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Incidences des dépenses publiques dans la réduction de la pauvreté: cas du bénin

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par Aboua Gérald HOUNKYDET
Université d'Abomey-calavi - Maîtrise es Sciences Economiques  2009
  

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INTRODUCTION

Un consensus s'est maintenant établi dans la littérature économique autour de l'idée selon laquelle une des voies les plus sûres pour rendre la croissance durable et combattre la pauvreté est d'améliorer le capital humain. Celui-ci constitue une source d'innovations technologiques qui agit positivement sur la productivité du travail et, donc, sur la croissance de l'économie. La théorie de la croissance endogène a largement mis en évidence les effets positifs du capital humain sur la croissance. Toute réforme visant à favoriser l'accumulation de ce capital est susceptible d'atteindre les pauvres. Pour un développement durable, un accent particulier doit donc être mis sur l'accès à des services de base. Et du fait des défauts de marché, l'intervention de l'Etat est vue comme le moyen le plus efficace d'assurer l'équité et l'efficacité dans la provision de ces services.

A l'instar des autres pays en développement, le Bénin s'est engagé depuis 1999 dans la mise en oeuvre d'une stratégie nationale de réduction de la pauvreté pour un développement humain durable. Après l'ébauche d'une Stratégie Intérimaire de Réduction de la Pauvreté (SRP, 2000), une stratégie triennale (2003-2005) a été définie et a servi depuis lors comme cadre stratégique de référence, de programmation et de budgétisation des actions gouvernementales, ainsi que pour le dialogue avec les partenaires techniques et financiers. Dans cette première stratégie, le Gouvernement du Bénin a mis l'accent sur le développement du secteur social et l'amélioration de la gouvernance pour renforcer respectivement les ressources humaines et l'efficacité des actions, afin de bâtir les fondations pour le développement humain durable. La Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté (SCRP) constitue une stratégie de deuxième génération pour le triennal 2007-2009, et vise à consolider les acquis du précédent tout en mettant l'accent sur la diversification de l'économie et l'intensification de la croissance afin d'accélérer la lutte contre la pauvreté et la marche du Bénin vers l'atteinte des Objectifs du Millénaires pour le Développement (OMD).

Ces dernières années le Bénin a accompli d'importants progrès dans le domaine des services sociaux. Plusieurs indicateurs sociaux ont affiché des progrès notables avec des améliorations importantes dans les secteurs de l'éducation, de la santé, de l'accès à l'eau potable et d'autres besoins de première nécessité.

Par exemple le taux brut de scolarisation primaire estimé à 67% en 1995 est évalué à 80% en 2000 tandis que l'espérance de vie à la naissance était de 56,3 ans au cours de la même période. En plus, on assiste à un taux remarquable au niveau de la fréquentation des services de santé passant ainsi de 19,6% en 1992 à 44% en 1998 (Troisième Conférence des Nations Unies sur les pays les moins avancés).

En dépit des améliorations sur le plan social, la pauvreté persistait passant de 26,5% en 1996 à 33,8% en 2002 (PNUD 2002). Aussi, le retard enregistré par rapport à des pays comparables reste important; de même que persistent les disparités d'accès entre les régions, les sexes et les groupes de ménages. La persistance des inégalités dans l'accès aux services de base (santé, éducation, accès à l'eau potable....) va de pair avec la dégradation des conditions de vie des populations.

Selon le PNUD, le Bénin reste l'un des pays les plus pauvres du monde. Dans son rapport sur le développement humain, l'IDH passait de 0,408 en 1997 à 0,437 en 2005 plaçant ainsi le Bénin au 163è rang sur 177 pays couverts. Les résultats partiels et provisoires de l'EMICoV révéleraient notamment que :

· Le taux de pauvreté monétaire au Bénin en 2006 demeure encore élevé et semble même avoir augmenté par rapport à 2002 (résultat de l'enquête QUIBB);

· La pauvreté au Bénin varie considérablement selon les zones de résidence, l'incidence étant de 27% en moyenne en milieu urbain contre 40,6% en zone rurale. Toutefois, les analyses montreraient que la pauvreté d'existence (c'est-à-dire les conditions matérielles non monétaires de vie des populations) semble avoir légèrement reculé au Bénin (de 43% à 41 %), par contraste avec la pauvreté monétaire, alors que de leur coté, les ménages béninois estiment qu'ils vivent de plus en plus difficilement, selon les résultats des enquêtes de perception sur la pauvreté subjective.

Face à cette situation peu satisfaisante, l'on a cherché à s'interroger sur le rôle qu'ont joué les puissances publiques dans la réduction de la pauvreté à travers les dépenses publiques sociales. A cet effet, un certain nombre de questions ont suscité notre attention à savoir : L'orientation et le niveau des dépenses sociales sont-ils de nature à lutter contre la pauvreté des populations vulnérables? En d'autres termes, les services sociaux sont-ils ciblés vers les pauvres? Est-ce que les dépenses publiques sociales ont un effet favorable sur les conditions de vie des populations vulnérables?

Pour répondre à ces préoccupations, le présent travail de recherche intitulé «INCIDENCE DES DEPENSES PUBLIQUES SOCIALES DANS LA REDUCTION DE LA PAUVRETE: Cas du Bénin» se fixe comme objectif général d'analyser l'impact des dépenses publiques sociales sur le bien être des populations vulnérables notamment dans les secteurs de l'éducation et de la santé. De façon spécifique, il s'agit d'une part d'analyser les distributions des dépenses publiques sociales dans ces deux secteurs au Bénin et d'autre part de mesurer l'effet des dépenses publiques sociales sur la réduction de la pauvreté au cours de ces dernières années. Pour atteindre ces objectifs, nous formulons les hypothèses suivantes:

1- Les dépenses publiques sociales sont inégalement réparties entre les différentes catégories sociales.

2- Les pauvres profitent moins des dépenses publiques sociales.

3- Les dépenses publiques sociales influencent positivement la sensibilité des indices de pauvreté (FGT).

Cette présente étude tentera d'apporter sur le plan pratique un éclairage quant à l'importance de l'orientation et de la qualité des politiques de dépenses publiques au Bénin en matière de réduction de la pauvreté, eu égard aux considérations théoriques et spécifiques de l'économie béninoise.

Pour y parvenir, à cet effet, le présent travail est organisé autour de chapitres : Le premier chapitre porte sur le cadre théorique et méthodologique de la recherche. Le second s'articule autour de la situation des dépenses publiques au Bénin. Et enfin

le dernier chapitre présente l'analyse des dépenses publiques sociales sur la pauvretépour finir par les recommandations.

CHAPITRE 1: CADRE THEORIQUE ET METHODOLOGIQUE DE

RECHERCHE

Section 1: Cadre Théorique

1.1: Cadre conceptuel de pauvretéLe concept de pauvreté a toujours existé dans les thèses des économistes

(Larivière et Martin). Mais il a évolué considérablement depuis le 18e siècle. De nos jours la pauvreté peut prendre une forme subjective ou objective. L'approche subjective consiste non pas à se référer à un seuil minimal de ressources défini conventionnellement ou à des conditions objectives d'existence, mais à interroger directement les ménages sur la perception qu'ils ont de ces réalités, à partir de questions sur leur revenu, le revenu minimum nécessaire selon eux "pour joindre les deux bouts" et/ou leur degré "d'aisance financière". Différentes méthodes permettent ensuite, sur la base de ces réponses, d'établir un seuil de pauvreté subjectif : les ménages dont le revenu est inférieur à ce seuil seront alors considérés comme pauvres (insécurité d'existence objective).

L'approche objective quant à elle retient des éléments objectifs pour mesurer la pauvreté. On peut citer : la pauvreté monétaire et la pauvreté par les conditions d'existence. Parmi les multiples approches de la pauvreté, celle qui s'intéresse à la mesure de la pauvreté monétaire est la plus fréquente et est considérée comme pauvre toute personne dont les ressources sont inférieures à un certain seuil de pauvreté. La pauvreté par les conditions d'existence se définie en terme de privation relative et qui a d'abord été développée par Peter Townsend puis, avec une démarche différente, par Paul Dickes. Elle cherche à repérer un certain nombre de difficultés, de manques ou de privations dans différents domaines des conditions d'existence des ménages. Ces domaines peuvent renvoyer à une pauvreté de nature "existentielle" (alimentation, logement par exemple) ou de nature "sociale" (relations, emploi, loisirs, ...).

1.2. Revue de littérature

On acceptait déjà au 18è siècle le droit aux individus d'être assistés et à l'Etat, le devoir de prêter assistance aux populations dans le besoin. Les économistes classiques comme Smith et Ricardo ont rejeté la vision pessimiste de Malthus en la matière. Notons que les économistes classiques considéraient comme important d'améliorer le capital humain par de meilleurs soins de santé et un plus grand accès à l'éducation de base pour augmenter la productivité et favoriser l'émergence d'initiatives individuelles. Leurs hypothèses ont été confirmées par la suite dans de nombreuses études empiriques dans les pays en développement (Welch (1970), Schultz 1981, Jamison and Lau (1982)).

A partir de 1960, deux courants de pensée ont émergé. D'un côté, certains suggèrent de se concentrer sur l'augmentation des revenus et de laisser les personnes choisir l'allocation optimale de ressources selon leurs préférences personnelles. De l'autre côté, les défenseurs de l'approche des besoins essentiels privilégient la fourniture de services sociaux de base de la manière la plus large possible (Larivière et Martin). Ces deux approchent avec quelques nuances sont désignées aujourd'hui respectivement par l'approche "welfariste" et l'approche "non welfariste".

L'approche Welfariste définit le bien être par le niveau d'utilité qu'atteint un individu. Ce niveau est fonction des biens et services qu'il consomme. Cette approche attache donc une grande importance aux perceptions de la personne quant à ce qui lui apporte de l'utilité, c'est à dire du bien-être. En terme de mesure du niveau du bien être, cette approche va donc privilégier des indicateurs plus <<neutres» c'est à dire qui ne privilégient pas un type de bien sur un autre, l'important étant que la personne en retire de l'utilité.

A l'opposé, l'approche <<non welfariste» définit le bien être de manière indépendante des perceptions individuelles en se basant sur ce que le planificateur estime être souhaitable pour l'individu d'un point de vue social. En terme de mesure

du bien-être, cette approche va donc se servir d'indicateurs sélectifs portant sur certains biens jugés socialement utiles. En particulier, les planificateurs vont généralement privilégier une alimentation adéquate, un meilleur accès à l'éducation, aux soins de santé, aux logements, à l'eau potable, etc. (Ravallion 1992).

On peut donc dire qu'évaluer les aspects distributifs des dépenses publics au niveau du bien-être constitue une préoccupation qui n'est pas nouvelle.

Les travaux d'Aron et Mc Guire (1970), de Meerman (1979) et de Selowsky (1979) ont défini les deux grandes approches largement utilisées de nos jours. Dans la synthèse qu'il a faite de ces approches, Van de Walle et Kimberly (1995) relève deux niveaux de complexité. Une première complexité porte sur la valorisation du bien public. En effet les biens publics sont des biens dont les prix, s'ils sont observables, reflètent rarement la valeur intrinsèque du bien. La seconde complexité porte sur l'importance du service public pour l'utilisateur. En effet, l'utilité que procure le bien dépend de plusieurs facteurs propres au bénéficiaire et ceci complique la mesure globale du bien-être. Par exemple, une école primaire pour une famille sans enfant n'a pas la même valeur comparée à une famille avec des enfants en âge de fréquenter.

Aron et McGuire (1970) ont cherché à appréhender la valeur subjective du bien public pour l'individu en estimant des prix virtuels. Cependant, les difficultés liées à une telle entreprise en ont limité l'application. Les travaux se sont orientés vers une approche moins exigeante qui consiste à valoriser un bien public à son coût marginal (Brennan, 1976). Là encore, deux tendances se sont dégagées. La première emprunte la voie d'Aaron et McGuire (1970) en tentant de prendre en compte les préférences individuelles tandis que la seconde, plus pragmatique consiste à combiner le coût unitaire des services publics et l'accès à ces services pour fournir une distribution des bénéfices.

Van de Walle (1996) a procédé à une revue critique des méthodes d'évaluation des dépenses publiques. Il ressort de son étude qu'il existe de nombreuses approches pour évaluer l'impact des dépenses publiques, mais les méthodes les plus courantes sont la méthode de l'incidence des avantages (benefit incidence analysis) et

l'approche basée sur le comportement des ménages (behavioral approach).

L'approche basée sur l'analyse de l'incidence des avantages des dépenses publiques a été fortement influencée par les études de Meerman (1979) et de Selowsky (1979) qui constituent respectivement une application à la Malaisie et à la Colombie. Cette approche à été largement suivie et de nombreuses décisions gouvernementales relatives à la répartition des ressources budgétaires dans les pays en développement ont été basées sur des recommandations formulées sur la base de cette méthode.

Dans la majorité des cas, ces études conduisent à la conclusion que les dépenses allouées aux secteurs sociaux de base (éducation primaire et santé) sont progressives contrairement à celles qui sont destinées à l'enseignement supérieur et au secteur tertiaire de la santé. La grande audience dont a pu bénéficier cette méthode s'explique en grande partie par sa simplicité et la diversité des présentations des résultats en vue de montrer le caractère progressif (ou régressif) des diverses composantes des dépenses publiques.

Castro-Leal et al. (1999) ont utilisé cette approche pour étudier l'impact des dépenses d'éducation et de santé dans un échantillon de sept pays africains. Leur travail montre que ces dépenses bénéficient peu aux pauvres comparativement au quintile le mieux aisé de la population. Pour ces auteurs, la solution au problème ne se limite pas à un simple réajustement des dépenses publiques. Il est important de prendre en compte les contraintes qui empêchent les pauvres de tirer partie des subventions des services sociaux.

L'approche comporte cependant de nombreuses limites. En effet l'analyse de l'incidence des avantages donne une vision incomplète de l'impact des dépenses publiques sur le bien-être. Non seulement elle ne permet pas de cerner tous les aspects du bien-être, mais la fiabilité des inférences distributionnelles obtenues à partir de cette approche reste conditionnée par l'homogénéité de la participation des différents groupes de ménages aux programmes mis en oeuvre. Lanjouw et Ravallion (1998) ont montré que les avantages tirés de l'éducation et des programmes de lutte

contre la pauvreté profitent d'abord aux non pauvres. Toutes choses qu'ignorent, selon eux, les approches basées sur l'incidence des avantages.

Le résultat de Lanjouw et Ravallion (1998) repose sur un modèle d'économie politique dans lequel le gouvernement, pour offrir le service public doit prélever des taxes auprès de la population non pauvre pour le financer. La contrainte de faisabilité impose que les non pauvres ne soient pas perdants puisqu'ils portent sur eux le financement. Et ce n'est que lorsque le coût marginal d'expansion du programme sera plus bas que celui-ci pourra atteindre les couches pauvres de la population. Pour tester la validité du modèle, les auteurs procèdent en régressant, pour un quintile donné le taux de participation du quintile sur le taux de participation global au sein de la région. L'application à l'Inde a corroboré la conclusion du modèle.

L'approche basée sur le comportement des ménages utilise généralement des techniques économétriques pour explorer les effets des dépenses publiques sur les biens et services pour lesquels on ne peut pas identifier des usagers spécifiques de même que l'impact sur d'autres dimensions du bien-être (Van de Walle, 1996). En général, les variations compensatoires et/ou équivalentes du revenu servent de moyen pour mesurer les aspects monétaires du bien-être tandis que les indicateurs sociaux comme le taux de mortalité, le statut nutritionnel sont utilisés comme indicateurs non monétaires de l'impact des dépenses publiques. Cette approche offre l'avantage de rendre compte de la réaction des différents groupes socio-économiques à une variation du prix des services offerts.

Cependant, elle comporte au moins deux limites importantes. D'abord, le recours à l'économétrie pose le problème de robustesse des estimateurs des effets des dépenses publiques. Un des problèmes dans l'évaluation des effets des dépenses est celui de l'identification du bien-être. La méthode qui est adoptée la plupart du temps est l'utilisation des informations issues des enquêtes. Il existe des tentatives visant à combiner l'analyse de l'incidence des avantages et l'approche basée sur le comportement des ménages. Ce procédé peut être un moyen commode pour pallier certaines insuffisances relevées plus haut. Par exemple Cox et Jimenez (1995) ont

évalué l'impact distributionnel des dépenses gouvernementales aux Philippines en intégrant les transferts nets reçus en l'absence d'intervention publique dans un modèle de comportement.

Depuis le début des années 1990, de nombreux modèles d'équilibre général ont été construits pour étudier les effets des politiques de stabilisation et d'ajustement structurel dans les pays en développement. Cependant, la méthode de désagrégation des ménages en catégories ou groupes socio-économique qu'impose la matrice de comptabilité sociale utilisée dans ces modèles revient en fait à baser l'analyse sur des ménages représentatifs. Cela constitue l'une des faiblesses de cette approche lorsqu'il s'agit d'aborder la question de la pauvreté car, dans ce cas, elle réduit le champ de l'analyse à la seule comparaison intergroupe, la question essentielle de la comparaison intra-groupe étant considérée comme impossible (Patry, 2001).

C'est dans ce cadre que Décaluwé, Patry, Savard et Thorbecke (1999) ont construit un modèle d'équilibre général calculable (EGC) d'une économie de développement type incorporant la dimension de la pauvreté. Ce modèle se distingue par trois éléments. D'abord, il propose une fonction de distribution Bêta (réputée plus flexible que les fonctions log-normale et Pareto) pour caractériser la distribution des revenus dans chaque groupe de ménages. Ensuite, les distributions intra-groupe des revenus sont spécifiées dans le but de se conformer aux caractéristiques des groupes socio-économiques. Enfin, le modèle comporte une ligne de pauvreté endogène déterminée sur la base d'un panier de consommation unique couvrant les besoins essentiels de la population.

Il faut noter cependant que les décideurs de politique économique sont surtout intéressés de savoir qu'elle serait l'incidence d'une réforme des dépenses publiques. Plus spécifiquement, dans quelle proportion une hausse de ces dépenses améliore l'accès des populations défavorisées aux services de base. La méthode de l'incidence moyenne ne pourrait répondre à cette question que si on suppose que l'expansion des services publics bénéficiera aux catégories de population proportionnellement au gain actuel. Ceci n'est pas forcément le cas, et ce n'est généralement pas le cas dans la

provision des services publics. En effet, les mesures d'expansion des services publics visent généralement à améliorer l'accès au niveau des groupes de population les plus défavorisés par la distribution actuelle. Et dans ce contexte, il est raisonnable de s'attendre à ce que ces groupes de populations bénéficient relativement plus de telles mesures que ceux qui sont les mieux favorisés.

L'ambition de la méthode d'analyse d'incidence marginale est de fournir une réponse à cette préoccupation. Van de Walle dans Bourguignon et Stern (2003) présente une synthèse de ces différentes approches. Comme l'a souligné Younger (2003) ces différentes méthodes ne mesurent pas toujours la même marge et elles n'ont d'ailleurs aucune raison de le faire dans la mesure où plusieurs variations marginales peuvent être d'un intérêt pour le décideur politique : marge relative à une expansion du programme, à une réduction de coût de participation, à une amélioration de qualité des services.

L'approche méthodologique choisie dans cette étude est dictée par la disponibilité des données. Elle s'inscrit dans le cadre de l'analyse d'incidence moyenne des dépenses publiques. Une approche paramétrique sera ensuite utilisée pour examiner les effets des dépenses publiques sociales sur la pauvreté.

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