPTE

FRPC FMI en cours
DSRP complet et en exécution
respect des conditions définies
au point de décision

> éligibilité à PPTE
> condition d'accés au point
d'achévement
> traitements intérimaires

> mise en oeuvre définitive
des allégements
> négociation des volets
additionels (dont C2D)

Graphique 5 : Impact de l'IADM sur les 17 premiers pays bénéficiaires

Source : Merckaert J., 2006, Dix ans après le lancement de l'initiative PPTE, Evaluation critique du traitement de la dette par le G8 », p12.

Source: Comité du Développement, 2006, Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) et Initiative d'allègement de la dette multilatérale (IADM), Etat d'avancement, p. 18.

Source : Banque Africaine de développement, 2006, Rapport sur le développement en Afrique, L'aide, l'allègement de la dette et le développement en Afrique, éditions Economica. p. 78

Graphique 8 : Dépenses moyennes au titre du service de la dette et de la lutte contre la pauvreté¹ (en pourcentage du PIB)

Service de la dette avant allégement au titre de l'IADM Service de la dette aprés allégement au titre de l'IADM

Source: Comité du Développement, 2006, Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) et Initiative d'allègement de la dette multilatérale (IADM), Etat d'avancement, p. 23.

Graphique 9 : Courbe de Laffer de la dette

aux exportations après allègement au titre l'Initiative PPTE et de l'IADM (en pourcentage)

Source: Comité du Développement, 2006, Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) et Initiative d'allègement de la dette multilatérale (IADM), Etat d'avancement, p.22

Graphique 11 : Projections du service de la dette extérieure publique en millions de dollars

Graphique 12 : Projections du service de la dette extérieure publique par rapport aux projections d'exportations en pourcentage

Graphique 13 : Projections du service de la dette extérieure publique par rapport aux projections de recettes publiques en pourcentage

Source: CNUCED, 2004, «Le développement économique en Afrique : Endettement viable : Oasis ou mirage », p. 73

Source: Gentilini M., Conseil Economique et social, 2006, La coopération sanitaire française dans les pays en développement.

Graphique 15 : APD nécessaire a la réalisation des OMD (en milliards de dollars)

Source : BAD, 2006, Le développement économique en Afrique, «L'aide, l'allègement de la dette et le développement en Afrique», éd. Economica, p. 94.

Graphique 16 : Répartition des coOts potentiels de l'allègement de la dette au titre de l'Initiative PPTEI par groupe de créanciers

Source: Comité du Développement, 2006, Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) et Initiative d'allègement de la dette ultilatérale (IADM), Etat d'avancement, p. 28.

Glossaire

Région du continent située au sud du Sahara et excluant donc l'Afrique du Nord. Auparavant appelée Afrique Noire, elle est divisée en quatre sous-régions connues sous les noms d'Afrique de l'Ouest, d'Afrique de l'Est, d'Afrique centrale et d'Afrique australe. Formée de 47 pays, et peuplée d'environ 700 millions d'habitants (au début du XIXe siècle), l'Afrique subsaharienne est la partie du continent, ainsi que du monde, la plus démunie, notamment en matière économique, et la plus mouvementée politiquement. Dans le cadre de la présente analyse, l'Afrique du Sud, pays de l'Afrique subsaharienne beaucoup plus développé que les autres, est le plus souvent exclue.

- fournis aux pays de la Partie I de la Liste du CAD ou à des institutions multilatérales pour être ensuite acheminés vers des pays de la partie I, - émanant d'organismes publics y compris les Etats et les collectivités locales ou d'organismes agissant pour le compte d'organismes publics, - ayant pour but essentiel de favoriser le développement économique et l'amélioration du niveau de vie des pays bénéficiaires de l'aide, et comportant un élément de libéralité au moins égal à 25%.

Les données sont comptabilisées en versements nets, après déduction des remboursements en capital sur les prêts. La comptabilisation des engagements permet d'élaborer des prévisions.

La liste des bénéficiaires établie par le Comité d'aide au développement de l'OCDE pour l'année 2007 est disponible sur http://www.oecd.org/ dataoecd/23/35/37954903 .pdf.

Dans le cadre de l'allègement ou de l'annulation de la dette, il s'agit de la désincitation, pour pays bénéficiaires, à rembourser leur dette et de l'incitation à en contracter de nouvelles s'ils savent qu'elles seront continuellement effacées.

Document comptable qui retrace l'ensemble des flux entre une économie et le reste du monde (entre résidents et non résidents) durant une période donnée (une année, un trimestre, un mois).

-Le compte des transactions courantes, associé à la balance des transactions courantes qui recense les flux monétaires d'un pays résultant des échanges internationaux de biens et de services (balance des biens et balance des services), à la balance des revenus (comprenant les revenus du travail et les revenus de capital) ainsi que la balance des transferts courants.

-Le compte de capital et des opérations financières, qui retracent respectivement les flux monétaires résultant de l'achat ou de la vente d'actifs non financiers (des brevets par exemple) et les flux financiers entre un pays et l'étranger, sous forme d'investissement direct à l'étranger (IDE), investissement de portefeuille, réserves de change et autres.

-Les erreurs et omissions nettes, qui enregistrent la différence entre le total des ressources et le total des emplois. Cette différence peut résulter de multiples facteurs, tels que la fuite des capitaux.

Organisation internationale créée le 27 décembre 1945 sous le nom de Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD) après signature de l'accord Bretton Woods du 1er au 22 juillet 1944. Le Groupe de la Banque mondiale comprend la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD), la Société financière internationale (SFI), l'Association internationale de développement (AID), le Centre international de règlement des différends, l'Agence multilatérale de garantie des investissements (MIGA). L'usage désigne souvent la BIRD et l'AID du nom de Banque mondiale. La Banque possède un capital apporté par les pays membres et emprunte sur les marchés internationaux de capitaux. Elle finance des projets sectoriels, publics ou privés, à destination des pays en développement et en transition afin de lutter contre la pauvreté.

L'AID fournit des financements à des conditions avantageuses aux pays à faible revenu, définis par un revenu par habitant inférieur à 865 dollars. Tous les pays de la Zone Franc, à l'exception du Gabon, peuvent en bénéficier. La majeure partie des fonds de l'AID provient de dons versés lors des reconstitutions périodiques de son capital.

Groupe informel de 19 Etats créanciers créé en 1956 et spécialisé dans la normalisation des défauts de paiement des PED (rééchelonnements ou annulations).

Groupe informel de créanciers bancaires privés créé en 1976 et qui s'occupe de dettes publiques. Bien qu'inspiré du Club de Paris, il préfère rééchelonner les dettes.

Nom tiré d'un article de l'économiste John Williamson, qui a défini, en 1989, dix recommandations, notamment en direction de l'Amérique latine: 1)Discipline budgétaire, 2)Réorientation de la dépense publique, 3)Réforme fiscale, 4)Libéralisation financière, 5)Adoption d'un taux de change unique et compétitif, 6)Libéralisation des échanges, 7)Elimination des barrières à l'investissement direct étranger, 8)Privatisation des entreprises publiques ,9)Dérégulation des marchés, 10)Prise en compte des droits de propriété

Les contrats de désendettement et de développement constituent le volet bilatéral additionnel français de l'initiative PPTE. Les C2D sont mis en oeuvre après le point d'achèvement de l'initiative PPTE. Ils correspondent à un mécanisme de refinancement par dons des échéances du service de la dette qui continue à être remboursées par les pays, selon des modalités définies dans les C2D. Ils prévoient notamment la pleine association et la participation effective de la société civile à la mise en oeuvre de ce mécanisme.

-les créanciers publics bilatéraux (Etats ou leurs institutions compétentes), y compris les membres du Club de Paris;

-les créanciers multilatéraux (les institutions internationales telles que le FMI, la Banque Mondiale ou les Banques Régionales de développement). Dans le cas de l'initiative, les créanciers multilatéraux sont: Oasis mirage p36

-crédits accordés par une banque ou un fournisseur à un pays débiteur en contrepartie de l'importation de biens ou services. Lorsque ces crédits sont garantis par une institution appropriée de l'un des pays membres du Club de Paris, ils sont inclus dans les créances traitées lors des négociations du Club de Paris;

Ensemble des dettes publiques et privés contractées auprès d'acteurs extérieurs.

Ensemble des dettes contractées auprès d'acteurs résidents dans le pays et exprimées en monnaie locale.

Ensemble des dettes contractées par un État auprès d'un groupe d'États ou d'une Institution financière internationale.

En 1927, Alexander Sack, juriste russe exilé en France, publie un texte sur les obligations des Etats vis-à-vis des engagements de leurs prédécesseurs. Il formule la doctrine de la dette odieuse, suite aux pratiques étatiques qu'il observe. «Si un pouvoir despotique contracte une dette non pas pour les besoins et dans les intérêts de l'Etat, mais pour fortifier son régime despotique, pour réprimer la population qui le combat, etc., cette dette est odieuse pour la population de l'Etat entier. Cette dette n'est pas obligatoire pour la nation ; c'est une dette de régime, une dette personnelle du pouvoir qui l'a contractée, par conséquent elle tombe avec la chute de ce pouvoir»

Ensemble des dettes contractées par les pouvoirs publics d'un pays (Etat, administrations publiques, collectivités territoriales) auprès de créanciers publics ou privés.

Elle représente l'ensemble des prêts contractés par les pouvoirs publics d'un pays auprès de créanciers (privés ou publics, bilatéraux ou multilatéraux) extérieurs.

Un traitement de dette peut se traduire par un différé d'une partie de la dett e due immédiatement ou dans un avenir proche à une date ultérieure. Quand un nouvel échéancier de remboursement à long terme est défini, le traitement n'est pas appelé différé mais reprofilage ou rééchelonnement.

Document de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP) : Document établi par le gouvernement du pays à faible revenu selon un processus participatif dans lequel s'impliquent à la fois les parties prenantes au niveau national et les partenaires extérieurs du développement, dont le FMI et la Banque mondiale. Le DSRP décrit les politiques et les programmes macroéconomiques, structurels et sociaux qu'un pays mettra en oeuvre pendant plusieurs années pour promouvoir la croissance et réduire la pauvreté; il expose aussi les besoins de financement extérieur et les sources de financement connexes.

Instrument de réserve international créé par le FMI en 1969 pour compléter les réserves officielles existantes des pays membres. Les DTS sont alloués aux pays membres proportionnellement à leur quote-part au FMI. Le DTS sert aussi d'unité de compte au FMI et à certains autres organismes internationaux. Sa valeur est déterminée à partir d'un panier de monnaies.

Facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (FRPC) et facilité de protection contre les chocs exogènes (facilité PCE). Les accords de prêts concessionnels aux pays à faible revenu sont fondés sur des stratégies exhaustives et pilotées par les pays qui sont décrites dans leurs documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP). Ces dernières années, la plupart des prêts du FMI ont été accordés dans le cadre de la FRPC. Les prêts FRPC et PCE sont assortis d'un taux d'intérêt de 0,5 % seulement par an et sont remboursables sur

une période de cinq ans et demi à dix ans. La FRPC proprement dite est le guichet par lequel le FMI accorde des prêts assortis de faibles taux d'intérêt aux pays à faible revenu. Les programmes appuyés par la FRPC reposent sur des stratégies globales d'allégement de la pauvreté qui sont pilotées par les pays. La FRPC au pays récipiendaire permet d'appliquer le DSRP dans le cadre de l'initiative PPTE.

Accords de confirmation. Les accords de confirmation ont pour objectif d'aider les pays à surmonter des difficultés temporaires de balance des paiements; c'est le type d'accord du FMI le plus utilisé. Leur durée est en général de 12 à 24 mois et le remboursement normalement compris entre 21/2 et quatre ans. Des commissions additionnelles s'appliquent aux tirages de montant élevé.

Mécanisme élargi de crédit. Cette facilité a été créée en 1974 pour aider les pays à remédier à des difficultés prolongées de balance des paiements nécessitant des réformes économiques plus fondamentales. La durée des accords au titre du mécanisme élargi est donc plus longue (trois ans en général). Les pays sont censés rembourser dans un délai de quatre ans et demi à sept ans. Des commissions additionnelles s'appliquent aux tirages de montant élevé.

Facilité de réserve supplémentaire (FRS). Cette facilité a été instituée en 1997 pour répondre à d'importants besoins de financement à très court terme. La création de cette facilité a été motivée par la perte soudaine de confiance dont ont souffert certaines économies de marché émergentes dans les années 90, qui ont provoqué des sorties massives de capitaux et nécessité de la part du FMI des concours financiers d'une ampleur jusqu'alors inégalée. Les pays sont censés rembourser les emprunts dans un délai de deux ans à deux ans et demi, mais ils peuvent solliciter une extension ne dépassant pas six mois. Tous les prêts au titre de la FRS sont assortis d'un taux substantiel de commission additionnelle de 3 à 5 points de pourcentage.

Facilité de financement compensatoire (FFC). Créée en 1963, cette facilité visait à assister les pays confrontés à une chute soudaine de leurs recettes d'exportations ou à une augmentation du coût de leurs importations de céréales souvent dues à la fluctuation des prix mondiaux des produits de base. Les conditions financières de cette facilité sont similaires à celles d'un accord de confirmation, mais les prêts ne sont pas assujettis à une commission additionnelle.

Aide d'urgence. Le FMI débloque une aide d'urgence aux pays ayant subi une catastrophe naturelle ou sortant d'un conflit. Les concours au titre de l'aide d'urgence sont assortis du taux de commission de base, bien que des bonifications de taux d'intérêt soient offertes aux pays admis à bénéficier de la FRPC, en fonction des disponibilités. Les prêts doivent être remboursés dans un délai de trois ans et trois mois à cinq ans.

Institution financière internationale (IFI) fondée en 1945 suite à la signature des accords de Bretton Woods et regroupant aujourd'hui 184 pays. Le FMI a pour mission de promouvoir la coopération monétaire internationale, de garantir la stabilité financière, de faciliter les échanges internationaux, de contribuer à un niveau élevé d'emploi et à la stabilité économique et de faire reculer la pauvreté.

Fonds d'investissements spécialisés qui rachètent les dettes d'entreprises en difficulté afin d'en prendre le contrôle et de les restructurer. Ils s'intéressent à tous les types de pays, y compris les PPTE.

Expression due à Paul A. Samuelson. Elle traduit le comportement des individus qui bénéficient d'un service collectif indivisible (dont la consommation de l'un ne prive pas celle des autres), sans participer à son financement. En d'autres termes, un passager clandestin est un agent qui profite d'un avantage sans en supporter le coût.

Groupe des 8 nations les plus industrialisées (ou les plus riches). En sont membres les États-Unis, le Royaume Uni, l'Allemagne, la France, le Japon, l'Italie, le Canada et la Russie, qui a rejoint officiellement le groupe en 2002. Compris entre 0 (exécrable) et 1 (excellent), il calculé par la moyenne de trois indices quantifiant respectivement:

-la santé /longévité (mesurées par l'espérance de vie à la naissance), qui permet de mesurer indirectement la satisfaction des besoins matériels essentiels tels que l'accès à une alimentation saine, à l'eau, au logement, à une bonne hygiène et aux soins médicaux. En 2002, la Division de la population des Nations Unies a ajusté son estimation des impacts démographique de la pandémie du VIH/sida pour 53 pays, contre 45 en 2000.

-le savoirouniveaud'éducation. Il estmesuréparle taux d'alphabétisation des adultes (pourcentage des 15 ans et plus sachant écrire et comprendre aisément un texte court et simple traitant de la vie quotidienne) et le taux brut de scolarisation (mesure combinée des taux pour le primaire, le secondaire et le supérieur). Il traduit la satisfaction des besoins immatériels tels que la capacité de participer aux prises de décision sur le lieu de travail ou dans la société;

-le niveau de vie (logarithme du produit intérieur brut par habitant en parité de pouvoir d'achat), afin d'englober les éléments de la qualité de vie qui ne sont pas décrits par les deux premiers indices tels que la mobilité ou l'accès à la culture.

Indice statistique composite, créé par l'ONU en 1990, permettant de classer les pays du monde au regard de leur développement qualitatif (et non uniquement économiquement quantitatif comme le PIB). Compris entre 0 (exécrable) et 1 (excellent), il calculé par la moyenne de trois indices quantifiant respectivement:

Indice permettant de caractériser le niveau de pauvreté d'un pays. Il a été créé par l'ONU.

L'IPH-1, dédié aux pays en développement, est calculé à partir de la moyenne cubique de trois indicateurs exprimés en pourcentages: -le pourcentage de décès avant 40 ans.

-le manque de conditions de vies décentes, il est lui-même la moyenne arithmétique de trois sous-indices:

°le pourcentage de personne privées d'accès à l'eau potable; °le pourcentage de personne privées d'accès aux services de

°le pourcentage d'enfants de moins de cinq ans souffrant d'insuffisance pondérale (modérée ou aiguë).

Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE)/ Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative :

Dispositif global de réduction de la dette des pays pauvres très endettés qui appliquent des programmes d'ajustement et de réforme appuyés par le FMI et la Banque mondiale. À ce jour, des allégements de dette ont été approuvés en faveur de 30 pays, dont 25 en Afrique, pour un montant total de 35 milliards de dollars EU (en valeur actualisée nette au point de décision). Dix autres pays sont éventuellement admissibles à l'assistance au titre de l'initiative PPTE et pourraient souhaiter en tirer profit.

Initiative visant l'annulation intégrale des créances admissibles de trois institutions multilatérales sur un ensemble de pays à faible revenu. L'objectifde l'initiative est d'aider ces pays à progresser sur la voie des objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) des Nations Unies, dont le but est de réduire de moitié, à l'horizon 2015, le nombre de personnes vivant dans la pauvreté.

Institutions multilatérales auxquelles adhèrent des Etats dans le but d'harmoniser les relations financières internationales. Elles regroupent le Fonds monétaire international (FMI), la Banque mondiale, ainsi que les banques et les fonds régionaux de développement (Banque interaméricaine de développement, Banque africaine de développement, Banque asiatique de développement, Banque européenne pour la re-

construction et le développement...). La Banque mondiale et le FMI forment le «noyau dur» des Institutions financières internationales ; ces dernières avaient pour mission première de créer un environnement économique favorable à la reconstruction et au développement de leurs Etats membres, en particulier ceux qui avaient été affectés par la guerre.

Dispositifs permettant d'offrir de très petits crédits (« microcrédit ») à des familles très pauvres pour les aider à conduire des activités productives ou génératrices de revenus leur permettant ainsi de développer leurs très petites entreprises.

Cibles que la communauté internationale s'est données en vue de réduire de moitié la pauvreté dans le monde et d'améliorer la situation des plus démunis d'ici 2015. Pour la première fois, en 2000, les 191 pays membres de l'Organisation des nations unies (ONU) se sont engagés, dans la Déclaration du Millénaire, à réaliser huit objectifs d'ici à 2015 : 1)d'éliminer l'extrême pauvreté et la faim, 2) d'assurer une éducation primaire pour tous, 3) de promouvoir l'égalité des sexes et l'autonomisation des femmes, 4) de réduire la mortalité des enfants de moins de 5 ans, 5) d'améliorer la santé maternelle, 6) de combattre le VIH/sida, le paludisme et d'autres maladies, 7) d'Assurer un environnement durable, 8) de mettre en place un partenariat mondial pour le développement

Ce terme désigne les pays satisfaisant à des critères définis par la Banque Mondiale et le FMI les qualifiant à l'initiative du même nom, destinée à faire bénéficier ces pays de mesures d'allègements de dette exceptionnels (Initiative PPTE). Les PPTE sont aujourd'hui au nombre de 42, dont 38 bénéficient de l'initiative.

Politique économique préconisée par le FMI dans le cadre de la conditionnalité. La conditionnalité permet au FMI de vérifier que l'argent prêté est bien utilisé pour résoudre les difficultés économiques de l'emprunteur, de sorte que le pays soit en mesure de le rembourser rapidement et que les fonds soient ainsi disponibles pour les autres pays qui en ont besoin. En effet, les prêts du FMI sont généralement condi-

tionnés par l'adoption de politiques aptes à résoudre les difficultés de balance des paiements d'un pays et à permettre au gouvernement de rembourser le FMI.

La position extérieure d'un pays retrace l'ensemble de ses créances et de ses engagements (au sens large) à l'égard du reste du monde en encours (à un moment donné et non pendant une période donnée comme c'est le cas pour les flux).

La position extérieure est mesurée par le solde des investissements étrangers (différence entre les investissements entrants et sortants), celui des investissements en portefeuille, des produits financiers dérivés, des autres types d'investissements et des avoirs de réserve.

Les quotes-parts génèrent l'essentiel des ressources financières du FMI. Chaque pays membre se voit attribuer une quote-part sur la base de son importance relative dans l'économie mondiale. La quote-part d'un pays membre détermine le montant maximum de res sources financières que le pays s'engage à fournir au FMI et le nombre de voix qui lui est attribué, et détermine le montant de l'aide financière qu'il peut obtenir du FMI. À la fin mars 2007, leur total se chiffrait à 216,7 milliards de DTS (environ 327,3 milliards de dollars EU).

Issue d'une négociation entre le débiteur et le créancier ayant pour finalité de modifier la nature de la dette ou de son remboursement. Cinq types de réaménagement peuvent être définis:

-l'allègement des sommes dues au titre d'amortissement ou d'intérêt. Remise partielle ou totale de la dette qui peut se limiter aux amortissements ou aux intérêts, ou concerner l'ensemble de la dette (stock compris),

-le rééchelonnement, qui consiste en un ajournement des charges relatives aux engagements, ce qui permet au débiteur de différer les transferts pendant une période de grâce stipulée dans l'accord de réaménagement,

-la consolidation, qui se traduit notamment par un changement d'échéancier, c'est-à-dire par l'établissement d'un nouveau calendrier de paiements avec possibilité de redéfinition de l'amortissement. La consolidation peut concerner les arriérés de paiement ou les paiements futurs, ou encore ceux dus au titre d'intérêts,

-le refinancement, qui consiste en un maintien de l'échéancier existant, le pays débiteur assurant les divers règlements aux dates arrêtées à l'origine. Cependant, le débiteur reçoit les devises nécessaires pour assurer les règlements, grâce à de nouveaux prêts que financent les créanciers. Il s'impose souvent dans deux conditions: 1) lorsque la concentration des échéances est telle que celles-ci ne peuvent être financées par des emprunts à des conditions normales sur le marché, mett ant ainsi le pays dans une crise de liquidités ou 2) lorsque le pays emprunteur est dans une situation lui rendant pratiquement impossible l'obtention de nouveaux crédits à des conditions normales.

Cas du refinancement par don : mécanisme sui consiste pour le débiteur à continuer de rembourser les échéances dues en contrepartie d'un don équivalent versé par le créancier en retour. La France applique le refinancement par don dans le cadre de ses Contrats de désendettement et de développement (C2D).

Somme versée annuellement pour le remboursement de la dette extérieure, composée du principal et des intérêts du capital emprunté. Le principal correspond au montant emprunté et non encore remboursé mais qui devra l'être tôt ou tard. C'est sur celui-ci que sont calculés les intérêts.

La concessionnalité peut correspondre soit à une annulation d'une par-tie des créances, soit à un rééchelonnement de la dette sur une longue période à un taux d'intérêt inférieur au taux de marché approprié. On parle de concessionnalité lorsque le traitement de la dette se traduit par une diminution de sa valeur actuelle nette.

Mesure du degré de concessionnalité de la dette. Elle se définit comme la somme actualisée au taux de marché approprié des annuités (intérêt et principal) restant à courir sur une dette existante. Ainsi, dès lors que le taux d'intérêt appliqué à un prêt est inférieur au taux de marché, la VAN de celui-ci est inférieur à sa valeur nominale.

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-« Plan d'action du G8 pour l'Afrique, Rapport de mise en oeuvre des représentants personnels pour l'Afrique»

-Conférence des Ministres de l'éducation des Etats membres d'Afrqiue, MINEDAF VIII, Dar-es-Salam, décembre 2002,

-Gupta S., McDonald C., Luiz de Mello, Chakravarti S, 2001, «Les dépenses d'éducation et de santé gagnent sur les dépenses militaires dans les PPTE »,

-Jan Pieter Balkenende, Premier ministre des Pays-Bas, Kjell Magne Bondevik, Premier ministre de Norvège, Göran Pers son, Premier ministre de Suède, Jean-Claude Juncker, Premier ministre du Luxembourg et Anders Fogh Rasmussen, Premier ministre du Danemark, 2005, «La Norvège demande au G8 une augmentation de l'aide au développement »,

Sources du glossaire :

-Raffinot M. et Venet B., 2003, «La balance des paiements », coll. Repères, éd. La Découverte

-Bekolo-Ebe B., 1985, Le statut de l'endettement extérieur dans l'économie sous-développée, Analyse critique, éditions Présence Africaine.

-Accoce J.-V., 2006, L'inefficacité des mesures d'allègement et d'annulation de la dette publique externe des pays en développement: le cas de la république du Congo,

Résumé

La région d'Afrique subsaharienne a longtemps été absente des analyses économiques et financières touchant à l'endettement. Le continent le plus touché par les fléaux de la pauvreté et de la dette n'a, dans les premiers temps, été considéré que sous l'angle de la mauvaise gouvernance économique. La responsabilité de sa situation lui a alors été imputée injustement, compte tenu de sa dépendance politique¹ à l'égard du reste du monde. Cette unique culpabilité a fait de la zone la première victime des plans d'ajustement structurel (PAS). Le terme victime est pesé, tant les pays de cette région sont censurés quant à leur choix de vie ou leurs choix économiques.

Les PAS, avec une vision strictement marchande de la croissance et du développement, ne pouvaient ainsi réussir dans leur volonté de rendre la dette soutenable. Et ils ont même échoué. Car ils ont oublié que le processus d'endettement ne peut être enclenché qu'à travers l'interaction de deux agents ; le créancier, qui offre, et le débiteur, qui demande. Or, la volonté du Fonds monétaire international (FMI) et de la Banque mondiale, de gérer le surendettement aux moyens de la rigueur du comportement public, et de l'extraversion du comportement privé ne peut aboutir dans une économie sous-développée. Et sans investisseurs, sans financements internes susceptibles de créer un véritable marché, et avec aussi peu de moyens publics, l'Etat est contraint de s'endetter pour développer son pays. Les PAS, loin de décourager la persistance de cette pratique, l'ont favorisée.

Les initiative en faveur des pays pauvres très endettés (IPPTE), en 1996 et 1999, puis l'initiative d'allègement de la dette multilatérale (IADM), en 2005, visant respectivement à réduire la dette de tels pays puis à annuler leur part multilatérale (due aux institutions multilatérales à l'instar du FMI et la Banque mondiale) veulent remédier aux échecs des premières tentatives de gestion du surendettement africain. En participant aux Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD), qui souhaitent globalement réduire l'extrême pauvreté de moitié d'ici seulement huit ans, elles ont adopté une ligne directrice novatrice. Les PPTE doivent désormais être assis «sur le siège du conducteur» afin de mener les réformes qui leur permettront d'absorber correctement les fonds dégagés par les allègements.

Toutefois, les actes s'éloignent des discours et, depuis dix ans maintenant, l'initiative PPTE souffre des mêmes limites. De l'insuffisance des PPTE identifiés, aux allègements trop marginaux, en passant par des conditionnalités touj ours teintées d'ingérence par les IFI et touj ours aussi délicates à mettre en oeuvre, l'initiative PPTE peine à remplir sa mission. Les résultats positifs ne sont ainsi que de court terme.

Contribuer à la réussite de OMD pour 2015, à travers le désendettement soutenable de l'Afrique subsaharienne, suppose alors obligatoirement la construction d'un cadre de négociation plus équitable, teinté d'un engagement mutuel à moyen, voire à long terme. Si la responsabilité des créanciers et les intérêts des débiteurs ne sont pas officiellement pris en compte, la région ne parviendra pas à un taux d'endettement soutenable en si peu de temps. Quels que soient les efforts impliqués, c'est toute l'architecture financière, et plus largement politique, internationale qui doit être redessinée. La dette représente un fardeau tel, qu'elle demande l'institutionnalisation d'une instance spécifique à son égard, capable de contrecarrer les faiblesses de l'IPPTE. Un tel Tribunal international de la dette serait en outre en mesure de pallier la partialité des institutions qui gèrent actuellement le désendettement, d'annuler les «dettes odieuses », celles contractées aux fins personnelles des régimes politiques illégitimes aux dépens de la survie de leurs populations, et de contraindre la participation pleine et entière de tous les créanciers concernés par le but du désendettement soutenable.

Ce n'est que par la suite qu'une politique de réendettement soutenable devra passer pas la saine conjugaison des performances économiques et du progrès social, dont les modalités seront cette fois-ci laissées à l'appréciation du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes.