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Décentralisation et environnement au Bénin: une analyse séquentielle de la politique des déchets solides ménagers (DSM ) dans la municipalité de Parakou( Télécharger le fichier original )par Mahugnon Serge DJOHY Université de Parakou au Bénin - Maitrise science politique et relations internationales 2012 |
SOMMAIRE
INTRODUCTION GENERALEL'Environnement est désormais un enjeu essentiel du devenir de nos sociétés. Les questions classiques de la politique sont perturbées par l'irruption de plus en plus forte des questions environnementales3(*). Une réelle prise en compte de ses enjeux dans la réévaluation de nos choix de société s'impose. Le développement durable implique un développement qui soit à la fois vivable4(*), viable5(*) et équitable6(*), s'appuyant en cela sur ce qu'on appelle souvent les trois piliers du développement durable : l'économie, le social et l'environnement. En effet, l'évolution de la perception générale de l'environnement oblige à reposer les termes du débat public sur cette question. Il semble qu'aucun domaine n'échappe aux interrogations que la question environnementale pose. Les secteurs économiques, sociaux mais aussi politiques tiennent un discours novateur dans la prise en compte et le traitement réel des problèmes environnementaux dans le souci de la protection de l'environnement et la restauration de la qualité de l'environnement. Selon la Conférence des Nations Unies de Stockholm, l'environnement est défini comme « l'ensemble des conditions sociales et des ressources matérielles disponibles dans un milieu à un moment donné, et qui servent à satisfaire les besoins de l'homme »7(*). La politique environnementale est alors l'ensemble des décisions et actions mises en oeuvre par les pouvoirs publics afin de garantir l'intégrité des écosystèmes, des ressources naturelles et du cadre de vie des populations et de favoriser un réel développement durable8(*). Or, la mauvaise gestion des DSM quant à elle accroit les risques de pathologie que provoquent les déchets. L'OMS9(*) estime que dans le tiers-monde, plus de 80% des maladies sont liées à un cadre de vie malsain. La mauvaise gestion des DSM a donc des effets néfastes sur l'environnement, la santé et l'économie. Parler de développement durable revient alors à prendre en compte la donne environnementale dans la construction de la société. C'est la raison fondamentale pour laquelle la politique s'intéresse à l'environnement. Car sa protection nécessite une intervention publique. Mais Bien qu'il soit placé en bonne place au nombre des priorités des Etats, il n'a pas toujours bénéficié du respect et de la protection nécessaire à sa conservation. Déjà dans les années 1970 a vu le jour le concept de l'écologie politique qui est une approche culturelle appliquée de l' écologie pour l' espèce humaine, espèce qui a recours à la politique pour assurer son avenir et celui de sa descendance. Elle constitue également un mouvement social pour transformer la société, dans un sens plus adapté à une vision écologique (globale, intégrant les générations ultérieures) du réel face aux réalités. Plus qu'une politique, on peut la considérer comme une éthique comportementale, aspirant à une plus grande harmonie, autonomie, solidarité et responsabilité. En tant qu'élément déterminant de la politique sociale, l'écologie politique prend en compte les conséquences des actions humaines dans l'habitat et de nos actes sur notre milieu, non seulement écologique, mais aussi humain, social et sociétal avec en particulier l'impact négatif sur la santé physique, celle des autres, et sur celles des générations futures. Pour tout Etat, l'aspiration au bien-être de la nation et des nationaux n'est pas seulement utile. Elle est nécessaire et doit se concrétiser sur l'espace territorial relevant de sa souveraineté, notamment par le choix de règles protectrices de cet espace territorial appelé environnement. La défense de l'environnement a pris une part croissante dans le débat politique à la fin des années 1970. Les premiers ministères de l'environnement voient le jour, avec la création en 1970 de l' Environmental Protection Agency10(*) aux États-Unis, suivi en janvier 1971 par la France et en mai de la même année par l' Australie. Petit à petit, l'ensemble des pays développés et en développement vont se doter d'un tel ministère, avec plus ou moins d'importance. L'environnement est véritablement devenu un enjeu politique fort. En réalité, le développement économique et l'urbanisation ont généralement pour corollaire une augmentation de la consommation et de la production des déchets par habitant11(*). Les sous-produits de l'activité humaine deviennent donc un problème grandissant au fur et à mesure que la population augmente. La gestion des déchets municipaux est devenue une préoccupation fondamentale des agendas politiques et scientifiques au cours de ces dernières années compte tenu des impératifs de développement. En conséquence, une politique des DSM vise à promouvoir la santé et le bien-être de toute la population urbaine d'une part et protéger l'avenir de l'environnement urbain d'autre part. La protection de l'environnement et la promotion de la qualité de la vie sont des devoirs pour la communauté et pour chaque personne physique et morale. Ainsi, c'est dans la norme fondamentale elle-même que la préoccupation pour l'équilibre environnemental, gage de développement, trouve son ancrage. Au Bénin, le droit à un environnement sain est déjà un droit constitutionnel. La loi N°90-032 du 11 décembre 1990 portant constitution de la république du Bénin stipule en son article : « Toute personne a droit à un environnement sain, satisfaisant et durable et à le devoir de le défendre. L'Etat veille à la protection de l'environnement »12(*). Par ces dispositions, la constitution détermine et fixe l'option marquée par l'Etat en faveur de l'orientation écologique culminant dans le binôme « politique environnementale » et « développement durable ». L'effectivité d'une telle orientation stratégique s'est réalisée par la création en 1991 d'un Ministère de l'Environnement, de l'Habitat et de l'Urbanisme (MEHU) qui a la responsabilité d'élaborer et de mettre en oeuvre la politique environnementale de l'Etat Béninois. La loi N°97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin dans un souci de démocratisation et de responsabilisation du peuple à élaborer et exécuter sa propre politique locale sous le contrôle de l'autorité de tutelle, a transféré aux collectivités territoriales la compétence en matière environnementale. L'article 93 de cette dernière dispose : « La commune a la charge de la collecte et du traitement des déchets solides autres que les déchets industriels »13(*). La commune de Parakou, troisième ville à statut particulier du Bénin, éprouve, de réelles difficultés dans le domaine de la gestion des DSM14(*). Elle est un excellent exemple en ce qui concerne la mauvaise gestion des DSM. Or cela fait maintenant neuf (09) ans que la décentralisation est en marche au Bénin et que le législateur a responsabilisé les communes comme étant le premier responsable de la gestion des déchets municipaux. Le décret n°2003-332 du 27 août 2003 portant gestion des déchets solides en République du Bénin définit le cadre juridique de la gestion décentralisée des DSM. Il dispose en son article 48 : « Le conseil communal ou municipal fixe, par règlement et en conformité avec le présent décret, les mesures adéquates pour la gestion des déchets ménagers ainsi que les modalités d'exercice du droit de l'enlèvement »15(*). En application aux dispositions législatives et réglementaires suscitées, la mairie de Parakou, s'est engagé depuis 2008 dans un processus d'amélioration du cadre de vie des populations. Dans ce cadre, elle travaille avec l'ONG DCAM/BETHESDA16(*) qui l'appui à mettre en place un système cohérent de gestion des DSM au niveau de la municipalité. D'importants efforts ont été fournis à cet effet, et les résultats obtenus pendant les trois dernières années traduisent des évolutions importantes dans les domaines de la précollecte et de la collecte17(*). Mais malgré les efforts consentis, la situation semble ne pas s'améliorer dans la ville de Parakou. Le point en matière d'assainissement et de l'hygiène à Parakou laisse entrevoir une intervention urgente en faveur de toute la municipalité. La situation est très préoccupante car dans presque tous les coins des quartiers, on y dénombre des dépotoirs sauvages sans oublier les tas d'ordures qui jonchent les abords des voies. Il est alors important de faire une évaluation de la politique élaborée et mise en oeuvre par la municipalité. C'est dans ce cadre que s'inscrit notre recherche sur « décentralisation et environnement au Bénin : une analyse séquentielle de la politique de gestion des déchets solides ménages (DSM) dans la municipalité de Parakou ». Les principales questions de notre étude peuvent être libellées comme suit : Quel est le contexte particulier de la décentralisation et de l'action publique locale en matière environnementale à Parakou? Quels sont les contraintes liées à la gestion des DSM à Parakou? Comment caractériser les dynamiques associatives, politiques et organisationnelles des acteurs locaux en réponse aux défis de la salubrité à Parakou? Quelle appréhension peut-on faire de la politique décentralisée actuelle des DSM à Parakou? L'objectif général de notre étude est d'analyser la politique des DSM dans la municipalité de Parakou. De façon spécifique, il s'agira d'analyser le cadre institutionnel et juridique de la politique des DSM à Parakou ; d'identifier les risques auxquels les populations et la municipalité sont exposés ; d'évaluer l'organisation et le fonctionnement du système de gestion des DSM à Parakou ; et enfin analyser l'efficacité de la politique des DSM dans la municipalité de Parakou. Les hypothèses de recherche sont les suivantes : la politique des DSM à Parakou est encadrée par des textes nationaux et locaux ; la production et les contraintes liées à la gestion des DSM limitent singulièrement la pertinence de l'action publique et exposent les populations et la municipalité de Parakou à des risques environnementaux, sociaux et économiques ; L'organisation et le fonctionnement de la gestion des DSM dans la ville de Parakou posent le problème de l'harmonisation des actions et la pérennisation des interventions et qu'une politique territoriale intégrée et durable des DSM dans la ville de Parakou est nécessaire pour aboutir à un réel développement local. Le choix de la méthode à suivre lors d'une recherche dépend étroitement de la nature des phénomènes à étudier (Danne et al. 1992). Puisse que nous travaillons sur les politiques publiques et les modalités de l'intervention publique, nous avons jugé opportun d'adopter une démarche méthodologique centrée sur l'analyse séquentielle. En effet, la mise en oeuvre concrète d'une politique publique est affectée par un certain nombre de données notamment la délimitation exacte des problèmes à prendre en charge, les ressources disponibles en potentiel humain, matériel et financier, les scénarios de solutions convenables, les opportunités offertes par la conjoncture quant au moment de l'intervention18(*). Des deux schémas classiques d'analyse des politiques publiques que sont l'analyse séquentielle et l'analyse stratégique, nous avons opté dans le cadre de cette étude pour l'analyse séquentielle pour différentes raisons. Primo, l'approche séquentielle vise à offrir un découpage idéal typique du processus d'élaboration et de mise en oeuvre19(*). Elle permet de clarifier la vision d'ensemble des multiples opérations rattachables au processus. Elle tient compte des différentes séquences de l'action publique à savoir l'identification et la délimitation du problème, l'étude et choix des solutions concevables, la mise en oeuvre des décisions prises, l'évaluation et la clôture du programme20(*). Contrairement à l'analyse stratégique qui s'intéresse aux acteurs, se demandant quelle est la marge de calcul et de choix dont disposent les autorités publiques désireuses d'impulser un processus d'intervention21(*), l'approche séquentielle pose un problème de posture théorique de l'analyse des politiques publiques. L'objet des politiques étant la résolution des problèmes22(*), cette dernière est caractérisée par son orientation Problem solving. Notre étude se veut un cadre d'analyse de l'efficacité de la politique élaborée et mise en oeuvre pour résoudre la problématique de l'insalubrité à Parakou. Dans cette optique, nous trouvons l'approche séquentielle plus pratique et plus appropriée. D'ailleurs, elle nous propose un cadre d'analyse simple de l'action publique qui introduit un minimum d'ordre dans la complexité des actions et décisions qui constituent la politique des DSM à Parakou. En ce sens, l'examen de la politique des DSM à Parakou fait apparaître une certaine mitigation au niveau des résultats, laissant subsister une politique préjudiciable au développement durable23(*). Aussi importe-t-il de lui impulser une dynamique nouvelle. La présente étude, sans se donner la prétention d'examiner à la perfection le sujet, se propose, après avoir fait l'état des lieux sur la gestion des DSM à Parakou (Première Partie), d'analyser au sens de l'approche séquentielle l'efficacité de la politique des DSM à Parakou afin d'esquisser les éléments pour une politique environnementale génératrice d'un développement durable (Deuxième Partie). La première partie de notre document présente d'une part le cadre institutionnel, législatif et réglementaire de la gestion décentralisée des déchets solides ménagers (DSM) dans la municipalité de Parakou (Chapitre I) et d'autre part le diagnostic interne et externe de la politique de gestion décentralisée des DSM dans la municipalité de Parakou (Chapitre II), afin de déterminer les points focaux pouvant servir d'éléments pour apprécier l'efficacité de la politique dans la deuxième partie du document. * 3 Les questions environnementales de notre époque sont essentiellement les questions de protection de la nature, la problématique d'adaptation aux changements climatiques, la sauvegarde de la biodiversité etc.... * 4 Vivable = Où on peut vivre. Le développement vivable suppose un développement qui est écologiquement supportable et socialement juste. * 5 Viable = Apte à vivre. Ce dit d'un développement économiquement rentable et écologiquement supportable. * 6 Equitable = Conforme à l'équité. C'est une notion présente dans la législation et la jurisprudence de nombreux. Pays. Le développement est équitable, lorsqu'il est économiquement rentable et socialement juste. * 7 Premier sommet de la Terre, Conférence des Nations Unies sur l'Environnement Humain (CNUEH), Stockholm, 1972. Les sommets de la Terre sont des rencontres décennales entre dirigeants mondiaux organisées depuis 1972 par l' ONU, avec pour but de définir les moyens de stimuler le développement durable au niveau mondial. La CNUEH a placé pour la première fois les questions écologiques au rang de préoccupations internationales. Les participants ont adopté une déclaration de 26 principes et un vaste plan d'action pour lutter contre la pollution, dont une délégation des victimes de la maladie de Minamata a été témoin. Ce sommet a donné naissance au Programme des Nations unies pour l'environnement (PNUE). Au même moment, le Club de Rome a publié un rapport intitulé « Halte à la croissance ? ». * 8 Est durable ce qui est capable de durer longtemps. Le développement durable ( anglais : Sustainable development, parfois directement traduit en développement soutenable) est une nouvelle conception de l' intérêt public, appliquée à la croissance économique et reconsidérée à l'échelle mondiale afin de prendre en compte les aspects environnementaux et sociaux d'une planète globalisée. En 1991 et 1993, Ignacy Sachs définit l'écodéveloppement comme « développement endogène et dépendant de ses propres forces, soumis à la logique des besoins de la population entière, conscient de sa dimension écologique et recherchant une harmonie entre l'homme et la nature ». En 1987, la Commission mondiale sur l'environnement et le développement dans le rapport Brundtland lui avait préféré la notion de « développement soutenable » (traduit par durable par le Canada), défini comme suit : « Le développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures à répondre à leurs propres besoins. Deux concepts sont inhérents à cette notion : le concept de « besoins », et plus particulièrement des besoins essentiels des plus démunis, à qui il convient d'accorder la plus grande priorité ; l'idée des limitations que l'état de nos techniques et de notre organisation sociale impose sur la capacité de l'environnement à répondre aux besoins actuels et à venir. ». Face à la crise écologique et sociale qui se manifeste désormais de manière mondialisée ( changement climatique, raréfaction des ressources naturelles, pénuries d'eau douce, rapprochement du pic pétrolier, écarts entre pays développés et pays en développement, sécurité alimentaire, déforestation et perte drastique de biodiversité, croissance de la population mondiale, catastrophes naturelles et industrielles), le développement durable est une réponse de tous les acteurs ( États, acteurs économiques, société civile), culturels et sociaux du développement. Il s'agit aussi, en s'appuyant sur de nouvelles valeurs universelles ( responsabilité, participation écologique et partage, principe de précaution, débat...) d'affirmer une approche double : dans le temps ( nous avons le droit d'utiliser les ressources de la Terre, mais le devoir d'en assurer la pérennité pour les générations futures) ; dans l' espace (chaque humain a le même droit aux ressources de la Terre ( principe de destination universelle des biens). Tous les secteurs d'activité sont concernés par le développement durable : l' agriculture, l' industrie, l' habitation, l'organisation familiale, mais aussi les services ( finance, tourisme,...) qui, contrairement à une opinion quelquefois répandue, ne sont pas qu' immatériels. Il s'est tenu du 26 août au 4 septembre 2002 à Johannesburg ( Afrique du Sud) sous l'égide des Nations unies le quatrième sommet de la Terre. Il est aussi officiellement appelé « Sommet mondial sur le développement durable » (SMDD). Ce sommet constituait une occasion pour le monde entier de faire le bilan et de compléter le programme lancé lors du Sommet de Rio ; il était axé autour du développement durable. La rencontre de Johannesburg visait donc à inciter les États à réitérer leur engagement politique en faveur du développement durable, ainsi qu'à favoriser le renforcement d'un partenariat entre le Nord et le Sud. L'événement a rassemblé une centaine de chefs d'État et quelque 40 000 délégués, ce qui en a fait la plus grande rencontre jamais organisée par les Nations Unies. * 9 Organisation Mondiale pour la Santé, rapport annuel 2008 * 10 l' Environmental Protection Agency a été crée par le gouvernement Nixon aux États-Unis le 02 décembre 1970. L'Environmental Protection Agency (plus précisément, l'United States Environmental Protection Agency ou EPA, « Agence américaine de protection de l'environnement ») est une agence indépendante du gouvernement américain. Elle a été créée dans la foulée du jour de la Terre le 2 décembre 1970 pour étudier et protéger la nature et la santé des citoyens des États-Unis. Sa mission est de « protéger la santé humaine et de sauvegarder les éléments naturels, l'air, l'eau et la terre-essentiels à la vie. ». Aujourd'hui, elle emploie environ 17 000 personnes 2, elle compte dix bureaux régionaux 3 et 17 centres de recherche. L'EPA est dirigée par un administrateur nommé par le président des États-Unis et confirmé par le Sénat américain, membre du Cabinet présidentiel. L'administrateur actuel est Lisa Jackson depuis le 20 janvier 2009. Son siège se trouve dans l' Ariel Rios Federal Building dans le quartier du Triangle fédéral à Washington. * 11 Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD), Rapport 2004. Le Rapport sur le développement humain est une publication indépendante commandée par le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD). Son indépendance éditoriale est garantie par une résolution spéciale de l'Assemblé Générale ( A/RES/57/264), qui reconnait que le Rapport sur le développement humain est « le fruit d'une démarche intellectuelle indépendante » et qu'il « constitue un outil important pour appeler l'attention sur le développement humain dans le monde ». Publié pour la première fois en 1990 le Rapport sur le développement humain commençait par l'énoncé d'un postulat très simple qui a servi de fil conducteur à travers les années, à savoir que : « Les individus sont la vraie richesse d'une nation ». S'attachant à étayer cette affirmation par une multiplicité de données empiriques et par une nouvelle façon de percevoir le développement, et aussi de le mesurer, le Rapport eu une incidence prononcée sur les politiques de développement mises en oeuvre dans le monde entier. Avec l' Indice de développement humain, chaque Rapport présente des données et une analyse qui définissent l'ordre du jour sur des problèmes et sur des choix de politiques qui placent les gens au centre des stratégies visant à relever les défis du développement. Pour plus d'information * 12 Article 27 du titre II des droits et devoirs de la personne humaine de la loi n°90-032 du 11 décembre 1990 portant constitution de la république du Bénin. * 13 Alinéa 2 de l'article 93 de la loi N°97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin * 14 Integrated Support for Sustainable Urban Environment (ISSUE2), Plan de communication communale en matière de gestion des déchets (2009-2010), première génération, novembre 2009, p.14 * 15 Article 48 du décret n°2003-332 du 27 août 2003 portant gestion des déchets solides en République du Bénin * 16 DCAM BETHESDA ONG est le Maitre d'Ouvrage Délégué en matière de gestion des déchets solides ménagers dans la municipalité de Parakou depuis 2008 * 17 Rapport final, Phase de mise en oeuvre du plan triennal (CMAP), Projet Integrated Support for Sustainable Urban Environment (ISSUE2), ONG Béthesda, 31 Janvier 2011, pp 7-34 * 18 BRAUD Philippe, Sociologie politique, L.G.D.J, Paris, 2000, p.526 * 19 BRAUD (Philippe), Sociologie politique, L.G.D.J, Paris, 2000, p.527 * 20 JONES (Charles), An Introduction to The Study of Public Policy, Belmont Duxbury Press, 1970 et Meny Yves et THOENIG (Jean-Claude), Les politiques publiques, PUF, Paris, 1989, p.130 * 21 PADIOLEAU (Jean), L'Etat au concret, PUF, Paris, 1982, p.90. COBB (Roger), ELDER (Charles), Participation in American Politics, Baltimore, The Johns Hopkins Press, 1975, p.103 sq. * 22 Meny (Yves) et THOENIG (Jean-Claude), Les politiques publiques, PUF, Paris, 1989, p.391 * 23 Commune de Parakou, DCAM BETHESDA ONG, Plan de communication communale en matière de gestion des déchets (2009-2010), première génération, novembre 2009, p.4 |
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