Memoire Online - Entre convention alpine, directive territoriale d'aménagement des Alpes du nord et initiatives locales, quelles perspectives pour les politiques foncières volontaristes dans les Alpes ?

« Les Directives territoriales d'aménagement (définies à l'article L 111-1-1 du Code de l'urbanisme) sont des documents d'urbanisme élaborés sous la responsabilité de l'État en association avec les collectivités territoriales et les groupements de communes compétentes en matière d'aménagement. Elles sont approuvées par décret en Conseil d'État. Ciblées en fonction de grands objectifs sélectionnés pour leur enjeu, elles ne traitent que des questions pour lesquelles les outils de droit commun sont insuffisants. Leurs orientations prescriptives encadrent les documents d'urbanisme de rang inférieur qui doivent leur être compatibles »^123(*).

Les enjeux sur lesquels se focalise la DTA des Alpes du Nord s'inscrivent sur une échelle prospective de long terme (20-25 ans), plus lointaine que celle des Schémas de Cohérence Territoriale (SCOT) et Plans Locaux d'Urbanisme (PLU). L'échelle de réflexion élargie ainsi que le vaste périmètre retenu pour cette DTA permet d'aborder les problématiques posées dans leur globalité, y compris la problématique foncière. Mentionnée une douzaine de fois dans la version finale de la DTA des Alpes du Nord^124(*), on peut dire sans crainte que les principes de la Convention alpine ont inspiré le contenu de ce document de planification française alpine. L'hypothèse d'un discours univoque au sujet du foncier entre la Convention alpine et la DTA des Alpes du Nord semble donc se confirmer.

ü Le premier chapitre est un diagnostic du territoire des Alpes du Nord : il s'agit de l'actualisation du Livre Blanc de 2005^125(*) (40p.)

ü Le chapitre 3 énonce les orientations prescriptives de la DTA (qui devait alors être opposable) (33p. + 1 annexe)

ü Le dernier chapitre définit les mesures d'accompagnement et les recommandations (5p.)

Pour saisir le « discours foncier » de cette DTA, trois versions ont été analysées : le projet au 15 juin 2009, puis le projet de novembre 2009 soumis à la consultation des personnes publiques associées et à enquête publique, et enfin la version finale de la DTA de Juillet 2010 après que l'avis de la commission d'enquête publique ait été rendu le 9 juillet dernier. La même méthodologie que celle de l'analyse de la Convention alpine a été appliquée au premier document, celui de Juin 2009. Seuls les éléments concernant le foncier ont ensuite fait l'objet d'une comparaison entre versions.

ü Tableau 1 : il s'agit d'une liste exhaustive des éléments évoqués ou développés au sujet du foncier alpin. Ils permettent de cerner l'objet foncier, ses enjeux et les connexions qui sont faites avec d'autres thématiques de la planification territoriale (le logement ou la gouvernance par exemple), ceci à travers le discours saisi dans la DTA.

ü Tableau 2 : deux colonnes opposent d'une part le constat alarmant dressé par la DTA à, d'autre part, une vision promue pour le foncier des Alpes du Nord.

ü Schéma 3 : on s'intéresse à l'évolution récente de « l'ambition foncière » du projet de DTA des Alpes du Nord de Juin 2009 à Juillet 2010. Il s'agit de voir si les mesures envisagées par la DTA en matière de foncier sont plus ou moins ambitieuses au regard du contenu initial du projet. L'ambition dont il est question est celle énoncée officiellement par l'Etat : « définir une stratégie cohérente et volontaire » et « faire le choix du développement durable pour les Alpes du Nord »^126(*).

1.2.1. L'objet foncier selon la DTA : un support, un corollaire, un levier

Figure 19. Cerner l'objet foncier et ses enjeux à travers l'analyse de la DTA des Alpes du Nord, N. Moyon 2010

Les éléments de l'objet foncier à travers la DTA Alpes du Nord

o Imperméabilisation, atteintes qualitatives des sols, menace des risques naturels

o Atteintes quantitatives des sols, consommation des espaces naturels et agricoles

o Irréversibilité des impacts de l'artificialisation

o En altitude et sur les versants : particularismes du foncier en station, enfrichement/reboisement des alpages

o En vallée : urbanisation, résidentialisation et infrastructures

o Polarisation urbaine, centralité urbaine

o Renouvellement urbain, densification, y compris dans les stations de ski

o Lien transport-urbanisme : densification autour des axes desservis en transport en commun

o Problème du logement : social, permanent, saisonnier

o Maîtrise des prix du foncier, ségrégation socio-spatiale : évincement des populations locales, des natifs, concurrence avec les résidences secondaires et les frontaliers à haut pouvoir d'achat

o Rôle des pouvoirs publics : prospective, planification, dans les métropoles et les stations

o Gouvernance, subsidiarité, échelles d'intervention sur le foncier

o Question paysagère : destruction, uniformisation, fermeture des paysages, perte d'identité et du patrimoine culturel

o Intégration paysagère, question de l'implantation du bâti

o Préservation des espaces naturels et agricoles existants

o Coupures d'urbanisation, continuum urbain les long des infrastructures et des grands lacs alpins

o Connectivité écologique, trame verte et bleue, espaces de proximité, espaces ordinaires

o Dualisme aménagement versus foncier, liens ville-montagne

o Concurrence entre usages, conflits fonciers

o Arbitrage, médiation, compensation

Figure 20. Constat et orientations en matière de foncier selon la DTA Alpes du Nord, N. Moyon 2010

« Un constat alarmant »	« Ce qu'il est nécessaire de faire »
o Imperméabilisation des sols, irréversibilité des impacts (quantitatifs et qualitatifs)	o Préserver l'existant : ce qu'il reste d'espaces agricoles et naturels
o Risques naturels accrus	o Opérer des choix d'implantation pour les constructions nouvelles
o Mitage de l'espace, résidentialisation	o Lier transport et urbanisme pour la densification urbaine
o Uniformisation des paysages	o Organiser les polarités urbaines en maintenant ou créant des coupures urbaines
o Continuum urbain le long des infrastructures et autour des grands lacs	o Considérer la connectivité écologique et les espaces de proximité
o Concurrence entre usages	o Mettre en place une gouvernance qui s'appuie sur une vision prospective et une planification territoriale
o Pression foncière, ségrégation socio-spatiale	o Favoriser la médiation pour résoudre les conflits fonciers et assurer la pluriactivité du territoire
o Problème du logement : permanent, social, touristique, secondaire	o Densifier, réhabiliter, renouveler la ville sur la ville et la station sur la station
o Déprise agricole : perte patrimoniale, identitaire, impact sur la biodiversité, sur les structures sociales	o Insérer les projets d'aménagement dans le paysage
	o Construire ou renforcer les liens ville-montagne, vallée-versant

Cette analyse du discours de la DTA des Alpes du Nord sur le foncier alpin propose une lecture de l'objet foncier suivant trois dimensions : « le foncier-support », « le foncier-corollaire » et « le foncier-levier ».

Tout d'abord, la DTA met l'accent sur l'artificialisation croissante des sols, la diffusion de l'urbanisation et la mise en danger des espaces naturels, ruraux ou agricoles. On évoque le foncier plutôt de manière indirecte, il est toutefois fortement induit par le diagnostic dressé. En ce sens, le foncier est le support de ces phénomènes territoriaux qui « mettent en péril » cet espace alpin au sens de la DTA Alpes du Nord.

Ensuite, cette consommation d'espace pour l'urbanisation ou les infrastructures a déjà des conséquences sur les populations et les territoires : ségrégation socio-spatiale, mitage de l'espace, accroissement des risques naturels et de l'exposition des populations, perte de paysages, de biodiversité, exacerbation des problèmes de logement... Le foncier est ici marqué par les effets pervers d'un mode d'aménagement et de développement territorial que la DTA des Alpes du Nord souhaite revoir en fixant un nouveau cadre de planification. Le foncier est donc un objet empreint des conséquences de pratiques antérieures de l'aménagement, il en est le corollaire. Ainsi, il n'est pas une donnée de départ puisqu'il n'est pas une question posée au territoire (au même titre que la polarisation urbaine par exemple), mais le foncier est de facto un problème qui se pose au territoire.

Enfin, les conflits fonciers et les problèmes du logement imposent aux pouvoirs publics de considérer le foncier comme un point de blocage de l'action publique. Le foncier existe en soi et peut donc être le levier des politiques publiques qui daignent l'examiner comme une donnée de départ. L'objet foncier peut même constituée le support de sa propre politique publique, « une politique foncière publique volontariste et pérenne » que la DTA des Alpes du Nord recommande^127(*).

* ¹²⁴ Sur les 103 pages de la version finale de la DTA des Alpes du Nord de juillet 2010, la Convention alpine est citée douze fois : dans la description du contexte mais également dans les objectifs et les orientations prescriptives du document.

* ¹²⁵ Le Livre Blanc a été approuvé par le Comité Interministériel d'Aménagement et de Compétitivité des Territoires (CIACT) du 6 mars 2006 : « le CIACT a approuvé le Livre Blanc des Alpes du Nord qui constitue la référence stratégique de l'Etat pour la définition et la mise en oeuvre de ses politiques sur ce territoire et a demandé au préfet de la région Rhône-Alpes de poursuivre l'élaboration de la DTA des Alpes du Nord sur un nombre limité d'objectifs ». Source : DTA Alpes du Nord, Juillet 2010, p.6

* ¹²⁷ DTA Alpes du Nord, « Des politiques foncières pour mieux maîtriser le développement, gérer l'espace et réguler les tensions », Juillet 2010, p.103

Entre convention alpine, directive territoriale d'aménagement des Alpes du nord et initiatives locales, quelles perspectives pour les politiques foncières volontaristes dans les Alpes ?

1.2. DTA des Alpes du Nord et foncier

1.2.1. L'objet foncier selon la DTA : un support, un corollaire, un levier