Memoire Online - Enjeux et limites de l'évaluation du contrat urbain de cohésion sociale

MASTER de Sciences et Technologies, mention
Aménagement, Urbanisme et Développement des Territoires

Je tiens a remercier l'ensemble des personnes qui m'ont suivie durant toute la duree de mon stage et qui ont participe a l'enrichissement de ce travail. Ces mots sont tout particulierement adresses a :

M Patrice RAINERI, pour son accompagnement, sa confiance et son enseignement de la politique
de la ville,

M Jean Marie ALLAIN, pour sa grande disponibilite et ses complements theoriques,
L'ensemble du personnel de la mairie de Fontaines sur Saone pour son accueil chaleureux,
Et Dominique pour son incroyable patience et ses encouragements.

INTRODUCTION

Dans le cadre du Master Professionnel de l'Institut d'Aménagement et d'Urbanisme de Lille, j'ai réalisé un stage au sein de l'équipe de Maîtrise d'oeuvre Urbaine et Sociale de la ville de Fontaines-sur-Saône.

Sous l'autorité de la ville, le stage est une commande partenariale réalisée entre la Commune de Fontaines sur Saône, la Communauté Urbaine du Grand Lyon et l'Etat.

Les dispositifs de la politique de la ville ne m'étaient pas inconnus. J'avais réalisé un stage à la Communauté d'Agglomérations de Grenoble (38) au service de la Rénovation Urbaine. Par ailleurs, et en continuation de ce stage dans lequel je fus confrontée à la problématique des relogements dans le cadre des projets de rénovation urbaine, j'ai rédigé un mémoire sur la place des habitants dans ce type de procédure, à Roubaix (59), quartier des Trois Ponts.

Ainsi, fortement intéressée au programme national pour la rénovation urbaine, j'avais, a fortiori, eu connaissance des dispositifs de la politique de la ville, de leur spécificités et de leur enjeux. Mais je n'avais qu'une connaissance partielle de ceux-ci. En effet, je n'avais abordé qu'un des deux piliers de la politique de la ville, la rénovation urbaine. L'aspect social de la politique de la ville me restait méconnu.

Or, l'intérest et la spécificité de la politique de la ville est bien sa forme transversale qui aborde la question urbaine dans sa globalité. En abordant uniquement l'aspect urbain, j'adoptais une position parfois critique sur la politique de la ville. Il me semblait que les opérations de démolitions pouvaient s'apparenter à un aveu d'échec de l'urbanisme contemporain et des politiques menaient en direction des quartiers¹ . Par ailleurs, j'avais notamment fortement souligné la place restreinte accordée aux habitants dans les programmes de rénovation urbaine.

En consacrant un stage de 6 mois sur un contrat urbain de cohésion sociale, pilier sociale de la politique de la ville, je pu compléter ma connaissance sur ce dispositif si spécifique de la politique de la ville.

Rattachée à une Equipe de maîtrise d'oeuvre Urbaine et sociale (EMOUS), composée d'un Chef de projet et d'un Agent de développement, je fus chargée d'offrir un appui pour l'évaluation du Contrat Urbain de Cohésion Sociale de la commune de Fontaines-sur-Sâone.

Fontaines-sur-Saône est une commune de 232 hectares située à 12 kilomètres au Nord de Lyon, sur la rive gauche de la Saône. La commune compte 6 463 habitants² et est l'une des communes les plus urbanisées du « Val de Saône », secteur situé au Nord Ouest de l'agglomération Lyonnaise. Membre de la communauté urbaine du Grand Lyon, Fontaines-sur-Saône mène une politique de développement social urbain sur deux territoires dits prioritaires :

Thomas KIRSZBAUM, Renovation urbaine, les lecons americaines, Presses universitaires de France, 2006

-le quartier des Marronniers, situé dans la partie haute de la ville est classé Zone Urbaine sensible depuis 1996 et est aujourd'hui classé en priorité 3 dans la politique de la ville.

- la Norenchal, qui n'est pas un quartier en soit, mais plutôt un ensemble urbain, composé de 4 barre R+10 situé en proximité immédiate du centre ville de la ville de Fontaines sur Saône. Ce grand ensemble, classé en catégorie 1, fait actuellement l'objet d'importants travaux de restructuration dans le cadre d'un programme de renouvellement urbain et l'ensemble des bâtiments fait l'objet d'opérations de démolitions.

Ces deux territoires sont visés par un Contrat Urbain de Cohésion Sociale (Cucs). Les Cucs sont les héritiers du Contrat de ville. Créés par la loi d'orientation et de programmation du 1er août 2003 relatif au Plan de cohésion sociale, ils sont un dispositif contractuel d'une durée 3 ans renouvelable deux fois. Les CUCS représentent le volet « social » de la politique de la ville. Leurs actions sont tournées essentiellement vers les personnes et concourent au lien social, au développement économique, à la réussite éducative, à la médiation sociale. Les CUCS ciblent les quartiers prioritaires et, au-delà du critère territorial, vise un public défavorisé. Ils sont aujourd'hui, en parallèle avec le programme national pour la rénovation urbaine, l'outil pour la mise en place d'action au sein des quartiers dits « sensibles ». Ce dispositif contractuel couvre cinq thèmes : la santé, l'éducation / formation, la prévention / la sécurité, la participation des habitants et l'habitat.

Néanmoins, de manière générale, la politique de la ville ne doit pas se substituer aux politiques de droit commun, mais, au contraire, elle doit les compléter ou les animer.

Ainsi à Fontaines-sur-Sâone, dans le cadre de la convention locale du Cucs, de nombreuses actions relevant de ces axes sont mis en oeuvre depuis 2007.

L'année 2009 marquait la fin de la première période des CUCS. C'est l'heure du bilan de l'ensemble de ces actions opérées. L'année 2009 est alors une année charnière pour les dispositifs de la politique de la ville.

Tout d'abord, c'est l'année de l'évaluation des Cucs. La circulaire relative aux Cucs place l'évaluation comme une obligation contractuelle. Sur tous les territoires, les équipes de maitrise d'oeuvre urbaine et sociale s'appliquent à évaluer les actions menées ces trois dernières années.

De plus, jusqu'à peu, l'année 2009 marquait le temps de la prochaine programmation pour les trois années futures. Néanmoins, en avril 2009, la secrétaire générale à la ville, Fadela Amara, a repoussé d'un an les Cucs actuel et ainsi reporté la programmation à l'année 2010.

Enfin, le Comité Interministériel à la ville (anciennement la DIV) est actuellement en pleine réflexion sur l'avenir des dispositifs de la politique de la ville et la géographie prioritaire qu'elle sous-tend. Le contexte enclin à de nombreux questionnements. Les émeutes urbaines de 2005 ont constitué l'événement déclencheur de ces réflexions. Le livre vert paru en mars 2009 reprend ces questionnements et interroge les possibilités d'une réforme de la politique de la ville, de ces modes d'intervention et de ses champs d'application.

Dans ce contexte, la ville, le Grand Lyon et l'Etat m'ont confiés une mission d'appui pour l'évaluation du CUCS de Fontaines-sur-Saône. La commune a fait le choix de faire une évaluation large sur l'ensemble des thèmes traités par le CUCS. Ainsi, en supplément du traditionnel et obligatoire bilan de programmation, j e fus chargée d'appuyer l'EMOUS pour :

- effectuer une évaluation de l'aménagement des espaces extérieurs réalisé dans le quartier des Marronniers

- organiser des ateliers participatifs pour construire un diagnostic partagé et qualitatif

- créer et renseigner un référentiel statistique offrant une vision quantitative du territoire et de son

Tout l'enjeu de cette évaluation est d'être en mesure de saisir la transversalité de la politique de la ville et d'embrasser l'ensemble des domaines de l'action publique à un niveau territorial donné.

La mission du stage, si elle s'applique à un niveau local, s'inscrit dans une démarche nationale. On ne peut appréhender l'évaluation locale sans adopter le recul nécessaire pour comprendre la démarche générale. Ainsi, le rapport présenté s'attache au contexte national afin de comprendre la situation locale.

Ce mémoire ne doit pas présenter les résultats des travaux effectués durant les 6 mois de stage. En effet, s'ils ont fait l'objet d'une démarche proche d'un travail universitaire, ils se présentent sans le recul nécessaire pour les appréhender. Sans être des résultats bruts, l'analyse réalisée se plante dans un champ très étroit, sans prendre en compte le contexte plus global. A l'inverse, le travail présenté dans ce document veut aborder l'évaluation en tant « qu'objet scientifique » et considérer cette action comme un phénomène « total ».

Pour être en mesure d'aborder l'évaluation du Contrat Urbain de Cohésion Sociale de Fontaines sur Saône en tant que « objet » d'étude, il convient d'adopter une posture épistémologique. L'évaluation d'une politique publique ne va pas de soit. Elle n'est pas une entité naturelle mais une construction sociale. Dès lors, il est possible de l'aborder au travers du prisme des sciences sociales, notamment de la science politique et de la sociologie. En tant que construction sociale, il est nécessaire de mettre en évidence les enjeux, les jeux d'acteurs et les limites relatives à l'évaluation.

Pour traduire ces différents phénomènes, une démarche consiste à décortiquer l'objet d'étude. Il est possible de dissocier les différents éléments qui constituent l'évaluation. L'évaluation d'une politique publique vise à produire des connaissances sur les programmes et politiques publiques, notamment quand à leur effets, dans le double jeu de permettre aux citoyens d'en apprécier la valeur et d'aider les décideurs à en améliorer la pertinence, l'efficacité, l'efficience, la cohérence et les impacts. De manière synthétique, l'évaluation consiste en la production d'une forme de connaissance ; connaissance qui doit être à même d'orienter la décision politique.

Premièrement, elle est l'étude d'une politique publique précise. La politique étudiée, sa forme institutionnelle, les champs qu'elle couvre et les acteurs qu'elle engage orientent nécessairement la démarche évaluative. Le contexte de l'évaluation, les champs visés, l'échéance, la commande sont des éléments déterminants qu'il convient d'analyser. La pratique évaluative des dispositifs de la ville est ainsi l'une des plus anciennes en France. Il semble exister un véritable lien de nécessiter entre la politique de la ville, véritable politique de projet, et l'évaluation publique. Cette relation étroite et historique se caractérise sur le plan national par une obligation d'évaluation des résultats et au plan local par une mission d'appui pour l'évaluation locale (PARTIE I)

Deuxièmement, l'évaluation est la production de connaissances. L'évaluation repose sur une démarche scientifique et productrice de résultats. Au niveau local, cette démarche s'est traduite par la déclinaison de l'évaluation en plusieurs axes d'analyse. Bien au delà d'une évaluation des résultats, et de la mise en corrélation des input/output, l'évaluation locale de Fontaines-sur-Saône a pour volonté d'être large et transversale. Néanmoins, la pertinence des résultats est limitée. Le contexte, dans le cadre d'une évaluation, et les objets étudiés, les évolutions sociodémographiques et urbaines, limitent considérablement l'objectivité et la scientificité des résultats. (PARTIE II)

Enfin, l'évaluation alimente la décision publique. L'évaluation n'est donc pas seulement production de connaissances. Elle est aussi l'intégration, le « reversement » de ces connaissances dans le processus politique. Le moment de restitution est ainsi un temps fort de l'évaluation. Dans le cadre du CUCS, l'évaluation doit permettre d'engager une analyse critique sur les actions menées depuis trois ans, donner les éléments pour la prochaine programmation et alimenter la réflexion pour la prochaine géographie prioritaire. Pourtant, la production de connaissances n'est pas nécessairement reçue, intégrée dans le processus politique. La légitimité de l'évaluation aux yeux de la sphère politique, les paramètres institutionnels et le registre d'attente des acteurs conditionnent le « reversement » des résultats produits. (PARTIE III)

INTRODUCTION........................................................................................................5
CHAPITRE 1 : POLITIQUE DE LA VILLE ET EVALUATION : UN LIEN DE NECESSITE .... 13

1.1 La politique de la ville : une politique de projet............................................................................................15

1.1.1 De la question urbaine au plan espoir Banlieue, 30 ans d'intervention publique 15

1.2 Politique de la ville et evaluation ....................................................................................................................29

1.3 Un exemple local : l'evaluation du CUCS a Fontaines-sur-Satine ...............................................................37

Conclusionchapitre 1 ................................................................................................................................................49

CHAPITRE 2 . PRESENTATION ET ANALYSE CRITIQUE DES RESULTATS DE L'EVALUATION LOCALE ........................................................................................... 51

2.1 Le referentiel d'indicateurs, quelles limites de la quantification statistique 9............................................53

2.2 L'enquete de satisfaction, revelatrice de l'opinion des habitants⁹ .............................................................58

2.2.3 « L'opinion publique n'existe pas » ,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,61

2.3 Observation de l'usage des espaces publics ...................................................................................................64

2.4 Les groupes de travail, pour une evaluation partagee9................................................................................73

Conclusionchapitre 2 ................................................................................................................................................78

Chapitre 3. L'EVALUATION DU CUCS, UN OUTIL D'AIDE A LA PRISE DE DECISION ?

3.2 Les parametres institutionnels : les limites structurelles de l'evaluation de la politique de la ville 93

3.2.2 L'organisation institutionnelle atypique : l'articulation politique de la ville et politiques de droit

3.3.1 Une évaluation partenariale : du local au national, une lecture à trois niveaux 104

Conclusionchapitre 3 ..............................................................................................................................................113

Conclusion Final e$$$$$$$$$$$$$.$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$115

Bibliographie......................................................................................................... 117

ANNEXES

CHAPITRE 1.

CHAPITRE 1 : IAUL - Ville de Fontaines-sur-Saône

Politique de la ville et évaluation : - 13 - Année universitaire 2 008-2 009
un lien de nécessité

Le stage réalisé à Fontaines-sur-Saône relève de la relation étroite qui lie la politique de la ville et l'évaluation des politiques publiques. Pour appréhender la mission de stage, sa forme et ses enjeux, il est nécessaire d'opérer, dans un premier temps, un travail sémantique. En effet, la politique étudiée, sa forme institutionnelle, les champs qu'elles couvrent et les acteurs qu'elles engagent orientent nécessairement la démarche évaluative. Dès lors, il s'agit de définir ce qu'est réellement la politique de la ville, ses origines, ses caractéristiques et ses applications (1.1). De plus, il faut étudier l'évaluation des politiques publiques dans sa globalité, en considérant toutes les méthodes évaluatives, pour établir le lien historique et nécessaire qui lie l'évaluation et la politique de la ville (1.2). Enfin, à partir de ce « défrichage », la description du stage, en identifiant le territoire et la mission d'évaluation, permet de contextualiser ce lien étroit entre politique de la ville et évaluation (1.3).

CHAPITRE 1 : IAUL - Ville de Fontaines-sur-Saône

Politique de la ville et évaluation : - 14 - Année universitaire 2 008-2 009
un lien de nécessité

1.1 LA POLITIQUE DE LA VILLE : UNE POLITIQUE DE

Depuis son origine, la politique de la ville a pour objectif la prise en compte des territoires en difficulté au sein des villes, par une politique publique adaptée. Mais, en dépit d'une histoire longue, son objet et ses modalités d'intervention restent mal identifiés.

D'une part, son objet même, « les territoires en difficulté » repose sur un flou sémantique. La définition même de territoire renvoie aussi bien à une dimension spatiale, le lieu, qu'à une dimension sociale, la population. Dès lors, la politique de la ville adopte l'apparence d'une action hybride. Son objet est global, et à l'inverse des autres politiques sectorielles, elle s'engage de fait à traiter aussi bien les lieux que les personnes.

D'autre part, la politique de la ville renvoie à de nombreux acteurs et de très multiples dispositifs qui ont fortement évolué depuis les années 80. La politique de la ville trouve ses représentants autant dans les instances de l'Etat que dans les collectivités territoriales. Et au fur et à mesure que la politique de la ville s'institutionnalise depuis trente ans, elle est régie par un nombre croissant de textes et réglementations.

Ainsi, la politique de la ville, tant par son objet, que dans ses modes d'application, semble être de géographie variable et de grande complexité. Cette inconstance peut engendrer des difficultés de lecture quant aux fondements de la politique de la ville. S'agit-il d'une politique urbaine ou sociale ? Traite-elle de la ville, des quartiers ou des banlieues ? S'agit-il d'une politique locale ou nationale ?

En effectuant un retour historique sur l'émergence de la « question urbaine » et l'apparition des politiques de la ville, il est possible d'identifier les spécificités de cette action publique et de comprendre sa structure et organisation actuelle.

1.1.1 De la question urbaine au plan espoir Banlieue, 30 ans d'intervention publique

La politique de la ville est consécutive de la prise en compte de la « question urbaine » par les autorités publiques dans les années 1970. A partir de cette date, l'Etat et les instances locales engagent une action différenciée dans des quartiers accumulant les difficultés socio-économiques. Et nombre de textes juridiques et réglementaires vont permettre d'institutionnaliser ce que l'on appelle, à partir des années 80, la « politique de la ville ».

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Durant les années 70, les deux crises pétrolières marquent la fin de la période des « 30 Glorieuses »³. Le ralentissement économique connu alors se traduit par un chômage de masse, encore jamais expérimenté depuis la fin de la guerre mondiale. La disparition de l'emploi salarié touche particulièrement les classes dites « populaires » issues du secteur industriel.

Parallèlement, c'est la période de l'apogée du pavillon individuel avec notamment la mise en place du Prêt à Taux Zéro. Les classes moyennes ont alors la possibilité d'accéder à la propriété individuelle. Elles quittent les grands ensembles construit durant l'après guerre ou les centres villes touchées par l'insalubrité pour migrer vers les banlieues pavillonnaire.

Cette conjugaison de facteurs, crise de l'industrie, extension du tissu urbain, migration des classes moyennes vers l'habitat individuel, entraîne l'apparition de très fortes disparités au sein même du tissu urbain. Alors que les centres villes sont rénovés et entament un processus de gentryfication à partir du milieu des années 70, d'autres quartiers voient leur population en voie de forte paupérisation et son habitat progressivement dégradé.

Synthétiquement, les quartiers cumulant des difficultés urbaines et sociales en cette période se présentent en deux grandes catégories :

- les quartiers anciens oubliés par les mesures d'éradication de l'habitat insalubre d'après guerre. Se sont souvent des quartiers associés à une activité économique dominante alors en reconversion (industrie minière par exemple) et où la désintégration de l'espace de travail pèse sur la ré -affection des espaces de vie.

- les grands ensembles d'habitats collectifs issus des Zones à Urbaniser Prioritairement entre les années 50 et 70. Ces quartiers, tout droit sortie de l'esprit des préceptes de l'architecture moderne directement inspirée de la Charte d'Athènes signée par Le Corbusier⁴, devaient répondre à la demande urgente de logements due aux programmes de résorption de l'habitat insalubre, de l'exode rurale vers l'urbain et de 'arrivée des rapatriés d'Algérie. Mais, à la fin des années 70, la spécialisation de la population de ces quartiers, l'architecture peu adaptée aux usages sociaux, leur situation excentrée fondent les critiques qui sont faites aux grands ensembles. L'urbain passe alors « du statut de solution à celui de problème »⁵.

Ce sont ces territoires urbains qui seront l'attention de la politique de la ville. En 1977, le programme « habitat et vie sociale » de Jacques Barrot, secrétaire d'Etat au logement, marque les prémices de la politique de la ville. Le traitement urbain par l'action publique n'est pas une nouveauté en France. Les politiques de résorption de l'habitat insalubre et la constitution de Zone à Urbaniser en Priorité étaient menées à grande échelle au lendemain de la seconde guerre. Néanmoins, jamais une action globale, mêlant une intervention urbaine à une politique sociale n'avait été engagée. Or, le programme HVS veut rénover et réaménager le cadre urbain. Il propose une démarche transversale en s'attachant tant au vieillissement des bâtiments qu'à la dérive sociale d'une population en voie de paupérisation.

³ Jean FOURASTIE, Les Trente Glorieuses ou la revolution invisible de 1946 a 1975, Fayard, Paris, 1979

⁴ David MANGIN, La ville franchisee, Formes et structures de la ville contemporaine, Edition de la Villette, Paris, 2004

Jacques DONZELOT, La ville a trois vitesses, Edition de la villette, Paris, 2007.

CHAPITRE 1 : IAUL - Ville de Fontaines-sur-Saône

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un lien de nécessité

Enjeux et limites de l~ivaluation locale du Contrat Urbain de Cohesion Sociale 2007-2009 1.1.1.2 L'émergence de la politique de la ville

La politique de la ville au sens propre du terme, ne voit réellement le jour qu'à partir des années 1980. Cette décennie est marquée par deux événements qui constituent un contexte propice à l'émergence de cette politique.

D'une part, au niveau institutionnel, les lois de décentralisation de 1982-1983 renforcent considérablement le pouvoir décisionnel des collectivités locales. Ainsi, les lois Defferre engagent un important transfert de compétences du national vers les collectivités locales, notamment en matière d'urbanisme. De même, ces lois inscrivent la région comme collectivité territoriale. Les principes de proximité et de subsidiarité deviennent le coeur de la politique française. Le niveau décisionnel de l'action publique est décliné au niveau le plus approprié.

D'autre part, « l'été chaud » de 1981, marqué par un certain nombre d'émeutes urbaines, notamment dans le quartier des Minguettes à Vénissieux, poussent les autorités à reconsidérer l'action publique inadaptée pour faire face à une problématique qui dépasse les politiques sectorielles d'alors. En effet, ces violences soulignent l'existence d`importantes disparités socio-économiques inscrites géographiquement. Les autorités publiques et intellectuelles prennent alors conscience de nouvelles formes de pauvreté urbaine. Ainsi, les notions de précarité et de grande pauvreté se formalisent en 1984 dans le rapport Dubedout. Ce rapport met en avant deux mots clefs : solidarité et responsabilité. Il engage une réflexion pour démocratiser la gestion et d'autres pistes d'actions telles que équilibrer la composition ethnique des quartiers, agir à un échelon intercommunal, adapter les politiques d'attribution des logements et requalifier l'urbanisme des quartiers pour prévenir l'insécurité.

Dans ce contexte propice, la Commission nationale pour le développement social urbain des quartiers se met en place. Dans le cadre des contrats de plan Etat-Région, vingt-trois quartiers sont sélectionnés pour bénéficier de la procédure de développement social des quartiers (DSQ). Ce nombre évolue au cours des plans suivants, 142 quartiers puis plus de 500 quartiers au cours du Xème plan (1989-1993).

En 1984 est créer le Comité Interministériel à la ville qui définit et coordonne l'action de l'Etat et décide de l'attribution des financements du Fonds social urbain.

1.1.1.3 La consolidation

A partir de la fin des années 80 et le début des années 90, la politique de la ville est bien ancrée dans le paysage politique. Débute alors une aire d'institutionnalisation croissante de ses modalités d'actions, de ses objectifs et de ses dispositifs qui s'attachent désormais à appréhender la problématique urbaine dans sa globalité et à inscrire les dispositifs dans la durée.

En 1988 s'institue la Délégation interministérielle à la ville et le Conseil Nationale de la ville. Elargissant le champ d'application du dispositif, le développement social urbain (DSU) se substitue au DSQ. Il fonctionne sur la base de contrats pluriannuels engageant Etat, collectivités et partenaires locaux.

Après les émeutes de Vaulx-en-Velin en octobre 1990, un changement d'échelle se produit. Pour la première fois, le gouvernement intègre un poste de ministre de la ville chargé de coordonner l'action. Une série de lois viennent appuyer l'effort de globalisation de la prise en compte de la question urbaine :

CHAPITRE 1 : IAUL - Ville de Fontaines-sur-Saône

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- la loi d'orientation pour la ville du 13 juillet 1991 qui s'attache à préserver l'habitat social dans les

centres villes et les quartiers anciens, à réintégrer les grands ensembles dans la ville et à donner aux villes les moyens d'une politique foncière en dégageant davantage de terrain pour la construction.

En 1996 le Pacte de Relance pour la ville est engagé. Il met l'accent sur l'activité économique et la création d'emploi dans les quartiers en difficulté. Il débouche sur la création de 3 entités : les « Zones Urbaines Sensibles », les « Zones Franches Urbaines » et les « Zones de redynamisation urbaine ».

En 1997, le bilan des 20 ans de la politique de la ville est dressé. Pour limiter la multiplication des dispositifs de zonage, les crédits annuel alloué à la politique de la ville sont doublés et programmés sur 10 ans afin d'engager une action à long terme.

Parallèlement, l'évolution des institutions renforce le pouvoir local. En 1999, Les loi Voynet et Chevènement modifient le portage institutionnel et renforce les compétences de l'échelon local. La loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire en 1999, dite loi Voynet, crée les contrats d'agglomération, conclus entre l'Etat et les établissements publics de coopération intercommunale, dont les contrats de ville constituent le volet social. La loi Chevènement renforce et simplifie la forme intercommunale.

1.1.1.4 Le durcissement

La loi Solidarité et Renouvellement Urbain (SRU) du 13 décembre 2000 et la loi d'orientation et de programmation pour la ville et le renouvellement urbain, dite loi Borloo du 1 er aout 2003, marque une certaine radicalité des mesures de traitement urbain. La loi SRU entend rénover les outils de la politique urbaine pour éviter la création de ghettos, le délabrement des centres villes et l'étalement urbain. Elle impose notamment 20% de logements sociaux par commune⁶ . La loi Borloo du 1^er août 2003, quant à elle, lance le programme nationale de rénovation urbaine, vaste opération de réhabilitation, restructuration ou démolition de plus de 500 quartiers. Mise en oeuvre par l'Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine (ANRU), ce programme engage près de 2,5 milliards d'euros. Celle loi réoriente la politique de la ville en centralisant entre les mains de l'Etat les investissements sur le cadre bâti (opération de démolition / reconstruction) et en laissant aux collectivités les interventions qui relèvent de l'accompagnement social (procédures de droit commun). Cette loi se situe dans la logique de l'évolution de la politique de la ville, en accentuant la focalisation de l'action publique de la géographie prioritaire d'une part, et, d'autre part, en opérant une dissociation entre l'action de l'Etat et celle des collectivités territoriales.

CHAPITRE 1 : IAUL - Ville de Fontaines-sur-Saône

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L'évolution de la politique de la ville s'est poursuivie. En réaction aux violences urbaines en 2005 qui ont touché près de 300 communes sur l'ensemble du territoire français pendant 25 jours, les autorités nationales ont décrété la loi de programmation pour la cohésion sociale. Cette loi excède le champ de la politique de la ville mais complète en partie la loi de 2003. Les deux lois de programme initient la rationalisation des moyens d'actions de l'Etat et la place accordée aux partenariats institutionnels avec un renforcement des moyens d'actions de l'Etat.

La politique de la ville s'est progressivement institutionnalisée tout au long de ses 30 dernières années. Historiquement, la politique de la ville s'est constituée à partir d'un ensemble de procédures, de financement et d'actions portés par un Etat central décliné à une échelle locale (les contrats de plan Etat région). L'organisation, l'action et les objectifs portés par la politique de la ville furent par de nombreux aspects novateurs et restent aujourd'hui très spécifiques.

La globalité de son objet se traduit par des objectifs transversaux qui sont porté par une forme singulière.

1.1.2 Les caractéristiques de la politique de la ville

Après 30 ans d'institutionnalisation, la politique de la ville reste mal identifiée. Mais cette politique publique à néanmoins des finalités claires : réunifier la ville par le décloisonnement et réconcilier la ville par le rapprochement des populations⁷. Ainsi, pour répondre à cet objectif, la politique de la ville profile, à la sortie de ce mouvement d'institutionnalisation, une forme originale qui recouvre une multiplicité de dispositifs, un mode de fonctionnement singulier et un objet spécifique.

Aujourd'hui, la politique de la ville repose sur un partenariat entre différentes instituions et collectivités pour opérer sur un territoire strictement défini et engager des actions dans plusieurs champs distincts. Ainsi, la politique de la ville est une politique territorialisée, contractuelle et multidisciplinaire.

Face aux transformations du modèle d'intégration républicaine, la politique de la ville propose une solution relativement inédite : la discrimination territoriale positive⁸. La politique de la ville suggère de traiter de manière différenciée et exceptionnelle des territoires, en fonction des différentes difficultés ou handicaps que subissent leurs habitants, de façon à les intégrer à la ville. Le territoire devient alors l'objet même de la politique et est l'élément qui donne la cohérence au modèle d'action. Si d'autres pays ont développé des logiques territoriales similaires, notamment en matière de réhabilitation des « zones urbaines défavorisées », aucun ne semble avoir poussé aussi loin que la France cette logique de

⁷ Gérard LE GALL, Réunifier et réconcilier la ville - Constats et propositions, Conseil économique et social, Paris, 2008

⁸ Philippe ESTE BEE, l'usage des quartiers, Action publique et géographie dans la politique de la ville (1982,1999), L'harmattan 2004

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territorialisation des politiques sociales. Ainsi, en France, « l'intégration n'est plus républicaine, elle est urbaine »9

La politique de la ville a pour objectif, selon la loi du 1 août 2003 de « réduire les inégalités sociales et les écarts de développement entre les territoires ». La politique de la ville cible ainsi des territoires particuliers qui enregistrent des écarts en termes social, économique et urbain. Ce mode d'action repose sur une géographie prioritaire qui procède d'une mise en place d'un zonage spécifique avec des critères et avantages distincts.

Les premiers quartiers ont été désignés à l'époque du IX plan (1984-1988). A partir du pacte de relance pour la ville en 1996, les autorités publiques classifient de manière stricte les quartiers en 3 catégories :

- les zones urbaines sensibles sont définies comme des zones "caractérisées par la présence de grands ensembles ou de quartiers d'habitat dégradé et par un déséquilibre accentué entre l'habitat et l'emploi. Elles comprennent les zones de redynamisation urbaine et les zones franches urbaines."

- Les zones de redynamisation urbaine correspondent à celles des zones urbaines sensibles qui sont confrontées à des difficultés particulières, appréciées en fonction de leur situation dans l'agglomération, de leurs caractéristiques économiques et commerciales et d'un indice synthétique. Celui-ci est établit « en tenant compte du nombre d'habitants du quartier, du taux de chômage, de la proportion de jeunes de moins de vingt-cinq ans, de la proportion des personnes sorties du système scolaire sans diplôme et du potentiel fiscal des communes intéressées ».

- Les zones franches urbaines sont créées dans des quartiers de plus de 10 000 habitants « particulièrement défavorisés au regard des critères pris en compte pour la détermination des zones de redynamisation urbaine ».

A l'heure actuelle cette classification perdure. Aujourd'hui, il existe 751 ZUS, et au sein de celles-ci, 416 ZRU et 100 ZFU.

Figure 1: L'articulation des zones d'interventions de la politique de la ville, source : Cours des Comptes

⁹Philippe ESTEBEE, l'usage des quartiers, Action publique et geographie dans la politique de la ville (1982,1999), L'harmattan 2004

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Parallèlement, la loi d'orientation et de programmation du 1 août 2003 relatif au Plan de cohésion sociale qui crée les Contrat Urbain de cohésion sociale a mis en place une méthode consistant à grouper les quartiers en trois catégories différentes des ZUS selon les difficultés socioéconomiques auxquelles ils étaient confrontés. Ces catégories, catégorie 1, 2 et 3 définissent l'intensité des moyens à affecter dans les quartiers. Ainsi :

- les quartiers catégorie 1 sont des « quartiers dans lesquels une intervention massive et coordonnée de l'ensemble des moyens est absolument indispensable »

Ces deux types de classement, celui issu du Pacte de Relance pour la Ville et de la loi du 1 août 2003 relatif au Plan de cohésion sociale, se superposent. Toutes ZUS correspond à un certain niveau de catégorie. A l'inverse, certain quartier, non classés comme étant une ZUS sont des quartiers prioritaires auxquels correspond un certain niveau de catégorie.

- le maintien de la diversité des fonctions urbaines (exonérations fiscales et sociales pour les employeurs) et du logement au sein de ces quartiers,

- le maintien des services au public (l'aide aux collectivités locales pour lesquelles la présence d'une telle zone signifie un surcroît de charges (surclassement démographique),

- l'aide aux bailleurs sociaux gestionnaires des logements dans ces quartiers (exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB).

Néanmoins, ce zonage rigoureux ne doit pas cacher une très grande diversité entre tous ces quartiers et ne doit pas être entendu comme l'interprétation d'une réalité de facto.

En effet, les ZUS, les ZFU et les autres quartiers prioritaires, ne sont pas des entités naturelles et la géographie prioritaire recouvre une très grande diversité de quartiers. Loin de l'imaginaire commun des grands ensembles en banlieues des grandes villes, les caractéristiques urbaines et sociales des quartiers ciblés par la politique de la ville sont hétérogènes. Dans les années 90, l'Insee repérait six types de quartiers au sein de la géographie prioritaire (cette géographie n'a pas évoluée de manière franche depuis). Ainsi, aujourd'hui et de manière plus synthétique, il est possible de regrouper les quartiers « politique de la ville » en quatre grandes catégories.

- les anciennes ZUP, quartiers emblématiques et historiques de la politique de la ville qui

présentent un habitat très dense. D'u point de vue du peuplement, ces quartiers présentent une proportion d'actifs, de jeunes et d'étrangers élevées, un taux de chômage et de précarité relativement faible par rapport à la moyenne générale de la géographie prioritaire. Ces quartiers sont essentiellement présents en Ile de Frances et en région Rhône Alpes.

- les quartiers d'habitat social de l'ouest regroupant essentiellement des employés avec un taux de chômage et de précarité plus élevé que la catégorie précédente.

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- Les quartiers ouvriers de la grande industrie manufacturière essentiellement dans le Nord et en Lorraine, marginalisés par les modes de production, peuplés essentiellement d'une population vieillissante et en cours de dépeuplement.

- Les quartiers insalubres, vétustes et précaires des centres de certaines villes, notamment dans le midi et le nord dans lesquels vivent des actifs en situation de grande précarité, proches ou au dessous du seuil de pauvreté.

Notons que la présence de logements sociaux et de population en voie de précarisation ne suffit à expliquer la géographie prioritaire. Un autre critère a prévalue à la définition des quartiers concernés. Celui-ci trouve son fondement des les origines même de la politique de la ville. Celle-ci est née de violences urbaines et, depuis, cette politique avance au « rythme des émotions urbaines¹⁰ » (1981 les Minguettes, 1990 Vaulx-en-velin, 2005 Cergy Pontoise). Dès lors, la dimension de l'ordre public est essentielle pour la délimitation des territoires. La menace d'un foyer de violences urbaines est un élément déterminant de la sélection des territoires. L'apparition de l'expression « quartier sensible » pour désigner les territoires de la géographie prioritaire résume bien ce sentiment.

L'objectif de la politique de la ville est de réduire les écarts territoriaux afin de réunifier la ville. Les actions menées dans ce sens sont à la fois destinées à traiter les effets mais aussi les causes de ces disparités. Le seul élément qui donne de la cohérence au modèle d'action de la politique de la ville est le « quartier », véritable objet de la politique. Ainsi, la politique de la ville recouvre une grande diversité d'interventions relevant à la fois de l'aménagement urbain, de l'action sociale, de l'éducation, de la prévention de la délinquance et de la sécurité, du développement économique, de l'emploi et de l'insertion professionnelle. Le champ d'intervention de la politique de la ville est globale et concerne l'ensemble des domaines de l'action publique.

Depuis mise en place des premiers dispositifs, trois approches ont successivement été privilégies. La priorité a été dans un premier temps la requalification urbaine puis l'animation sociale pour enfin devenir la revitalisation économique. De plus, à chaque dimension il convient de souligner les dimensions de la sécurisation et de la lutte contre la délinquance, et plus récemment celle de la santé qui ont toujours été présentes à des degrés variés.

Face à la dégradation constante et rapide du cadre de vie sur de nombreux habitat social, l'Etat adopte un angle d'approche particulier « Permettre à chaque citadin d'accéder à la qualité de la ville, c'est-à-dire de pouvoir disposer de services urbains, publics ou privés de proximité ou d'une mobilité pour y accéder, prétendre à la qualité de son logement et de son environnement et vivre dans un cadre de vie en toute

Jacques CHEVALIER, Sociologie critique de la politique de la ville, une action publique sous influence,

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sécurité¹¹ ». Cette dimension est traitée de manière préventive à travers la Gestion Urbaine de Proximité, ou de manière curative avec les opérations de rénovation urbaine.

L'animation sociale existe depuis les origines de la politique de la ville. Elle se traduit par le soutient des initiatives des habitants, le renforcement de la place de l'habitant dans la gestion de son cadre de vie et l'intervention publique pour maintenir et renforcer le lien social. Ainsi, la question de la participation de l'habitant est au coeur de l'animation sociale. Si la prise en compte du point de vue des habitants est aujourd'hui intégrée au fonctionnement des politiques de droit commun, la politique de la ville a poussé à la mise en oeuvre de nouveau lieu de concertation et de nouvelles modalités pour soutenir les initiatives citoyennes (le Fond Local au Initiative local par exemple). Par ailleurs, la culture a aujourd'hui un rôle important comme outils d'insertion et de lutte contre les discriminations.

Les quartiers traités par la politique de la ville présente de grands écarts en matière de développement économique et sa population, peu qualifiée et en situation de précarité, présente des taux de chômage importants et est la première à souffrir de la conjoncture économique. L'objectif de la politique de la ville en matière d'économie est donc double. Elle veut favoriser le développement économique au sein de ces quartiers en favorisant l'installation d'entreprise dans ces territoires (via la défiscalisation des entreprises par exemple). Par ailleurs, elle veut favoriser l'emploi de la population de ces quartiers en tentant de réduire tous les freins à l'emploi qui peuvent exister (sous qualification, discrimination, marginalisation, etc)

Les quartiers concentrant des difficultés socioéconomiques aigües sont confrontés à « diverses pathologies sociales¹² », allant de l'insécurité de proximité à des épisodes de violences urbaines. Dès le début, la politique de la ville a tenté de donner une réponse à ces phénomènes en dissociant la dimension sécuritaire des mesures de prévention. La première étant assurée par les services de l'ordre nationaux (Police national et gendarmerie), la politique de la ville privilégie les formules préventives. Elle veut ainsi « dissuader le passage à l'acte » et vise ainsi à rétablir le sentiment de sécurité dans ces quartiers.

Peu prise en compte auparavant, la santé figure aujourd'hui parmi les priorités assignées à la politique de
la ville. La santé fait ainsi partie des cinq thèmes majeurs des Contrats Urbain de Cohésion Sociale.
L'objectif est de réduire les inégalités sociales et spatiales de santé et de permettre un accès égal aux

12 Claude CHALINE, Les politiques de la Wlle, Que sais-je, Presse Universitaire Francaise, 2008

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soins. Néanmoins, malgré l'affichage national, les questions de santé bénéficient encore peu de crédits aux niveaux des politiques locales¹³. Le volet santé est nouveau. Le travail partenarial qu'il engage nécessite d'être renforcé sur de nombreux territoires. La démarche la plus propice à une telle dynamique partenariale est certainement les Ateliers Santé ville. Crées en 2001, les ASV sont destinés à rapprocher acteurs et professionnels de la santé pour qu'ils élaborent des programmes de santé publique à l'échelle locale.

Cette diversité de champs d'action oblige l'engagement d'acteurs variés dans la politique de la ville. A chaque champ d'intervention correspond une compétence qui relève d'une institution spécifique. Ainsi, le choix d'une politique transversale oblige la forme partenariale et explique l'importance du cadre contractuel. La multidisciplinarité se décline en contrats locaux. Le contrat est l'instrument de référence depuis le rapport Sueur en 1998 « Demain la ville ».

Du fait de la décentralisation, l'Etat ne peut agir seul dans la plupart des domaines concernés. Aussi la politique de la ville repose-t-elle en grande partie sur la participation des collectivités locales (régions, départements, intercommunalités, communes) et sur celle de divers organismes tels que la Caisse des dépôts et consignations, le FAS (Fonds d'action sociale) ou les bailleurs sociaux notamment. Elle s'appuie aussi localement sur le milieu associatif qui sert de relai vers les populations concernées, dont « la participation, qui est désormais une priorité affichée de la politique de la ville, conditionne le succès des actions entreprises »¹⁴.

L'élaboration, la mise en oeuvre et le pilotage des dispositifs de la politique de la ville procède ainsi d'un partenariat articulé autour d'un binôme maire/ président de l'EPCI et l'Etat.

A partir des années 90, la politique de la ville subit une institutionnalisation croissante dont un des principaux enjeux est d'impliquer l'appareil local de l'Etat dans cette politique. Progressivement, les différents services de l'Etat présents dans un département ont pris en considération la géographie prioritaire dans leurs modes d'intervention. L'intégration des services déconcentrés de l'Etat prend appui sur trois institutions apparues dans les années 90 : les sous-préfets à la ville, un fonds départemental de la politique de la ville et des « délégués d'Etats » (qui sont depuis 2009 des « délégués du préfet »). Le rôle de l'Etat et de ces dispositifs est double : unifier l'Etat face aux collectivités locales pour en faire un interlocuteur pertinent dans le cadre contractuel, faire converger les efforts des services vers le traitement des quartiers prioritaires et réguler/superviser les initiatives locales.

Néanmoins, si l'Etat inscrit les grandes orientations et dispose des principales ressources budgétaires, les lois de décentralisation ont fait des collectivités locales des acteurs de plus en plus engagés dans le développement social urbain. Ainsi, la commune, au-delà de constituer le relais des dispositifs gouvernementaux, devient le siège de multiples initiatives locales. La LOV et les lois SRU et relative aux

¹³ Collectif sante Rhone Alpes, Sante et politique de la ville : affirmation et ambigultes, les cahier du DSU, automne hiver 2008-2009

Cour des comptes, La politique de la ville, Rapport au President de la Republique suivi des reponses des administrations et des organismes interesses, 2002

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responsabilités et libertés locales ont doté les communes d'importantes compétences, notamment en matière de logement (PLH).

En parallèle de ce binôme Etat/ commune-EPCI, les collectivités locales et les bailleurs sociaux sont associés aux dispositifs de la politique de la ville. Ils sont alors des partenaires incontournables.

Du fait du grand nombre d'acteurs engagés et face la crise du modèle d'administration territoriale¹⁵, la politique de la ville avance la solution contractuelle liant l'Etat aux collectivités locales (région, commune, département) et aux bailleurs sociaux. Ainsi, la dimension décentralisée et la technique contractuelle sont fondatrices de la politique de la ville, dès ses origines aux débuts des années 80. L'ensemble des partenaires est associé dans le cadre d'un contrat dont la forme et le nom ont évolué depuis 30 ans. Née avec le contrat de plan Etat- Région, la politique de la ville s'est ensuite appuyée sur les contrats de ville au début des années 2000 et repose actuellement sur les Contrats urbains de cohésion sociale.

La démarche de « contrat » dans les « politiques urbaines implique en général l'adoption d'une norme chronologique particulière en ce qu'elle est ni la simple annualité budgétaire ni la longue échéance des finalités collectives ». Par ailleurs, « la contractualisation est rarement un engagement strict, créant des contraintes sine qua non, comme en droit privé. La contractualisation s'avère ainsi porteuse d'une norme d'action basée sur le conventionnement et la réciprocité potentielle¹⁶ ». Le choix d'un modèle contractuel produit trois effets.

- il permet la construction d'un intérêt général localisé, selon un mode procédural qui s'oppose à un intérêt général substantiel et déterritorialisé¹⁷ ;

- il entraîne une production de droits sociaux localisés inscrit dans des orientations générales de politiques publiques qui sans territoire resteraient lettre morte¹⁸ ;

- la contractualisation mobilise différents réseaux de politiques publiques qui permet de maintenir alignés des acteurs aux horizons et aux intérêts divergents¹⁹.

1.1.3 La structure actuelle de la politique de la ville

La politique de la ville est portée par une architecture institutionnelle composée d'un cadre national et de déclinaisons locale.

15 Jean-Pierre GAUDIN, « Contrats et convention : la negociation des politiques publiques » in Le gouvernement des villes. Territoires et pouvoir, Descartes et C, 1997

¹⁶ Jean-Pierre GAUDIN, « Politiques urbaines et negociation territoriales. Quelle legitimite pour les reseaux de politiques publiques ? » Revue francaise de science politique, 1995, vol 45, n°1.

¹⁷Pierre LASCOUMES, «Le bien commun comme construit territorial. Identite d'action et procedures, Politix, 1998.

¹⁸ Rene LAFORE, l'ordre consensuel. Le droit des politiques sociales, Le nouveau mascaret n°37, 1995

¹⁹ Jean-Paul GAUDIN, Contrats et convention : la negociation des politiques publiques » in GAUDIN JP, Le gouvernement des villes. Territoires et pouvoir, Descartes et C, 1997

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Au niveau national, les instances de l'Etat donne les grandes orientations et les financements de la politique de la ville. Le ministère de la ville dispose d'un budget propre. Le comité interministériel des villes, encore nommé très récemment la Direction Interministérielle à la ville, est directement placé sous la tutelle du ministre en charge de la ville, actuellement Fadela Amara. Son secrétariat général assure la tutelle administrative et la synergie de deux agences : l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru) et l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé).

Enfin, au niveau national, le conseil national des villes est une instance de concertation et de proposition. Il est présidé par le Premier ministre ou le ministre en charge de la Ville.

Au niveau local, les services déconcentrés de l'Etat et les collectivités territoriales se coordonnent pour assurer le portage des projets.

L'Etat est présent au niveau local au travers des préfets de régions, des sous préfets de ville, des délégués du préfet et des préfets délégués à l'égalité des chances. Le préfet de région est l'interlocuteur premier du Conseil régional. Le préfet de département est responsable de la mise en oeuvre de la politique de la ville à l'échelle du département et mobilise tous les services déconcentrés concernés. 31 sous-préfets chargés de mission pour la politique de la ville ont été nommés dans les départements les plus concernés par la politique de la ville. Ils coordonnent les services de l'État et jouent un rôle de dialogue avec les collectivités locales.

6 préfets délégués à l'égalité des chances ont été nommés dans les départements les plus concernés par les problématiques urbaines, à la suite des émeutes urbaines de novembre 2005.

Les délégués du préfet, postes créés cette année, remplacent les délégués de l'Etat. Ils ont pour mission de relayer l'action du préfet délégué ou du sous-préfet au plus près du terrain et l'informe sur la situation du quartier.

Les lois de décentralisation ont fait des collectivités locales des acteurs de plus en plus engagés dans la politique de la ville. Les communes détiennent d'importantes compétences notamment en matière de logement et d'urbanisme (PLH, PLU). En matière politique de la ville elles sont porteuses de projet. La loi Chevènement en 1999 a permis d'opérer un transfert de compétences des communes vers la forme intercommunale.

Par ailleurs, les services des autres collectivités locales interviennent aussi dans la politique de la ville dans les compétences qu'ils exercent de fait dans le droit commun. Ainsi, tout le suivi social et l'aide à l'insertion sont opérés par les services des départements. La région assure un rôle important en matière de développement économique et d'aménagement.

Enfin, d'autres partenaires peuvent être associés comme les Caisses d'allocation familiale ou les bailleurs sociaux

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Le programme national de rénovation urbaine (PNRU) a été créé par la loi du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine. Son but est de financer des projets globaux de requalification des quartiers portant, notamment, sur l'amélioration des conditions de vie, le renouvellement de l'offre de logements sociaux ou encore le renforcement de la mixité sociale. En fonction des projets établis par les acteurs locaux, ce programme doit permettre sur la période 2004-2013 la production et la démolition de 250.000 logements locatifs sociaux ainsi que la réhabilitation de 400.000 logements du même type²⁰

Le Contrat urbain de cohésion sociale a pris la suite des contrats de ville à partir du 1^er janvier 2007. Il s'inscrit selon une géographie prioritaire redéfinie sous l'égide de l'Agence Nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé) qui cible les actions et les moyens sur les territoires les plus en difficulté. Le CUCS est un contrat de 3 ans, reconductible et soumis à évaluation.

La politique de la ville est financée par des crédits spécifiques et par des crédits de droit commun. Au niveau de l'Etat, les financements de la politique de la ville sont centralisés par deux Agences.

L'Agence nationale pour la Cohésion et l'Egalité des Chance (l'Acsé) est le premier opérateur de la politique de la ville. Placé depuis 2009 sous la tutelle du ministre charge du logement et de la ville, elle centralise et répartie les crédits issus du Fond d'Intervention pour la ville (FIV) et finance le volet social de la politique de la ville.

L'Agence national pour la Rénovation urbaine (l'ANRU) finance, notamment au travers du 1% logement, les dépenses d'investissement dans le cadre du projet de rénovation urbaine.

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Au niveau local, chaque collectivité, Région, Département, EPCI et commune, attribue des lignes de crédits spécifiques politiques de la ville.

Par ailleurs, des organismes publics ou parapublics peuvent participer aux financements d'actions de la politique de la ville (Caisse d'Allocation Familiale, bailleurs sociaux).

Enfin, la politique de la ville est financée par des crédits de droit commun (le CNASEA pour la formation et l'emploi, fond FEDER, droit commun des collectivités locales, etc)

Ainsi, territorialisée, contractuelle et multidisciplinaire, la politique de la ville propose un modèle d'action publique alternatif. Face aux limites de l'Etat providence pour résoudre les disparités sociales territorialisées, la politique de la ville généralise la logique de projet comme mode d'action publique. Ainsi, la politique de la ville est une politique de projet dont la logique d'intervention oscille entre l'administration jacobine (un Etat central qui applique une politique globale au nom de l'intérêt universelle) et le principe de subsidiarité prôné par l'Union Européenne (prise de décision au niveau local).C'est ainsi une politique de projet qui nécessite, de fait, la mise en oeuvre de démarche prospective et évaluative.

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1.2 POLITIQUE DE LA VILLE ET EVALUATION

La politique de la ville est une politique de projet. De fait, il semble que politique de la ville et évaluation soient intrinsèquement liées.

Pourtant, l'évaluation de l'action publique n'est pas une démarche évidente et universelle, notamment en France.

D'une part, la démarche évaluative est très récente. L'évaluation des politiques publiques résulte d'un long processus historique avec l'intégration progressive du référentiel évaluatif anglo-saxon dans le système administratif français. De plus, la démarche évaluative est multiple. Il n'y a pas une méthode pour évaluer une politique publique. Plusieurs postures évaluatives se superposent et s'articulent dans la sphère politique française. Enfin, la démarche évaluative est sélective. Toutes les politiques publiques ne font l'objet d'une évaluation spécifique et approfondie.

A travers l'analyse de ces trois éléments, il s'agit de repérer les caractéristiques qui lient évaluation et politique de la ville. Il est nécessaire de repérer selon quel processus historique l'évaluation des politiques publiques est apparue en France (1.2.1). Parallèlement, il faut identifier les différents modes d'évaluation (1.2.2). A partir de ces éléments de contexte, il est possible d'identifier les différents liens qui unissent politique de la ville et évaluation (1.2.3)

1.2.1 L'évaluation des politiques publiques

L'évaluation de l'action publique est d'abord apparue dans les pays anglo-saxon avant d'intégrer le système administratif français pour s'ériger en véritable mode de gestion publique.

L'évaluation publique est née aux Etats Unis dès le début du XXème. Le « référentiel évaluatif » correspond alors à la « rationalisation des choix budgétaires » apparues dans les années 1960 outreAtlantique. Cet ensemble de techniques de préparation, d'exécution et de contrôle des décisions budgétaires est fortement congruent à la logique planificatrice qui domine en France à cette époque. « L'évaluation est alors conçue comme un mode d'intervention des sciences sociales dans le débat public, [...] elle est comprise comme une activité de mesure n'accordant qu'une faible place aux aspects qualitatifs²¹ ».

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L'évaluation des politiques publiques n'arrive en France qu'à partir des années 80. Cette décennie est marquée par une forte injonction européenne pour une évaluation systématique des programmes communautaires. Durant les années 80, dans le domaine de la science et du développement, 0.5% à 1% du budget est consacré à l'évaluation. Toute une série de séminaires sur l'évaluation font suite à la création de cette nouvelle instance.

Le référentiel évaluatif apparaît en France à partir des années 80 et devient « discours de méthode et objet de pratique »²² dès la même décennie. Or les domaines où cette démarche émerge ne sont pas anodins Au niveau local, l'évaluation s'applique aux politiques sociales. Au niveau central, c'est sur les politiques dites transversales²³ » Néanmoins, l'évaluation publique reste de manière générale, marginale en France. En 1989, Michel Rocard déplore « l'évaluation des politiques publiques qui n'a pas encore véritablement trouvé sa place en France, malgré les réflexions déjà menées et en dépit de l'existence de nombreux mécanismes de contrôle »^24.. Face à cette faiblesse, le gouvernement, avec Michel Rocard en tête, entame une réflexion pour définir les meilleures modalités d'une prise en charge réelle et permanente de la fonction d'évaluation.

Ainsi, les années 1990 marquent un tournant avec la mise en place d'une politique nationale d'évaluation qui se traduit par la création d'instances nationales contribuant à l'évaluation des politiques publiques et à la promotion de l'évaluation en tant que telle. Michel Rocard, alors Premier Ministre affirme alors qu'il « ne peut y avoir ni autonomie sans responsabilité, ni responsabilité sans évaluation, ni évaluation sans conséquences ». Cette politique nationale de l'évaluation est officialisée par un décret du 22 janvier 1990 créant le Conseil scientifique de l'Evaluation auquel a succédé le Conseil National de l'Evaluation (décret du 18 décembre 1998). C'est essentiellement une circulaire du 9 décembre 1993 qui a assorti les Plans de contrats Etat-Régions et les contrats de ville, premier dispositif de la politique de la ville, d'une obligation d'évaluation à l'instar des mesures préconisées pour l'évaluation des programmes européens²⁵ » puisque un règlement de la même année rendait obligatoire l'évaluation des programmes financés par les fonds structurels.

L'évaluation devient ainsi un moyen de moderniser l'action publique et les interventions des administrations centrales mais elle reste dans une logique très centralisée, restant dans le cadre d'une injonction nationale ou européenne.

La fin des années 1990 marque un réel développement de l'évaluation en France. La décentralisation
permet aux collectivités territoriales de se saisir progressivement des démarches évaluatives. Notamment

²² Jacques ION, Michel PERONI, Jacques ROUX, Evaluation, evaluabilite et action publique, in Cahier de recherche, Pertinence, CCRESAL, 1996

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pour leur politique sociale, leur politique en faveur de l'emploi, ou encore leur politique d'aide aux entreprises.

En 1998, la création du Conseil National de l'évaluation va ouvrir la voie par la mise en place de dispositifs plus légers pour produire des évaluations plus rapides et plus pragmatiques dont les décideurs pourront mieux se saisir. En 1999 est créée la Société Française de l'Evaluation (SFE), association regroupant les commanditaires, chercheurs et prestataires de l'évaluation des politiques publiques. Cet organisme a pour vocation de contribuer au développement de l'évaluation et de promouvoir son utilisation dans les organisations publiques et privées. Comptant 250 adhérents en 2008, elle s'efforce de faire progresser les techniques, les méthodes et de faire favoriser le respect de règles.

La loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (la LOLF) réforme en profondeur la gestion de l'État dans le sens d'une gestion plus démocratique des finances publiques. La LOLF marque un véritable tournant dans la place de l'évaluation dans la mise en oeuvre des politiques publiques. Cette loi systématise l'évaluation au travers la mise en place d'indicateurs de résultat. L'évaluation est alors comprise comme outil de gestion et de rationalisation de l'action publique.

1.2.2 La diversité des démarches évaluatives

Progressivement, le système administratif a intégré l'évaluation comme mode de gestion de l'action publique. Ce bref détour historique souligne la difficulté de définir les modalités et la forme d'une démarche évaluative. Une cause de cette difficulté est la définition même de l'évaluation.

Ainsi, cette parenthèse historique nécessite d'être approfondie par une analyse sémantique, voire épistémologique si l'on considère l'évaluation au titre d'une science. Il est nécessaire de préciser le contenu de la démarche même et sa place dans la gouvernance publique.

D'après le préambule de la charte du SFE, l'évaluation « vise à produire des connaissances sur les programmes et politiques publiques, notamment quant à leur effets, dans le double but de permette aux citoyens d'en apprécier la valeur et d'aider les décideurs » et doit ainsi conduire à « rationaliser la prise de décision publique, à moderniser la gestion de l'administration et des services publics et à rendre plus efficace la dépense publique ».

Cette définition donnent les objectifs de l'évaluation : rationaliser, moderniser et rendre plus efficace le secteur public et sa gouvernance. Il reste à définir précisément la démarche évaluative.

En effet, il n'existe pas une méthode unique d'évaluation. L'évaluation des programmes et politiques publiques revêt des formes diverses, tant par sa méthode que par la manière dont elle s'insère dans le système d'action. Cette diversité reflète celle du contexte et des enjeux dans lesquels l'évaluation s'inscrit.

En termes de méthode, il est possible de distinguer trois niveaux de posture évaluative.

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Enjeux et limites de l~ivaluation locale du Contrat Urbain de Cohesion Sociale 2007-2009 1.2.2.1 La gestion axée sur les résultats

A un premier niveau, l'évaluation est un mode de gestion publique qui adopte les mêmes fins que les autres approches de gestion telles que le contrôle administratif, le contrôle de gestion ou l'audit. Toutes ces modalités recherchent à mesurer la « performance » de l'action publique. La performance, notion relative aux résultats obtenus renvoie à trois notions : la pertinence, l'efficacité et l'efficience. La pertinence est l'articulation entre objectifs et moyens. L'efficience est l'articulation entre les moyens et les résultats. L'efficacité est l'articulation entre résultats et objectifs.

Efficience							Efficacité

Ici, on retrouve le premier sens de la rationalité, le degré « praxéologique » au sens Wébérien.

En terme pratique, ce premier niveau évaluatif ce traduit par la Gestion axée sur les résultats (GAR) ou du Résult-Based Management en anglais. L'idée essentielle de la GAR est d'axer la gestion sur l'obtention de résultats et non de gérer les résultats. Ceci implique un changement de mentalité qui se focalise sur les résultats puis identifie les ressources nécessaires pour l'obtention de ses résultats. Le but est de rationaliser l'action publique par la quantification d'objectifs et l'adaptation des moyens mobilisés pour les atteindre. Ainsi, les décisions des pouvoirs et autorités compétentes sont prises en fonction des objectifs en termes de coût/ avantages et coût /efficacité. La culture des résultats engage un déplacement des priorités pour se concentrer sur les intrants (inputs) vers les résultats (results) sans s'en tenir aux produits (output) de la politique.

Cette démarche a été étendue à tout le secteur public par la Loi Organique relative aux loi de finances en 2001. Néanmoins, la culture de la performance demeure bien moins poussée en France que dans d'autre pays occidentaux. La conception française prend bien en compte les caractéristiques avancées dans la gestion axée sur les résultats, mais dans ses principes et non dans ses applications.

A un niveau supérieur, la démarche évaluative adopte une posture introspective. L'évaluation participative est un mode de gestion publique dans une démarche introspective car elle interroge la pertinence de l'action menée et contribue à alimenter la connaissance politique et citoyenne.

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L'évaluation participative est un processus associant des experts en évaluation avec d'autre qui ne le sont pas. Le partenariat et la négociation sont au coeur de cette démarche. Il existe plusieurs formes d'évaluations participatives. En fonction de cinq critères, contrôle, diversité, relation de pouvoir, fluidité de la mise en oeuvre et profondeur de la participation, Valery Ride distingue trois formes de l'évaluation participative²⁶.

+ l'évaluation pluraliste, dans laquelle, l'évaluateur tout en ayant un grand contrôle sur le

+ l'évaluation de type pratique, réalisée dans le cadre d'un partenariat égalitaire dans lequel les

relations de pouvoir sont neutres et la mise en oeuvre de l'évaluation est fluide.

+ l'évaluation émancipatrice fait en sorte que le processus évaluatif favorise le pouvoir d'agir des

parties prenantes en leur garantissant une participation très développée.

Figure 2 : Cotes des dimensions du processus selon les formes d'évaluations participatives, Valéry Ride
adapté de Weaver et Cousins, 2 005

L'évaluation assure ainsi le deuxième niveau de rationalité, le niveau « axiologique » en posant la question de la détermination des fins.

²⁶ ,alery RIDE, Clarifier les differentes formes de l'approche participative en evaluation de programme, in Henry JACOT et Annie FOUQUET (dir), Le Citoyen, l'elu, l'expert, Pour une demarche pluraliste d'evaluation des politiques publiques, L'Harmattan, 2004

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un lien de nécessité

En terme pratique, cette posture axiologique se traduit notamment par la célèbre méthode Viveret. Cette méthode du nom de son auteur, Patrick Viveret consiste à mettre en exergue les désaccords qui nuisent à l'action pour les transformer en ressources pour le débat public.

La méthode Viveret repose sur une démarche construite en trois phases : « réduire l'opacité », « construire les désaccords » et les traiter.

- réduire l'opacité. Cette étape se traduit par l'analyse des politiques afin « d'assurer que tous les protagonistes du débat (...) disposent des éléments d'information et de compréhension suffisants pour éviter des malentendus ou des incompréhension qui créent de l'opacité dans le débat²⁷ ».

- la construction des désaccords ou l'ajustement des politiques. Durant cette étape, les participants se mettent d'accords sur les éléments à prendre en compte. « Il s'agit de dégager la pépite du désaccord de la gange du malentendu et du procès d'intention. Le ou les désaccords sont en effet de vrais atouts dans l'enrichissement du débat 28»

- le traitement des désaccords ou la réorientation/adaptation de la politique. Cette phase correspond à la phase de restitution de l'évaluation et à sa réflexion quand à son usage dans la réorientation de la politique. « Les désaccords étant construits et formulés clairement, il s'agit de voir s'ils peuvent être soit dépassés, soit enrichis ».

1.2.3 Politique de la ville et évaluation un lien de nécessité

Politique de la ville et démarche évaluative entretiennent un rapport étroit. D'un point de vue historique, la politique de la ville fut l'un des tous premiers secteurs publics dont le dispositif fut évalué en France. D'un point de vue institutionnel, le portage partenarial rend l'évaluation quasiment naturelle et obligatoire. Enfin, d'un point de vue opérationnel, la politique de la ville étant une politique de projet, l'évaluation constitue un outil de prédilection pour définir les actions à mener.

Depuis le VIIème plan en 1977, chaque étape des politiques nationales en directions des quartiers d'habitat social a soulevé des questions du contrôle ou d'évaluation²⁹. Ainsi, l'évaluation des politiques publiques est née en France avec les contrats de plan Etats - Région dans lesquels étaient inscrits les dispositifs de la politique de la ville

La première évaluation de la politique de la ville est réalisée en 1987 par un groupe du commissariat général du Plan. Seize monographies sont réalisées sur douze quartiers classés en « développement social des quartiers » (DSQ) et quatre quartiers témoins. Cette première évaluation reposant sur une rétrospective des opérations menées sur chaque quartier a permis de montrer que la politique de la ville est une politique nécessaire et qu'elle mérite d'être poursuivie.

²⁷ Patrick V(VERET, L'evaluation des politiques et des actions publiques, la Documentation francaise, 1989, Paris

²⁹ Andre BRUSTON, A-t-on jamais evalue la politique de la ville ? Les cahiers du DSU, automne 2004

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Suite à cette première expérience, un comité d'évaluation de la politique de la ville est mis en place en 1991. Ce comité est chargé d'apprécier le contenu, les conditions de mise en oeuvre, et les effets de cette politique, au regard des objectifs qu'elle poursuit. Cette instance se heurte à une difficulté majeure lorsqu'elle veut mesurer les effets de la politique de la ville et dépasser la technique de l'audit. Ne disposant pas d'études conduites sur des quartiers n'ayant reçu aucune intervention de ce type, la réalisation de ces évaluations est limitée et ce comité d'évaluation disparaît.

En 2002, un nouveau comité national d'évaluation de la politique de la ville est crée, composé de 30 membres choisis parmi des élus, des représentants des administrations de l'Etat, des spécialistes de l'évaluation et des professionnels de la politique de la ville.³⁰

Ce comité est en charge de la rédaction d'un rapport final de synthèse sur l'ensemble des travaux concernant les évaluations des contrats de ville.

Parallèlement est crée en 2003, l'Observatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS) qui doit « contribuer à une meilleure connaissance des territoires urbains en difficulté et à l'évaluation des politiques publiques menées en leur faveur. Ses principales missions sont de :

Mesurer l'évolution des inégalités sociales et des écarts de développement entre les quartiers en difficulté et leur agglomération ;

Suivre la mise en oeuvre des politiques publiques conduites en leur faveur ;

L'évaluation de la politique de la ville a pris toute son importance dans les années 2000 avec la création de deux instances spécifiques.

La politique de la ville est une politique de projet. Pour définir les actions à mener sur un territoire, elle doit définir les ressources et les besoins de ce territoire. Le diagnostic territorial apparaît comme un outil fondamental.

L'évaluation qui permet de juger les résultats de la politique menée pour décider de la reconduction ou de la réorientation des actions constitue une sorte de diagnostic « ex-post ». « En se situant à l'échelle de chaque site, la politique de la ville revêt un caractère opérationnel et stratégique, qui décale sensiblement la posture évaluative(...). L'enjeux est de constituer des séries d'informations qui permettent d'intégrer à l'action, c'est-à-dire aux choix de programmation. »³² Ainsi, l'évaluation de la politique de la ville oscille entre le jugement des actions effectuées et les bases d'une réflexion pour une prochaine programmation.

³⁰ Arresté du 24 janvier 2002 portant création du Comité national dRévaluation de la politique de la ville, disponible sur le site Légifrance :

32 . MARESCA P. MADRY F.AGOSTINI, Pertinence des indicateurs utilises pour l'evaluation des politiques de la ville, dans Cahier de Recherche, Credoc

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Dès lors, l'évaluation de la politique de la ville doit être opérationnelle. Tout en évaluant l'efficience/ l'efficacité des actions menées, l'évaluation doit définir comment, dans quel direction réorienter la politique. Pour cela, l'évaluation doit être en capacité de mesurer la performance du dispositif.

Par ailleurs, pour permettre l'opérationnalité de l'évaluation, les circulaires du 15 septembre 2006 et du 1 er février 2007 insistent sur le fait que les Cucs doivent intégrer la préoccupation évaluative dès leur phase d'élaboration. Pour cela, elles soulignent qu'ils doivent formuler des objectifs et des résultats attendus qui soient évaluables.

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1.3 Un exemple local : l'évaluation du CUCS à

La mission du stage est l'évaluation du Contrat Urbain de Cohésion sociale local.

Signé en 2007, le CUCS de Fontaines sur Saône cible deux territoires, le quartier de la Norenchal et la zone urbaine sensible des Marronniers. Reconduit d'un an, le Cucs prend fin en 2010. Durant cette période de 4 ans, le Cucs est le document de mise en oeuvre du projet urbain de cohésion sociale qui vise la réduction des écarts socio-économiques et l'intégration de ces quartiers au travers du développement social et urbain de ces territoires. Cet objectif global s'effectue au travers la promotion de cinq thématiques :

L'évaluation du CUCS doit définir la performance des actions menées durant cette période et établir les pistes pour la prochaine programmation. Ainsi, l'évaluation locale figure une forme contextualisée du lien étroit qui se profil entre évaluation et politique de la ville.

La ville de Fontaines-sur-Saône est une commune située à 12 kilomètres au Nord de Lyon, sur la rive gauche de la Saône. Elle appartient à la communauté urbaine du Grand Lyon.

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Figure 3 : Situation de Fontaines-sur-Saône dans la Communauté Urbaine de Lyon ;
fond de carte : sig.ville.gouv.fr, figuration :A.Vigignol

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un lien de nécessité

Enjeux et limites de l~ivaluation locale du Contrat Urbain de Cohesion Sociale 2007-2009 1.3.1.1 Les caractéristiques urbaines de la commune

La ville de Fontaine sur Saône compte 6 463 habitants³³. Elle présente ainsi une densité de population assez élevée avec 2897 habitants/km2 contre 1463 habitants/km2 pour le Grand Lyon. Cette forte densité procède d'une faible part des logements individuels par rapport aux villes voisines. Ils représentent 32% de l'ensemble des logements, soit un taux deux fois inférieur que dans le secteur du Val de Saône. C'est ainsi l'une des communes les plus urbanisées du « Val de Saône », secteur du Nord Ouest de l'agglomération, comptant 47 908 habitants essentiellement répartis dans des communes de moins de 5000 habitants. Par ailleurs, le taux de logements sociaux est de 25,73%. Le parc locatif social est géré par trois bailleurs : l'OPAC du Rhône, l'OPAC du Grand Lyon et HMF Habitat. Les logements sociaux sont répartis sur l'ensemble de la commune avec de plus fortes concentrations sur les quais de Saône, sur le plateau des Marronniers et à proximité immédiate du centre bourg.

Figure 4 : Situation du parc locatif social de Fontaines-sur-Saône
fond de carte : sig.ville.gouv.fr, figuration :A.Vigignol

La ville présente une topographie très particulière avec un écart de dénivelé de 100 m entre le bourg
centre et le plateau des Marronniers. Cette caractéristique oblige à doubler les espaces de services et de

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commerces. Ainsi, la ville, malgré sa taille modeste, propose 2 mairies, 2 bibliothèques, 2 groupes scolaires élémentaires.

En terme économique, Fontaines-sur-Saône dispose d'une capacité de développement limitée.

Sa capacité foncière est en effet faible Elle offre peu d'emplois à ses résidents actifs ; 14,4% des actifs ayant un emploi travaillent sur la commune³⁴ .

Le dynamisme économique repose sur l'activité commerciale avec une densité de commerce supérieur à la moyenne nationale (97 commerces et services selon ARSH marketing 2003). Les commerces présentent une forte vitalité et attractivité.

La ville est, par ailleurs, a proximité de grandes zones industrielles qui constitue des micros bassins d'emploi : la zone du Périca, Genay, Rhodia.

La Commune recense deux territoires prioritaires : la ZUS des Marronniers et le quartier de La Norenchal.

Figure 5 : Les territoires prioritaires de Fontaines-sur-Saône ;
fond de carte : sig.ville.gouv.fr, figuration :A.Vigignol

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Le quartier des Marronniers est situé dans la partie haute de la ville, à 1, 5km du centre ancien. Le quartier classé au titre de la géographie prioritaire en catégorie 3 est composé de deux résidences appartenant à l'OPAC du Rhône, « Les Marronniers » et les « Hauts de Fontaines » et de quelques copropriétés.

La résidence des Marronniers construite entre 1965 et 1967 devait permettre de répondre à la pénurie de logement de l'agglomération lyonnaise pour accueillir notamment les rapatriés d'Algérie. Cette résidence comprend 310 logements collectifs, répartis en 5 barres de type R+4 regroupant 250 logements et d'une tour de type R+14 regroupant 60 logements.

La résidence des Hauts de Fontaines, construite en 2000, comprend 27 logements et un cabinet médical. Le sud du quartier concentre les espaces de services et de commerces destinés à l'ensemble du plateau des Marronniers. L'offre commerciale et de service est importante et constitue un véritable pôle de proximité.

Enfin les espaces verts constituent un élément fort dans la structuration du quartier. Ils composent toute la périphérie des espaces résidentiels du quartier et marquent les limites du quartier.

D'un point de vue sociodémographique, le quartier comptait 1078 habitants³⁵ soit 16% de la population communale. La population de ce quartier se caractérise par :

+ un nombre importants de locataires anciens (plus d'un tiers vivent dans leur logement depuis plus

+ un nombre important de personnes isolées (37%) et de familles monoparentales (14%)

Classé en Zone Urbaine Sensible en 1996, ce quartier a fait l'objet d'une restructuration urbaine lourde lors du Contrat de ville 1994-1999. Toute la partie sud du quartier a été restructurée. Plus récemment, ce sont les espaces extérieurs qui ont fait l'objet de plusieurs opérations visant à requalifier le quartier. De manière générale, l'évolution urbaine et sociale de quartier s'améliore. Ainsi, la priorisation du quartier est passé de catégorie 1 à catégorie 3.

Le quartier de la Norenchal n'est pas un quartier en soi, mais plutôt un ensemble urbain, composé de 3 barres R+10. Ce quartier se situe à proximité immédiate de l'ancien centre Bourg de Fontaines-surSaône.

Les trois bâtiments qui composent le quartier ont été construits pas l'OPAC du Rhône entre 1957 et 1961 sur un site de plus de 3 hectares. Les bâtiments qui adoptent l'architecture de type « barre » représentent 290 logements (2 bâtiments R + 10 et un bâtiment R+4.) Sa forme urbaine constitue une rupture totale avec le centre ville ancien constitué de petites rues et d'un bâti à alignement. Ainsi, malgré sa situation au

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coeur du bourg, il existe une coupure urbaine nette et une circulation difficile entre le quartier de la Norenchal et le centre ancien.

En 1999, la Norenchal comptait 733 locataires. Ce quartier se spécifie par des indicateurs socio économiques très sensibles³⁶ et une dégradation du bâtit.

- un vieillissement des logements malgré des réhabilitations sur la période 1985-1989

- une inadaptation des logements à la demande actuelle (typologies, surface) et une répartition des types de logement par bâtiment générant des conflits de voisinage.

L'ensemble de ces facteurs a conduit à l'élaboration d'un projet de renouvellement urbain sur ce site. Le programme, validé par l'Agence Nationale pour la Rénovation Urbain et signé en 2007 par l'ensemble des partenaires, prévoit la démolition de l'ensemble des 3 bâtiments et la reconstruction d'un quartier résidentiel diversifié et la création de services publics.

L'objectif général de ce programme de renouvellement urbain est de permettre l'intégration urbaine du quartier de la Norenchal en portant une attention particulière sur la nouvelle offre de logements produite et garantir une mixité sociale des nouveaux arrivants. En parallèle, le projet de renouvellement urbain doit permettre de renforcer la centralité de la commune et assurer le maintient de la vitalité des commerces et de ses services.

A l'heure actuelle, 2 barres ont été démolies, le premier îlot du futur quartier accueille une vingtaine de ménages depuis juillet 2009.

Sur ces deux territoires est menée une politique de développement social urbain.

Si l'objectif global d'une politique de développement social urbain est de réduire les écarts entre les territoires, le projet urbain de cohésion sociale à Fontaines-sur-Saône définit une série d'objectifs sur chacun des territoires.

Pour le quartier des Marronniers le projet urbain de cohésion sociale prévoit :

- de soutenir la mise en oeuvre d'actions visant à pérenniser l'état du patrimoine bâti,

- de poursuivre et développer le travail entrepris visant à améliorer l'entretien et la maintenance des parties communes et des espaces extérieurs,

- de faire émerger de nouvelles dynamiques collectives visant à favoriser les liens sociaux,

³⁶ Les difficultes enoncees sont celles soulignees dans la convention locales d'application du CUCS locale 2007- 2009

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- de poursuivre la mise en oeuvre d'activités en direction des adultes et des jeunes de la résidence ne fréquentant pas les structures existantes,

- de développer un travail partenarial avec les acteurs locaux de prévention et de la sécurité à une échelle intercommunale (Sathonay Camp)

- d'assurer un suivi partenarial de l'évolution du peuplement de cette résidence.

Pour le quartier de la Norenchal, le projet urbain de cohésion social doit permettre « d'accompagner la mise en oeuvre du projet de renouvellement urbain de manière à réussir l'intégration urbaine et sociale du nouveau quartier et de ses habitants au centre de la commune³⁷ ». Pour cela, il prévoit de poursuivre et de soutenir le travail partenarial sur la gestion urbaine de proximité. De plus, le projet urbain veut soutenir et accompagner les habitants du quartier rencontrant des difficultés dans leurs parcours éducatif, d'insertion sociale ou professionnelle.

1.3.2.2 La mise en oeuvre du projet : le Contrat urbain de cohésion sociale

Ces objectifs généraux sont formalisés dans le contrat urbain de cohésion sociale. Le Cucs est ainsi le cadre de mise en oeuvre du projet de développement social et urbain en faveur des habitants de quartiers en difficulté reconnus comme prioritaire.

Les objectifs généraux du projet de cohésion sociale sont déclinés dans le CUCS en 5 grandes thématiques : habitat, réussite éducative, sécurité/prévention de la délinquance/citoyenneté Emploi/Insertion sociale, développement culturel, Lien social.

En matière d'habitat, le CUCS local prévoit « la réussite de l'intégration urbaine et sociale du nouveau quartier de la Norenchal et la pérennisation et la valorisation de l'existant dans le quartier des Marronniers ». Ce traitement social de l'urbain s'effectue au travers de la Gestion Sociale et Urbaine de proximité qui assure une gestion partenariale du cadre de vie en prenant soin d'intégrer les habitants, notamment au travers du groupe propreté qui réuni bailleur - ville -services propreté - habitants.

En matière de d'emploi et de développement économique, le CUCS vise à « Favoriser l'insertion sociale et professionnelle des habitants issus des quartiers prioritaires ».

Un ensemble d'actions doivent concourir à cet objectif, notamment l'élaboration d'un protocole d'insertion qui utilise le projet de rénovation urbaine comme levier pour l'insertion des habitants. En termes d'emplois, le CUCS soutient avant tout l'accompagnement vers l'emploi au travers de la création d'un poste d'accompagnateur de proximité à la Mission locale, le financement de la préparation au code de la route, des ateliers d'alphabétisation, des chantiers d'insertion.

En terme de création d'entreprise et de développement économique, le Cucs veut accueillir et soutenir les créateurs d'entreprises issus des quartiers prioritaires en menant un travail partenarial avec le syndicat de commune du Val de Saône.

³⁷ Extrait de la convention locale d'application du contrat urbain de cohesion sociale de Fontaines-sur-Saône

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En matière de réussite éducative, la convention locale énonce l'objectif « Prévenir l'échec scolaire et donner leur chance aux enfants et aux adolescents en difficulté ne bénéficiant pas d'un environnement social, familial et culturel favorable à leur réussite ».

Toute une série d'actions inscrites dans le Cucs porte cet objectif en ciblant de grands thèmes : - suivi des enfants et jeunes en difficulté

- garantir un parcours éducatif en proposant des activités cultuelles et socio-éducatives extra et périscolaires

- optimiser les moyens d'enseignement dans les écoles et le collège en favorisant l'implication des équipes d'enseignants et en rénovant les établissements scolaires

Pour cela, le CUCS prévoit notamment la poursuite du Contrat Educatif local (CEL). Le CEL permet à des enfants et les adolescents scolarisés de l'école maternelle au collège (jusqu'en 5eme) de participer à des activités périscolaires.

En matière de citoyenneté prévention de la délinquance, le CUCS veut permettre de « prévenir les conflits et les actes de délinquance ». Cet objectif est assuré en grande partie par un certain nombre d'actions relevant de la réussite éducative. C'est le cas pour l'aide à la parentalité, le groupe de suivi des jeunes en difficulté. Par ailleurs, le CUCS prévoit notamment la mise en oeuvre d'une intervention adaptée de la prévention spécialisée sur le territoire, la mise en place de projets et de chantiers jeunes pendant les périodes scolaires.

La mesure phare est certainement la mise en place d'un poste de coordinateur du Contrat local de Sécurité (CLS). Le CLS a pour objectif de « dissuader le désordre public en réduisant les regroupements générateurs d'insécurité, améliorer l'accueil le suivi des plaintes et l'accompagnement des plaintes ». Le CLS permet la mise en place d'un partenariat entre différentes institutions dont les cultures professionnelles sont parfois très différentes : l'Education nationale, les Equipes de prévention spécialisée, la police municipale, la gendarmerie nationale...

En matière de lien social et de vivre ensemble le CUCS s'engage à favoriser les relations sociales et rompre les situations d'isolements. Les actions sont principalement le financement d'actions d'animations culturelles et sociales. Par ailleurs, afin de « favoriser l'implication d'habitant dans le développement de la vie sociale des quartiers prioritaire » un Fond d'Initiative Local est mis en place. Ce fond, issus d'un cofinancement avec l'Etat permet un soutien financier souple et rapide aux initiatives locales.

En matière de développement sportif et culturel, le CUCS à pour objectif de « favoriser l'accès à la pratique sportive et aux activités culturelles ».

Enfin, le Cucs a deux objectifs transversaux qui sont : l'intégration et la lutte contre les discriminations. Pour atteindre ces objectifs, le Cucs prévoit la formation de l'EMOUS dans ces domaines et un travail de relais d'information.

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Enjeux et limites de l~ivaluation locale du Contrat Urbain de Cohesion Sociale 2007-2009 1.3.2.3 Le pilotage et le portage

Le projet de cohésion sociale repose sur un portage et un pilotage partenarial formalisé dans la signature de la convention locale d'application.

Ainsi, le Cucs relève d'un engagement partenarial entre l'Etat, la commune de Fontaines-sur-Saône, la Communauté Urbaine de Lyon, la Région Rhône -Alpes, le Conseil Général, l'OPAC du Rhône et la Caisse d'Allocation Familiale de Lyon. Ces partenaires, signataires de la convention locale d'application du Cucs s'engagent à soutenir le programme de développement social et urbain sur les quartiers de la Norenchal et des Marronniers, dans la continuité des actions conduites dans le cadre du Contrat de Ville 2000-2006.

Le contrat urbain de cohésion sociale comprend un cadre d'agglomération et un volet local issu des initiatives et des besoins repérés dans chaque quartier et qui est formalisé au travers d'une convention locale d'application.

Au niveau de l'agglomération, le pilotage du Cucs comporte deux niveaux, l'un politique et l'autre technique.

Le pilotage politique s'organise autour du comité politique d'orientation du Cucs qui remplit un rôle stratégique, de concertation et d'orientation commun aux signataires. Il est composé des maires en politique de la ville, des responsables Etat, Région et Conseil Général avec une représentation du Conseil de développement.

Le groupe de direction comprend les représentants hiérarchiques des partenaires du comité de pilotage (Grand Lyon, Etat, Région Conseil Général). Il prépare l'ordre du jour du comité de pilotage et suit la mise en oeuvre des décisions prises dans ce cadre.

Le groupe technique de développement social a pour fonction d'animer le réseau des acteurs locaux, capitaliser les expériences, diffuser l'information et de servir de groupe de ressource pour les équipes locales.

L'équipe opérationnelle de l'agglomération regroupe les membres des services des collectivités partenaires et des organismes qui ont participé à l'élaboration du contrat urbain de cohésion sociale de l'agglomération ainsi que des structures ressources (CRDSU et Agence d'urbanisme).

Au niveau local, les équipes de maîtrise d'oeuvre urbaine et sociale (Emous) sont présentes dans les quartiers concernés par la politique de la ville. A Fontaines sur Saône, l'Emous se compose d'un chef de projet et d'un agent de développement et coordinateur du Contrat local de sécurité.

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Le stage répond à un besoin d'appui pour l'évaluation locale du CUCS 2007-2009 de Fontaines-surSâone. En effet, le Cucs prévoit la réalisation d'une évaluation au terme du programme d'action (2009). La mission d'évaluation correspond à une volonté nationale affichée d'évaluation des politiques publiques. A l'échelle du territoire, un programme d'évaluation du Cucs à double échelle est envisagé avec une évaluation d'agglomération et une évaluation locale. Ainsi, deux échelles territoriales pour mener l'évaluation coexistent : l'échelle de l'agglomération et l'échelle locale.

L'évaluation est dans le cas des Cucs, une obligation contractuelle dont les finalités et les modalités doivent s'adapter au contexte local.

L'évaluation est désormais un impératif pour toutes les politiques publiques. La loi d'orientation sur la ville et la rénovation urbaine du 1er août 2003 oblige à produire des indicateurs de résultats pour les actions conduites dans les quartiers sensibles.

L'exécution des programmes fait l'objet d'évaluations périodiques sur la base des indicateurs. Le rapprochement et l'analyse croisée des différents indicateurs au niveau de chaque territoire contribuent a l'évaluation de l'efficacité des politiques publiques dont ils font l'objet. Des indicateurs recueillis localement pourront enrichir le système d'observation.

Le suivi de l'évolution de ces indicateurs et des moyens mis en oeuvre pour réduire les inégalités constatées dans les Zones urbaines sensibles ainsi que l'évaluation des politiques publiques conduites dans ces mames territoires sont assurés par un observatoire national

Extrait de la loi d'orientation sur la ville et la rénovation urbaine du 1^er août 2003

Cet objectif a été également réaffirmé par les circulaires relatives aux nouveaux contrats urbains de cohésion sociale (CUCS), signés pour trois ans et reconductibles après évaluation.

Ainsi, les circulaires du 1^er février 2007 relative à la signature des Cucs et du 5 juillet 2007 relative à l'évaluation des Cucs, l'évaluation des Cucs « est partie intégrante des contrats ». Il est en particulier précisé que l'évaluation des Cucs doit être pensée en amont de la signature des contrats.

À l'échelle de l'agglomération, seule une évaluation sur le relogement a été engagée. Ce thème est effectivement essentiel dans l'agglomération lyonnaise dans la mesure où « le programme de renouvellement urbain mis en oeuvre sur l'agglomération lyonnaise porte sur plus de 5 000 démolitions/reconstructions et implique environ 3 500 relogements. Ces relogements se sont réalisés

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dans le cadre d'une « charte du relogement » signée en avril 2006 entre les bailleurs sociaux, les associations et les pouvoirs publics, en privilégiant les demandes des ménages, tant en termes de localisation que de type de logement. Ils ont pu être l'occasion d'une évolution résidentielle contribuant à une meilleure insertion urbaine, sociale, économique des personnes ou bien au contraire induire une de perte de liens de proximité et de repères³⁸. »

L'évaluation doit permettre de mesurer l'impact des opérations de relogement à différents niveaux: impact sur les personnes, sur les attributions en HLM, sur l'environnement, sur l'organisation du partenariat local et la prise en compte des attentes des habitants. L'évaluation se veut quantitative et qualitative et s'étend sur 12 mois ; La Maîtrise d'ouvrage est assurée par la Communauté Urbaine de Lyon en partenariat avec ABC HLM, le Département, la DDE, l'ANRU, la Région.

Parallèlement, le Grand Lyon encadre et offre un appui aux évaluations locales à travers deux démarches.

D'une part il opère un travail de capitalisation des évaluations locales. Le service Politique de la Ville et Renouvellement Urbain (PVRU) du Grand Lyon est en charge du suivi des évaluations afin, non pas de construire une évaluation d'agglomération, mais bien d'obtenir une vue d'ensemble des évaluations locales conduites sur l'agglomération.

D'autre part, Le Grand Lyon offre un renfort méthodologique à la démarche locale d'évaluation au travers des « Groupes d'appui aux évaluation locales ». Ces groupes sont animés par l'Agence d'Urbanisme. Ils sont composés de l'Agence d'urbanisme (pilotage), du Service Politique de la Ville et Renouvellement Urbain du Grand Lyon et de la Préfecture.

- mesurer l'impact des actions mises en oeuvre sur la vie quotidienne des habitants dans le quartier des Marronniers

- faire un bilan des différentes actions réalisées sur la période2007-2009

- mesurer les évolutions socio démographiques et les différents indicateurs thématiques à l'échelle des territoires

- associer les partenaires du CUCS et les acteurs locaux au travail partenariale d'évaluation dans le cadre d'une co-production

Pour les évaluations locales, le Grand Lyon préconise le choix d'un ou deux thèmes à traiter correspondant aux priorités de la collectivité. Néanmoins, la commune de Fontaines-sur-Saône a fait le choix d'opérer une évaluation transversale en balayant tous les thèmes de son Cucs.

³⁸ L'Evaluation du relogement des operations de renouvellement urbain ANRU dans l'agglomeration lyonnaise, cahier des charges, page 1, 30 octobre 2008

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L'évaluation locale est réalisée par L'EMOUS appuyer par un stagiaire pour une durée de 9 mois. D'autres villes de l'agglomération lyonnaise ont fait appelle à un bureau d'étude ou fait le choix d'une évaluation interne.

L'évaluation est pilotée et suivi par un comité de suivi « Evaluation ». Animé par l'Equipe de Maîtrise d'oeuvre Urbaine et sociale de Fontaines, il associe la ville de fontaines avec un élu référent, l'Etat, l'Education nationale, le Grand Lyon, la Région, le département, la CAFAL, l'ACSE et l'OPAC du Rhône.

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Conclusion chapitre 1

Ayant pour objectif de réduire les inégalités territoriales en adoptant un mode contractuel, la politique de la ville peut se définir comme une politique de projet. Face à un constat, la concentration de grandes difficultés sociales sur un territoire défini, elle a un enjeu, la réduction de ces difficultés et la cohésion sociale ; au travers d'une démarche spécifique, la mise en oeuvre d'actions multidisciplinaires et l'engagement d'acteurs variés. La politique de la ville est, en ce sens, une politique de projet. Or, il apparaît un véritable lien de nécessité entre cette logique de projet et l'adoption d'une démarche évaluative.

Au niveau local, à Fontaines sur Saône, la politique de la ville se traduit notamment par l'application d'une convention locale du contrat urbain de cohésion sociale qui engage une série d'actions et de financement durant 3 ans vers deux quartiers prioritaires, les Marronniers et la Norenchal. Engagés en 2007, les Cucs prenaient fin initialement en 2009. Cette date est reportée d'un an. Néanmoins, l'année 2009 reste l'année des bilans après trois ans de programmation. Les partenaires, constitués en comité de suivi, se sont alors engagés dans une évaluation du CUCS local.

CHAPITRE 1 : IAUL - Ville de Fontaines-sur-Saône

Politique de la ville et évaluation : - 49 - Année universitaire 2 008-2 009
un lien de nécessité

CHAPITRE 2.

CHAPITRE 2 : IAUL - Ville de Fontaines-sur-Saône

Présentation et analyse critique - 51 - Année universitaire 2 008-2 009
des résultats de l'évaluation locale

L'évaluation du Contrat Urbain de Cohésion Sociale de Fontaines-sur-Saône a été lancée dès le début de l'année 2009. Le comité a fait le choix de mettre en place une évaluation large et complète. L'évaluation doit couvrir toutes les thématiques du Cucs. Le Grand Lyon recommandait, à l'inverse, de cibler une à trois thématiques phares. Le territoire de Fontaines sur Saône étant réduit, il parut plus pertinent d'effectuer une évaluation exhaustive et globale. Par ailleurs, le comité d'évaluation a opté pour l'articulation de plusieurs méthodes évaluatives. L'évaluation du CUCS de Fontaines sur Saône adopte plusieurs démarches : la plus classique, le bilan de programmation basique et obligatoire, l'analyse statistique de l'évolution sociodémographique des territoires prioritaires, le diagnostic de l'utilisation des espaces publics et la satisfaction des habitants et l'évaluation qualitative et concertée des actions inscrites dans le Cucs.

L'objectif de cette démarche globale est d'offrir une analyse fine du territoire et de son évolution durant la période du Cucs. L'évaluation est production de connaissances. De la même manière qu'il existe plusieurs démarches évaluatives, il existe plusieurs formes de connaissances.

Les résultats de l'évaluation peuvent se présenter à différents niveaux. Ils peuvent être un calcul rationnel des coûts et des moyens engagés aux vues des résultats escomptés et ceux obtenus. L'évaluation relève alors du management par les résultats. La connaissance qu'elle développe se concentre sur les aspects opérationnels et financiers. Les résultats peuvent aussi être un diagnostic territorial plus poussé qui, au travers différentes démarches notamment statistique, sondage et observation anthropologique, définit l'évolution du territoire depuis la mise en place du dispositif. Enfin, les éléments affichés peuvent résulter d'une évaluation participative et partagée.

Chaque outil adopté apporte une forme de connaissance particulière, efficience des actions, statistiques, satisfaction des habitants, etc. Ces mêmes outils présentent tous des limites. La scientificité et la pertinence des résultats peuvent être, en chaque cas, relativisées. Par ailleurs, la superposition de plusieurs démarches évaluatives ne peut avoir de sens que si l'on opère une articulation entre toutes. La coordination de chaque outil et la lecture des résultats sont le gage de la scientificité de la connaissance produite.

Quelle plus-value apporte chacun des outils ? Quelles sont les limites de la scientificité des résultats ? Quelle est la cohérence de la superposition de tous ces outils ?

Dans ce chapitre nous présenterons les différentes démarches évaluatives adoptées et les résultats produits en adoptant, à chaque fois, un regard critique.

Le bilan de programmation ne s'effectue qu'en fin de contrat, et n'a donc pas été un axe de la mission de stage. Il consiste à évaluer l'aspect financier et humain de chaque action inscrite dans le Cucs en comparant les objectifs escomptés et ceux obtenus et les coûts engagés pour les résultats acquis.

Au-delà de cette évaluation classique, l'évaluation du CUCS repose sur la création d'un référentiel d'indicateurs socio démographiques (1), d'une étude quasi anthropologique de l'usage des espaces publics (2), d'une enquête de satisfaction réalisée auprès des habitants (3) et d'un diagnostic partagé réalisé à travers l'organisation de groupes de travail partenariaux (4).

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Présentation et analyse critique - 52 - Année universitaire 2 008-2 009
des résultats de l'évaluation locale

Un premier outil de l'évaluation du CUCS est l'analyse sociodémographique de l'état du territoire au travers d'indicateurs statistiques. La géographie prioritaire repose, depuis ses origines, sur la quantification statistique. L'outil est donc commun et pourtant il n'existe pas de référentiel clairement défini. Le choix des indicateurs s'est donc fait de manière autonome et parfois incertaine. Enfin, le renseignement des indicateurs choisis, notamment à une échelle infra communale, se heurte à de nombreux obstacles qui peuvent remettre en cause la pertinence de l'utilisation de l'outil statistique.

La politique de la ville est étroitement liée à l'outil statistique au travers de la géographie prioritaire. En effet, comme souligné dans le premier chapitre, l'objet de la politique de la ville est « le quartier en difficulté ». Les institutions doivent donc préciser cette catégorie particulière du « quartier en difficulté » pour justifier l'existence d'une politique territorialisée. Pour relever le défi de la diversité sociale et urbaine des territoires de la géographie prioritaire, l'Etat se trouve donc naturellement pousser à la nier³⁹. Toute politique nationale qui souhaite échapper à la singularité du projet et à l'enfermement dans l'expérimentation doit nécessairement passer par la disparition du local au profit de la construction d'un territoire. Cet effacement des particularités locales s'effectue par le lissage statistique. Ainsi, dès 1991, l'Etat, avec l'appui de l'INSEE, a inauguré un travail de périmètrage et de définition des écarts sociaux. A partir de cette date l'Etat, avec l'appui des instituts statistiques, s'efforce de créer et de consolider un indice synthétique de l'exclusion capable d'être rendu dans une dimension spatiale.

Aujourd'hui, le travail d'analyse statistique est effectué par différents organismes publics et observatoires.

Au niveau national, l'Observatoire National des Zones Urbaines Sensibles (ONZUS) est chargé de mesurer l'évolution des inégalités sociales et des écarts de développement entre les quartiers prioritaires et les agglomérations auxquelles ils appartiennent. Créé au sein de la Direction Interministérielle pour la Ville en 2003, l'ONZUS a également pour mission de suivre la mise en oeuvre des politiques publiques conduites en leur faveur, de mesurer les moyens mobilisés et d'en évaluer les effets.

Au niveau local, l'Agence d'urbanisme et ces différents observatoires (observatoire pour la cohésion sociale
territoriale, observatoire de l'insertion et l'emploi...) offre un regard local sur ces territoires et oriente les
productions statistiques en fonction des besoins des politiques locales. Ainsi, l'Agence d'urbanisme publie de

³⁹ ESTEBE Philippe, L'usage des quartiers, action publique et geographie dans la politique de la ville (1982-1999,) L'Harmattan, Paris, 2004.

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Présentation et analyse critique - 53 - Année universitaire 2 008-2 009
des résultats de l'évaluation locale

manière régulière des « cahiers » qui sont des documents synthétiques de la situation des territoires du Grand Lyon sur une thématique données.

De manière générale, l'objectif de ces organismes est d'offrir une approche transversale, en lien avec les dimensions de la politique de la ville, qui dépasse les données extrêmement sectorisées des opérateurs statistiques. Parmi ces derniers, les plus sollicités dans le cadre de la politique de la ville, il possible de citer : - L'Insee. Premier producteur de données statistiques avec les recensements de la population, en premier lieu, il fournit des indicateurs structurels sur la socio démographie des quartiers, sur leur parc de logements, ou encore sur la mobilité des actifs résidents. Le répertoire des entreprises et des établissements (SIRENE) permet d'obtenir les caractéristiques du tissu économique. Enfin, des enquêtes nationales auprès des ménages sont utilisées, soit directement lorsque leurs échantillons sont de taille suffisante pour obtenir des indicateurs sur l'ensemble des ZUS (c'est le cas des enquêtes « emploi »), soit en réalisant des extensions d'échantillons sur ces quartiers.

- Les organismes administratifs. Leurs répertoires ou les fichiers de gestion peuvent faire l'objet de traitements et d'exploitations statistiques (fichiers des caisses d'allocations familiales, fichiers fiscaux, répertoires d'équipements...).

- Les opérateurs de la politique de la ville. L'ANRU, le ministère de l'Éducation nationale, la Police ou Gendarmerie nationale... qui, intervenant dans les ZUS, fournissent des indicateurs sur l'activité de leurs services ou les résultats obtenus dans ces quartiers.

Malgré le lien originel entre politique de la ville et statistique et les outils dont elle s'est dotée pour appuyer son action, la production statistique disponible présente des carences et n'est pas adaptée à la démarche d'évaluation locale. En effet, l'analyse que réalise l'Agence d'urbanisme ou l'ONZUS dépend de la production de données statistiques. Or cette production est éloignée des critères de la politique de la ville.

D'une part, la production statistique ne s'inscrit pas forcement dans la périodicité de l'action publique. Le rendu des résultats ne correspond pas au tempo des dispositifs politiques de la ville. Ainsi, le dernier recensement complet de l'INSEE date de 1999 et le recensement partiel date de 2005. Il est alors impossible d'analyser l'évolution des territoires dans le cadre du Cucs qui s'est déroulé entre 2007 et 2009.

Par ailleurs, l'analyse des données se heurte problème de la base territoriale. Les opérateurs statistiques ne s'inscrivent pas forcement sur une même échelle que celle des territoires Cucs. Leur référent géographique de leurs données se situent à une échelle supérieure que celle des quartiers. L'INSEE, qui est la principale ressource de données statistique, fonctionne sur une échelle IRIS. Or, Fontaines-sur-Saône n'est par couvert par un IRIS. Dès lors, les données INSEE ne sont disponibles qu'à une échelle communale.

Enfin, certaines données ne sont pas utilisées ou diffusées par les organismes disposant de données statistiques qui peuvent pourtant être révélatrices de situations particulières. Les données des bailleurs sociaux, réactualisées tous les ans, présentent une source très riche d'informations. Or leur diffusion est parfois partielle, filtrée et/ou différente des critères désirés (par exemple, les tranches d'âge retenues par les bailleurs sociaux sont différentes de celles de l'INSEE ce qui limite la possibilité de comparaison)

Dès lors, aux vus des carences en matière de production statistique, un premier axe de la mission d'évaluation est la construction d'un référentiel statistique et le renseignement de ses indicateurs pour mesurer l'évolution sociodémographique des deux quartiers prioritaires de Fontaines-sur-Saône.

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des résultats de l'evaluation locale

Ce référentiel statistique doit offrir une approche quantitative de l'état sociodémographique des territoires prioritaires. Cette analyse repose sur une démarche qui s'effectue en trois temps :

- leur renseignement via la production de donnée ou leur centralisation lorsqu'elle sont déjà produites -l'interprétation des résultats.

Dans la politique de la ville, l'usage de la statistique est fondamental. Pourtant, pour l'évaluation du Cucs, ni au niveau national, ni au niveau local n'est définit un référentiel statistique propre à l'évaluation de ce dispositif. Aucune exigence spécifique n'est émise de la part du l'Etat ou du Grand Lyon.

Sans injonction particulière des autres partenaires du Cucs et sans principes directeurs communs de recueil de données, le choix des indicateurs s'effectue au niveau de la commune, en fin de contrat. Cette relative liberté de choix oblige une réflexion poussée sur le choix de « bons indicateurs ». Une telle démarche déontologique repose sur une liste de principes définie au préalable. Les indicateurs doivent répondre à des critères stricts.

- les indicateurs doivent être comparables en temps. Afin de permettre l'analyse des actions du Cucs en court depuis 3 ans et de leur impact, les indicateurs doivent permettre d'offrir un regard évolutif. Ils doivent donc pouvoir être renseignables dans le temps et cela de manière régulière et séquencée. En ce sens, dans le but de saisir les évolutions qui affectent un territoire, le référentiel doit répondre à une double exigence de reproductibilité et de périodicité.

- les indicateurs doivent être comparables en lieu. Ici se pose le problème de la base territoriale. Chaque organisme construit les indicateurs en fonction des ses limites administratives. Obtenir des données tant à une échelle infra communale que départementale s'avère extrêmement complexe. Pourtant, cette articulation est nécessaire pour permettre une analyse juste et définir ce qui relève du contexte local ou dépendant d'enjeux plus conjoncturels.

- Les indicateurs doivent être pertinents. L'idée de pertinence, interrogée dans le rapport Ray, souligne le principe d'indicateurs qui répondent aux besoins par rapport aux objectifs poursuivis. Dans le cadre du l'évaluation du Cucs, ils doivent refléter l'évolution des quartiers dans les thématiques couvertes par le Cucs (réussite éducative, insertion sociale et économique, cadre de vie...). L'idée de pertinence peut aussi se rapporter à l'idée de lisibilité. Pour que le référentiel soit lisible, il faut qu'un nombre réduit d'indicateurs reflète la thématique analysée.

De manière générale, le référentiel doit permettre une interprétation transversale qui dépasse une lecture factuelle et sectorielle⁴⁰. Ainsi, le référentiel doit s'émanciper de la vision propre des différents organismes sectoriels, habitat, économie. De plus, il doit proposer une vision synthétique qui oblige à s'abstenir du « tout mesurer ». Dès lors, le référentiel doit résulter d'une sélection d'une série d'indicateurs pertinents par rapport

⁴⁰ Bruno MARESCA, Pascal MADRY, Frederic AGOSTINI, Pertinence des indicateurs utilisés pour l'évaluation des politiques de la ville, Cahier de recherche, n°111, Novembre 1997

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Présentation et analyse critique - 55 - Année universitaire 2008-2009
des résultats de l⁹évaluation locale

aux objectifs poursuivis. La capacité à opérer une lecture transversale du territoire doit être une priorité du référentiel. Enfin, il doit être en adéquation avec les besoins des partenaires.

Pour répondre à ces différents critères, le choix des indicateurs s'est fait en collaboration avec les partenaires du CUCS. Au cours des ateliers d'évaluation du Cucs (voir partie 3 : diagnostic partagé) le référentiel préétablie fut soumis à l'avis de chacun. L'objectif de cette démarche partagée est double. D'une part, elle donne une certaine légitimité au référentiel malgré sa construction à un niveau local. D'autre part, cette initiative permet d'encourager la collaboration des institutions qui détiennent des données pouvant alimenter le référentiel statistique.

Une fois l'accord explicite de tous les acteurs obtenu, le référentiel propose une série d'indicateurs déclinés par les thématiques ⁴¹:

Le renseignement de ces indicateurs constitue certainement la phase la plus délicate. Cette démarche est soumise à de nombreuses contraintes.

Le renseignement des indicateurs est réalisé selon deux méthodes. Lorsque les données existent il faut les centraliser. Cela engage une véritable collaboration des partenaires. Au-delà de l'aspect individuel, l'échange de données peut être limité :

- les données disponibles ne sont pas constantes dans le temps. Par exemple, la définition du taux de chômage a évoluée depuis 2007. Il est donc nécessaire de reformuler l'indicateur afin de travailler avec des données constantes. Dans l'exemple donné ici, plutôt que le taux de chômage, l'utilisation du nombre des demandeurs d'emploi de catégorie 1 a été préférée.

- les données sont différentes selon les partenaires (les catégories d'âge sont différente entre les

- seules des données brutes sont disponibles, parfois en version papier. Il convient alors de traiter les

données afin de les rendre lisible (lecture adresse par adresse). Le traitement des données est alors plus long que leur apport statistique véritable.

L'analyse statistique permet de mesurer l'évolution sociodémographique et d'établir un diagnostic de la situation des territoires avec une focale thématique. Néanmoins, les résultats issus de l'analyse statistique présentent de nombreux biais.

D'une part la forme statistique permet d'objectiver une situation complexe. Mais cette forme objectivée ne doit
pas être un leurre et effacer la complexité de la situation ni la grande subjectivité de la construction

CHAPITRE 2 : IAUL - Ville de Fontaines-sur-Saône

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des résultats de l'évaluation locale

statistique. En effet, le référentiel reproduit fatalement la logique des administrations qui construisent les données. Inféodés à une segmentation sectorielle, les indicateurs reflètent une lecture singulière de la réalité sociale et créent des catégories globalisantes qu'il est possible de nomme « typologie ».

Ainsi, dans le cas de la politique de la ville, le référentiel reproduit fatalement la subjectivité du découpage territorial choisi. Dès lors, le référentiel statistique ne permet pas de remettre en cause la géographie prioritaire. Un effort est effectué pour définir la situation d'autres quartiers d'habitat social et ainsi engager une réflexion sur la nécessité d'une extension de la géographie prioritaire. Néanmoins, les données disponibles à une échelle infra communale sont réduites et bien plus encore pour les quartiers non classés en politique de la ville. De plus, les moyens matériels et humains pour géo-référencés les difficultés sociales sont insuffisants pour opérer un périmétrage « objectif ». Pour aller plus loin, il est possible d'étendre la critique de la catégorisation en s'interrogeant sur la logique même de zonage qui repose sur ce travail statistique. Selon J.P Sueur, le zonage est triplement pervers : il isole au lieu d'intégrer, il varie selon les critères employés, il ne permet pas une mobilisation convergente de l'action publique⁴². Mieux vaut faire primer la logique de projet sur le découpage.

D'autre part, la critique la plus forte et la plus élémentaire qu'il est possible d'émettre porte sur la compréhension des statistiques qu'il en ressort. Car, chose évidente, ce travail statistique ne consiste pas seulement à enregistrer la situation sociodémographique du territoire. Il faut tenter d'expliquer et d'identifier le lien entre l'évolution sociodémographique des quartiers et l'efficacité des actions engagées. Or, il apparaît clairement qu'il existe une très grande relativité de cette corrélation. En effet, « il est méthodologiquement complexe voire impossible de discerner ce qui résulte des actions menées dans le cadre de ce contrat, des politiques ordinaires et des évolutions du contexte socio-économique ». ⁴³L'état du territoire dépend de facteurs totalement indépendants des actions mises en oeuvre. L'analyse statistique peut souligner une évolution différente au niveau local et ainsi pointer des spécificités du territoire (une évolution du chômage plus importante) sans néanmoins les expliquer. Peut-on condamner la mission locale de la recrudescence du nombre de jeunes en recherche d'emploi ?

Dès lors, l'analyse statistique constitue avant tout un outil de programmation et non d'évaluation des dispositifs. De fait, la lecture statistique, si nécessaire soit-elle pour permettre une lecture « objectivité » et synthétique de la situation des territoires, ne saurait s'extraire d'une analyse qualitative.

⁴² Jean Pierre SUEUR, Demain la ville, Rapport présenté au ministre de l'emploi et de la solidarité, La documentation francaise, Paris 1998

⁴³ Thibaut DESJONQUERES et Marie LAMY, L'evaluation entre démarche imposée et exercice propre in Cohesion
sociale et agglomerations : un choc culturel en chantier, Lyon, Les cahiers du DSU, automne hiver 2006, 46 pages, p.37

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des résultats de l'évaluation locale

En 2005, un cabinet d'étude avait réalisé une enquête de satisfaction auprès de 90 habitants du quartier des Marronniers. Un axe de la mission d'évaluation est la réactualisation de cette enquête. Pour ce faire, il est nécessaire de passer l'enquête auprès des habitants (1) et d'analyser et de comparer les résultats (2). Or cet outil, présente de nombreux biais, pas assez identifiés ni bien révélés (3).

L'objectif de l'enquête de satisfaction des habitants du quartier des Marronniers est double. D'une part, elle devait faire apparaître le niveau de satisfaction des habitants suite aux derniers aménagements extérieurs. D'autre part, en reprenant une grille d'entretien passée en 2005, l'enquête doit permettre d'analyser l'évolution de l'opinion des habitants.

A partir des éléments de peuplement, un échantillon représentatif a été constitué avec l'appui de l'OPAC du

Rhône. Un seuil de 60 ménages fut fixé. En comptant environ un tiers de refus ou de désistement, 90 ménages ont été pré-sélectionnés sur la base de quatre critères :

Les 90 ménages ont reçu un courrier de l'Equipe de Maîtrise d'OEuvre Urbaine et Sociale envoyée par le
bailleur social. Parmi ces 90 ménages, 60 ont été rencontrés à leur domicile et ont réalisé un entretien
qualitatif approfondi d'environ une demi-heure. L'échantillon idéal a quelque peu évolué. Néanmoins, un effort

a été réalisé pour répondre aux conditions nécessaires pour obtenir une représentativité maximale, notamment avec des heures et des jours de passage diversifiés.

CHAPITRE 2 : IAUL - Ville de Fontaines-sur-Saône

Présentation et analyse critique - 58 - Année universitaire 2 008-2 009
des résultats de l'évaluation locale

La grille d'entretien reprend celle de l'enquête effectuée en 2005. Elle aborde donc les mêmes thèmes qui sont :

- La relation de l'habitant au quartier : ancienneté dans le quartier et logement, appréciation générale

- La fréquentation des commerces, des services et de l'offre associative, au sein et à l'extérieur du

- les espaces extérieurs : la satisfaction globale, la satisfaction de leur entretien, les principales

- les espaces d'habitation : les parties communes, leur état général et leur entretien ; le logement, ses

L'enquête de satisfaction a permis de faire un état des lieux du climat social dans le quartier en évaluation la satisfaction des habitants et l'évolution de celle-ci.

D'après cette enquête deux grands points ressortent. Il semble que les habitants apprécient fortement les derniers aménagements extérieurs opérés. A l'inverse, l'enquête souligne une évolution négative des rapports sociaux.

Parmi les 59 personnes qui se sont exprimées sur la qualité des espaces verts :

96 % des personnes interrogées sont satisfaites des espaces extérieurs, dont 2/3 se disent « très satisfaites ».

Seul 4% dit ne pas être satisfait et personne ne dit être pas du tout satisfait.

CHAPITRE 2 : IAUL - Ville de Fontaines-sur-Saône

Presentation et analyse critique - 59 - Année universitaire 2 008-2 009
des résultats de l'evaluation locale

En 2005, les personnes interviewées exprimaient une satisfaction des espaces extérieurs plus relative avec 28% tout à fait satisfait, 51% moyennement satisfait, 17% de satisfait et 4% de personnes pas satisfaites du tout

- l'esthétique et la qualité de l'entretien des espaces verts pour 11personnes sur 28 - la qualité des aménagements (jeux, bancs...) pour 5 personnes sur 28

Néanmoins, certains ménages rencontrés émettent des réserves du fait : - du manque de jeux pour enfants 7/28, notamment pour les plus jeunes

- du manque d'entretien des espaces extérieurs et/ou de la dégradation (4/28)

Le climat social est jugé agréable par une majorité des habitants des Marronniers. Une majorité des habitants (78%) ne se sentent pas en sécurité dans le quartier.

Par ailleurs 57 % des personnes rencontrées qualifient l'ambiance du quartier comme étant bonne. Pour rappel, elles étaient 70% en 2005 et 4% l'estimait mauvaise.

L'appréciation du quartier présente une certaine baisse par rapport à l'enquête réalisée il y a 5 ans. Cette tendance est confirmée par la qualification des relations sociales.

En effet, un tiers des personnes interrogées (20/60) qualifie les relations entre les habitants de « moyennement bonne ». Un tiers des personnes (19/60) les qualifie de « bonne »

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Présentation et analyse critique - 6 0 - Année universitaire 2 008-2 009
des résultats de l:évaluation locale

Enjeux et limites de l~ivaluation locale du Contrat Urbain de Cohesion Sociale 2007-2009

En 2005, les personnes interviewées qualifiés les relations entres les habitants comme « très bonne » pour 7 % d'entre eux, comme « bonne » pour 51% d'entres eux, comme moyennement bonne « 33% » d'entres eux et comme mauvaise pour 9% d'entres eux.

Par ailleurs, la moitié (27/60) des personnes rencontrées qualifient les relations entres certains jeunes et adultes de « relations tendues ». Pour rappel, seul 14,4% soit 13/90 estimaient que les relations avec les jeunes étaient tendues en 2005.

La relation entre jeunes et adulte semble être un point sensible dans le quartier des Marronniers. Par relation tendues, les personnes qualifient les comportements d'insulte de la part de, ou agressif « ils ne savent pas leur parler ». Certains ont parlé de la peur de représailles « on ne peut rien leur dire, sinon ils se vengent »

L'enquête de satisfaction est un outil très pratique dans le cadre d'une évaluation. Elle permet de donner l'avis des principaux intéressés, à savoir les habitants, « usagers » des actions mises en place par la politique de la ville. Elle mesure l'efficacité de l'action menée en termes de satisfaction collective.

La méthode d'enquête, une grille d'analyse présentée par un enquêteur à un enquêté souffre nécessairement des biais créés par la situation d'interaction.

L'opinion enregistrée est une déclaration recueillie dans une situation à la fois ponctuelle et artificielle⁴⁴. Or,
ce que déclare l'habitant peut obéir psychologiquement à des motivations très contrastées : dire une
préférence effective, dissimuler une préférence illégitime, masquer une différence dans un jeu sans

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des résultats de l'évaluation locale

conséquence, donner une réponse de bonne volonté ou de complaisance vis-à-vis de l'enquêteur. Ainsi, mon profil, jeune, fille et étudiante, ma position, représentante de la mairie de Fontaines-sur-Sâone, et l'information de ma venue aux habitants, une lettre sanctifiée par le logo de l'OPAC du Rhône, à de manière certaine orientée les réponses des habitants. Par exemple, j'eu parfois comme réponse : « je ne sais pas, écrivez ce qu'il faut dire ».

De plus, cette méthode d'enquête présente les tares du sondage énoncées par Pierre Bourdieu⁴⁵. Les questions posées répondent aux préoccupations de la ville et du bailleur social, et non des attentes des ménages. L'enquête est avant tout l'expression des préoccupation/problématiques d'agents extérieurs. En effet, l'enquête de satisfaction part de postulats erronés qui sont :

- Tous les individus ont une opinion sur le lieu et l'habitat dans lesquels elles vivent.

Le questionnaire demande une hiérarchisation des voeux et une justification pour chaque souhait. Notamment une question demandait « pourquoi avait décidez de résider dans le quartier des Marronniers ». La réponse souhaitée devait être objective afin de pouvoir être quantifiée statistiquement. Or, généralement, le choix de logement est le résultat d'une multitudes de facteurs pas forcement hiérarchisable (naissance d'un enfant - mutation professionnelle -attribution du bailleur)

- Les questions posées touchent les points qui intéressent les familles. Il y aurait un consensus sur les aspects importants de leur cadre de vie

Une très grande majorité des questions portaient sur les espaces extérieurs. Très peu de questions portaient sur le logement car celui-ci relève de la compétence du bailleur social. Or, la qualité de l'environnement immédiat, les espaces extérieurs, l'offre commerciale, la dynamique associative n'intéressent pas tous les individus. Les personnes actives, très mobiles et sans enfants sont peu enclins à s'intéresser sur ce qui se passe au sein du quartier.

Par ailleurs, cette orientation des questions, axées sur les espaces extérieurs, renforce le sentiment de délaissement des espaces d'habitation. En effet, beaucoup d'habitants se plaignaient de la disparité de traitement entre les espaces extérieurs et leur logement. Ils ont vu leur quartier fortement s'améliorer et, en sens inverse, leur habitat se dégrader⁴⁶.

- Toutes les familles ont une capacité égale à définir leur cadre de vie.

Les questions posées sont identiques pour chaque famille. Or, toutes n'ont pas les mêmes « ressources » (« capital » selon Bourdieu). Certaines questions engageaient un sens critique tel que « appréciez-vous le quartier des Marronniers ». Or, face cette question, tous les habitants n'ont pas les capacités égales à répondre. Tout d'abord, les expériences qu'ils ont pu connaître dans le quartier sont différents pour chacun d'entres-eux. « L'appréciation » renvoi alors à tous un ensemble d'éléments qui ne peut être traduit dans une réponse binaire « oui-non ». De plus, le niveau de français diffère, certaines familles ont une plus grande difficulté à énoncer leurs avis lors de l'entretien.

La technique d'enquête avec questionnaire ne permet pas de saisir variation et passer dans le filtre statistique, tous les avis sont équivalents.

⁴⁵BOURDIEU Pierre, L'opinion publique n'existe pas, in Questions de sociologie, Les Editions de Minuit, Paris, 1984 ⁴⁶ Les logements devaient faire l'objet d'une rénovation (cuisine, salle de bain, sol...) en 2007 mais l'accord collectif a été rejeté par les locataires.

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des résultats de l'évaluation locale

L'enquête est un outil pratique pour l'évaluation. Elle rend objectivable et ainsi opérationnelle une chose totalement subjective, les satisfactions individuelles. Mais, les résultats de l'enquête demeurent éloignés de la réalité des habitants. Les éléments de l'enquête ne se recoupent pas de manière évidente avec les voeux des habitants. Ainsi, la subjectivité de la satisfaction perd son sens et sa valeur lorsqu'elle est filtrée dans un outil statistique.

Néanmoins, les tendances mises en évidence par cette enquête trouvent leur sens et leur fondement si elles sont complétées par d'autres angles de vue. L'observation des espaces extérieurs permet de réduire cet écart entre la lecture institutionnelle et la réalité vécue par les habitants.

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Présentation et analyse critique - 63 - Année universitaire 2 008-2 009
des résultats de l'évaluation locale

En 2001, dans le cadre d'une commande de la Communauté Urbaine du Grand Lyon, une évaluation des derniers aménagements réalisés dans le quartier des Marronniers avait été effectuée. Cette évaluation reposait sur une méthodologie développée par l'Agence d'urbanisme de Lyon. La méthode consiste à adopter une posture quasi anthropologique et observer l'usage pratiqué par les habitants de l'usage public. Les résultats de cette observation sont rendus sous forme cartographique et doit permettre de mettre en évidence les atouts et les faiblesses des derniers aménagements.

L'observation des espaces extérieurs repose sur une méthodologie développée l'Agence d'Urbanisme de Lyon. Cette méthodologie consiste à observer les pratiques sociales des aménagements opérés. Elle repose sur un plan d'observation qui définit deux phases distinctes : une première phase qui repose sur une observation générale puis une seconde phase qui cible un lieu et des usages précis.

La première phase générale permet de faire le lien entre l'état des lieux, la consistance des aménagements, les pratiques et les usages, les points forts et les difficultés de la vie quotidienne pour les résidents. Elle est essentiellement descriptive est permet de cerner de façon analytique la consistance des aménagements et le fonctionnement du quartier. Cette première phase se traduit par un ensemble de cartes rendant compte de cette réalité. Ces cartes sont accompagnées de commentaires qualitatifs qui soulignent la dimension sociale des pratiques et des usages.

La seconde phase d'observation cible un lieu et/ou des pratiques spécifiques. Elle est plus intensive et plus qualitative. Dans le quartier des Marronniers, elle s'est définie en étroit rapport avec la mission d'évaluation des derniers aménagements réalisés. Elle veut comprendre et définir la place des réalisations, leur importance dans la vie quotidienne du quartier selon leur appropriation par une classe d'âge, un groupe, une catégorie d'usages particuliers et identifier l'existence ou non d'un décalage entre leur utilisation et les aménagements. De manière générale, il s'agit durant cette phase de confronter les termes de la commande institutionnelle d'aménagement à la réalité concrète du terrain.

L'observation s'inscrit dans la recherche du sens des pratiques quotidiennes. « La saisie des pratiques sociales par observation directe passe par l'examen détaillé de scène de la vie sociale »⁴⁷. L'observation de l'usage des espaces publics consiste à identifier les pratiques concrètes des usagers de leur espace. Elle fournit des éléments pour confronter les énoncés des usagers à leur pratique concrète de l'espace. Elle permet, en rapportant la consistance des aménagements à la pratique sociale, d'évaluer de manière pertinente les aménagements réalisés.

⁴⁷ TOUSSAINT Jean-Yves, ZIMMERMAN Monique, User, observer, programmer et abriquer l'espace public, Presse Polytechniques Romandes, 2001

CHAPITRE 2 : IAUL - Ville de Fontaines-sur-Saône

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des résultats de l:évaluation locale

La méthode repose sur un plan d'observation. Celui-ci à pour objectif de répartir au mieux le temps consacré à l'observation. La construction d'un plan d'observation nécessite d'arrêter un périmètre d'observation pertinent et définir une déclinaison méthodique de l'observation

Le périmètre d'observation se constitue en fonction de la morphologie urbaine, de la situation dans la ville et des caractéristiques sociodémographiques du quartier.

Dans le cadre de l'évaluation locale du Cucs, l'outil d'observation des espaces publics s'est appliqué exclusivement à la Zone Urbaine Sensible des Marronniers. Le terrain d'étude a été restreint à une partie de la ZUS des Marronniers, délimitée par les rues Ampères, Curie et 8 mai 1945. Elle se centre sur les deux résidences locatives appartenant à l'OPAC du Rhône et le centre commercial situé le long de l'allée de la Chardonnière et de la place du même nom (cf carte ci-après).

D'un point de vu urbain, ce découpage n'est pas le plus évident. Il exclu la résidence des Bruyères, ensemble locatif détenu par le même bailleur social, l'OPAC du Rhône. Ce périmètre trouve son sens dans le découpage administratif, la résidence des Bruyère étant à Sathonay et hors de la ZUS.

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des résultats de l:évaluation locale

Figure 6 : Perimetre d'observation des espaces exterieurs ;
Sources, fond de plan : Etat et Communaute urbaine, Figuration A.Vigignol

Le plan d'observation se construit après la première phase de découverte du lieu. Dans cette pré-phase, c'est une observation flottante et libre et mobilisée. Celle-ci s'appuie sur les données monographiques recueillies. Ensuite deux phases distinctes sont prévues : une première phase d'observation générale, une seconde d'observation ciblée.

La première phase générale permet de faire le lien entre l'état des lieux, la consistance des aménagements, les pratiques et les usages, les points forts et les difficultés de la vie quotidienne pour les résidences. Elle est essentiellement descriptive est permet de cerner de façon analytique la consistance des aménagements et le fonctionnement du quartier. Cette première phase se traduit par un ensemble de cartes rendant compte de cette réalité. Ces cartes sont accompagnées de commentaires qualitatifs qui soulignent la dimension sociale des pratiques et des usages. Cette phase se clôt sur la production d'un ensemble de cartes thématiques rassemblant des données de bases qui permettent de cerner la consistance e la qualité du fonctionnement des espaces aménagés et observés.

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Presentation et analyse critique - 66 - Année universitaire 2 008-2 009
des résultats de l'évaluation locale

La seconde phase d'observation est ciblée. Elle est plus intensive et plus qualitative. Elle est définie en étroit rapport à la problématique de l'aménagement, à la structure du quartier et aux lieux qui apparaissent les plus significatifs. Il s'agit alors de pointer le regard sur ces lieux en fonction de leur place dans les réalisations, de leur importance dans la vie quotidienne du quartier (selon leur appropriation par une classe d'âge, un groupe, une catégorie d'usages particuliers, selon qu'il existe ou non un décalage entre leur utilisation et les aménagements) enfin en fonction des conflits dont ces lieux sont les usages. Dans tous les cas, il s'agit dans cette phase de confronter les termes de la commande institutionnelle d'aménagement à la réalité concrète du terrain.

La réalisation de ces observations postule l'adoption d'une posture anthropologique. La récurrence et le regard sont gages de la qualité des observations. Il convient de se rendre de manière régulière et a des heures différentes pour appréhender les différentes pratiques des habitants au fil de la journée. Par ailleurs, pour obtenir des résultats pertinents, il est nécessaire d'orienter le regard et cibler les points importants à observer.

L'objectif de la méthode d'observation dans le cadre de l'évaluation du quartier des Marronniers est de mettre en évidence le fonctionnement social de l'ensemble du quartier, et des derniers aménagements réalisés en particulier. Cet outil complète l'enquête de satisfaction réalisée auprès des habitants de ce même quartier. L'observation et la production cartographique qui en découle donne un appui visuel/matériel aux énoncés des habitants. Afin que l'enquête de satisfaction et l'observation des espaces publics corroborent et soient en lien avec une démarche évaluative, l'observation s'est essentiellement axée sur les points traités dans la grille d'entretien. Les observations se sont ainsi déclinées en plusieurs thématiques, identiques à celles soulevées par l'enquête de satisfaction. L'observation s'est ainsi portée sur :

- l'usage social des espaces extérieurs (flux piétons et regroupement de personnes)

- les nuisances et dysfonctionnements repérés dans les espaces extérieurs (dégradation du mobilier urbain, inondation, déchets...)

Les thèmes abordés correspondent aussi à ceux traités par le Contrat Urbain de Cohésion Sociale. L'observation permet avant tout d'évaluer le cadre de vie, axe fondamental de la politique de la ville. Elle peut ainsi appréhender la qualité et les manques de la gestion urbaine et sociale de proximité. Parallèlement, cet outil permet aussi de juger de la qualité du lien social au travers l'analyse des regroupements et de leur composition. Elle évalue ainsi le « lien social - vivre ensemble », objectif affiché dans le Cucs local.

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des résultats de l:évaluation locale

Nous ne présenterons ici qu'une partie des conclusions de l'observation des espaces publics qui a fait l'objet d'un rapport de 90 pages. Seule l'observation des derniers aménagements réalisés, point essentiel de l'évaluation, est développée ici.

L'aménagement des espaces extérieurs opéré en 2006 correspond à la troisième tranche d'une plus grande opération d'amélioration du cadre de vie des habitants du quartier des Marronniers.

- l'aménagement de l'espace central entre le 2-8 rue Ampère et 22-36 rue Curie avec la création d'une surface multi activités (aires de jeux pour enfants, jeux de boules, aire de jeux de ballon)

- la ré-organisation du parking 14/20 rue Curie (en deux temps) augmenter place et améliorer l'évacuation d'eau de pluie

-la suppression de l'aire de jeux située à l'extrémité du bâtiment rue Ampère et la mise en place d'un complément de l'aire de jeux situés au niveau de l'entrée 14 rue Curie.

De manière précise, chacune de ces opérations a un objectif clair qui sont respectivement la structuration d'un espace de centralité, la constitution d'un lieu de détente et de loisirs pour tous, l'amélioration de l'offre de stationnement et la sécurisation de l'accès à l'école. Il s'agit ainsi de créer une véritable place au sens ou d'espace « public » (au sein du quartier car ils demeurent la propriété privée du bailleur) vide et entouré d'édifice qui forme son enveloppe⁴⁸ qui structure, embellie et aère le tissu urbain.

⁴⁸ ALLAIN Remy, Morphologie urbain, Geographie aménagement et architecture de la ville, Armand Collin

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Figure 7 : Dernière tranche des aménagement des espaces extérieurs ; Source Opac du Rhône, Bureau Lapalu

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Le dernier aménagement, au Nord du quartier, est l'espace qui concentre les plus importants regroupements de personnes et qui offre le plus de mixité générationnelle et genrée.

Figure 8 Regroupements sociaux dans le quartier des Marronniers, répartition par age et pas sere ;Source : Etat, Communauté Urbaine de Lyon, figuration : Audrey Vigignol

Ceci peut s'expliquer notamment par son offre d'équipement et son aménagement.

L'offre d'équipement est diversifiée et adaptée à plusieurs catégories d'âge. Les jeux pour enfants sont destinés à un public de 3 à 6 ans, le terrain de foot à un public de 10 à 20 ans et le terrain de boules aux adultes. Les murets qui franchissent les noues sont destinés à être un lieu d'échange

Par ailleurs, cette offre est bien différenciée. Les espaces sont symboliquement séparés par des rangés d'arbres. Cela évite les conflits d'usages et permet la cohabitation de plusieurs catégories de population en même temps dans la journée.

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des résultats de l'évaluation locale

Figure 9 L'espace central : une offre d'équipement diversifiée et des espaces différenciés, A. Vigignol

L'enquête de satisfaction confirme ces observations. 96% des personnes interrogées se disent satisfaites des cet aménagement.

Il y a néanmoins peu de personne âgées et peu d'enfants en bas âge. Les entretiens réalisés auprès des habitants donnent des raisons à l'absence de ce public. Le très fort ensoleillement de la place fait fuir les personnes les plus sensibles à l'exposition du soleil. De plus, les équipements semblent peu adaptés pour ces deux catégories de population. Les bancs sont en nombre limité et les murets destinés à cet usage ne conviennent pas aux personnes âgées qui affirment avoir mal au dos. Les jeux pour enfants semblent inappropriés pour les plus jeunes du fait de sa hauteur. La protection est jugée trop faible. De nombreux parents craignent que leur enfant ne tombe et se blesse.

La connaissance fine du territoire permet de donner sens à la parole des habitants. L'observation des espaces publics alimente cette connaissance et complète le point de vue des habitants, recueillie dans l'enquête de satisfaction. D'une part, cette connaissance enrichit les grilles d'entretiens. Elle permet de définir des questions en lien avec le vécut des habitants et non seulement avec une focale institutionnelle. Par ailleurs, elle permet d'interpréter de manière moins approximative les résultats de l'enquête. Via l'observation, il est possible de formuler des hypothèses ensuite vérifiées avec les entretiens et identifier des relations de cause à effet entre la consistance d'aménagement et les pratiques des habitants. Néanmoins, l'observation ne doit constituer qu'une étape de n'analyse.

Première limite de ce travail d'observation est le manque de suivi et la brièveté des phases d'observation (2
mois). Les espaces extérieurs, la qualité des espaces verts, la consistance des aménagements et les
pratiques sociales qui sont liées sont fortement dépendants du climat et des saisons. Les éléments observés

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comme l'investissement des espaces publics ne sont pas linéaires tout au long de l'année. A l'inverse, certaines pratiques qui se déroulent avant tout durant les périodes froides, comme le squatte des parties communes (halls d'entrées et cave) n'ont pas pu être observé et donc, de ce fait, n'existe pas théoriquement. Par ailleurs, l'observation constitue bien sur une approche extrêmement subjective. Une autre personne n'aurait elle pas conclut strictement à ces résultats.

Dans la même logique, l'observation veut rendre compte du cadre de vie du quartier et des usages sociaux au sein de celui-ci. Autrement dit, l'observation veut rendre compte du quartier tel qui se présente aux habitants et de manière réciproque, la représentation que peut avoir les habitants de leur quartier. C'est-àdire, l'observation, véritable travail de terrain, est une tentative pour s'extraire de la vision institutionnelle, celle portée par l'observateur, pour adopter le point de vue de « l'habitant ». Or, cette démarche trouve les mêmes limites auxquelles se heurtent les anthropologues. « On ne peut espérer prendre un point de vue totalisateur. On peut seulement tenter de totaliser différents points de vue. Il ne faut pas croire qu'il n'y ait qu'un point de vue possible pour l'observateur, de même qu'il n'y a pas un point de vue indigène unique »49

L'observation est un outil original et efficace pour l'évaluation des aménagements des espaces extérieurs. S'il connaît les mêmes limites expérimentées par l'anthropologie, il est un bon complément de l'enquête de satisfaction en constituant un appui visuel aux paroles des habitants. L'observation définit les usages de l'espace public. L'enquête, elle, donne un sens à ces usages.

⁴⁹ BEAUD^Stephan, WEBER Florence, Guide de^lDenquete sur le terrain. La Deconverre,^{Paris, 1}998.

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des résultats de l'évaluation locale

Un axe du cahier des charges de la mission d'évaluation du Contrat Urbain de Cohésion Sociale de Fontaines sur Saône est « d'associer les partenaires du CUCS et les acteurs locaux au travail d'évaluation dans le cadre d'une coproduction ». Ce travail partenarial s'effectue au travers de groupes de travail déclinés selon les thématiques couvertes par le Cucs. L'objectif de cette forme partenariale est de construire un diagnostic partagé qualitatif de l'état du territoire et d'évaluer collectivement chaque action du Cucs. Néanmoins, selon les personnes présentent et la dynamique de groupe, les résultats de chaque groupe de travail n'a pas le même niveau de pertinence ni la même valeur.

L'organisation de groupe de travail sur les différentes thématiques du Cucs est le quatrième outil servant l'évaluation du Cucs de Fontaines sur Saône. Cette démarche correspond à une demande juridique.

il est necessaire que l'evaluation soit conduite en bonne intelligence avec l'ensemble des decideurs, afin de leur permette d'apprecier les actions engagee au regard des objectifs qu'ils se sont donnees

Extrait de la circulaire du 25 août 2000 relative à la mise en place de l'évaluation dans les procédures contractuelles

Par ailleurs, la participation est l'un des critères retenus par la DIV pour la réalisation de l'évaluation. .

extrait de la circulaire du 5 juillet 2007 relative à l'évaluation du Cucs,

Ces groupes de travail sont exclusivement composés de « techniciens », le personnel politique et la société civile en sont exclus.

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Présentation et analyse critique - 73 - Année universitaire 2 008-2 009
des résultats de l'évaluation locale

Ils réunissent tous les acteurs engagés dans la programmation du CUCS 2007-2009, c'est-à-dire les porteurs d'actions inscrites dans le CUCS et les partenaires.

Chaque groupe de travail se réunit une fois lors d'une réunion de 3h. Auparavant, tous les acteurs sollicités ont reçus un extrait de la convention locale d'application du Cucs dans lequel est inscrit les objectifs du Cucs pour la thématique traitée ainsi qu'une grille d'analyse.

La grille d'analyse reprend le format de l'évaluation intermédiaire du Cucs de l'agglomération lyonnaise. Cette grille propose une lecture en deux temps. Premièrement, elle propose d'identifier les atouts, les faiblesses et l'évolution du territoire dans la thématique donnée depuis la mise en place du dispositif (c'est-à-dire 3 ans).

Deuxièmement, la grille doit reprendre chaque action inscrite dans le CUCS ou celles qui contribuent à la réalisation des objectifs inscrits dans le CUCS par thématique. Chaque action est analysée en identifiant la dynamique engagée, les difficultés rencontrées et les perspectives annoncées.

CHAPITRE 2 : IAUL - Ville de Fontaines-sur-Saône

Presentation et analyse critique - 74 - Année universitaire 2 008-2 009
des résultats de l'evaluation locale

Dans un premier temps, l'Emous présente le Cucs local, la géographie prioritaire et la démarche d'évaluation.
Un tour de table permet à chaque acteur de se présenter en indiquant la structure qu'il représente et les
fonctions qu'il occupe. Cette phase correspond à « la réduction de l'opacité » décrite dans la méthode Viveret.

Dans un deuxième temps, les acteurs prennent la parole collectivement puis à tour de rôle pour répondre aux éléments définis par la grille d'analyse. Chaque confirmation ou contestation est prise en compte. Il ne s'agit pas de construire un consensus mais bien un diagnostic partagé avec toutes les nuances possibles.

Dans un troisième temps, l'Emous présente la liste des indicateurs définie au préalable et les soumet à validation des acteurs.

Suite à la réunion, un compte rendu est rédigé. Celui-ci ainsi que la grille d'analyse remplie sont renvoyés à chaque acteur. Ils disposent d'environ trois semaines pour modifier ou ajouter des éléments. Après ce laps de temps, le compte rendu, la grille d'analyse et le référentiel d'indicateurs sont considérés comme validés et représentatif d'un bilan partagé.

Cette méthode doit associer des acteurs aux profils divers, tant publics que privés, tous engagés dans la mise en oeuvre du Cucs. L'objectif général de cette démarche est la construction d'une évaluation partagée. Cette co-production vise trois sous-objectifs :

- enrichir l'analyse statistique par une approche qualitative. Les limites des indicateurs peuvent être comblées par l'analyse des acteurs locaux. Par ailleurs, cette démarche permet d'aborder d'autre d'angle d'analyse. Il permet ainsi d'évaluer le processus de la politique (partenariat, fonctionnalité des dispositifs, besoins institutionnels) qui est impossible à appréhender au travers des autres outils utilisés.

- Engager les acteurs dans la démarche globale d'évaluation. Cette alliance permet notamment la collecte d'informations statistiques. L'accord explicite du référentiel statistique permet l'obtention d'un accord implicite de participation au renseignement des données.

- Garantir la pluridisciplinarité et la transparence de la démarche évaluative. Il s'agit d'accroître la diffusion et la transparence des études d'évaluation dans le respect des principes des institutions promouvant l'évaluation.

Avec l'appui de la sociologie de l'interaction et les sciences de la communication, il est possible d'identifier plusieurs limites dans le « partage » du diagnostic.

« Partage » ne signifie pas forcément « consensus ». Ce point était clairement affirmé dès le départ. L'objet n'était pas d'établir un consensus sur le diagnostic mais bien de construire ce diagnostic collectivement.

CHAPITRE 2 : IAUL - Ville de Fontaines-sur-Saône

Présentation et analyse critique - 75 - Année universitaire 2 008-2 009
des résultats de l'évaluation locale

- Une compréhension commune de l'objet traitée qui repose sur une intelligibilité mutuelle

- Une capacité commune a traité l'objet qui repose sur une égalité de pouvoir dans la prise de parole.

Pour qu'il y ait un véritable partage de l'analyse, chaque acteur doit analyser la même chose.

Dans une telle situation qui réunit des « professionnels » de la politique de la ville, tous les termes et notions dont certaines sont véritablement spécifiques à la politique de la ville, ne sont pas explicités. L'objet même de la réunion, l'évaluation du Cucs, repose sur l'accord implicite de la nécessité d'évaluer le Cucs. L'ensemble des éléments auxquels renvoient le dispositif Cucs, la pratique évaluative, le thème traité ne sont pas développés car il est sous-entendu que chaque acteur les connait.

La notion d'inférence conversationnelle spécifie cette logique de mise en cohérence par laquelle les protagonistes d'un échange peuvent comprendre ce qui se passe et confirmer une intelligibilité mutuelle. Dans les situations de proximité culturelle et de « familiarité » l'inférence conversationnelle invite les locuteurs à ne pas compléter leurs descriptions et à laisser l'auditoire, supposé savoir, le soin de coopérer comme il l'entend à la production de l'intelligibilité mutuelle. Cela engage les acteurs à formuler un accord implicite sur l'objet dont on parle sans le définir précisément⁵⁰.

Or les réunions intègrent une série d'acteurs aux profils très divers, au nom du principe de diversité et de pluridisciplinarité. On peut donc penser, que si familiarité il y a, des différences de cultures professionnelles dominent. Dès lors, les acteurs parlent ils de la même chose ?

Dans le cadre du groupe de travail réussite éducative la définition de ce champ n'a pas été donnée. Chaque acteur semblait alors traiter ce thème selon sa propre loupe. Pour l'Education nationale, la réussite éducative est synonyme de réussite scolaire. Pour d'autres acteurs, notamment les travailleurs sociaux, elle s'apprécie au travers de la diminution du nombre de jeunes déscolarisés (qui ne peuvent donc être pris en charge par des dispositifs visant à améliorer les résultats scolaires). D'autres encore mettent au premier plan la participation des enfants à des activités sportives et ou culturelles.

D'après la sociologie qui s'intéresse à la communication et aux interactions, les relations d'interactions sont les espaces où s'exercent des rapports de domination et de subordination. Dans ces espaces, personne n'est égal. Les groupes de travail constituent donc un « champ » au sens de Bourdieu. Il s'agit d'un collectif socialement construit dans lesquels les individus sont placés en position inégale de pouvoir. Les acteurs opèrent de manière différente selon qu'ils occupent une position dominante ou dominée, centrale ou marginale.

Une explication de ce comportement instable est donnée par la théorie psychologique. Cette science attire l'attention sur les phénomènes d'ambivalence du sujet et d'indétermination relative du moi. Les individus peuvent ne pas avoir d'opinions arrêtées sur le problème qui se pose à eux. Il s'opère alors une « remise de soi » à un tiers fortement dominant qui se traduit par l'exercice de conformité à un « rôle ». On entend par là un agencement d'attitudes et de comportements attendus d'un individu à raison de son statut juridique ou/ et

^5° John Joseph GUMPERZ, Sociolinguistique interactionnelle : une approche interpretative, L'Harmattan, Paris 1989

CHAPITRE 2 : IAUL - Ville de Fontaines-sur-Saône

Présentation et analyse critique - 76 - Année universitaire 2 008-2 009
des résultats de l'évaluation locale

de son positionnement dans le champ social⁵¹. L'individu entre dans un système d'interactions avec des repères déjà en place. Il sait quels sont les comportements plausibles attendus de lui et il peut s'y adapter délibérément par habitudes⁵².

Ainsi, au cours des groupes de travail, tous les participants disposaient du même statut. Ils étaient tous des porteurs d'actions inscrites dans le Cucs. Malgré cette égalité de principe, le temps de prise de parole et l'aisance orale étaient très différents. Ainsi, au cours de ces réunions, il était possible de noter une grande différence entre chaque acteur, bien moins due à des traits de caractères qu'à leur origine institutionnelle. Par exemple, durant le groupe de travail « développement économique insertion sociale » le représentant de la Chambre de Commerce et d'Industrie et le directeur de la mission locale étaient beaucoup plus actifs et présents que les autres partenaires. Reconnus institutionnellement, familiers avec ce type de réunion, ils prenaient aisément la parole. Ces acteurs étaient clairement dominants dans ces réunions du fait de leur position professionnelle. A l'inverse, les associations intervenant dans le champ de l'insertion, sur des problématiques plus serrées, l'apprentissage linguistique par exemple, étaient plus effacées. Ces acteurs ont en effet pas la même culture professionnelle et par la même reconnaissance institutionnelle. Ils occupaient alors une place de subordination Dès lors, le partage du diagnostic est relatif. Il exprime de manière prépondérante la vision d'une poignée d'individus plus influents mais pas forcément les plus investis.

CHAPITRE 2 : IAUL - Ville de Fontaines-sur-Saône

Présentation et analyse critique - 77 - Année universitaire 2 008-2 009
des résultats de l'évaluation locale

Conclusion chapitre 2

L'évaluation du Cucs permet la production d'une grande source de connaissance.

L'articulation de plusieurs outils méthodologiques, indicateurs statistiques, enquête de satisfaction, observation des espaces publics et groupes de travail partenariaux, permet d'élaborer une connaissance qui est à la fois qualitative et quantitative.

Chaque outil présente les limites congruentes à toute démarche scientifique. L'objectivité de chacun d'eux est relative. La subjectivité est inévitable et semble s'opposer à la rigueur dont veut se doter les dispositifs de la politique de la ville qui transparait, notamment, au travers d'une définition rationnelle de la géographie prioritaire.

Mais la scientificité des résultats est limitée dans tout processus d'évaluation puisque ces derniers consiste bien à « porter un jugement de valeur sur une action menée ». Dès lors, l'absence de subjectivité est impensable. On ne peut donc reprocher aux évaluations leur subjectivité, mais seulement l'arbitraire qui peur résider dans la démarche. Or, en articulant plusieurs procédés et en assurant, pour chacun d'eux, un cadre méthodologique précis et transparent, l'évaluation dépasse cet obstacle d'arbitraire et assure une vision du territoire cohérente et recevable.

CHAPITRE 2 : IAUL - Ville de Fontaines-sur-Saône

Présentation et analyse critique - 78 - Année universitaire 2 008-2 009
des résultats de l'évaluation locale

CHAPITRE 3 : IAUL - Ville de Fontaines-sur-Saône

L'évaluation du Cucs, - 81 - Année universitaire 2 008-2 009
un outil d'aide a la prise de décision ?

Dans le chapitre précèdent, nous avons présenté les axes de l'évaluation locale de Fontaines-sur-Saône, ses résultats et les limites de ceux-ci. Nous avons noté certaines lacunes et déficits, qui sont néanmoins partiellement palliés par la combinaison et la complémentarité de plusieurs approches. L'adoption de démarches systémiques et analytiques proposant un point de vue double, quantitatif et qualitatif, offre une vision du territoire cohérente et recevable. L'évaluation se matérialise par une production scientifique et ces résultats reflètent l'évolution des territoires prioritaires de Fontaines sur Saône depuis trois ans.

Néanmoins, la production de connaissances ne constitue pas à elle seule une évaluation. En effet, l'évaluation est « une production de connaissances scientifiques alimentant la décision publique ». La production de connaissances n'est alors qu'une seule phase de la démarche évaluative. Ainsi la circulaire du 28 décembre 1998 souligne que « les conclusion tirées de l'évaluation doivent être intégrées dans les processus de décisions qui conduisent à lancer, compléter, infléchir, suspendre, ou abandonner une politique publique⁵³ ». Il convient alors d'interroger la réception de la démarche évaluative dans les sphères décisionnelles, les conditions de reversement et l'influence des résultats dans l'orientation des politiques futures.

Ainsi, dans ce dernier chapitre, il s'agit de questionner la démarche même de l'évaluation et non plus seulement ses résultats. Au-delà de la qualité scientifique des résultats, un certain nombre de conditions doivent être remplies pour assister à un « reversement » de ces résultats dans la procédure de décision publique. Plusieurs paramètres rentrent en jeu dans le processus d'alimentation de la décision publique et sont les variables clefs qui conditionnent la démarche évaluative. Les exigences d'une démarche scientifique sont garantes de la légitimité et ainsi de l'acceptabilité de l'évaluation. De plus, les paramètres institutionnels accélèrent ou freinent la réception des résultats de l'évaluation. Enfin, les registres d'attentes des acteurs filtrent la production et la réception des résultats. Ainsi, contexte, institutions et acteurs inclinent ou non l'intégration des conclusions de l'évaluation.

Le contexte et l'objet de la mission d'évaluation constituent-ils un environnement favorable à la conduite d'une évaluation pertinente ? Les acteurs sont ils disposer à reconsidérer leur politique ? La politique de la ville, et plus particulièrement le Contrat Urbain de Cohésion Sociale, est elle véritablement une action publique évaluable ?

Le contexte de la mission d'évaluation semble répondre aux exigences de déontologie et assure la légitimité de l'évaluation (3.1). Néanmoins, la prise en compte des résultats se heurte aux modalités institutionnelles de la politique de la ville (3.2). Enfin, les registres d'attentes des acteurs interrogent les objectifs de l'évaluation (3.3)

CHAPITRE 3 : IAUL - Ville de Fontaines-sur-Saône

L'évaluation du Cucs, - 82 - Année universitaire 2 008-2 009
un outil d'aide a la prise de décision ?

L'évaluation vise à produire des connaissances sur les politiques publiques notamment quant à leurs effets, dans le double but de permettre aux citoyens d'en apprécier la valeur et d'aider les décideurs à en améliorer la pertinence, l'efficience, la cohérence et les impacts.

Or, l'évaluation des politiques publiques est exposée au risque permanent d'instrumentalisation au service d'un message politique particulier.

De ce fait, pour atteindre ces objectifs, l'évaluation doit respecter un corps de principes, une véritable déontologie⁵⁴. L'organisation de l'évaluation et le contexte de celle-ci conditionnent le respect de ces principes.

L'évaluation vise à produire des connaissances sur les politiques publiques. Elle est garante de la démarche démocratique du processus de décision publique en permettant aux citoyens d'en apprécier la valeur et en aidant les politiques à améliorer leur action. Parce que son objectif est grand et qu'elle est exposée au risque d'une instrumentalisation, la démarche évaluative doit être encadrée : « L'évaluation doit être décidée organisée et conduite en vue de l'intérêt général. C'est pour cela quelle doit être exercé dans un cadre institutionnel explicite et que sa pratique doit être régie par des principes spécifiques »⁵⁵. Le conseil économique et social défini ainsi cinq critères :

⁵⁵Préambule de la charte de l'Evaluation des programmes et des politiques publique in JACOT Henri, Le citoyen, l'élu, l'expert

CHAPITRE 3 : IAUL - Ville de Fontaines-sur-Saône

L'évaluation du Cucs, - 83 - Année universitaire 2 008-2 009
un outil d'aide a la prise de décision ?

L'évaluation doit prendre en compte les différents intérêts et recueillir la diversité des points de vue sur l'action évaluée. Les conditions dans lesquelles se réalise une évaluation doivent permettre de répondre à la double exigence d'une expertise indépendante, à savoir :

- une prise en compte équitable des points de vue de ses décideurs, de ses acteurs et de ses bénéficiaires - un regard extérieur porté sur la politique évaluée⁵⁶.

Ainsi, au nom de l'indépendance, l'évaluation réclame un réel pluralisme. Ce pluralisme peut être une diversité points de vue ou bien un pluralisme de compétences, il s'agit alors de pluridisciplinarité. Ce pluralisme s'applique avant tout dans les instances d'évaluation (comité de suivi, comité de pilotage).

Par ailleurs, sa réussite et sa pertinence reposant sur la prise en compte de cette diversité, l'évaluation doit être conduite de façon impartiale. La charte de l'évaluation appelle ainsi les personnes participant à l'évaluation au titre professionnel d'informer les autres partenaires de tous conflits d'intérêts éventuels.

La transparence doit d'abord s'appliquer à la composition et au fonctionnement de l'instance d'évaluation. Ces instances doivent ainsi répondre à deux critères de transparence :

- Transparence de la composition. Il importe de pouvoir identifier les auteurs de l'évaluation car il semble évident que la composition de l'instance n'est pas sans effet sur ses conclusions. Comme l'indique le « petit guide » du Conseil scientifique de l'évaluation : « Quel que soit le dispositif choisi, celui-ci doit permettre d'imputer clairement l'évaluation à un auteur (collectif ou individuel), qui en assume la responsabilité... ».

- Transparence du fonctionnement. Si, idéalement, les instances d'évaluation devaient être des lieux où des conclusions raisonnables sont déduites des analyses effectuées, un risque permanent existe : celui de voir les instances constituer un lieu de médiation de différents intérêts. Il s'agit alors, par la transparence de fonctionnement d'empêcher que ne se produisent dans le déroulement des travaux de l'instance les phénomènes de confiscation de l'information. De plus, la transparence de fonctionnement place les membres de l'instance en situation de responsabilité.

Par ailleurs, la transparence peut s'appliquer aux résultats. Selon la Société Française de l'évaluation, la diffusion publique des résultats est fortement souhaitable. Néanmoins, il est courant, pour des raisons de confidentialité, qu'une telle démarche est impossible. Dès lors, dans tous les cas, les règles de diffusion des résultats devraient être établies dès le départ. Et l'intégrité des résultats doit être respectée, quel que soient les modalités ou les supports de diffusion.

Enfin, dans un souci de respect des personnes, les acteurs participant au processus d'évaluation doivent respecter les droits et la sécurité de toutes les parties concernées. Notamment, selon la réglementation de la Commission Nationale de la Loi Informatique et Liberté, aucune origine nominative des informations ou opinions recueillies, sauf accord, ne peut être diffusée publiquement.

CHAPITRE 3 : IAUL - Ville de Fontaines-sur-Saône

L'évaluation du Cucs, - 84 - Année universitaire 2 008-2 009
un outil d'aide a la prise de décision ?

Enjeux et limites de l~ivaluation locale du Contrat Urbain de Cohesion Sociale 2007-2009 3.1.1.3 Opportunité

Une évaluation doit être décidée et organisée lorsqu'elle est susceptible de produire des résultats permettant de :

+ Moderniser la gestion de l'administration publique et rendre plus efficace la dépense publique.

+ Renforcer le débat démocratique à tous les niveaux de gouvernement⁵⁷.

Dans cet objectif, l'évaluation doit donc être organisée en amont de la prise de décision et dans un contexte favorable à un changement organisationnel ou opérationnel. Certaine situation sont ainsi plus propice à l'évaluation :

- en début de mandat politique. Si la charte affirme que le processus d'évaluation doit être conduit de façon autonome par rapport au processus de gestion et de décision afin de préserver le choix des décideurs politiques, il semble qu'une évaluation menée en milieu de mandat, une fois le processus d'action déjà enclenché, n'a guère de chance de voire ses résultats et préconisations prises en compte.

La charge pour l'évaluation rappelle que les personnes participant au processus d'évaluation à titre professionnel doivent mettre en oeuvre des compétences spécifiques en matière de conception et de conduite de l'évaluation, de qualité de la commande de méthode de collecte de données, d'interprétation des résultats. Ces personnes, selon la charte, ont le souci d'améliorer et de mettre à jour leurs compétences, notamment en référence à celles en usage dans la communauté internationale de l'évaluation.

Par ailleurs, les personnes et institutions participant au processus d'évaluation sont conjointement responsables de la bonne application des principes énoncés ici : pluralité, distanciation, compétences, respect des personnes, transparence, opportunité et responsabilité.

Ces principes énoncés dans la charte de l'évaluation de la Société Française de l'évaluation et dans d'autre texte encadrant la pratique évaluative (Rapport au Sénat) dessine les contours d'une sorte « d'idéaltype de l'évaluation », c'est-à-dire un modèle parfait auquel la réalité ne peut que tendre. Jusqu'à quel degré l'évaluation locale de Fontaines sur Saône se rapproche de se modèle parfait ?

⁵⁷ Ces points sont ceux enonces dans le preambule de la Charte de lAevaluation des programme et politiques publiques redigee par la societe franeaise de lAevaluation.

CHAPITRE 3 : IAUL - Ville de Fontaines-sur-Saône

L'évaluation du Cucs, - 85 - Année universitaire 2 008-2 009
un outil d'aide a la prise de décision ?

Ces principes déontologiques cités précédemment mettent en évidence la nécessité d'organiser formellement la conduite des évaluations. L'évaluation des politiques publiques doit répondre à une institutionnalisation élaborée⁵⁸. La manière dont est menée l'évaluation définie la pertinence de la démarche évaluative et garantie le respect des principes déontologiques.

Au niveau local, l»organisation de l'évaluation se caractérise par la définition du principe évaluatif bien en amont de la fin de contrat. Sa conduite est effectuée en interne via l'appui d'un stagiaire et son pilotage est porté par des instances évaluatives.

La forme même du Cucs, conformément à la volonté réglementaire, répond à une exigence de suivi et d'évaluation propre à une démarche de projet.

Face à la difficulté d'évaluer les Contrat de Ville 2000-2006, l'ensemble des textes officiels d'aide à la préparation des CUCS insistait sur la nécessité de penser l'évaluation au préalable de leur rédaction. Les circulaires du 24 mai 2006 et celle du 15 septembre 2006 soulignent l'importance de prendre en compte l'évaluation dès la rédaction du Cucs. L'évaluation n'est plus donc pensée « comme un simple outils de jugement » mais comme une méthode, partie intégrante de la démarche de construction du projet⁵⁹.

Dès la rédaction des Cucs, il avait été demandé aux communes de prévoir l'évaluation, de définir les enjeux stratégiques du territoire pour vérifier au terme de contrat la conformité des objectifs atteints. Cette démarche implique que les communes, avant la signature du contrat, prévoient la mise en place d'un dispositif permettant la récolte de données afin d'assurer un suivi des actions.

Extrait de la circulaire du 1^er février 2007 relative à la signature des Cucs

Ainsi, la convention locale est rédigée de manière à pouvoir être évalué le dispositif qu'elle met en oeuvre.

A chaque grande thématique traitée par le Cucs, un objectif général est fixé. Par exemple, la thématique
réussite éducative vise à « Prévenir l'échec scolaire et donner leur chance aux enfants et aux adolescents
en difficulté ne bénéficiant pas d'un environnement social, familial et culturel favorable à leur réussite. ».

58 Joel BOURDIN, Pierre ANDRE, Jean Pierre PLANCADE, Rapport d'information fait au nom de la Délégation du Sénat pour la planification sur l'évaluation des politiques publiques en France, Senat, delegation pour la Planification, Paris, 2004

⁵⁹ Aude TALLARON, Michel BASSET, L'évaluation « enfin » prise en compte en amont de la mise en ceuvre des Cucs ? Les cahiers du DSU, automne-hivers 2007-2008, p75-76

CHAPITRE 3 : IAUL - Ville de Fontaines-sur-Saône

L'évaluation du Cucs, - 86 - Année universitaire 2 008-2 009
un outil d'aide a la prise de décision ?

Ces grands objectifs sont déclinés en moyens. Chaque moyen correspond à une série d'actions. Enfin, des indicateurs de suivi et d'évaluation sont indiqués pour chaque action.

La formalisation du Cucs décliné en objectif-moyens-action, permet d'adopter une analyse à trois niveaux..

+ les actions mises en oeuvre ont-elles permis d'atteindre les moyens fixés ? (Efficience)

+ les moyens définis répondent-ils à l'objectif général ? (Pertinence)

3.1.2.2 Stagiaire entre évaluation interne et externe, quel avantage ? Quels inconvénients ?

Au niveau local, pour l'évaluation du Cucs de Fontaines sur Saône, il a été décidé de solliciter un étudiant pour assurer une mission d'appui à l'évaluation durant 6 à 9 mois. Le statut de stagiaire se présente comme un intermédiaire entre l'évaluation interne et l'évaluation externe.

L'évaluation interne est celle effectuée par les services même de la structure évaluée. Les avantages d'une telle démarche sont la connaissance de la structure par les personnes qui exécute l'évaluation. De plus, l'accès aux informations est facilité. Enfin, elle permet l'implication de la structure et de ses acteurs dans la dynamique évaluative. Néanmoins, cette démarche ne permet pas, ou difficilement, de porter un regard critique sur les enjeux et objectifs généraux de l'évaluation. Elle est ainsi beaucoup plus soumise au risque d'une manipulation de ses résultats⁶⁰.

L'évaluation externe consiste à confier la commande à un prestataire extérieur. Elle garantie donc une bonne expertise technique. Par ailleurs, l'autonomie du prestataire assure une plus grande analyse critique des informations. En revanche, la démarche externe engage des acteurs qui méconnaissent la structure et la politique évaluée. Le risque d'un décalage entre l'évaluation et la commande politique est plus grand.

60 Vincent POTIER et Magali BENCIVENGA, Evaluation des politiques locales, Edition le Moniteur, Paris, 2005

CHAPITRE 3 : IAUL - Ville de Fontaines-sur-Saône

L'évaluation du Cucs, - 87 - Année universitaire 2 008-2 009
un outil d'aide a la prise de décision ?

Avantages

Inconvén ients

Evaluation
interne

Coll ect e des informations facil es Implication d es acteurs dans la dynamiqu e évaluativ e

Bonne connaissance d e la

structure et d e la politiqu e
évalué

·
.

Acteurs pas experts d e

l'évaluation

Risque d'un e manipulation

des résultats

Evaluation
externe

Exp ertise techniqu e

Regard indép endant et critique

.

·

Méconnaissance d e la

structure et d e la politiqu e

Risque d'un e évaluation détaché des enj eux politiqu e

Le stagiaire se situe entre ces deux démarches. Le stagiaire est bien un intervenant extérieur. Il a, en ce sens, un regard neuf sur la politique menée mais présente les mêmes inconvénients quand à la méconnaissance du territoire et de l'action. Il faut ainsi compter un mois pour être familier avec l'organisation, les acteurs et le vocabulaire propre à la politique de la ville.

D'autre part, le stagiaire, bien qu'intervenant extérieur est sous la hiérarchie de l'administration qu'il évalue. Le stagiaire est ainsi sous l'influence d'une double autorité :

+ autorité administrative. En tant qu'agent « contractuel » de la structure, le stagiaire est sous

+ autorité de compétences. En tant que stagiaire, il est dans une logique d'apprentissage sous

Le stagiaire est ainsi un acteur extérieur qui fait parti de l'administration qu'il évalue le temps de sa mission. Le stagiaire n'est pas un « expert » de l'évaluation. Son stage s'effectue bien dans une logique d'apprentissage. Il est donc encadrer et orienter par son formateur de stage qui est l'un des commanditaires de l'évaluation.

Il est possible de considérer le statut de stagiaire selon deux points de vue rigoureusement opposés.

Selon Alain Tallaron et Michel Basset « rien n'est plus difficile que d'être en position de stagiaire au sein d'une administration en ayant pour mission d'évaluer la politique publique mis en oeuvre par celle-ci ». D'après ces auteurs, le stagiaire est pris dans la double contrainte qui consiste d'un côté à apprendre à évaluer en suivant les conseils de son formateur de stage, qui est l'un des commanditaires, et d'un autre côté, apprendre à ce formateur ce qu'est une évaluation. Le stagiaire est alors pris dans l'injonction d'être à la fois l'apprenti et l'expert. Il reste dépendant des qualités de son formateur et des pratiques d'évaluation existantes dans l'administration⁶¹.

⁶¹ Alain THALINEAU et Thierry RIVARD, Produire de la connaissance et alimenter la décision publique : des objectifs tenables ? sous la direction de Henri JACOT et ANNIE FOUQUET in Le Citoyen, l'Elu et l'Expert, pour une démarche pluraliste des politiques publiques, L'Harmattan, Paris, 2007

CHAPITRE 3 : IAUL - Ville de Fontaines-sur-Saône

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un outil d'aide a la prise de décision ?

Néanmoins, selon une autre lecture, il est possible de considérer la position du stagiaire comme un juste milieu permettant de mener une évaluation qui soit à même de mieux répondre à la demande d'évaluation. Car si « l'indépendance des évaluateurs doit être pleinement reconnue », il apparaît que « confier l'animation de l'évaluation des politiques publiques à des acteurs sans liens directs avec les processus d'action et de décision publique, constituent une traduction regrettable d'une préoccupation, quant à elle légitime, de garantir l'indépendance de l'évaluation »⁶².

Ainsi, il s'agit de différencier autonomie et indépendance. Il apparait évident que, vu sa démarche d'apprentissage et sa position sous tutelle de l'administration qui l'accueille, le stagiaire ne peut être autonome. Il peut être néanmoins être indépendant, notamment si les instances évaluatives sont suffisamment pluralistes et actives. Le recours à un stagiaire est bénéfique. Il permet d'adopter un regard extérieur, donc indépendant des jeux d'acteurs et des intérêts liés à l'évaluation. Mais ce dernier est néanmoins intégré à la structure et répond au besoin de celle-ci en terme d'évaluation et évite ainsi l'écueil de « la dérive académiste⁶³ ».

Dans une logique de pluralité, l'évaluation doit « prendre en compte de façon raisonnée les différents intérêts en présence et recueillir la diversité des points de vue pertinents sur l'action évaluée, qu'ils émanent d'acteurs, d'expert, ou de toute autre personnes concernée »64

- le comité de pilotage du Cucs qui valide la démarche et les résultats de l'évaluation

- le comité de suivi « Evaluation » composé de la ville avec un élu référent, de l'Emous, du délégué

du préfet, de l'Education Nationale, du Grand Lyon, de la Région, du département, de la CAFAL, de l'ACSé et de l'OPAC du Rhône.

- Les ateliers de travail thématiques composés des porteurs d'action Cucs (Cf. Chapitre 2, partie 4, «

- refuser le point de vue univoque, la pensée unique, au profit d'une pluralité d'approches.

Pour répondre à ces deux objectifs, les instances d'évaluation doivent répondre à trois critères. Opportunité

62 Joel BOURDIN, Pierre ANDRE, Jean Pierre PLANCADE, Rapport d'information fait au nom de la Delegation du Senat pour la planification sur l'évaluation des politiques publiques en France, Sénat, delegation pour la Planification, Paris, 2004

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un outil d'aide a la prise de décision ?

Dans une conception du pluralisme où celui-ci a pour fonction d'assurer la confrontation des opinions informées, il ne peut y avoir instance d'évaluation constituée une fois. Il est donc nécessaire que la constitution des instances en charge de l'évaluation se fasse au coup par coup en fonction du projet d'évaluation lui-même. Ce critère est aussi rempli dans le cadre de l'évaluation locale. Le comité de suivi « Evaluation » ainsi que les groupes de travail sont créés spécifiquement pour l'évaluation du Cucs 2007- 2009. Au terme de l'évaluation, ces instances ayant fournies leur résultats et analyses disparaissent. Il revient au comité de pilotage du Cucs d'interpréter et d'intégrer ces données dans son action.

L'organisation de l'évaluation implique en premier lieu, que les fonctions des instances d'évaluation soient reconnues. Il faut ainsi, d'abord prévoir le principe de l'intervention de telles instances dans le déroulement des évaluations. Dans le cadre de l'évaluation locale, ce principe est garanti. Le cahier des charges énonce le rôle et les modalités d'intervention de chacune des instances.

Au-delà d'une reconnaissance de ses fonctions, il faut que l'instance d'évaluation constitue effectivement un organe autonome. Il est nécessaire que soient garantis, outre son indépendance, son pluralisme. Dans le cadre de l'évaluation locale, par la nature même de la politique de la ville (politique partenariale et multidisciplinaire) ce pluralisme est assuré de manière presque « naturelle ». La composition des groupes de travail, comme développée dans le chapitre précédent, est très diversifiée avec des acteurs locaux originaires de structures associatives, de collectivité locale ou du secteur privée de mission service public. .Par ailleurs, le comité de suivi réuni tous les financeurs et acteurs institutionnels de la politique de la ville, sans exception.

L'évaluation doit être envisagée antérieurement à la rédaction du contrat. L'objectif de l'évaluation est bien, in fine, de vérifier que les actions accomplies soient conformes aux objectifs établis à l'origine du contrat.

La circulaire relative à la mise en place des contrats urbains de cohésion sociale place l'évaluation comme «obligatoire, partie intégrante et préalable à la rédaction du CUCS »⁶⁵.

Au niveau local, cela s'est traduit par l'introduction dans la convention locale d'outils permettant le suivi et l'évaluation :

⁶⁵CABINET ARGOS, L'evaluation des CUCS, février 2007 [Consultation mai 2009], Disponible sur le site du centre de ressources et d'échanges pour le développement social et urbain : http://www.crdsu.org/Datas/File/DT_>Eval%20Cucs/CUCS%20%20Formation%20Eval2.pdf

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un outil d'aide a la prise de décision ?

Néanmoins, les indicateurs construits dès la constitution du Cucs local ne sont pas des éléments permettant un véritable suivi et alimentant l'évaluation.

D'une part, aucun de ces indicateurs n'a été renseigné au cours de ces trois dernières années.

D'autre part, la plupart de ces indicateurs ne sont pas pertinents pour l'évaluation. Ils ne sont pas renseignables, ils représentent mal la réalité locale out ils ne sont pas comparables, ni dans le temps ni dans l'espace.

Ainsi, ancrer la démarche d'évaluation dans la rédaction des dispositifs de la politique de la ville reste un enjeu. Elle passe notamment par la mise en oeuvre d'une véritable réflexion quant aux outils de suivi et d'observation adéquats permettant d'atteindre l'objectif que l'on assigne à l'évaluation.

A l'inverse du contexte des contrats de ville 2000-2006 qui laissait peu de temps pour la préparation de la nouvelle contractualisation, l'évaluation du Cucs 2007-2009 bénéficie d'un temps plus long et est dissocié de la phase de programmation du futur dispositif.

En effet, en avril 2009, la secrétaire d'Etat chargé de la politique de la ville, Fadela Amara a annoncé la prolongation des Cucs actuels d'un an. L'objectif premier de ce temps supplémentaire est bien de donner la possibilité de mener à terme l'évaluation et de s'emparer de ces conclusions.

2009 est ainsi consacré à l'évaluation et l'année 2010 est destinée à la programmation et la définition de la prochaine géographie prioritaire. « 2010 devient une année charnière pour préparer dans les meilleurs conditions possibles la déclinaison au niveau local de la réforme nationale de la géographie prioritaire ainsi que son corolaire, les futurs contrats urbains de cohésion sociale ⁶⁶». Dès lors, les équipes locales et leurs partenaires du temps pour se consacrer à l'évaluation. Cela permet une meilleure implication des agents et un temps plus long pour mener à terme la démarche évaluative

Bien que l'intérêt de l'évaluation ne se limite pas à ses résultats, mais s'étend à tout le cheminement évaluatif, la phase de restitution des conclusions est primordiale. En effet, la restitution des conclusions de l'évaluation et le suivi des préconisations témoignent de l'appropriation ou non de la démarche évaluative. La forme et le temps de l'évaluation doivent être compatible avec celui du processus décisionnel.

Dans le cadre du Cucs local, le moment de restitutions des résultats est assez favorable à l'intégration de leur intégration dans le processus de décision politique :

⁶⁶ Aude TALLARON, Michel BASSET, L'evaluation « enfin » prise en compte en amont de la mise en oeuvre des Cucs ? Les cahiers du DSU, automne-hivers 2007-2008, p75-76

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un outil d'aide a la prise de décision ?

- le rendu de l'évaluation est préalable à la rédaction du futur dispositif. Grâce au report d'un du Cucs actuel, il n'y a pas de superposition entre les phases de rendu de l'évaluation et de programmation. La programmation peut dont intégrer les préconisations de l'évaluation.

- elle s'effectue en début de mandat politique. Au-delà du contexte administratif, le contexte politique est primordial dans le processus de reversement des résultats. L'évaluation s'effectue en début de mandat, un an après les élections communales. Les résultats présents arrivent donc dans un moment assez propice pour être pris en compte. Si les grands projets du mandat municipal sont déjà lancés, il reste encore du temps pour mettre en oeuvre d'autres actions, notamment celle préconisée par l'évaluation.

L'organisation de l'évaluation locale répond de près aux 5 critères définis par le conseil économique et social. La démarche évaluative a ainsi tous les attributs pour être légitime aux yeux des partenaires et des citoyens.

Par ailleurs, le contexte de l'évaluation, notamment avec le report de la fin du contrat du Cucs 2007-2009 à décembre 2010, garantie un temps véritable pour l'évaluation. Cette prolongation permet de dissocier le temps de l'évaluation du temps de la programmation. Le contexte est donc favorable au processus de reversement des résultats dans la décision politique, d'autant plus en période de début de mandat municipal.

Tous les éléments contextuels et procéduriers sont donc favorables au processus de reversement de la connaissance produite par l'évaluation dans la décision publique. Néanmoins, ces résultats, tant dans leur construction que dans leur prise en compte, se heurtent à la structure même des institutions et aux registres d'attentes des acteurs

CHAPITRE 3 : IAUL - Ville de Fontaines-sur-Saône

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un outil d'aide a la prise de décision ?

Extrait de la circulaire du 5 juillet 2007 relative à l'évaluation du Cucs

Cette posture évaluative qui veut « constater ce que les réalisations ont produit ou non » est très sensible dans le cas du Contrat Urbain de Cohésion Sociale. Cette posture délicate trouve sa causalité dans les structures même de la politique de la ville.

Comme soulignée dans le premier chapitre, transversale, contractuelle et territorialisée, la politique de la ville démontre une grande complexité. L'évaluation comprise comme outil d'aide à la décision se heurte à ces paramètres institutionnels.

La construction et le reversement des résultats de l'évaluation du Cucs connaissent un certain nombre de limites liées aux caractéristiques structurelles de la politique de la ville. La diversité des thèmes abordés pose la question de l'analyse des résultats et de leur hiérarchisation. Comment prioriser l'action publique dans des domaines aussi multiples et différents que la réussite éducative ou la gestion sociale et urbaine de proximité ? Par ailleurs, la multiplicité des procédures et l'enchevêtrement des dispositifs d'actions, articulés entre les politiques de droit commun et contractuelles, interrogent la mise en oeuvre des préconisations de l'évaluation. Enfin, la territorialisation du contrat constitue une difficulté supplémentaire de restitution et de lecture des résultats. En tant qu'outil d'aide à la décision, l'évaluation permet, en partie, d'orienter la future géographie prioritaire, évolutive à chaque nouveau dispositif et dont la pertinence est difficilement objectivable.

La pluridisciplinarité de la politique de la ville pose la question de l'analyse et de la hiérarchisation des thèmes évalués. Par ailleurs, l'évaluation du Contrat Urbain de Cohésion Sociale ne peut s'émanciper la structure institutionnelle de la politique de la ville. Contractuelle, elle s'articule avec les politiques de droit commun. L'évaluation doit pouvoir cerner l'impact immédiat les résultats du Cucs dans tous les domaines de l'action. Enfin, son champ d'application évolutif, les territoires prioritaires, déplace la posture évaluative et interroge la pertinence d'une territorialisation de l'action.

CHAPITRE 3 : IAUL - Ville de Fontaines-sur-Saône

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un outil d'aide a la prise de décision ?

Développement économique, Réussite Educative, Santé, Habitat-Cadre de vie, participation des habitants, etc, L'énumération des thèmes de la politique de la ville illustre la diversité de son champ d'action.

Les thèmes abordés par le Cucs sont nombreux et très différents. La manière de traiter cette pluralité et diversité peut être variable.

Ainsi, dans un souci de traitement et de lecture, le Grand Lyon recommande ainsi de sélectionner certains thèmes. Il était conseillé aux équipes locales de sélectionner 2 à 3 thèmes, ceux dans lesquels le plus de moyens ont été mis en oeuvre. Beaucoup de territoires ont ciblé les thématiques « Emploi - développement économique » et/ou « Réussite éducative ».

Néanmoins au niveau local, le choix a été fait d'opérer une évaluation transversale. Ce choix est justifiable par la taille restreinte du territoire. En effet, les deux territoires prioritaires de la commune de Fontaines-surSaône correspondent à moins de 400 logements. Ainsi, aucune thématique du Cucs ne domine réellement. D'ailleurs, certaine thématique, notamment l'insertion l'emploi et le développement économique, sont traitées à une échelle intercommunale. Dès lors, il parait plus judicieux et plus pertinent que l'évaluation couvre la totalité des thèmes abordés par le Cucs local.

Néanmoins, si pertinence il y a, le point de vue global est, dans les faits, beaucoup moins opérationnel. Ce choix débouche sur une plus grande complexité pour mener l'évaluation La mise en place d'un mécanisme d'évaluation unique qui couvre l'ensemble des thèmes apparaît comme un véritable défi. Leur synthèse et analyse sont fortement complexifiées par la diversité des domaines traités.

Pour être un outil d'aide à la décision politique, l'évaluation doit présenter des résultats lisibles et explicites. Un travail de synthétisation doit donc être opérer. Or, face à la diversité des thèmes abordés, il est difficile de ne pas tomber dans une lourdeur informative. Comment aborder les 5 thèmes couverts par le Cucs et les dizaines d'actions affiliées en garantissant une lisibilité avec un minimum d'opacité ?

De plus, une autre difficulté est de rassembler des informations concernant autant de domaines différents. Cette question est d'autant plus prégnante que les informations doivent être obtenues auprès d'une multitude de partenaires. Or, la politique de la ville, politique transversale, engage des acteurs très différents et pas forcement impliqués au quotidien dans la problématique des territoires prioritaires. Il est alors difficile de les mobiliser sur l'évaluation du Cucs, notamment quand ils ignorent l'existence même de ce dispositif. Par exemple, la sollicitation des opérateurs des espaces verts, pour la thématique « Cadre de vie » doit prendre un temps pour expliquer la démarche même du Cucs et de son évaluation.

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Enjeux et limites de l~ivaluation locale du Contrat Urbain de Cohesion Sociale 2007-2009 3.2.1.3 Analyser les résultats

Enfin, au-delà de synthétiser les résultats, il est nécessaire de les analyser et de définir des préconisations qui soient opérables et hiérarchisées.

Face à la diversité des thèmes abordés, définir des préconisations à partir de l'analyse de résultats incline à hiérarchiser les thèmes. En effet, si l'on considère l'évaluation comme un outil d'intelligence de l'action publique, ses conclusions doivent être opérables. Dans cette logique, il convient de définir les actions à engager par ordre de priorité. Il faut donc distinguer des thèmes plus prioritaires que d'autres. Cette hiérarchisation peut s'effectuer selon deux méthodes.

Selon une première méthode, il est possible de définir les préconisations en fonction des grandes orientations des acteurs de la politique de la ville (Etat, commune, EPCI). Les préconisations ont plus de garantie d'être prises en compte et opérées. Dans ce cas, l'évaluation et la connaissance produite répondent à la demande des acteurs. Néanmoins, l'évaluation se rapproche alors plus d'une méthode de légitimation de l'action politique que d'un outil d'aide à la décision. Doit-on effacer la nécessiter d'approfondir le champ de la Réussite Educative, notamment en mettant en place un Programme de Réussite Educative (PRE) pour le seul motif que l'Etat n'accorde plus de crédit en ce sens ? A l'inverse doiton mettre en priorité la problématique d'insécurité suite à l'annonce d'important financement pour l'installation de système de vidéo surveillance ? L'objet même de l'évaluation est bien de questionner la pertinence de l'action et de ses orientations. La production de connaissance et son analyse doivent alors s'émanciper des projets politiques.

Une démarche inverse consiste à définir les orientations selon les besoins les plus présents, en faisant fi des compétences et des orientations des porteurs d'actions et des financeurs. L'évaluation risque alors de tomber dans un académise sans lien avec l'action publique. Ces préconisations ne pourront être prises en compte qu'à la marge. L'évaluation ne jouerait pas plus son rôle d'outil d'aide à la décision.

Face à ces deux démarches, l'évaluation doit trouver le difficile équilibre entre opérabilité et autonomie de ces résultats. Or, dans la situation du Cucs où l'évaluation aborde 5 thèmes différents, cet équilibre semble bien difficile à atteindre. En effet, comment hiérarchiser des thématiques totalement différentes telles que la gestion urbaine et sociale de proximité et la réussite éducative sans tenir compte des grandes orientations des acteurs ? L'évaluation est bien un jugement de valeur sur une politique menée et doit considérer l'attente des acteurs tout en adoptant une posture autonome des projets politiques.

Le choix entre opérabilité et autonomie est d'autant plus complexe que la politique est fortement dépendante des orientations du droit commun.

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3.2.2 L'organisation institutionnelle atypique : l'articulation politique de la ville et politiques de droit commun

La politique de la ville ne se substitue pas au droit commun, elle est complémentaire. Dès lors, les dispositifs mis en oeuvre sont aussi redevables des politiques sectorielles Cette articulation droit commun/ politique de la ville pose une question à la fois en terme d'analyse des résultats de l'évaluation et en terme de prise en compte de ses résultats. Dans ce « millefeuille institutionnel », il est à la fois, difficile de déterminer l'impact réel des actions Cucs et d'intégrer les résultats de l'évaluation dans les grandes orientations politiques.

Certains thèmes sont à la marge de la politique de la ville et sont avant tout traités par le droit commun. Les actions menées en termes d'emploi et de réussite éducative sont largement concomitantes avec les politiques nationales. Les institutions, comme Pôle Emploi ou l'Education Nationale jouent un rôle prédominant. Les actions mises en place par le Cucs, comme l'accompagnement de proximité pour l'insertion professionnelle portée par la Mission locale ou les activités périscolaires portées par une association du quartier, ont un impact résiduel dans ces thématiques et sont très largement redevables de l'orientation des politiques sectorielles. Par ailleurs, un grand nombre des actions inscrites dans le Cucs est financé, pour partie, par des crédits de droit commun. Certaines actions sont « hybrides », preuve de la complémentarité et de la transversalité de la politique de la ville.

Dès lors, il est difficile de déterminer l'apport objectif du Cucs dans ces thématiques dont la compétence repose largement sur les services de droit commun. Il est semble impossible de définir objectivement la part de plus value globale de la politique de la ville dans ces thématiques mi-contractuelle mi-sectorielle.

Par ailleurs, dans les thématiques définies précédemment, où l'action du droit commun domine, les préconisations issues de l'évaluation du Cucs ont peut de chance d'être prise en compte. Les acteurs locaux n'ont, en effet, pas forcément la capacité ni les compétences à impulser les changements nécessaires pour répondre aux conclusions de l'évaluation. Ces évolutions renvoient à d'autres niveaux de décision.

Au-delà même, les grandes orientations des politiques de droit commun peuvent aller en contradiction avec les résultats de l'évaluation du Cucs. Par exemple, la suppression de poste du personnel médico social de l'Education Nationale contredit la nécessité montrée par l'évaluation de renforcer la présence d'assistances sociales dans l'enceinte des établissements scolaires. Dans ce cas, les résultats de l'évaluation ont de forte probabilité de rester « lettre morte ». Les résultats et leur reversement dans la prise de décision politique demeurent donc fortement soumis aux orientations globales de l'action publique.

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L'évaluation du Cucs, - 97 - Année universitaire 2 008-2 009
un outil d'aide a la prise de décision ?

L'objet de la politique de la ville est particulier. Le champ d'application de la politique de la ville est défini en fonction des difficultés socio-économiques concentrées spatialement. Le Cucs est un dispositif visant à diminuer l'ensemble de ces difficultés et à réduire les écarts entre les territoires. Dès lors, on ne peut évaluer le Cucs sans évaluer son champ d'application, le territoire. Même si officiellement l'évaluation du Cucs et la définition de la géographie prioritaire sont deux choses distinctes, la production de connaissances opérée par l'évaluation du Cucs est un outil de négociation pour la définition de la prochaine géographie prioritaire ; d'autant plus que la redéfinition de la géographie prioritaire se superpose dans les calendriers avec le rendu des résultats de l'évaluation. Ainsi l'évaluation du dispositif vise bien à redéfinir indirectement la géographie prioritaire. D'ailleurs, chaque fin de dispositifs contractuel, contrat de ville, Cucs, est l'événement qui modifie les frontières de l'action de la politique de la ville.

Ainsi, l'évaluation du Cucs se confond avec l'appréciation de la géographie prioritaire. Cet autre paramètre de la politique de la ville constitue une difficulté supplémentaire dans la démarche évaluative. En effet, cette posture devrait conduire à évaluer la plus-value de la géographie prioritaire. Or cette est démarche difficile, voire impossible. De plus, l'appréciation de la géographie prioritaire décale la posture évaluative et l'oriente vers une démarche prospective.

Extrait de la circulaire du 5 juillet 2007 relative à l'évaluation du Cucs

La politique de la ville agrège un diagnostic relatif à la concentration de la pauvreté et des objectifs relatifs à la réduction des inégalités spatiales⁶⁷. Dès lors l'évaluation du Cucs mesure la réduction des inégalités spatiales en fonction du niveau de pauvreté.

Ainsi, évaluer la politique de la ville, c'est porter un jugement sur sa capacité à fournir un surplus d'efficacité aux politiques de droit commun sur les sites ciblés pour améliorer leur situation sociale. Autrement dit, évaluer le Cucs c'est définir la « plus-value » de la géographie prioritaire⁶⁸.

Mais la mesure de la plus-value d'une action publique territorialisée se heurte à de nombreuses difficultés.

⁶⁷ Daniel BEHAR, En finir avec la politique de la ville ? Esprit, novembre 1999

⁶⁸ Thibaut DESJONQUERES et Marie LAMY, L'évaluation, entre démarche imposée et exercice propre, Les cahiers du DSU, automne-hiver 2006

CHAPITRE 3 : IAUL - Ville de Fontaines-sur-Saône

L'évaluation du Cucs, - 98 - Année universitaire 2 008-2 009
un outil d'aide a la prise de décision ?

En terme pratique, à l'échelon local, il s'avère difficile d'évaluer ce surplus d'efficacité de l'action car il est délicat d'adopter un point de vue comparatif.

Tout d'abord, les territoires appréhendés sont classés en géographie prioritaire depuis plus d'une dizaine d'années. Comparer la situation actuelle avec celle du temps précédent leur classification en géographie prioritaire est assez maladroit et peu objectif.

De plus, toutes les études à échelles infra communales qui permettraient de faire une comparaison spatiale s'effectuent sur des territoires déjà classés en géographie prioritaire⁶⁹ . Il est donc seulement possible de classer le quartier par apport aux autres quartiers prioritaires et non de définir les gains d'un investissement public supplémentaire dans ceux-ci.

Enfin, dans le contexte de Fontaines-sur-Saône, la taille des territoires classés en politique de la ville est très réduite et ne peut représenter « un échantillon » représentatifs des effets du périmétrage.

Sur une échelle plus générale, la mesure de la plus value du zonage pose de nombreuses interrogations sur la caractéristique même d'une territorialisation de l'action publique.

D'une part, elle conduit à explorer les différents zonages de la politique de la ville en regard des documents d'urbanisme, tels le SCOT et le PLU. L'identification de territoires prioritaires par la politique de la ville est telle cohérente par rapport aux schémas d'aménagements et d'urbanisme définis à l'échelle de l'agglomération ? Et comment mesurer cette articulation et sa cohérence ?

Par ailleurs, il apparait de très fortes inégalités entre les territoires même de la politique de la ville. Certains territoires présentent une situation supérieure à la moyenne communale. Dès lors, sur quel critère définir les frontières de la priorisation de l'action ?

De plus, en terme évaluatif, se pose la question de la possibilité d'évaluer la pertinence du niveau d'investissement, catégories 1, 2 ou 3 et de son efficacité. Comment définir le lien entre les moyens engagés, c'est-à-dire le niveau de priorisation du quartier, par rapport à la situation finale, la situation socio démographique ?

Enfin, et par apport à ces éléments, se pose le problème de l'établissement même d'un périmètre prioritaire et le niveau de l'action permettant de faire « fructifier le prodigieux capital d'initiatives locales⁷⁰ ». Quelle est l'échelle la plus propice à l'action locale ? A quel niveau se situe la « proximité » ; est-ce le quartier, la commune, l'intercommunalité ? En fixant l'attention sur ces quartiers, « la politique de la ville ne risque-t-elle pas de passer à côté des mécanismes qu'ils révèlent, c'est-à-dire de la recomposition des liens d'interdépendances qui fondent la cohésion urbaine ? 71»

Apprécier la géographie prioritaire dans la perspective d'une prochaine redéfinition des limites de celles-ci oblige à adopter une posture prospective.

⁶⁹ André BRUSTON, A-t-on jamais évalué la politique de la ville ? Les cahiers du DSU, automne 2004, p 6-8

⁷⁰ Claude CHALINE, Les politiques de la ville, Edition PUF, Que sais-je, 1997

⁷¹ Daniel BEHAR, Philippe ESTEBE, Le pacte de relance pour la ville, Esprit n°3, mars 1996, P157-160

CHAPITRE 3 : IAUL - Ville de Fontaines-sur-Saône

L'évaluation du Cucs, - 99 - Année universitaire 2 008-2 009
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En effet, pour identifier le champ d'application du prochain dispositif, l'évaluation doit s'extraire des limites territoriales du Cucs et identifier les besoins d'autres territoires sensibles. Evaluer le Cucs et apprécier son champ d'application conduisent indirectement à anticiper la prochaine géographie prioritaire et à s'intéresser à d'autres territoires non concernés par le dispositif évalué. D'une posture évaluative, on passe à une démarche prospective. Cet encrage de l'action politique sur des territoires évolutifs déplace l'objet de l'évaluation. De l'appréciation d'une politique menée, l'évaluation tend vers un diagnostic de la politique à mener.

Par ailleurs, au niveau local, dans le contexte d'une importante opération de rénovation urbaine, avec 50% des familles relogées dans la ville, il semble évident que les effets de l'action des politiques de la ville (Cucs et Programme de rénovation urbaine) se ressentent au-delà des territoires prioritaires. L'évaluation s'est donc quelque peu émanciper de cette territorialisation.

Ainsi, l'évaluation du Cucs de Fontaines sur Saône ne s'est pas portée uniquement sur les deux seuls territoires prioritaires. Si, de manière évidente, les quartiers de la Norenchal et des Marronniers, sont au coeur de l'évaluation, celle-ci, notamment dans sa partie statistique sociodémographique s'est étendue vers d'autres territoires sensibles, mais non répertoriés au titre de la politique de la ville.

Les deux ensembles HLM La rive et Château Roy en bord de Saône, et le centre bourg constitués d'habitats anciens privés, de logements sociaux et d'un hôtel accueillant des réfugiés, ont été l'objet d'un travail statistique.

Figure 1 0 : Périmitres sensibles de Fontaines-sur-Satine, Source : IGN-Scan 25, figuration : A. Vigignol

Le travail statistique, effectué à la marge de l'évaluation a permis de donner les bases de réflexion pour la proposition d'une nouvelle géographie dans le cadre des futures négociations. Ainsi, la commune souhaite maintenir le niveau de priorisation des deux quartiers politique de la ville et, à la vue des poches de pauvreté présentes dans le centre et sur les bords, elle veut proposer de labelliser ce périmètre.

Figure 11 : Geographie prioritaire de Fontaines-sur-Satine desir~e pour le Cucs 2 009-2 011, Source : IGN-Scan 25, figuration : A. Vigignol

La négociation de la géographie prioritaire engage d'importants enjeux en termes de financements et de moyens déployés. Ainsi, au delà d'éloigner l'évaluation de ses objectifs initiaux, l'anticipation de la nouvelle géographie peut influencer fortement les résultats produits dans le cadre de l'évaluation du Cucs.

En effet, l'évaluation du Cucs confondue avec la géographie prioritaire légitime l'investissement institutionnel qui a été effectué au sein du quartier et sa poursuite dans le prochain dispositif. Dès lors, l'évaluation perd en indépendance et en objectivité. Elle ne peut afficher des résultats démontrant une situation très positive sur le territoire. Elle doit légitimité l'investissement institutionnel qui a été engagé et qui doit être renouvelé. L'évaluation du Cucs est alors soumise au risque de manipulation pour assurer la continuation des crédits et limiter le désengagement des financeurs dans le prochain contrat.

En terme de démarche évaluative, il semble complexe de discerner ce qui résulte des actions menées dans le cadre du contrat, des politiques ordinaires et des évolutions du contexte sociodémographique. C'est la forme même de la politique da ville qui interroge les possibilités d'une évaluation pertinente. Le millefeuille institutionnel et la transversalité de son action limitent la lisibilité des résultats et donc de leur reversement

dans la décision politique. La structure institutionnelle de la politique de la ville engage un décalage permanant entre les ambitions immodérées d'évaluation et des moyens modestes. Par ailleurs, l'évaluation de la politique de la ville, parce qu'elle s'intéresse à un champ d'application évolutif, la géographie prioritaire, est avant tout un outil prospectif que réellement une analyse de l'efficacité des moyens engagés aux vues des résultats produits.

Au-delà des limites engagées par la structure institutionnelle, les acteurs et leur registre d'attentes respectif orientent le processus d'évaluation et le reversement de ses résultats.

Obligation contractuelle, l'évaluation engage plusieurs niveaux d'acteurs dont les formes d'échange et de mobilisation apparaissent très filtrées. Chaque acteur du cadre décisionnel de la politique de la ville, Commune, EPCI, Etat, adopte une lecture différente de l'évaluation et de ses finalités. Ainsi, dans ce cadre de relations interterritoriales peu hiérarchisées, la superposition des différents registres d'attentes opacifie la démarche évaluative, ses méthodes et ses objectifs.

Ce flou méthodologique est renforcé par l'absence de ligne de conduite définie au niveau national. En effet, la circulaire relative à l'évaluation des Cucs indique que « l'évaluation, ses finalités et ses modalités doit s'adapter au contexte local ». Si une telle liberté méthodologique garantie, selon le principe de subsidiarité, la meilleure échelle d'intervention, elle charge le niveau local d'opérer la difficile tâche d'articuler les différents registres d'attentes et de définir lui-même la démarche à adopter et les finalités visées. Moins qu'une évaluation qui s'adapte au contexte local, c'est bien le contexte local qui doit s'adapter à l'évaluation. Au final, l'évaluation, résultat d'une difficile articulation entre les différentes attentes des acteurs, se révèle être incomplète.

Le cadre partenarial donne lieu à trois niveaux de lecture de l'évaluation. Devant cette superposition des registres d'attentes, il n'existe pas de véritable ligne de conduite pour l'évaluation et il revient au niveau local de constituer sa propre méthodologie qui soit consensuelle et dépasse les confrontations des stratégies politiques. Mais le consensus se distingue de l'exhaustivité et l'évaluation, au final, se révèle être incomplète.

3.3.1 Une évaluation partenariale : du local au national, une lecture à trois niveaux

L'évaluation est dans le cas des Cucs, une obligation contractuelle dont les finalités et les modalités doivent s'adapter au contexte local et répondre aux objectifs définis au niveau national.

Extrait de la circulaire du 5 juillet 2007 relative à l'évaluation du Cucs

Ainsi, si l'évaluation s'effectue au niveau local, elle s'établie dans un cadre partenarial entre les trois principaux acteurs de la politique de la ville : la commune, l'Etablissement public à compétences intercommunales et l'Etat. Malgré le cadre contractuel, à chacun de ces trois niveaux d'institutions, correspond trois cultures politiques desquelles transparaissent trois registres évaluatifs distincts. Sous cet angle, ces acteurs impliqués dans la définition et la conduite de la politique de la ville apparaissent comme des « associé-rivaux » qui reprennent, filtrent, et traduisent, selon leur propre registre d'attentes, les résultats de l'évaluation dans les programmes d'action.

3.3.1.1 Le registre d'attente de l'Etat ou l'évaluation comme institutionnalisation du quartier

L'évaluation est née en France sous la forme du RDB du plan. Cette caractéristique originelle marque encore la représentation et la pratique de l'évaluation dans les instances nationales. Ainsi, « l'idée et la pratique de l'évaluation ont depuis longtemps eu partie liée avec l'idée et la pratique de la planification nationale de l'action gouvernementale. C'est parce que le théâtre de bataille s'est confiné au niveau de l'Etat central qu'elle a accouché d'une politique nationale d'évaluation hyper centraliste⁷² ». Dans le cas de la politique de la ville, l'évaluation se décide ou s'organise au niveau local. Néanmoins, cette posture centraliste de l'Etat se traduit dans sa lecture des finalités de l'évaluation locale.

L'évaluation est avant tout, pour les instances nationales, l'élément permettant de redéfinir la géographie prioritaire. Ainsi, il est spécifié que « une fois les résultats restitués et analysés, un temps doit être pris afin de, selon la finalité de l'évaluation, préparer les bases d'une future évolution de la géographie prioritaire qui permette de tenir compte de l'évolution ou de permettre d'organiser un débat prospectif sur les orientations à privilégier pour le CUCS 2010-2012 ou encore repositionner le dispositif⁷³ ».

L'institutionnalisation de la politique de la ville demande toujours plus « d'objet », le territoire prioritaire, et cet objet doit être construit d'un point de vue national. Or, l'évaluation conduit à extraire la dimension de « localité pour faire accéder à la dimension de territorialité », c'est à dire la généralité que confère l'investissement institutionnel sur un lieu qui se trouve décontextualisé⁷⁴.

L'évaluation du Cucs, selon l'Etat, répond donc à une logique de rationalisation de la territorialisation de l'action plus que d'une rationalisation de l'action. En effet, les grandes orientations de l'Etat, autrement dit les domaines dans lesquels les crédits seront le plus abondants pour la prochaine programmation, sont définies bien en amont de la publication des résultats de l'évaluation. L'Etat ne semble donc par accorder d'importance, dans sa pratique, à l'efficacité de la programmation encourue ces trois dernières années.

Dès lors, l'Etat et ses représentants, considérèrent l'évaluation comme un outil permettant de re-
questionner la géographie prioritaire. Ils sont alors plus attentifs aux indicateurs statistiques produits qu'aux

⁷² Vincent SPENHAUEUR, Quel développement, quelle professionnalisation de l'évaluation ? Pouvoir locaux, n°38 1998

⁷⁴ Philippe ESTEBE, L'usage des quartiers, Action publique et géographie dans la politique de la ville (1982-1999), L'harmattan, 2004, p29

conclusions issues des instances participatives. L'Etat adopte ainsi une posture évaluative qui correspond, selon les termes du rapport Viveret, à « l'évaluation bureaucratique et technocratique qui insiste sur l'aspect scientifique de l'évaluation⁷⁵ ».

3.3.1.2 Le registre d'attentes de l'Agglomération ou l'évaluation comme garantie de la rationalisation de l'action et de la cohérence du territoire

A l'échelle de la Communauté Urbaine, le registre d'attente de l'évaluation et de ses usages est différent. Il se caractérise avant tout par la recherche d'une cohérence territoriale au niveau de l'agglomération sans, pour autant, contraindre l'expression des particularités locales.

En terme de discours, Pierre Suchet, responsable du pôle Ville Rénovation Urbaine du Grand Lyon, énonce les objectifs de l'évaluation locale en trois points :

« - Réaliser un bilan des actions, rendre compte de ce qui a été fait sur les territoires,

-Préparer l'après Cucs : nouvelle négociation sur la géographie prioritaire, qualification des futurs territoires pertinents,

- Rendre compte du sens des actions entreprises et aborder les enjeux globaux de l'action sur ces territoires. Préciser ce que les Cucs ont apporté de spécifique sur ces territoires »

En terme pratique, la Communauté Urbaine intervient en appui auprès des équipes locales. La démarche du Grand Lyon est donc très différente de celle de l'Etat. Elle ne donne pas d'injonction particulière sur le traitement de tel thème, telle donnée ou tel indicateur. Au contraire, la Communauté Urbaine laisse les équipes locales définir elle-même leur démarche évaluative, dans un souci de respect des particularités territoriales.

Le Grand Lyon intervient néanmoins dans la conduite des évaluations. Il fournit un appui méthodologique et statistique qui permet, de manière indirecte, de cadrer les évaluations locales. Ainsi, l'Agence d'Urbanisme de Lyon est sollicitée pour la diffusion d'éléments alimentant les évaluations locales (données statistiques infra communales, méthodologie de l'évaluation, etc). Par ailleurs, en interne, le Grand Lyon récence les différentes démarches évaluatives réalisées dans chaque commune.

En analysant le discours et la pratique, il est possible de traduire le registre d'attente de l'Agglomération en deux points :

- c'est un outil de rationalisation de l'action publique. Elle donne l'opportunité de mener un travail

capitalisation des différentes expériences des territoires qui permet de définir la performance des actions et donne les pistes de celles qui peuvent être menées sur les quartiers. Ici, l'agglomération se situe dans le champ évaluatif strict : à partir de l'action menée on réoriente l'action publique.

- C'est un outil de définition du cadre territorial et un élément de négociation pour la prochaine

géographie prioritaire. L'évaluation permet de définir la situation des différents territoires et donne les pistes

Vincent POTIER et Magali BENCIVENGA, Evaluation des politiques locales, Edition le Moniteur, Paris, 2005

et les arguments pour la négociation de la prochaine géographie prioritaire qui assure, au niveau de l'agglomération, une cohérence de l'action engagée.

3.3.1.3 Le registre d'attentes de la commune : l'évaluation comme instrument de projet

Au niveau du territoire, la logique de projet prime. Ainsi, de manière générale, très rare sont les villes qui ont construit un programme explicite de mobilisation de la politique de la ville et de traitement de la géographie prioritaire⁷⁶. Cette logique de projet transparait aussi dans la lecture de l'évaluation au niveau communal.

Du fait de sa logique de projet, l'évaluation de la politique de la ville au niveau communal revêt un caractère opérationnel. Au-delà d'une appréciation de l'efficience et de la pertinence de l'action menée, l'évaluation constitue un diagnostic qui met en exergue les actions à privilégier dans le prochain contrat. L'évaluation adopte la forme d'un diagnostic territorial. Elle donne les éléments d'action pour le prochain contrat.

Cette lecture est fortement conditionnée par le statut des élus locaux. A cette échelle, et d'autant plus dans une commune de moins de 10 000 habitants, l'aspect politique est bien plus présent qu'au niveau de l'agglomération et de l'Etat où la logique « technocratique » prédomine. Ainsi, la position « d'offreur » des élus locaux oriente l'appropriation des résultats de l'évaluation. Au niveau communal, un filtrage des résultats de l'évaluation s'opère en fonction de deux critères :

Dans une logique de projet, seuls des résultats très opérationnels, et non par exemple la réorganisation des services administratifs, sont pris en compte.

Dans une stratégie d'image locale, seules les actions alimentant l'attraction de la ville, tels que la production où le développent d'équipement culturels, l'aménagement d'espaces publics, etc, sont écoutées de manière privilégiée et portées par les élus locaux.

Ces registres d'attentes différents conditionnent la forme de l'évaluation et le reversement des résultats dans l'action publique.

Obligation contractuelle mais « dont les finalités et les modalités doivent s'adapter au contexte local », l'évaluation doit se définir au niveau de chaque territoire en intégrant les différents registres d'attentes des partenaires. La démarche évaluative est ainsi la « traduction locale de l'injonction centrale qui pose la question sans la résoudre⁷⁷ ».

Dans ce contexte partenarial et interterritorial, l'évaluation est destinée à une pluralité d'usages : instrument

⁷⁶ Philippe ESTEBE, L'usage des quartiers, Action publique et geographie dans la politique de la -ille (1982-1999), L'harmattan, 2004

de définition de la géographie prioritaire, jugement des actions opérées sur le territoire et outil de prospective. Face à tel pluralisme des usages se pose la question des modalités d'évaluation, quelles démarches évaluative adopter ? ; Ainsi que celle des finalités : quels objectifs exactes assigner à l'évaluation ?

L'évaluation comprise comme « injonction centrale, qui pose la question sans la résoudre », il revient au niveau local, les Equipes de maîtrise d'oeuvre urbaine et sociale de définir une démarche évaluative qui puisse répondre aux différents registres d'attentes.

Ainsi, si à Fontaines sur Saône le choix a été fait d'évaluer tous les thèmes au travers de 5 méthodes (bilan de programmation, enquête de satisfaction, évaluation statistique, observation des espaces extérieurs, groupe de travail participatif), sur d'autres territoires, l'évaluation s'est déroulée de manière totalement différente.

Dans la communauté urbaine de Lyon même, à chaque territoire prioritaire correspond, presque, une démarche évaluative. Les thèmes évalués, la démarche adoptée (en régie ou via un prestataire extérieur) et les outils utilisés sont différents.

Thèmes évalués

Démarche
évaluative

Outils

Economie-
Insertion

Culture

Education

Prevention
de la
delinquance

Habitat

interne

externe

statistique

Enqu8te
habitants

Sollicitation
acteurs
locaux

etude de
cohorte

autre

Fontaines

Vaulx-en- velin

Rilleux la pape

Dans d'autres agglomérations, la démarche évaluative est totalement différente. Par exemple, la communauté d'agglomérations de Grenoble coordonne toute la démarche d'évaluation au niveau intercommunal.

⁷⁸ Ces donnees sont issues du travail de capitalisation effectue par le Grand Lyon en date de juin 2009. Elles restent approximatives et peuvent avoir evoluees.

Une telle superposition des démarches évaluative interroge sur deux points. D'une part, elle pose la question de la capacité des équipes locales à définir leur propre démarche évaluative. D'autre part, elle questionne la cohérence de l'évaluation à un niveau plus large.

L'absence de ligne de conduite précise laisse l'initiative au niveau local et assure la prise en compte des particularités territoriales. Néanmoins, dans la mesure où cette évaluation est une obligation, l'implication des acteurs peut questionner. Jusqu'à quel point les acteurs locaux sont aptes à s'imprégner d'une démarche qui leur est imposée ? D'autant plus que cette évaluation sollicite énormément les acteurs locaux. Elle comporte de nombreux enjeux, elle est chronophage et demande une certaine connaissance experte. Les équipes locales ont-elles les ressources, la volonté et la connaissance suffisante pour mettre en place une telle démarche par leurs propres moyens ?

Enfin, devant cette multitude de modalités évaluatives, il apparait complexe d'opérer une lecture globale de l'évaluation des Cucs. S'il est possible de juger, dans toutes les limites que l'on a définies précédemment, de la pertinence/qualité des actions menées dans le cadre du Contrat Urbaine de Cohésion Sociale au niveau locale, il apparait particulièrement complexe, du fait de ce décalage méthodologique, de comparer les Cucs entre territoires et d'effectuer une analyse globale de ce dispositif.

Le cadre réglementaire ne fixe pas d'objectifs précis aux évaluations locales. Or, plusieurs finalités peuvent être assignées à cette évaluation, en témoigne les différentes lectures des acteurs développées dans la partie précédente : redéfinition de la géographie prioritaire, jugement de valeur de la pertinence des actions menées ou outils de diagnostic.

Cet absence d'objectifs clairement assignés aux évaluations locales ne serait elle pas la conséquence d'une absence de définition claire des objectifs de la politique de la ville même ? "Les risques d'incompréhension ou de banalisation des actions de la politique de la ville, qui tiennent au déploiement tant géographique que thématique de celle-ci, auraient rendu nécessaire un effort spécifique de définition et d'explicitation des objectifs."

Or les concepts utilisés restent très globaux, comme dans la présentation faite par le CIV du 30 juin 1998 des objectifs de la politique de la ville : "Cette nouvelle ambition pour les villes va se construire autour de quatre objectifs : garantir le pacte républicain sur tout le territoire ; assurer la cohésion sociale dans nos villes ; mobiliser autour d'un projet collectif ; construire un nouvel espace démocratique avec les habitants." En particulier, il n'y a pas d'objectifs quantitatifs affichés au niveau national, en matière de résultat, sauf un objectif très général visant à réduire l'écart entre la situation des populations de ces quartiers et la moyenne nationale.

Lorsque des objectifs sont affichés au plan national, « ils concernent essentiellement les moyens mis en oeuvre, exprimés souvent en termes financiers, mais aussi, par exemple, en nombre d'emplois créés pour les services publics les plus concernés (police, éducation nationale) ou d'actions à mener (nombre de conventions PLH ou de logements réhabilités). Dans certains cas, des objectifs sont proposés dont l'impact sur l'objectif général poursuivi ne peut être mesuré. Il en est ainsi, par exemple, des opérations de

démolition-reconstruction qui peuvent avoir des effets extrêmement différents sur les habitants et sur les territoires selon les conditions de leur réalisation." ⁷⁹

Cette évaluation menée dans le cadre partenariale réunie plusieurs acteurs aux orientations et stratégies différentes. Sans démarche ni objectifs clairement définis, les trois registres d'attentes de l'évaluation rentre dans le champ de la « coopération-concurrence ».

En effet, ces trois registres d'interprétation de l'évaluation révèlent des pluralismes d'intérêts du champ décisionnel qui débouchent difficilement sur de possibles généralisations. Il n'y donc pas opposition mais liaison entre coopération et concurrence dans la mesure où ces trois acteurs et leur registre respectif sont interdépendants. Afin que s'opère un processus de reversement de ces résultats, l'évaluation se doit d'articuler adroitement ces trois attentes et présenter un ensemble de conclusions qui répondent aux attentes de tous les acteurs.

La méthodologie et les finalités de l'évaluation n'étant pas définies de manière réglementaire. Il revient donc aux Equipes de Maitrise d'oeuvre Urbaine et sociale attachées aux territoires de définir la démarche évaluative en prenant compte des différents registres d'attentes. Cela engage les équipes locales à traiter de nombreuses thématiques et à multiplier les outils permettant de réaliser l'évaluation. Au final, la démarche évaluative, dans ce cadre multi partenariale, adopte bien plus les traits d'une démarche procédurale lourde et fastidieuse que d'un outil engageant une véritable dynamique locale, participative et efficace.

Les différents registres d'attentes des acteurs attribuent à l'évaluation plusieurs méthodologies et une série de finalités multiples. Pourtant, malgré cette grande déclinaison de lecture, l'évaluation reste incomplète. L'évaluation du Cucs n'érige pas un débat démocratique, ne traite pas des mécanismes internes et n'interroge pas la plus value de la politique de la ville.

Exercice imposé sans méthodes clairement définies dans un contexte de grande complexité institutionnelle, l'évaluation souffre d'une trop forte technocratisation et d'un manque d'impulsion politique.

⁷⁹Cour des comptes, La politique de la ville, rapport au President de la Republique suivi des reponses des administrations et des organismes interesses, fevrier 2002)

Plutôt que d'être éléments de débat, d'appropriation, l'évaluation du Cucs semble être, tant pour les décideurs que pour les « techniciens », un exercice imposé procédural et fastidieux. La systématisation de l'évaluation des dispositifs politique de la ville alimente cette désaffection et le caractère procédurier de l'évaluation. Or le volontarisme des décideurs et des commanditaires est une condition nécessaire de la pertinence de l'évaluation en tant que porteuse de débat démocratique. En effet, la demande d'évaluation ne peut être satisfaite uniquement par l'imposition de cette démarche. Pour que le droit de saisine puisse s'exprimer dans de bonnes conditions, et pour que l'évaluation soit réellement appropriée, il faut que la demande d'évaluation soit participative. Le droit de saisine doit donc être doublé d'une contribution effective de ses titulaires aux organes jouant un rôle actif dans le processus d'évaluation⁸⁰. Or, celle-ci ne peut intervenir dans le cadre d'une architecture trop centralisée et imposée.

L'évaluation tente d'interroger la pertinence/l'efficacité des actions menées, avec toutes les limites existantes. Néanmoins, si elle interroge les actions, elle ne se penche que trop peu sur les modalités de mise en oeuvre du Cucs, c'est-à-dire ses mécanismes internes, bref, le processus même du dispositif.

L'évaluation des Contrat de Ville 2000-2006 insistait fortement sur la cohérence du pilotage du dispositif. A l'inverse, la circulaire relative à l'évaluation des Cucs délaisse ce point.

Au niveau local, il y a pourtant une approche partielle de l'analyse des processus. Durant les groupes de travail partagés, les acteurs locaux ont fait part de leur avis quant à l'efficacité du partenariat qu'engage la politique de la ville et de la pertinence du mode contractuel. Néanmoins, cet axe n'est pas pointé dans le cahier des charges de l'évaluation locale et est donc peu développé.

Or l'analyse des processus représente une séquence évaluative incontournable pour faire face à la complexité des politiques contractuelles. Elle se centre sur les mécanismes internes d'une politique publique en réopérant les raisons qui poussent à agir. Elle questionne les principales orientations stratégiques et la cohérence des instruments de mise en oeuvre. L'analyse des processus dans le cas de la politique de la ville concernerait tout à la fois la genèse du contrat urbain de cohésion sociale, son articulation avec les programmes de renouvellement urbain, l'intégration de l'architecture au sein du droit commun, la qualité du pilotage, la coordination entre ses différents acteurs et l'implication des habitants.

Une véritable évaluation devrait clarifier de manière nette l'enchevêtrement des procédures et des acteurs engagés dans la politique de la ville.

- tous les acteurs sont unanimes pour reconnaitre que l'action de la politique de la ville, action territorialisée, partenariale et contractuelle a, depuis longtemps, déjà prouvée son efficacité.

80 Joel BOURDIN, Pierre ANDRE, Jean Pierre PLANCADE, Rapport d'information fait au nom de la Délégation du Sénat pour la planification sur l'évaluation des politiques publiques en France, Sénat, delegation pour la Planification, Paris, 2004

- il est difficile pour les acteurs d'évaluer le processus car cela équivaut à réaliser une auto critique. Les acteurs locaux se sont plus ou moins saisis de la dynamique évaluative dans la mesure où ce sont eux qui ont la légitimité pour évaluer leur propre action et les procédures contractuelles dont ils sont partis prenantes. S'ils peuvent déterminer l'efficacité d'une action, il leur est plus difficulté de juger de l'efficacité de leur propre partenariat.

Le registre d'attentes des acteurs ne se situe pas strictement dans le champ évaluatif. L'utilisation des résultats oscille entre un véritable calcul de l'efficience du dispositif et un diagnostic territorial qui s'inscrit dans la perspective d'une prochaine programmation. L'évaluation se présente bien moins comme un regard critique sur ce qui a été fait que comme une démarche avant tout opérationnelle qui met en évidence les besoins et légitime un renouvellement du contrat.

Ainsi, l'évaluation n'interroge pas l'efficacité même de la politique de la ville. En omettant la question des mécanismes de fonctionnement de l'action et ne s'interrogeant pas sur l'apport de la concentration des moyens sur un territoire précis, l'évaluation des Cucs ne permet pas de questionner la plus value de la politique de la ville.

Mais en réalité, il s'avère bien difficile d'évaluer au sens strict du terme cette action publique. Au final, la principale limite pour évaluer un dispositif de la politique de la ville provient de l'objet même de cette action publique. En effet, le la politique de la ville n'est que lecture spatialisée des problèmes sociaux. Cette action publique définie moins un champ d'actions génériques que l'ensemble des facteurs des problèmes sociétaux.

L'essence même de la politique de la ville, un refoulement initial de son objet, explique cette absence d'objectifs clairs qui contraint toute démarche évaluative. Comment évaluer un élément dont on ignore l'apparence souhaitée ? Une politique économique efficace permet une augmentation de la croissance, une bonne répartition des richesses... Mais qu'est ce que serait une politique de la ville efficace ? Une réduction véritable des écarts sociaux inscrits spatialement ? Alors cette action n'aurait plus besoin d'exister. Car l'objet même de la politique de la ville, le quartier, est une construction opérée par cette politique au travers la logique de zonage. Le quartier est bien une représentation de la forme territorialisée de l'ensemble des maux sociétaux. Sans politique de la ville, ils n'existeraient pas de quartiers. Une politique de la ville efficace serait autodestructrice d'où l'impossibilité d'apprécier la plus value de cette action publique. Un dispositif de la politique de la ville efficace est un dispositif qui n'a plus lieu d'être.

Conclusion chapitre 3

Comme outil d'aide à la décision publique, l'évaluation devrait permettre de juger de l'adaptation des réponses fournies par la collectivité aux besoins sociaux en confrontant l`action à la réalité du terrain, en replaçant la politique publique dans son environnement social. Elle doit ainsi permettre, en connaissance de cause, de maintenir, réorienter, modifier ou annuler une mesure publique. Elle tente de conférer au processus de décision un surcroît de rationalité. Elle peut également visée à reconstruire à posteriori la logique et la cohérence des politiques menées. La circulaire du 28 décembre 1998 affirme ainsi que « les conclusion tirés de l'évaluation sont intégrées dans les processus de décisions qui conduisent à lancer, compléter, infléchir, suspendre, ou abandonner une politique publique⁸¹ »

Or, dans les faits, la formulation d'un jugement collectif sur une politique complexe, touchant à tous les secteurs de la vie en société est d'autant plus difficile avec la diversité des attentes multi-partenariales, l'absence objectifs clairs, hiérarchisés, quantifiés et évaluables.

Malgré un contexte favorable et une démarche évaluative qui s'attache de près aux principes déontologiques énoncés par la société française de l'évaluation, l'effet de levier escompté de la démarche d'évaluation en tant qu'outil d'aide à la décision parait galvaudé. La démarche évaluative reste très procédurale. Pour des raisons qui relèvent à la fois de la structure de la politique et des acteurs de celle-ci, l'évaluation du Cucs ne permet que très peu de réorienter l'action publique en fonction des conclusions émises. Par ailleurs, pour les mêmes raisons, l'évaluation n'interroge pas les mécanismes même de ce dispositif et ne juge alors pas l'adaptation des réponses politiques fournie aux besoins sociaux. Autrement dit, l'évaluation du Cucs, telle qu'elle est pensée et conduite ne permet pas d'interroger l'existence même du Cucs et ne questionne par la plus-value de la politique de la ville.

Conclusion finale

La politique de la ville peut se définir comme une politique de projet. Face à un constat, la concentration de grandes difficultés sociales sur un territoire défini, elle a un enjeu, la réduction de ces difficultés et la cohésion sociale; au travers d'une démarche spécifique, la mise place d'actions transversales et l'engagement d'acteurs variés.

Territorialisée, contractuelle et multidisciplinaire, la politique de la ville propose un modèle d'action publique alternatif. Elle est un mode d'action qui, depuis ses origines à la fin des années 70, a toujours fait preuve d'innovation et s'est présentée comme un élément moteur de l'évolution de l'ensemble de la sphère politique. La politique de la ville a ainsi généralisé la logique de projet comme mode d'action publique. Dans le même principe, elle est l'une des toutes premières politiques à avoir intégré l'évaluation comme pratique systématique et obligatoire. Encore aujourd'hui, alors que la sphère politico administrative française n'a pas encore automatisé la culture évaluative, la politique de la ville s'affirme dans son exemplarité.

Au niveau local, à Fontaines sur Saône, la politique de la ville se traduit notamment par l'application d'une convention locale du contrat urbain de cohésion sociale qui engage une série d'actions et de financements durant 3 ans vers deux quartiers prioritaires, les Marronniers et la Norenchal. Engagés en 2007, les Cucs prenaient fin initialement en 2009. Cette date est reportée d'un an. Néanmoins, l'année 2009 reste l'année des bilans après trois ans de programmation. Les partenaires, constitués en comité de suivi, se sont alors engagés dans une évaluation du Cucs local.

L'évaluation du Cucs permet la production d'une grande source de connaissances. Le recours à plusieurs outils méthodologiques, indicateurs statistiques, enquête de satisfaction, observation des espaces publics et groupes de travail partenariaux, permet d'élaborer une connaissance qui est à la fois qualitative et quantitative. Cette articulation de plusieurs procédés, qui reposent tous sur un cadre méthodologique précis et transparent, assure une vision du territoire cohérente et recevable.

Par ailleurs, le contexte de l'évaluation semble répondre aux exigences de déontologie et assure la légitimité de l'évaluation

Pourtant, malgré ces éléments favorables, la production de connaissances rigoureuse, les respects des principes évaluatifs et un contexte favorable pour le reversement des résultats dans la prise de décision politique, l'évaluation du Cucs ne semble pas opérer l'effet de levier escompté. C'est la forme même de la politique de la ville qui interroge les possibilités d'une évaluation pertinente.

Le millefeuille institutionnel et la transversalité de l'action de la politique de la ville limitent la lisibilité des résultats. La multiplicité des financeurs, des acteurs, des dispositifs-contrats sectoriels, les zonages évolutifs, brouillent les éléments et décalent la posture de l'évaluation. Parce qu'elle s'intéresse à un champ d'application évolutif, la géographie prioritaire, l'évaluation du Cucs prend les traits d'un outil prospectif plus une analyse de l'efficacité des moyens engagés aux vues des résultats produits.

Enfin, l'évaluation est une obligation contractuelle. Or la pertinence d'une évaluation systématique ne semble pas totalement justifiée. D'autant plus que, sans ligne de conduite ni objectifs formels assignés, il revient au niveau local de définir la posture évaluative qui articule la pluralité des attentes multi partenariales. L'évaluation du Cucs est alors la traduction locale d'une injonction centrale qui dessert l'appropriation politique en amont de la démarche et renforce son caractère procédurier.

Au final, s'il est nécessaire d'interroger la plus value de la politique de la ville, il faut néanmoins questionner la pertinence et l'opportunité d'une évaluation systématique et obligatoire de ses dispositifs. La politique de la ville est une politique de projet. L'évaluation doit donc porter un jugement sur le projet opéré. La durée actuelle des Cucs est de trois ans. Or, en trois ans, on ne peut considérer que les actions soient durablement engagées et aient un impact sur le territoire. Il semble alors peu opportun de mettre en place l'évaluation au terme de ces trois années. Ce laps de temps représente à peine le temps de construire et de consolider un partenariat solide sur le territoire. Une telle durée est, dès lors, trop courte pour mette en place des actions et surtout pour avoir le recul nécessaire de juger de leurs effets à long terme.

La politique de la ville est une politique locale. Si ses dispositifs renvoient à un cadre national, leur mise en oeuvre reflète les particularités territoriales. Dès lors, chaque dispositif, à l'image des territoires auxquels il s'applique, est différent. L'évaluation devrait donc traduire cet aspect territorial. La démarche, les objectifs fixés, le calendrier ne peuvent être pertinents que s'ils correspondent à la situation locale. Or, dans le contexte actuel, l'évaluation est bien le fruit d'une injonction centrale peu en lien avec les moyens et les besoins locaux.

Plutôt qu'une évaluation triennale, lourde et procédurale, d'autres voies sont imaginables. Il serait possible de privilégier une démarche de suivi continu disposant des moyens matériels et humains nécessaires. Le suivi continu permettrait à l'instant « t » d'éclairer les besoins du territoire et définir, notamment, l'évolution de la géographie prioritaire. En complément de ce suivi territorial, la pratique d'une évaluation qui porte uniquement sur les actions engagées prise au moment opportun et d'après une volonté locale, permettrait véritablement de juger la performance des orientations prises. L'articulation d'un suivi territorial et d'une évaluation locale séquencée dans des temps plus long permettrait une dissociation nécessaire des deux aspects aujourd'hui confondus : géographie prioritaire et actions menées. Par ailleurs, elle engagerait une véritable implication des acteurs locaux dans la démarche évaluative et l'appropriation de ses résultats par les décideurs politiques. Les objectifs visés par l'évaluation, conférer au processus de décision un surcroît de rationalité en reconstruisant à posteriori la logique et la cohérence des politiques menées, seraient alors assurés.

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Figure 1: L'articulation des zones d'interventions de la politique de la ville 2

Figure 2 : Cotes des dimensions du processus selon les formes d'evaluations participatives

Figure 3 : Situation de Fontaines-sur-Saone dans la communaute Urbaine de Lyon 38

Figure 6 : Perimetre d'observation des espaces exterieurs ......................... 66

Figure 7 : Derniere tranche des amenagement des espaces exterieurs ...... 69

Figure 8 Regroupements sociaux dans le quartier des Marronniers, repartition par age et passexe 7
Figure 9 L'espace central : une offre d'equipement diversifiee et des espaces differencies-71

Figure 1 : Perimetres sensibles de Fontaines-sur-Saone 1 1
Figure 11 : Geographie prioritaire de Fontaines-sur-Saone desir~e pour le Cucs 2 9-

2 11I))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))).1 2

ANNEXE I : Circulaire relative à la signature des Contrats Urbains de Cohésion Sociale

ANNEXE II : Circulaire relative à l'évaluation des Contrats Urbain de Cohésion Sociale

ANNEXE III : Grille d'analyse des groupes de travail participatif ANNEXE IV : Le référentiel d'indicateurs statistiques

ANNEXE V : Le dispositif du Cucs dans la Commune (2008) ANNEXE VI : Organisation de la conduite de projet La Norenchal

ANNEXE I :

ANNEXE II

ANNEXE III :

Principaux atouts et potentialités du
territoire en 2009

Principaux handicaps des territoires en
2009

Equipements culturels

- Bibliothèques

- Maison des Loisirs et de la culture

- Ecole de musique

- Associations : ACJF, Comité des fêtes

Partenariat dynamique entre porteurs d'actionss culturelles et sportives et les services de la mairie

Pas d'équipement culturel avec une
programmation : pas de cinéma, théâtre, etc

Manque d'acteurs dynamiques susceptibles d'être des moteurs : troupe dethéâtre,, école de danse

Pas de salle de spectacle avec programmation. Salles des fêtes et des Ronzières inadaptées pour des représentationss scéniques d'envergure Interrogation sur la tarification de la MLC et

sur son image "élitiste".

Création d'un service culturel municipal en 2008.

Participationàa la Biennale de la danse en 2010 en partenariat avec Rillieux (MLC point ^d'appui).
40 personnes de tousâgess de Fontaines/Saône seraientàa impliquer dans le projet.

Sport et Culture : favoriserl'accdssàa la pratique sportive et aux activitéscultuelles s

Disfonctionnement/difficultés Perspectives et enjeux ^xActions concrètes réalisées Dynamiques obtenuessrencontréess

Cinémaa dans la villeService ^eculturel,, Mairie deFontaines s

Forte mobilisation des acteurs,partenariat t dynamique.

Participation des habitants limitée, décalage entrel'effortt mobilisé et le

nombre de personnes touchéespar rl'action..

Action non renouvelée en 2009

Rendez-vousculturel!Service ^eculturel,, Mairie deFontaines s

Partenariattrèss dynamique notamment entre Serviceculturel,, ACJF, Secours Populaire.

Réflexion pour une action en 2011. Réflexionàa avoir sur la
durée de la manifestation. 2010 consacréeàal'organisationnà a
la biennale de la danse

Echéancetrèss courte qui aposé e des difficultés en ^termed'organisationn desséancesset t

d'association des acteursà ^al'organisationn de la manifestation.

Participation irrégulière selon les représentations, très forte mobilisation lors du premier spectacle, et du spectacle dans l'école, plus réduit lors de la dernière mobilisation.difficulté à toucher un public adulte hors soirées. Effet "garderie" les après midis pour les enfants. Difficultés lors des manifestations collectives à mesurer la participation des habitants des quartiers CUCS

Lien social, vivre ensemble
Principaux atouts et potentialités du territoire en 2009	Principaux handicaps du territoires en 2009	Evolutions les plus marquantes et questions en suspens
association des locataires - les Marronniers	difficultés de mobilisation sur des actions concrètes	culture de la concertation à développer en lien avec le bailleur
Junior association (Les Marronniers), groupe de rock?		dynamiques à soutenir et accompagner
Fonds d'initiatives locales

Etat des lieux 2009			Perspectives et enjeux
Actions concrètes réalisées	Dynamiques obtenues	Disfonctionnement/difficultés rencontrées	Perspectives et enjeux
Fond d'initiative Locale EMOUS *Fontaines*	Fonctionnement d'un dispositif local. Soutien de micro projets. Montant moyen de l'aide : 319 euros. Création d'une "junior association "	Difficultés à mobiliser les habitants sur l'organisation d'une fête de quartier sans accompagnement	nécessité d'une campagne de communication spécifique sur le dispositif en direction des habitants et des associations, travail d'accompagnement régulier à poursuivre avec les dynamiques identifiées (junior association Marronniers, groupe de rock Alseg?)
Contes Bibliothèque	5 ou 6 séances par ans dans chacune des bibliothèques (X2).	Contes peu adaptés au 6-10 ans.	Adapter les contes selon le créneau horaire et l'âge du public.

	Bon partenariat avec l'Education Nationale Bonne fréquentation avec une certaine diversification du public
Action Famille Habitant ACJF	Initialement accueil des familles sous forme d'atelier cuisine. L'atelier cuisine a disparu action consiste en un moment d'accueil et de rencontre avec les familles
Soirée repas ACJF	Nombre d'inscriptions très élevées sur certaines thématiques
Sortie Familiale ACJF	Dernière sortie organisée à Marseille complète. Deux départs, un dans chaque quartier prioritaire. Occasion de renouer contact avec habitants. Réunis des personnes non mobilisées dans d'autre action.	Certains participants ont détourné l'objet de la sortie. Difficultés relationnelles entre habitants des Marronniers et de la Norenchal. Image négative des habitants de la Norenchal : "sauvages", "gens de Fontaines"	Sorties sur des sites à proximité qui sont peu connus, comme "les monts d'or"
Sortie d'été Secours	Parrains et enfants organisent une sortie sur	Sortie réservée aux enfants sans
*catholique*	une journée. Occasion de faire découvrir les	leurs parents pour question de
	alentours de leur ville, dimension culturelle et sociale importante	transport
	Retour positif de la part des enfants
Repas personne isolée Secours	Pique nique en été et repas à la veille du	Difficulté de communiquer l'action
*Catholique*	réveillon pour diminuer l'isolement	aux personnes visées

Principaux atouts et potentialités du territoire en 2009	Principaux handicaps du territoire en 2009	Evolutions les plus marquantes
Une offre péri et extrascolaire riche et	35 boursiers à l'entrée en seconde, seul 12	Défiance vis-à-vis de l'école de la part des élèves et des parents
pluridisciplinaire	présents en terminal
Accompagnement individualisé dans le	Temps de décharge insuffisant au sein des	Arrivée d'une Équipe d'Éducateurs de Prévention Spécialisée
cadre des groupes de suivi	établissements scolaires des assistantes sociales et infirmières.
Dimension du territoire favorable au	Une offre de parcours techniques ou	Nouveaux phénomènes : addiction à l'écran, violence infra familiales, problème de comportement
partenariat	professionnels limitée sur le territoire	très précoce
Mixité sociale dans les établissements scolaires

Prévenir l'échec scolaire et donner leur chance aux enfants et aux adolescents en difficultés ne bénéficiant pas d'un environnement social, familial et culturel favorable à leur réussite.

Etat des lieux 2009			Perspectives et enjeux
Actions concrètes réalisées	Dynamiques obtenues	Dysfonctionnements/difficultés rencontrés	Perspectives et enjeux
Groupe de suivi des jeunes en	15 jeunes suivis. Amélioration des résultats	Difficultés à stabiliser les résultats
difficultés	scolaires évidente mais fragile : nécessité d'une	scolaires et à mobiliser les parents	Pérennisation et développement du dispositif.
	régularité des rendez vous (1 fois par mois)	dans la réussite scolaire de leur enfant. Rôle de la fratrie dans certaines familles.	Questionnement sur la possibilité d'un appui dans le lien avec les familles (adulte relais?)
		En terme de partenariat, difficultés initiales pour réunir tous les professionnels notamment les assistantes sociales et les éducateurs de la PJJ autour d'un travail de diagnostic et de suivi partagé.
		Réponse judiciaire insuffisante du fait d'un manque de moyens.

Difficulté de sortir du dispositif et orienter les familles vers du droit commun. Limites de l'intervention du chargé de mission CLSPD dans le suivi des publics et le lien avec les familles (temps nécessaire,

Principaux atouts et potentialités du territoire en 2009	Principaux handicaps du territoire en 2009	Evolutions les plus marquantes
Équipe d'Éducateurs de Prévention	Manque d'information des professionnels des
Spécialisée	procédures à suivre en cas de situations difficiles.
Existence d'un Contrat Local de Sécurité	Difficultés à orienter les familles vers le droit	Augmentation des violences infra familiales
et Prévention de la Délinquance.	commun
Bon partenariat dans le cadre du CLSPD, entre Mairie, acteurs associatifs,	Incertitude sur la pérennité des financements pour la prévention de la délinquance
Education Nationale et Equipe d'Educateur de prévention spécialisée.
		Apparition de problème de comportement très précoce, dès l'âge de 4 ans

	Dans le cadre du CLSPD, 2 permanences par mois à Fontaines depuis 2008. Projet avec école qui va concerner 6 classes en 2009.	Manque de "réflexes" d'orientation par les acteurs locaux.	action à inscrire dans le droit commun à une échelle intercommunale.
Animation de proximité ACJF	Propose au sein des 2 quartiers prioritaires, en pied d'immeuble, une fois par semaine, des activités. Permet de créer un contact avec des jeunes « invisibles » et leur famille. Relais indispensable pour le Département.	Action qui ne touche pas seulement les jeunes les plus en difficulté également mais ceux en voie de marginalisation. Accès difficile à la Norenchal compte tenu des travaux.	Fidéliser les jeunes dans une structure et assurer un lien avec d'autres partenaires. Réflexion en cours sur les locaux d'activités à l'échelle du centre.
Chantier insertion ADN *Service*
Opération Ville vie vacances Service enfance Jeunesse
Soutien à la parentalité CLSPD	travail collectif engagé avec lancement d'un appel à projets en 2008	Action arrêtée. Pas de mobilisation des acteurs sur la phase opérationnelle.	travail à redynamiser ?
Commission d'attribution des places en crèche	Instance qui permet un suivie des plus jeunes.		Réflexion nécessaire pour mener un travail partenarial sur des situations difficiles chez les moins de 5ans. Travail de veille éducative à développer.

Petit territoire permet une bonne connaissance et mise en réseau des acteurs et ressources

Manque de structure de formation : Appareil de formation très limité dans le Val de Saône Difficulté d'organiser des formations sur le territoire : difficulté à structurer une demande suffisante, locaux	Crise économique et conséquences : 550 jeunes inscrits entre Février et Mai 2009 à la ML Augmentation des situations sans hébergement
Manque de structure d'insertion :	Service de l'emploi débordé
Pas d'entreprise d'insertion (EI) ni ETTI sur le territoire, pas de PLIE	Chiffres sont excellents en matière de créations d'activité (65 activités crées pour 4 fermées - ZI Perica Caluire)
soutien des projets intercommunaux:	Prévisions optimistes des chefs d'entreprises
A échelle intercommunale, instruction administrative lourde qui limite la réactivité et le dynamisme des projets	Evolution des publics des structures d'insertion et des salariés des entreprises : Augmentation des mineurs dans le public de la ML (jeunes en décrochage scolaire)
Mobilité :	Evolution du comportement de certains jeunes qui nuit à leur employabilité
Déplacements Est Quest mal déservis en TC.

Insertion sociale et économique : Favoriser l'insertion sociale et professionnelle des habitants issus des quartiers prioritaires

	pour les personnes bénéficiants du dispositifs	depuis que Entreprise école porte ce dispositif (auparavant porté par ADN service). La raison principale est la rationalisation (donc baisse de réactivité) qui a engendré une diminution de la souplesse du dispositif	personnes et dépasser le nombre initial Ouverture à d'autres prescripteurs (SPE)
Accompagnement des créateurs	Fonctionne bien Situé dans la pépinière d'entreprise		Obtenir le label "Lyon ville de l'entrepreneuriat"(audit en cours) associer les CUCS aux instances de pilotage de l'action, disposer d'élements de bilan de l'action notamment concernant les créateurs issus des quartiers
d'entreprises « guichet territorial»
*Chambre de Commerce et d'Industrie*
Chantier insertion	En 2008 doublement de l'équipe donc doublement de personnes accueillies Bon fonctionnement du partenariat avec les communes	Développement limité car nécessite de doubler la capacité de marché Addictions à des drogues dures de certains salariés + conduites ddictives en général Manque ACI pour les mineurs (18-16 ans)	Trouver de nouveaux marchés pour pouvoir pérenniser le travail avec 2 équipes Travailler sur la problématique des addictions
*ADN service*
Service à la personne	Sur 70 à 80 salariés, environ 20 issus d'un quartier prioritaire ou labellisé.	Légère baisse d'activité due à la multiplication des structures qui offrent du service à la personne sur le territoire	Répondre totalement à la demande en matière de service à la personne. Dynamique à engager en lien avec le Conseil Général
*A'DOM*
Mise à disposition	Beaucoup de missions à offrir aux salariés	Difficulté à donner une suite aux bénéficiaires de ce dispositif afin qu'ils trouvent un emploi stable
*ADN service*
Clauses insertion	Nombres d'heures travaillées effectuées dépassent nombres d'heures prévues
*ADN service*
Location de cyclomoteurs	Action arrêtée en 2008	Difficulté de mise en oeuvre (vieilles mobilettes, pb de locaux...) L'expérimentation sur Rillieux a du mal à décoler. Les publics jeunes n'accrochent pas.	travail à poursuivre à une échelle intercommunale en lien avec REVALS et le PDIE
*ADN service*
Atelier sociolinguistique	Environ 60 personnes / an Partenaires connaissent l'action et envoient les publics	Difficultés face aux nombres de critères demandés pour l'accueil du public issu des quartiers prioritaires. Maillage avec plan départementale d'apprentissage du français (qui fait quoi)	Travailler sur maillage avec plan départemental d'apprentissage du français pour rester au plus proche des publics et bien les orienter Se rapprocher de ALPES
*OCC*
Atelier sociolinguistique		présence d'un centre d'accueil des demandeurs d'asile . Difficultés à répondre aux critères	lien à faire avec le dispositif d'apprentissage du français. Notamment

		quantitatifs pour l'accueil du public issu des quartiers prioritaires. Public de Fontaines aux ateliers de l'OCC et inversement. Information réciproque réalisée.	le numéro vert mis en place par la préfecture.
Atelier d'accessibilité à l'outil	Action nouvelle, démarche partenariale (coconstruction), dynamique intercommunale	Démarage tardif (Attente confirmation des financements du syndicat de communes)	L'action débutera réellement en septembre 2009
informatique
*OCC*
Action Tremplin vers l'emploi réalisé en	Autour de l'emploi : Accès en CDD garde enfants Inscriptions auprès ADOM ADN Inscriptions Pôle Emploi Accès en CAE Chantier insertion ADN Réalisation d'enquêtes métiers, Participation au forum emploi à Vaise (séance de coaching avec un professionnel du recrutement Préparation sous forme de mise en situations à l'entretien d'embauche Autour de la formation : Accès en formation qualifiante Démarches pour agrément assistantes maternelles Orientation vers FIJIRA (femmes information juridique internationale)		Reconduction de l'action sur 2009
2008
*CIDFF*
Suivi socio-professionnel des	Accès à l'emploi Entrée en formation Articulation des temps de vie Mise en autonomie du public féminin Information autour du droit à la formation Elaboration projet professionnel Elaboration CV et Lettre de motivation
Bénéficiaires RMI
*CIDFF*

ANNEXE IV :

Nombre annuel de personnes en sortie positive (CDD de + de 6 mois, CDI, formation, alternance)

Densité d'établissements de commerce et de service (nombre total rapporté a la population) Créations d'entreprises (profil et localisation du créateur, type d'activité crée)

Accueil des 3 ans et moins en crèches, haltes garderies et écoles maternelles rapporté au nombre d'enfants de 3 ans et moins

Part des eleves de 3 passant en 2nd generale et technique Part des eleves de 3eme passant en 2nd professionnelle

Part des plus de 15 ans titulaires d'un diplome Taux de réussite aux brevets ;

Evolution du niveau de vandalisme (groupe proprete, fiches incidents) Taux de delinquance de voie publique pour 1000 habitants

Representation politique du territoire : nombre de candidats aux dernieres elections issues des quartiers prioritaires

Taux de renouvellement des membres du bureau Nombre de projets soutenus par le FIL

Nombre d'habitants des quartiers inscrits dans les associations culturelles et sportives : ibliothèque, MLC, Foot, ACJF, Ecole de musique.

Nombre d'habitants du quartier bénéficiant d'aides facultatives (type aide a verifier) Pourcentage des d'actions a dimension culturelle et sportive soutenues dans le cadre du CUCS (dont CEL et VVV) 2007-2009 par rapport a la programmation global en terme de financement et de participants.

ANNEXE V :

Le dispositif du CUCS dans la commune (extrait bilan à mi-parcours des CUCS 2007-2009 ; journée du 8 juillet 2008)

> Comité de pilotage CUCS (EMOUS)

Echelle : La Norenchal, les Marronniers

Préfet, Maire, VP Grand Lyon, Région, Département, OPAC 69, CDC, Délégué Etat, EMOUS, membres du comité de suivi (volet urbain surtout abordé)

Comité de suivi ZAC (Grand Lyon - SUO)

Echelle : La Norenchal

Ancien Groupe de suivi créé en 2001 (EMOUS)

Composition 2008 : Maire, VP Grand Lyon, GL SUO, EMOUS, DDE, OPAC 69, Région, Département

Diffusion : CDC, Foncière

Groupe de suivi GSUP (EMOUS)

Echelle : quartiers CUCS

Fréquence actuelle : 1 fois/an

Composition : Ville, DDE, Région, OPAC 69,Déléguée Etat, EMOUS.

Equipes MOUS : compétences et territoires d'intervention

Composition :

> 1 chef de projet (temps plein)

Compétences : Conduite de projet globale, Habitat cadre de vie, concertation, emploi et développement économique, lien social, sport et culture, Santé.

- Territoires d'intervention : quartiers prioritaires, centre bourg

(stationnement)

> 1 agent de développement (50 % ETP)

- Compétences : 25% GSUP, accompagnement projets jeunes - lien social ; 25% coordination CLS, réussite éducative,
citoyenneté prévention de la délinquance

- Territoires d'intervention : quartiers prioritaires, commune

> Secrétariat : (pas de poste dédié EMOUS)

- Ville : Fonction de secrétariat sur les différents dispositifs CUCS,

CEL, VVV, CLS, CLSPD.

- Grand Lyon : Fonction de secrétariat ponctuelle sur des sujets relevant principalement de la thématique habitat-cadre de vie.

Création : 2008 (avant 2006 sujet traité dans le cadre du Comité Technique et Groupe de suivi du PRU La Norenchal)

Groupe de travail communication-concertation (OPAC69 depuis 2007 avant EMOUS)

Composition : Le Maire, Conseiller délégué à la sécurité, Représentant du préfet délégué à la Sécurité et à la Défense, représentant du Conseil Général, représentant de l'inspection académique, représentant des bailleurs sociaux, représentants des TCL, Procureur de la République, Commandant Gendarmerie de Lyon, Commandant Communauté de brigade de Fontaines, chef de projet CUCS, délégué Etat.

Création : 2006

2 fois/ an

Echelle : la Norenchal

Composition : DDTEFP, Déléguée Etat, ANPE, Mission locale, OPAC 69, ADN service

> Commission CUCS (EMOUS)

> Échelle : quartiers CUCS

> Création : 2001 (ex commission contrat de ville)

1 à 2 fois/an

Composition : élus concernés par les thématiques du CUCS + EMOUS

Comité de programmation local (EMOUS)

Création : 2008. 1 fois/an

A remplacé le Comité des financeurs (EMOUS). Comité de préprogrammation créé en 2001 qui se réunissait depuis 2003 en présence de l'élue en charge de la politique de la ville.

1 fois/an

Echelle : quartiers CUCS

Composition : Maire + élu en charge du CUCS , services de l'Etat, DRACSE, Région, CG 69, Grand Lyon, Cafal, EMOUS

Réunions coordination jeunesse (EMOUS) Création :

1 fois/ mois

Echelle : quartiers CUCS

Composition : EMOUS, Ville, CG, ACJF

Groupe propreté (EMOUS)

Echelle : quartiers CUCS + résidence HMF sur la Norenchal Création : 2003

4 fois/an

Echelle : quartiers CUCS

Composition : Grand Lyon (propreté, collecte, voirie, voirie arbres),

Ville, OPAC 69, HMF Rhône-Alpes, association de locataires « les Marronniers », EMOUS

Composition : Ville, DRDJS, CAFAL, préfecture, Déléguée Etat, ACSE, Éducation Nationale, EMOUS

Fréquence : Avant et après chaque période de vacances scolaires en fonction des projets présentés

Composition : Ville, DRDJS, CAFAL, préfecture, Déléguée Etat, Département, EMOUS, ACJF, mission locale

ANNEXE VI :

Composition : Prefet, Ma ire, Vice-president du Grand Lyon, Conse iller Regional
delegue, Conse iller General delegue, Directeur General de l'OPAC du Rh8ne,
Directeur territorial de la CDC, Deleguee de l'Etat, membres du Com ite de su ivi

Composition : Ma ire, Vice-president et services du Grand Lyon, Etat, Departement, Region, OPAC du Rh8ne, autres en fonction des
besoins

Com ite	Groupe de	Groupe de	Groupe
Technique	Travail	Travail	Technique
relogement	reconstitution	commun icat ion	clauses
	de l'offre	-concertat ion	d' insert ion
Animation : OPAC du Rh8ne	Animation : Grand	Animation : OPAC du	Animation : Grand
	Lyon PVRU (chef de projet)	Rh8ne	Lyon PVRU (chef de projet)
VIGIGNOL Audrey., 2009, Evaluation du Contrat Urbain de Cohésion Sociale 2007-2009, enjeux et limites Institut d'Aménagement et Urbanisme de Lille, Université Lille 1, mémoire de fin d'étude du Master AUDT, spécialité ECODEV, 123 p.
Mots clefs : « Contrat Urbain de Cohésion Sociale » « Politique de la ville » « Evaluation » « Fontainessur-Saône » « Grand Lyon » Key-words : « Urban Social Cohesion Contract», «Town policy» «evaluation» «Fontaines-sur Saône» Grand Lyon»
Résumé : L'année 2009 marque la fin des premiers Contrats Urbains de Cohésion Sociale (Cucs). Lancés en 2007 par la loi d'orientation et de programmation relative au Plan de cohésion sociale, les Cucs représentent le volet « social » de la politique de la ville. Au niveau local, la commune de Fontaines sur Saône, membre de la Communauté Urbaine de Lyon, met en oeuvre l'évaluation de son Contrat Urbain de Cohésion Sociale locale. L'évaluation est un outil essentiel de démocratie et de rationalisation de l'action publique. La politique de la ville, qui adopte une véritable logique de projet, est l'une des premières en France à avoir intégré l'évaluation dans son mode d'action et reste aujourd'hui exemplaire dans ce domaine. Néanmoins, l'évaluation est limitée tant au niveau de la scientificité des résultats produits que dans l'usage qui en ait fait dans le processus de décision politique. Ce travail interroge les possibilités d'une évaluation pertinente au regard de la forme même de la politique de ville.
Abstract : 2009 signals the end of the first Urban Social Cohesion Contracts. Launched in 2007 by the Cohesion Social Act, the Urban Social Cohesion Contracts are the social component of Town Policy. On a local scale, Fontaines-sur-Saône, member of Lyon Urban Community, implements its Urban Social Cohesion Contract evaluation this year. Evaluation of public policy is a key resource for a democratic and rational public action. Town policy, based on a true project management logic, is one of the first in France which has resorted to evaluation. Still today, this public policy is exemplary in this field. Nevertheless, evaluation and its results are limited on scientism level as well as its use in the politic process. This work questions the possibilities of a relevant evaluation in respect of the very town policy shape.