L'accord de Cotonou et la lutte contre la pauvreté

Les caractéristiques des « mesures appropriées »

L'expression employée dans le texte même de la Convention est suffisamment floue pour englober tout un panel de dispositions mis au service de la défense du schéma politique considéré comme le meilleur pour parvenir à un développement durable.

Les « mesures appropriées » visées par la Convention de Cotonou sont définies dans l'article 96, second paragraphe : elles regroupent les « [...] mesures arrêtées en conformité avec le droit international et proportionnelles à la violation ».

Leur caractéristique principale est donc l'adéquation entre la « sanction » et la gravité de l'infraction. Par exemple, pour avoir procédé à des élections anti-démocratiques, Haïti s'est vu suspendre l'allocation attribuée en vertu de la deuxième tranche du Fonds européen de développement et le Conseil des ministres a décidé « la réorientation du reliquat de la première tranche du 8^ème FED vers des projets au bénéfice direct des populations haïtiennes, au renforcement de la société civile et du secteur privé et au soutien éventuel du processus de démocratisation et renforcement de l'État de droit »^161(*). Outre les pressions financières, l'État incriminé, par le biais de soutiens pécuniaires aux actions sur le terrain, doit rendre effectif les grands principes politiques définis par le partenariat. Ainsi, la conditionnalité de l'aide est donc au service du volet politique car elle ne se contente pas de réprimer les écarts de conduite mais agit concrètement dans la perspective d'une mise en place réelle de la gouvernance.

Il convient de remarquer que l'adoption de « mesures appropriées » peut également constituer un soutien aux réformes engagées volontairement par l'État ACP en cause. La situation du Libéria en est un exemple. En effet, cet État a enfreint plusieurs dispositions contenues dans l'article 96, telles que les droits de l'homme ou la bonne gestion des affaires publiques. Bien que les consultations aient abouti sur l'adoption et l'application de garanties par le biais d'actions améliorant le sort de la démocratie [entendue dans un sens large], il n'en reste pas moins que le maintien de quelques « zones d'ombre » sur la situation de cet État ont conduit le Conseil des ministres à proposer des mesures de soutien visant à appuyer un processus déjà en cours. En effet, ce dernier organe dispose dans une proposition de décision à ce sujet^162(*) : « Dans l'attente de mesures substantielles visant à honorer les engagements pris pour faire respecter les droits de l'homme, la démocratie, l'État de droit et les principes de bonne gouvernance, il est décidé de relancer graduellement et de manière conditionnelle la coopération de l'UE en fonction des progrès réalisés. » Dès lors, la Communauté propose toute une série d'actions que le gouvernement du Libéria doit entreprendre pour se mettre en conformité avec le droit de Cotonou et, par voie de conséquence, pour permettre une levée les sanctions financières.

La conditionnalité n'est donc pas, comme il peut être envisagé a priori, une simple suspension de l'aide pour la durée pendant laquelle l'infraction se poursuit. Bien au contraire, il s'agit de l'appui aux processus de réformes engagés par l'État, tout en octroyant une nouvelle répartition des ressources. L'arrêt des versements communautaires aux États en infraction, ce qui revient à une suspension provisoire de la coopération, n'est qu'un outil utilisé en dernier ressort, alors que des mesures « plus douces » sont restées vaines. Cet élément est employé rarement en raison de l'importance des répercussions néfastes sur les populations civiles et sur la situation de l'État, généralement en proie à de nombreuses difficultés.

Les articles 96 et 97 précisent dans les mêmes termes la relative souplesse avec laquelle les parties doivent manier les « mesures appropriées » : «  Le choix [quant à leur nature] doit porter en priorité sur les mesures qui perturbent le moins l'application du présent accord. Il est entendu que la suspension serait un dernier recours ».

Le partenariat revêt désormais un volet politique complet, garantissant une structure et des pouvoirs étatiques stables et cohérents : l'Etat de droit, les principes démocratiques, la bonne gestion des affaires publiques et la garantie de droits de l'homme sont autant d'impératifs préalables permettant de préparer un environnement sain pour un développement durable et la lutte contre la pauvreté.

Cependant, ce panel d'éléments politiques reste inefficace si aucun dialogue n'est mis en place pour définir les grandes orientations de ce volet.

La gouvernance doit donc revêtir une dimension de coopération, de communication. Dès lors, le dialogue s'impose comme un lien entre les stratégies de coopération et les aspects politiques, ainsi qu'entre les éléments politiques eux-mêmes. Ce trait d'union entre différents domaines couverts par le partenariat, ainsi qu'entre divers acteurs autres que l'Etat, est donc le corollaire indispensable des éléments « démocratiques » imposés par l'article 9 de la Convention de Cotonou

* ¹⁶¹ Voir en ce sens la proposition de décision du Conseil du 14 décembre 2001 « portant modification de la décision du Conseil 2001/131/EC du 29 janvier 2001 portant conclusion de la procédure de consultation avec Haïti conformément à l'article 96 de l'accord de Cotonou », COM (2001) 781 final

* ¹⁶² Proposition de décision du Conseil du 21 février 2002, portant « conclusion de consultations avec le Libéria au titre de l'article 96 et de l'article 97 de l'accord de Cotonou », COM (2002) 103 final.