Le défi du désendettement soutenable en Afrique Subsaharienne: Au-delà de l'Initiative PPTE.

Chapitre 2

Les initiatives PPTE, une ultime tentative pour alléger le fardeau de la dette.

Si la viabilité d'une dette est fonction des taux d'intérêt, des taux de change et, dans une moindre mesure du taux de croissance du débiteur, alors les PAS, loin d'alléger le fardeau de la dette, l'ont même renforcé. Si les IFI et le G8 en ont pris conscience, c'est aussi bien grâce au soulèvement de la société civile internationale et aux pressions des Organisations non gouvernementales (ONG) qu'aux statistiques. De la même manière, le renforcement de l'initiative en 1999 ainsi que l'initiative d'allègement de la dett e multilatérale (IADM) sont dus aux mécontentements liés aux insuffisances de la première initiative. Entre outre, cette pression mondiale a porté ses fruits puisque les efforts et les premiers effets sont bien présents.

I - Les initiatives PPTE : entre mea-culpa des PAS et lutte contre la pauvreté à travers l' allègement de la dette.

La soutenabilité d'une dette à long terme est liée, outre les trois premiers facteurs cités ci-dessus, à quatre grandes variables. L'accès des exportations aux marchés extérieurs est premièrement essentiel. Deuxièmement, les flux de capitaux vers et en provenance de l'étranger doivent être stimulés. Troisièmement, le pays doit être capable de gérer sa dette, domestique comme extérieure. Enfin, les taux d'investissement doivent être assez élevés, tout comme la confiance des créanciers étrangers quant à la capacité du gouvernement à gérer son économie nationale d'une façon efficace. Les PAS, loin de renforcer ces caractéristiques, ont mené la plupart des économies sur le chemin inverse. Il était donc temps de prendre la mesure de la dette et de la pauvreté afin de les intégrer dans un programme issu d'un dialogue et d'en finir avec la thérapie de choc.

A/ La prise en compte du poids des ajustements et de la dette sur la pauvreté, enfin.

Si la première initiative était la bienvenue en 1996, elle a tout de même nécessité quelques retouches améliorant son efficacité trois ans plus tard. L'initiative PPTE renforcée est ainsi devenue bien plus accessible que la première.

1 Des limites de Lyon aux exigences de Cologne, le renforcement de l 'initiative.

Il est vrai que les chiffres sur la dette extérieure publique des PPTE d'Afrique étaient si effrayants qu'une action s'imposait. Il était devenu évident que les mécanismes traditionnels de rééchelonnement ne permettraient plus à certains bénéficiaires d'honorer leurs dettes, ni même de revenir à un taux d'endettement viable, permettant au moins d'assurer le service de la dette. En 1996 donc, l'encours total de la dette extérieure publique en Afrique subsaharienne était de 174 milliards USD (voir tableau 4 en annexe p.142), contre 144 en 1990 et 77 USD en 1985. Autant dire que les négociations au Club de Paris n'ont pas eu un réel impact, la progression de l'encours n'ayant pas été stoppée, ou pas significativement.

Ainsi, jusqu'aux conditions de Lyon, les tentatives de gestion de la dette n'ont pas vraiment abouti, notamment parce que les conditions pour bénéficier des allègements étaient trop strictes, et surtout parce que la part multilatérale n'était pas concernée. Or, dans le cas des PPTE africain, elle est rapidement devenue majoritaire (voir graphique 3 en annexe p.167), notamment en raison des PAS. Les conditions de réaménagement sont répertoriées en quatre phases avant 1996. De 1975 à 1988, le Club de Paris consentait des rééchelonnements mais sans allègement en valeur actualisée, ni annulation. Les conditions de Toronto, à partir de 1988, ont été les premières à réduire la valeur actualisée nette (VAN) de la dette bilatérale de 33,3%. Dès lors, la somme restant à rembourser était actualisée au taux de marché des annuités (intérêt et principal payés chaque année) présent. Les conditions de Londres, applicables dès 1991, ont porté ce taux à 50%, avant que celles de Naples (1994) ne renchérissent avec un taux de 67%. Quant aux conditions de Lyon (1996) elles augmenté l'allègement en VAN à 80% avant que les conditions de Cologne (1999) le portent jusqu'à 90% (voir tableau 2 en annexe p.140).

L'initiative PPTE, qui débute avec les conditions de Lyon en 1996 va alors apporter une grande valeur ajoutée. Contrairement aux principes en vigueur sous la période d'ajustement structurel, l'Initiative PPTE instaure un véritable allègement de la dette et non plus un simple traitement indirect par le Club de Paris. Les IFI concèdent une réduction de leurs créances (la part multilatérale de la dette) pour la première fois. D'autre part, et c'est l'aspect qualitatif le plus manifeste, d'une politique imposée de l'extérieur et décidée «d'en haut» dans le plus grand secret, l'on passe à une politique élaborée par le pays récipiendaire, inscrite dans une approche « par le bas » et dans une plus grande transparence. En effet, les populations des PPTE participent désormais à l'élaboration et à la mise en oeuvre des politiques définies dans le document stratégique de réduction de la pauvreté, qui remplace le Documenta cadre de politique économique (DCPE) du temps des PAS. Or, grâce à l'intégration de la société civile et de la population dans la nouvelle stratégie, les spécificités des PPTE sont mieux prises en compte. Cette variable était fondamentale car «il est difficile pour une institution de taille modeste comme le FMI d'en savoir très long sur toutes les économies du monde ». Dans ces conditions, comment aurait-elle pu avoir légitimement le «monopole des bons conseils »¹? Car, les économies africaines comportent des spécificités importantes, complexes et, de fait, difficilement appréhendables (voir le chapitre 1), notamment pour un économètre washingtonien sédentaire Enfin, la dernière amélioration qualitative, et pas des moindres, remplace un indicateur de moyens, quant au suivi de la mise en oeuvre des conditionnalités, par un indicateur de résultats (voir tableau annexe 8 p.146). Par conséquent, les pays ne sont plus tenus de prouver à chaque étape leur bonne foi quant à l'application des conditions, mais doivent désormais les respecter à terme. Ce système permet également de juger de l'impact des conditionnalités sur la situation économique et sociale. Une considération importante compte tenu de la négligence à l'égard des impacts économiques et sociaux des PAS pendant quinze ans, malgré les protestations.

La première initiative était donc prometteuse, symbolisant officieusement l'acception des IFI quant à l'échec des politiques d'ajustement structurel. Avec de tels apports, la gestion de l'endettement extérieur public en Afrique ne pouvait qu'être amélioré. De manière annexe, mais très importante bien que ne concernant pas directement le

1 Stiglitz J. E., 2002, in «La grande désillusion », éd. Fayard, p. 72.

thème de l'analyse, l'initiative a permis de renouer avec la lutte contre la pauvreté et les inégalités croissantes sur la scène internationale. Le dispositifs'inscrit en effet dans le cadre des Objectifs du Millénaire pour le développement, « cibles que la communauté internationale s'est don-née en vue de réduire de moitié la pauvreté dans le monde et d'améliorer la situation des plus démunis d`ici 2015 »² . A priori, une telle mission n'aurait pas dû incomber au FMI, mais compte tenu du changement de son rôle à partir de la crise de la dette au début des années 1980, «se désengager des activités en faveur des pays pauvres ne serait pas conforme à la mission du FMI et aggraverait les déséquilibres »³. En ce sens, le FMI participe à la réduction de la pauvreté à sa manière, financièrement. Cette participation est louable car tous les PPTE souffrent d'une dett e, majoritairement multilatérale, freinant considérablement les efforts de lutte contre la pauvreté.

Néanmoins, après un examen exhaustif de l'initiative en 1999, des modifications ont été apportées afin de corriger ses défauts. Car la première était très exigeante dans la sélection des récipiendaires. En effet, concrètement, les candidats devaient respecter, malgré les rééchelonnements traditionnels et la mise en oeuvre avec succès d'un programme de stabilisation macroéconomique et de réformes pendant trois ans, différents taux. Ces taux respectés, la dette était alors jugée insoutenable. Ainsi, le ratio en VAN de la dette par rapport aux exportations devait dépasser 200%, voire dans certains cas, 250% (il s'agissait alors d'une fourchette). Le cas échéant, une économie ne pouvant remplir ce critère à cause de son degré élevé d'ouverture, devait justifier d'un côté d'une part des exportations dans le PIB de plus de 40% (prouvant qu'elle est ouverte) et de l'autre d'une part des recettes publiques dans le PIB excédant 20%. En respectant ces deux autres conditions, elle pouvait alors être éligible, non pas au regard du poids de la dette dans ses exportations (le critère d'ouverture), mais du critère budgétaire ; le poids de la dette dans ses recettes publiques. Ce poids devait en outre être supérieur à 280% de ses recettes (voir tableau 9 en annexe p.147). Avec de telles conditions, seuls cinq pays ont été admis à l'allègement sur le critère des exportations (Bolivie, Burkina Faso, Mali, Mozambique et Ouganda) et deux sur le critère budgétaire (Côte-d'Ivoire et Guyana).

En septembre 1999 de fait, les modifications ont visé «un al-

2 Définition donnée par le FMI, http://www.imf.org/external/np/exr/facts/fre/mdgf.htm

3 FMI, in « Bilan de la réforme du FMI depuis l'Assemblée annuelle de Prague », http://www.imf.org/external/np/exr/ib/2002/fra/120502f.htm

lègement plus substantiel à un plus grand nombre de pays et plus rapidement, ainsi que [le renforcement des] liens entre l'allègement de la dette, la réduction de la pauvreté et la politique sociale »⁴.