Memoire Online - Le Parlement et les engagements internationaux de l'état du Cameroun


		UNIVERS ITE DE YAOUNDE II THE UNIVERSITY OF YAOUNDE II INSTITUT DES RELATIONS INTERNATIONAL RELATIONS INTERNATIONALES DU CAMEROUN INSTITUTE OF CAMEROUN B.P. : 1637 Yaoundé P.O Box: 1637 Yaoundé Tel : 22 31 03 05 Tel: 22 31 03 05 Fax : (237) 22 31 89 99 E-Mail: iric@uycdc.unicet.cm RAPPORT DE STAGE ACADEMIQUE
		LE PARLEMENT ET LES ENGAGEMENTS INTERNATIONAUX DE L'ETAT DU CAMEROUN
		Présenté et soutenu publiquement par:
		M. KOAGNE ZOUAPET Apollin Master II en Relations internationales Option Contentieux international Sous la co-direction de :
		M. TSESSUE Olivier Dr. KENFACK Jean Chargé d'études assistant Enseignant à l'IRIC SDRIP/AN Année académique 2008-2009

DEDICACE

A vous qui avez toujours crû en moi et oeuvré à ce que j'ai le nécessaire pour travailler sereinement : MEGNE Julienne, NGOUMDJOU Jeanne, KENGNE Alphonse, DJOUMESSI Lydie Raïssa.

REMERCIEMENTS

- Au Dr Jean KENFACK, enseignant à l'IRIC et M. Olivier TSESSUE, chargé d'études assistant à la sous direction des relations interparlementaires de l'Assemblée nationale qui ont accepté de diriger le présent travail, pour leur disponibilité, leurs orientations et leur patience.

- A Madame Felicité Owona Mfegue, Enseignante à l'IRIC pour sa constante sollicitude, sa disponibilité et ses conseils pour tous nos travaux.

- A tous les cadres du Secrétariat général de l'Assemblée nationale pour leurs précieux secours et conseils et tout spécialement le Dr. Cyriaque Esseba, Directeur des affaires générales et M. Ebo'o Prospère, chef de service des organisations internationales, pour leur constante sollicitude et leur soutien tout au long de ce stage.

- A tout le personnel de la Direction de l'information documentaire pour leur accueil et les facilités offertes pour les recherches documentaires spécialement les stagiaires de l'Université protestante d'Afrique centrale et de l'Ecole supérieure des sciences et techniques de l'information pour leur disponibilité à satisfaire nos multiples sollicitations et sans qui nous n'aurions sans doute pas trouvé les documents d'archives.

- Au Père Claude Lah pour ses incessants encouragements et son soutien multiforme.

- A tous ceux que je n'ai pas nommés ici individuellement et qui ont, de près ou de loin et de quelque manière que ce soit, contribué au bon déroulement de notre stage académique et à la rédaction du présent rapport.

Que tous daignent trouver ici l'expression de notre profonde et sincère gratitude.

LISTE DES ACRONYMES ET ABREVIATIONS

LISTE DES ANNEXES

SOMMAIRE

L'ASSEMBLEE NATIONALE 35
SECTION I : UNE RELATIVE SOUMISSION DE L'ASSEMBLEE NATIONALE AUX

ENGAGEMENTS INTERNATIONAUX DE L'ETAT 35
SECTION II : UN CONTROLE IMPARFAIT DE L'EXECUTION DES ENGAGEMENTS

INTRODUCTION GENERALE

Dans l'optique de leur formation en relations internationales, l'IRIC offre à ses étudiants une double formation pratique et théorique. La formation pratique dans un cadre professionnel au sein des structures publiques, privées nationales ou internationales permet à l'étudiant de confronter les connaissances théoriques acquises lors des enseignements avec les réalités pratiques du milieu socioprofessionnel. En ce qui concerne la filière contentieux international dont nous relevons, le stage vise selon les termes de la Lettre N° 782/UYII/IRIC/D/DAE/SPRS/USF du 21 avril 2009¹ à « familiariser les étudiants avec les pratiques de l'expertise juridique et du contentieux international ».C'est dans ce cadre que s'inscrit le présent rapport de stage.

Notre stage s'est effectivement déroulé dans les services du Secrétariat General de l'Assemblée nationale du 06 août 2009 au 05 octobre 2009 sous la conduite et la responsabilité de cadres. A l'issue de notre stage, notre réflexion s'est portée sur le thème « Le Parlement et les engagements internationaux de l'Etat du Cameroun ».

Institution représentative par sa composition et délibérative par son mode de travail², le Parlement est aux termes de l'article 14 alinéa 1 de la Constitution camerounaise, le titulaire du pouvoir législatif qu'il exerce en légiférant et en contrôlant l'action du Gouvernement³. L'exercice de ces tâches est fondamental et essentiel dans une logique de séparation de pouvoirs dans un Etat où l'autorité est exercée par le Président de la République et le Parlement⁴. Ces attributions du Parlement semblent en tout point conformes à l'idée des représentants du tiers Etat qui en se déclarant « Assemblée nationale » le 17 juin 1789 affirment que l'assemblée qu'ils forment est le « dépositaire exclusif de la souveraineté nationale et est seule habilitée à définir son contenu ». Cette exclusivité de définition et d'exercice de la souveraineté a sans nul doute des implications sur les engagements internationaux de l'Etat.

Manifestation de volonté par laquelle un sujet de droit assume une obligation, se lie par une promesse de faire ou de ne pas faire quelque chose⁵, l'engagement sur le plan international renvoie selon le Professeur Jean Charpentier aux obligations juridiques qui lient les Etats entre eux qu'ils contractent réciproquement par des instruments écrits (traités) ou qu'ils respectent spontanément

¹ Du Directeur adjoint chargé des études de l'IRIC relatif à la demande de stage académique à l'Assemblée Nationale.

2 Michel de Villiers, Dictionnaire de droit constitutionnel, Paris, Armand Colin, Cursus, 2^ème édition, 1999, p. 156.

5 Jean Salmon Dictionnaire de Droit international public, Paris, Bruylant, Agence universitaire de la Francophonie, 2001, 1198p.

(instruments et Principes généraux de droit) ou encore qu'ils se créent unilatéralement⁶. Ainsi compris, l'engagement international désigne toute obligation de l'Etat contractée vis-à-vis d'un ou plusieurs autres Etats ou d'une organisation internationale. Elle inclut par conséquent les traités et les accords mais s'étend à d'autres actes tels que déclarations, conventions ou protocoles⁷.

De cette définition, il appert clairement que parce qu'elle implique une obligation pour l'Etat c'est-à-dire une conduite attendue et exigée sur la scène internationale, l'engagement international ne devrait être pris au sein de l'Etat que par les plus hautes autorités, dépositaires de sa souveraineté. Entre l'article 4 de la Constitution qui dispose que « l'autorité de l'Etat est exercé par : -le président de la République. -le Parlement » et un système politique qui affirme clairement l'appartenance de la politique étrangère au domaine réservé du Président de la République, il devient intéressant d'examiner la pratique des institutions pour essayer d'y déceler le rôle du Parlement, émanation du corps politique et représentant de la nation, dans la politique étrangère. Le thème « Le Parlement et les engagements internationaux de l'Etat du Cameroun » tel que formulé aura l'intérêt de mettre en exergue l'action et le rôle d'une institution dont le rôle se limite pour le commun des mortels à l'adoption des lois. De plus, la spécificité de l'Assemblée Nationale, chambre unique d'un parlement constitutionnellement bicaméral avec une majorité parlementaire issue du même parti politique que la majorité présidentielle, revêt un intérêt particulier pour les relations qu'entretiennent le pouvoir exécutif et pouvoir législatif.

Le sujet tel que posé soulève le problème de la relation qui existe entre le Parlement et les engagements internationaux de l'Etat. Cette question principale peut se subdiviser en deux branches principales : Quel est le rôle de l'Assemblée Nationale dans la prise d'engagements internationaux par l'Etat camerounais ? Par ailleurs, l'Assemblée Nationale est-elle liée et tient elle compte des traités et conventions auxquels est partie le Cameroun dans sa tâche d'édiction des normes ? Ces questions recouvrent d'autres questions secondaires et néanmoins pertinentes : l'Assemblée Nationale peut-elle engager l'Etat sur le plan international ? Quelle est la valeur des résolutions et autres énoncés des instances internationales dont est membre l'Assemblée nationale telles l'Union Interparlementaire ou la commission interparlementaire de la CEMAC ? Comment le Parlement tient-il compte des prescriptions normatives des traités qui ressortent du domaine de la loi selon la Constitution ?

6 Jean Charpentier Institutions internationales, Paris, Dalloz, 14^ème édition, 1999, p. 37.

Le postulat de départ est que conformément aux articles 43 et 45 de la Constitution, le Président de la république, chef de l'exécutif est seul compétent pour contracter des engagements internationaux au nom de l'Etat qui s'imposent à ses organes et institutions. Une hypothèse secondaire peut être tirée du régime politique présidentialiste camerounais qui fait de la politique extérieure un domaine réservé du chef de l'Etat. Ainsi, l'identité des majorités présidentielles et parlementaires transformerait le Parlement camerounais en une simple chambre d'enregistrement et d'application des choix conventionnels présidentiels sans aucune incidence sur les engagements internationaux de l'Etat.

Le problème posé exige un examen des textes régissant l'activité parlementaire au Cameroun ainsi que la pratique des rapports entre l'Exécutif et le Législatif tout en demeurant attentif aux exemples et réalités d'autres nations telles la France à titre de droit comparé. Mais avant il convient de relever que conformément à l'alinéa 3 de l'article 67 de la Constitution « L'Assemblée nationale exerce la plénitude du pouvoir législatif et jouit de l'ensemble des prérogatives reconnues au Parlement jusqu'à la mise en place du Sénat ». Le cadre de travail sera limité à la période du pluralisme politique depuis le début des années 1990 avec la présence à l'hémicycle des députés issus de partis politiques différents, c'est-à-dire plus concrètement sur les quatre dernières législatures. Ainsi, l'examen du rôle du Parlement dans les engagements internationaux de l'Etat se ramène en réalité à celui de l'Assemblée Nationale (Deuxième partie), cadre du stage qu'il convient de présenter au préalable (Première partie).

PREMIERE PARTIE

L'ASSEMBLEE NATIONALE, CADRE DU STAGE.

Exerçant la plénitude du pouvoir législatif et jouissant de l'ensemble des prérogatives reconnues au Parlement, la chambre basse du Parlement camerounais telle qu'issue de la révision constitutionnelle du 18 janvier 1996 est le fruit d'une longue évolution historique marquée par une adaptation continue au développement politique du pays.

Avant l'indépendance, le Cameroun sous tutelle française a une « Assemblée représentative du Cameroun » (ARCAM) élue successivement en décembre 1946 et janvier 1947 sous la loi française d'octobre 1946 applicable aux colonies et territoires d'outre mer selon le système du double collège : le collège des citoyens de statut français et celui des autochtones⁸. Au moment de l'expiration du mandat de l'ARCAM en 1952, la loi du 6 février 1952 déterminant la formation de nouvelles assemblées en Afrique, va substituer l' « Assemblée territoriale du Cameroun » (ATCAM) à l'ARCAM. Avec la loi-cadre du 23 juin 1956 octroyant l'autonomie interne, l'Assemblée territoriale prend à compter du 10 mai 1957 le nom d' « Assemblée législative du Cameroun » (ALCAM). C'est celle-ci qui, le 12 juin 1958 demandera au gouvernement français de reconnaître l'indépendance du Cameroun et de proclamer la fin du régime de tutelle.

Lorsque le Cameroun obtient l'indépendance, la première Assemblée nationale du Cameroun composée de cent membres élus est établie en 1960. Le choix de la forme fédérale conduira à l'adoption d'une Assemblée fédérale et de deux parlements fédérés : l'Assemblée législative du Cameroun oriental (ALCAMOR) et l'assemblée législative du Cameroun occidental (ALCAMOC). Le retour à l'Etat unitaire marqué par une nouvelle constitution se traduira par l'institution d'un Parlement unique dénommé Assemblée Nationale du Cameroun dont les cent vingt premiers membres sont élus le 18 mai 1973.

Cette assemblée telle qu'elle ressort de la Constitution du 2 juin 1972 révisée est composée de cent quatre vingt députés élus au suffrage universel direct et secret pour un mandat de cinq ans⁹. Titulaire du pouvoir législatif, l'Assemblée nationale, pour mener à bien sa mission, dispose d'une organisation particulière (Chapitre I) que notre séjour a offert l'opportunité de connaître (Chapitre II).

8 François Olama Omgbwa Les expériences du régime parlementaire au Cameroun, Thèse de doctorat d'Etat en sciences politiques, Faculté de droit et sciences sociales, Université de Poitiers-France, juin 1983, p.45.

CHAPITRE I : L'ORGANISATION DE L'ASSEMBLEE NATIONALE

En application du principe de la séparation des pouvoirs, les assemblées parlementaires jouissent de l'autonomie, en vue de favoriser leur administration tant du point de vue structurel que fonctionnel, ainsi que la libre activité de leurs fonctionnaires, par rapport à la hiérarchie administrative de l'Etat. Au Cameroun, l'organisation et le fonctionnement de l'Assemblée nationale procèdent de plusieurs sources : la Constitution, les lois et les arrêtés du Bureau de l'Assemblée nationale. De la lecture de ces textes et plus spécifiquement de la Loi N° 073/1 du 8 juin 1973 portant règlement de l'Assemblée nationale et ses modificatifs subséquents, et l'Arrêté du Bureau N° 2009/001/AB/AN du 8 janvier 2009 portant organisation des services du Secrétariat général de l'Assemblée nationale, on pourrait distinguer une double structure au sein de l'Assemblée nationale : une structure technique que le professeur Jean Gicquel qualifie d'interne qui participe directement à l'accomplissement de ses missions et fonctions par l'Assemblée nationale (section I) et une structure administrative chargée d'assister le bureau, le Président de l'Assemblée nationale et les députés dans l'accomplissement de leurs missions (section II).

SECTION I : LES ORGANES TECHNIQUES DE L'ASSEMBLEE NATIONALE

L'on pourrait classer les organes internes de l'Assemblée nationale en organes directeurs (paragraphe 1) et organes de travail (paragraphe 2).

Paragraphe I- Les organes directeurs

Ceux-ci sont constitués par le Bureau de l'Assemblée nationale (A) et par la Conférence des présidents (B).

A- Le Bureau de l'Assemblée Nationale

En dehors du Bureau d'âge, composé du doyen d'âge et des deux plus jeunes élus, qui préside la séance inaugurale¹⁰ et dont les attributions sont strictement encadrées par le Règlement, le Bureau de l'Assemblée nationale dirige la vie intérieure et les travaux. Elu pour un an au début de la législature ou de la première session ordinaire de l'année législative de l'Assemblée nationale, le Bureau de l'Assemblée nationale est composé aux termes de l'article 11 alinéa 1 du Règlement de vingt trois membres : un président, un premier vice-président, cinq vice-présidents, quatre

questeurs et douze secrétaires ; le Secrétaire général de l'Assemblée nationale en est membre ex officio.

Autorité collégiale, le bureau a tous pouvoirs pour présider aux délibérations de l'Assemblée ainsi que pour organiser tous ses services. Il représente celle-ci à toutes les cérémonies publiques¹¹. Il convient de préciser que dans l'hypothèse où le Parlement se réunit en Congrès c'est le Bureau de l'Assemblée nationale qui préside les débats¹². Bien qu'ayant des attributions collégiales, les membres du Bureau exercent également individuellement certaines attributions.

La tâche essentielle du Président de l'Assemblée nationale est de participer à l'organisation des travaux parlementaires et de diriger les débats de l'Assemblée. Il préside la Conférence des présidents et est chargé à ce titre de la convoquer. Il veille au respect des procédures prescrites par le Règlement de l'Assemblée nationale et assure la discipline durant les sessions notamment en prononçant ou proposant des sanctions contre les députés. Entre les sessions il assure la gestion administrative de l'Assemblée et représente celle-ci dans toutes les cérémonies officielles.

L'alinéa 2 de l'article 14 dispose que le premier vice-président et les vice-présidents suppléent dans l'ordre de préséance établi par le Bureau le Président de l'Assemblée nationale en cas d'absence ou d'empêchement pour quelque cause que ce soit.

Les secrétaires ont pour fonction la surveillance de la rédaction du procès verbal et en donnent lecture si elle est demandée. Ils constatent les votes à main levée, par assis et levé ou par appel nominal et le résultat du scrutin.

Les questeurs, sous la haute direction du Bureau sont chargés du contrôle des services administratifs et financiers de l'Assemblée nationale. Ils émettent leurs avis sur les engagements de dépense soumis dans les limites fixées par arrêté du Bureau de l'Assemblée nationale.

Tous les membres du Bureau de l'Assemblée nationale siègent à la Conférence des présidents.

B- La Conférence des présidents

La Conférence des présidents est le second organe directeur de l'Assemblée nationale avec cette particularité qu'elle est plus orientée vers les rapports avec le Gouvernement que le Bureau.

Cette Conférence comprend aux termes de l'alinéa 2 de l'article 27 du Règlement de l'Assemblée nationale, les présidents des groupes parlementaires, les présidents des commissions générales et les membres du Bureau de l'Assemblée nationale. Un membre du Gouvernement, généralement le ministre délégué à la présidence chargé des relations avec les assemblées, participe aux travaux de la Conférence des présidents. C'est lui qui présente les desiderata du Gouvernement en matière d'ordre du jour prioritaire.

Sous la présidence du Président de l'Assemblée nationale, la Conférence des présidents a pour rôle d'établir le calendrier de travail de l'Assemblée nationale, de décider l'organisation de la discussion générale des textes importants, de l'inscription à l'ordre du jour d'un vote sans débat, de l'inscription des questions orales ou des demandes de pouvoir d'enquête. Elle juge également de la recevabilité des contre-projets de lois et organise les débats en plénière¹³.

Organe de décision le plus important de l'Assemblée nationale selon certains auteurs¹⁴, la Conférence des présidents est aux dires du professeur Gicquel le « cheval de Troie du gouvernement » qui y impose ses vues et priorités¹⁵. Cet de fait au regard de l'importance de la Conférence des présidents dans la mécanique parlementaire ne manque pas d'influencer les organes d'encadrement du travail parlementaire.

Paragraphe II- Les organes de travail

Ces organes en qui se résume l'activité parlementaire se repartissent entre commissions (A) et groupes (B).

A- Les commissions parlementaires

Aux termes de l'article 38 du Règlement de l'Assemblée nationale, « aucune affaire ne peut être soumise à l'examen, aux délibérations et au vote de l'Assemblée sans avoir, au préalable, fait l'objet d'un rapport de la commission compétente au fond ». Il s'agit là d'un souci d'organisation rationnelle du travail qui vise à faire étudier et discuter dans des formations plus restreintes des questions avant la séance publique. On peut en distinguer quatre types : les commissions générales, les commissions spéciales, les commissions ad hoc et les commissions d'enquête.

14 Amadou Nchouwat (dir.) National Assembly of Cameroon competencies and configuration, Presses universitaires d'Afrique, Yaoundé, novembre 2005, p.100.

15 Jean Gicquel Droit constitutionnel et institutions politiques, 9^ème édition, Paris, Montchrestien, 1987, p.760.

Chargées de la discussion au fond et de la mise en forme définitive des textes soumis à l'Assemblée nationale, les commissions générales sont composées de vingt membres chacune, aucun député ne pouvant faire partie de plus de deux commissions et les députés non membres d'une commission pouvant assister aux travaux de celle-ci sur autorisation du président de la commission. Le Règlement de l'Assemblée nationale prévoit neuf commissions constituées chaque année après l'élection du bureau de la chambre : la commission des lois constitutionnelles, des droits de l'homme et des libertés, de la justice, de la Législation et du Règlement, de l'administration, la commission des finances et du budget, la commission de la défense nationale et de la sécurité, la commission des affaires économiques, de la programmation et de l'aménagement du territoire, la commission de l'éducation, de la formation professionnelle et de la jeunesse, la commission des affaires culturelles, sociales et familiales, la commission de la production des échanges, la commission des résolutions et pétitions et la commission des affaires étrangères.

Les commissions spéciales peuvent être constituées par l'Assemblée nationale pour un objet déterminé. La résolution portant création d'une commission spéciale fixe également la procédure à suivre pour la nomination de ses membres¹⁶.

La commission ad hoc est compétente pour examiner toute proposition de loi émanant d'au moins dix-huit députés en début de législature et tendant à modifier le Règlement intérieur de l'Assemblée nationale.

Les commissions d'enquête sont formées au sens de l'alinéa 3 de l'article 67 du Règlement pour recueillir les éléments d'information sur des faits déterminés et soumettre leurs conclusions à l'Assemblée qui les a créées, soit pour examiner la gestion administrative, financière ou technique des services publics en vue d'informer l'Assemblée nationale qui les a créées du résultat de leur examen. Ses membres sont désignés au scrutin de liste majoritaire à un tour. Mais d'une façon générale c'est au sein des groupes parlementaires que sera décidée la candidature d'un député à une quelconque commission.

B- Les groupes parlementaires

L'existence de tels groupes au sein du Parlement semble aller à l'encontre du principe de représentation et le mandat individuel des députés. Certains auteurs se sont d'ailleurs interrogés sur

la constitutionnalité de tels groupes politiques¹⁷. La Constitution camerounaise n'évoque certes pas explicitement les groupes parlementaires. Toutefois, l'on peut déduire de l'article 3 de la Constitution selon lequel « Les partis et formations politiques concourent à l'expression du suffrage », la légitimité d'une telle pratique. En effet, selon le professeur Jean Gicquel, les partis et groupement politiques trouvent leur aboutissement dans des formations intérieures aux assemblées, appelées groupes, et qui y rassemblent les élus d'une même obédience politique¹⁸.

Aux termes de l'article 15 du Règlement de l'Assemblée nationale, les députés peuvent s'organiser en groupes par formation politique. Chaque groupe qui ne peut comprendre moins de quinze membres est constitué après remise au Bureau de l'Assemblée nationale d'une liste de ses membres, accompagnée d'une déclaration publique commune à tous les membres signée par eux et tenant lieu de programme d'action politique, et après communication au Président de l'Assemblée nationale de la composition de son bureau comprenant un président, un vice-président et un secrétaire.

Les groupes parlementaires participent à la mise en place des commissions en adressant au Président de l'Assemblée nationale la liste électorale de leurs membres dans les différentes commissions. La perte de la qualité de membre dans un groupe entraine immédiatement la perte des privilèges perçus à ce titre et en particulier le statut de membre d'une commission où il a été désigné par le groupe. L'importance des groupes se manifeste également à travers leur président qui siège au sein de la Conférence des présidents qui définit l'ordre du jour de l'Assemblée nationale. En un mot pour reprendre la formule du professeur Gicquel, les groupes donnent vie au Parlement et résument la dynamique parlementaire dont ils sont le ressort et l'énergie¹⁹.

A côté de ces organes internes et techniques constitués exclusivement des députés et qui oeuvrent à la réalisation des missions de l'Assemblée nationale, les députés s'appuient sur de nombreuses compétences regroupées au sein du Secrétariat général, organe administratif de l'Assemblée nationale.

SECTION II : L'ORGANE ADMINISTRATIF DE L'ASSEMBLEE NATIONALE :

L'Assemblée nationale jouit de l'autonomie administrative et financière et ses services sont placés aux termes de l'article 75 du Règlement sous la haute autorité du Bureau de l'Assemblée nationale et sous la responsabilité d'un Secrétaire général assisté de deux Secrétaires généraux adjoints nommés par arrêté du Bureau. Le Bureau de l'Assemblée nationale ayant déjà été examiné plus haut²⁰, nous nous intéresserons spécifiquement ici au Secrétariat général.

A la lecture de l'article 2 de l'Arrêté du Bureau N° 2009/001/AB/AN du 8 janvier 2009 portant organisation des services du Secrétariat général de l'Assemblée nationale, le secrétariat général comprend les conseillers techniques, les chargés de mission, les directions techniques, les chargés d'études, les chargés d'études assistants et les secrétariats particuliers. Pour une facilité de l'exposé, nous les classerons selon qu'ils font partie de l'environnement immédiat du Secrétaire général (paragraphe 1) ou des directions techniques (paragraphe 2).

Paragraphe I- Le Secrétaire général et son environnement immédiat

Nous présenterons successivement le Secrétaire général (A) et ses plus proches collaborateurs (B).

A- Le Secrétaire général de l'Assemblée nationale

Nommé par arrêté du Bureau de l'Assemblée nationale dont il est membre ex officio, le Secrétaire général est, selon les dispositions de l'article premier de l'arrêté du Bureau du 8 janvier 2009 portant organisation des services du Secrétariat général de l'Assemblée nationale, le conseiller juridique et parlementaire de l'Assemblée nationale. Il assiste le Bureau, le Président de l'Assemblée et les députés dans l'accomplissement de leurs missions. A cet effet, le Secrétaire général assure particulièrement la préparation et la conduite matérielle des travaux nécessaires aux activités parlementaires et aux relations interparlementaires, la gestion administrative des députés, des personnels, des biens de l'Assemblée nationale, l'instruction des affaires dont le Bureau et le Président de l'Assemblée sont saisis. Pour l'exercice de ses hautes fonctions, le Secrétaire général est assisté de proches collaborateurs.

B- Les collaborateurs directs du Secrétaire General

Présentés par l'alinéa 1 de l'article 3 de l'arrêté du Bureau du 8 janvier 2009 comme les collaborateurs directs du Secrétaire général, les deux Secrétaires généraux adjoints assistent le Secrétaire général de qui ils reçoivent délégation de signature. En cas d'absence du secrétaire général, c'est à l'un des Secrétaires généraux adjoints que revient la tâche d'expédition des affaires courantes pour lesquelles le Secrétaire absent a reçu délégation.

Les conseillers techniques effectuent les travaux qui leur sont confiés par le Secrétaire général ou l'un de ses adjoints. Les chargés de mission suivent le fonctionnement des différents services ou structures et observent leur interaction ou rendement. Ils effectuent toutes missions qui leur sont confiées par le Secrétaire général ou ses adjoints.

Placés sous l'autorité d'un chef de secrétariat particulier, les secrétariats particuliers suivent les affaires réservées du Secrétaire général et des Secrétaires généraux adjoints.

En plus de ces collaborateurs directs, le Secrétaire général est également assisté de directions techniques spécialisées.

Paragraphe II- Les directions techniques

Placée sous l'autorité d'un directeur, la direction technique regroupe un ensemble de structures ou services concourant à une même fonction principale. L'article 4 de l'Arrêté du Bureau portant organisation des services du Secrétariat général de l'Assemblée nationale en énumère huit :

-La direction de la coordination chargée de la centralisation des dossiers soumis au président de l'Assemblée nationale et au Secrétaire général, de la régulation des circuits administratifs internes, du courrier central et de l'organisation des méthodes, de la communication et des relations publiques, des affaires réservées des parlementaires.

-La direction de l'administration générale qui s'occupe de la gestion administrative des parlementaires et du personnel, de la formation et du perfectionnement, de la réglementation et du contentieux, de l'entretien, du transport et de la maintenance.

-La direction de la législation et des affaires linguistiques est responsable des opérations de constitution de l'Assemblée nationale, d'ouverture des sessions et d'élection par l'Assemblée nationale à tous les organismes notamment la Haute cour de justice et le Conseil supérieur de la magistrature, des questions liées à l'application du Règlement intérieur de l'Assemblée nationale,

des études et des travaux liés à la procédure législative et aux activités parlementaires, de la rédaction des procès verbaux et du compte rendu analytique, de la confection du journal officiel des débats, des questions écrites et orales, de la traduction et de l'interprétation, de le transcription du compte rendu intégral.

-La direction de l'information documentaire qui traite de la constitution et de la gestion de la documentation nécessaire à l'information des parlementaires, du personnel de l'Assemblée nationale et du public, de la production et la diffusion des informations auprès des parlementaires et du personnel, des études d'ordre général, de la production des monographies, de la conservation et de la gestion des archives de l'Assemblée nationale.

-La direction du budget et de la solde qui prend en charge la préparation technique du budget de l'Assemblée nationale, de l'exécution du budget de l'Assemblée nationale, du mandatement des indemnités parlementaires, de la solde des personnels et des pensions, des retenues à la source et du suivi des dites retenues.

-La direction des services techniques communs chargée de la conception et de la mise en oeuvre du plan informatique de l'Assemblée nationale, de la prospection, des études et du suivi des projets relatifs aux infrastructures de l'assemblée nationale, des études en vue de l'équipement du palais, services et résidences, de la réhabilitation et de la sécurisation du patrimoine de l'Assemblée, de l'imprimerie de l'Assemblée nationale.

-L'agence comptable qui s'occupe de la conservation et de la gestion des fonds et valeurs, de la vérification de la régularité des titres de paiement, du paiement des dépenses, de la tenue de la comptabilité générale, de la confection des comptes de gestion et des états de concordance bancaire.

-Le service de la comptabilité-matières qui bien qu'ayant à sa tête un chef de service figure dans la liste des directions techniques énumérées à l'article 4 sus cité. Ce service traite des opérations à charge et à décharge de l'Assemblée nationale, de la constatation du service fait, de la reddition des comptes, de la reforme des biens meubles de l'Assemblée nationale.

C'est au sein de ces services centraux situés au siège de l'Assemblée nationale à Yaoundé au quartier Ngoa-Ekellé que s'est déroulé notre stage.

CHAPITRE II : LE DEROULEMENT DU STAGE

Conformément aux instructions du Secrétaire général de l'Assemblée nationale, notre stage a été organisé par la direction de la législation et des affaires linguistiques (section I), de façon à nous être le plus bénéfique possible (section II).

SECTION I : L'ORGANISATION PROCEDURALE DU STAGE

Sous le suivi de la sous-direction des relations interparlementaires (paragraphe I), le stage s'est déroulé au sein de trois directions techniques (paragraphe II).

Paragraphe I- Le suivi du stage

A notre arrivée nous avons été accueillis en l'absence du directeur de la législation et des affaires linguistiques, en congé, par le sous-directeur des relations interparlementaires qui nous a présenté de façon panoramique le cadre de stage et les modalités pratiques de l'organisation du stage. Monsieur Olivier Tsessue chargé d'études assistant au sein de cette sous-direction a été ensuite désigné comme responsable de l'organisation et du suivi de notre stage.

De façon concrète, il s'est agi après les entretiens avec les responsables de chacune des structures d'accueil qui présentaient de manière succincte les attributions et l'organisation effective de la direction, de s'immerger dans le quotidien des chefs de service et chargés d'études assistants et d'avoir avec eux des discussions sur leur travail et toute autre question y relative. Une part considérable de notre temps a été consacrée à la lecture des archives, textes et autres études relatives à l'Assemblée nationale du Cameroun, aux Parlements dans le monde, à l'Union interparlementaire et autres instances de coopération parlementaire.

Un temps appréciable aura également été consacré à la visite de l'Assemblée nationale. Les encadreurs ont tenu à ce que nous visitions l'hémicycle ainsi que la répartition des places par groupe parlementaire, le banc du gouvernement, le parloir, la salle des pas perdus, les salles des commissions... Cette visualisation et visite du cadre de travail des élus a sans doute permis une vue plus complète et une meilleure compréhension des missions et attributions de l'Assemblée nationale telles qu'expliquées dans les différents services visités.

Paragraphe II- Les services d'accueil

[a note de service du 31 août 2009 fixant le calendrier de déroulement des stages des étudiants de l'IRIC à l'Assemblée nationale visait trois directions : la direction de l'information documentaire (A), la direction des affaires générales (B) et direction de la législation et des affaires linguistiques (C).

A-[a direction des informations documentaires

Chargée de façon générale de la constitution et de la gestion de la documentation ainsi que de la production et la diffusion des informations²¹, la direction de l'information documentaire comprend la sous-direction de la bibliothèque et de l'information documentaire et la sous-direction des archives et de la recherche parlementaire.

[a sous-direction de la bibliothèque et de l'information documentaire s'occupe de la conservation et de la gestion des documents et de tout support nécessaire à l'information des députés et des administrations. Elle se subdivise en service de la bibliothèque, service de l'information documentaire et le centre multimédia.

[a sous-direction des archives et de la recherche parlementaire est chargée de la constitution et de la gestion de la documentation nécessaire à l'information des parlementaires et des services, de la conservation et de la gestion des archives parlementaires et administratives, des études en matière de droit parlementaire et de la coopération parlementaire. Elle comprend le service des archives et le centre de recherches parlementaires. A l'issue de notre séjour à la direction des informations documentaires, la direction des affaires générales a été la seconde structure d'accueil.

B- [a direction des affaires générales

Pour exercer les missions qui sont les siennes selon les termes de l'article 12 alinéa 1 de l'Arrêté du Bureau du 8 janvier 2009²², la direction des affaires générales comprend la sous-direction des ressources humaines et du contentieux, la sous-direction des affaires sociales, la sous-direction de la maintenance et du transport et le Centre de formation et de perfectionnement de l'administration parlementaire (CEFAP).

La sous-direction des ressources humaines et du contentieux est chargée de la gestion administrative des députés et des personnels, de la formation et du perfectionnement, de la réglementation et du contentieux. Elle se subdivise en service de la gestion administrative des députés et des personnels et service de la formation, de la réglementation et du contentieux.

Comprenant un service de l'action médicale et un service des affaires sociales, la sous-direction des affaires sociales s'occupe de l'amélioration des conditions de travail, de la promotion des activités sportives et de l'action sociale, du contrat d'assurance maladie, de la protection maternelle et infantile.

La sous-direction de la maintenance et du transport quant à elle prend en charge l'élaboration et le suivi des contrats de maintenance, la maintenance, le suivi de l'entretien des palais et résidences de l'Assemblée nationale en liaison avec la sous-direction de l'équipement et du patrimoine, la conservation et l'exploitation des moyens de transport et la gestion du garage auto de l'Assemblée. Elle compte deux services : le service de la maintenance, le service de l'entretien et des transports.

Sous l'autorité d'un chef de centre ayant rang de sous-directeur, le Centre de formation et de perfectionnement de l'administration parlementaire a une mission permanente de formation, de perfectionnement et de recyclage des personnels aux techniques de l'administration parlementaire. Stagiaires de l'IRIC, notre instruction aura surtout été la tâche de la direction de la législation et des affaires linguistiques.

C- La direction de la législation et des affaires linguistiques

Vaste direction aux attributions étendues²³, cette direction comprend la division de la Loi et des relations interparlementaires et la division du contrôle de l'action gouvernementale et du journal officiel des débats. Mais c'est surtout la première qui nous aura accueillie.

Sous l'autorité d'un chef de division ayant rang de directeur adjoint, la division de la loi et des relations interparlementaires est responsable de la préparation des dossiers de la Conférence des présidents, du secrétariat de celle-ci, des études et des travaux liés à la procédure législative, aux travaux parlementaires et à l'application des textes constitutifs de l'Assemblée nationale, de l'organisation et du secrétariat des travaux en commission et en séance plénière et au sein des comités parlementaires, de la préparation du dossier du Président de l'Assemblée nationale en vue

de la séance publique, de la rédaction des procès verbaux et du compte rendu analytique, de l'enregistrement des textes, de la préparation en séance publique, de la mise en forme définitive des textes en vue de leur transmission au Gouvernement, au Sénat ou selon le cas au Conseil constitutionnel, de la verification des délais de promulgation des textes et leur conformité aux textes adoptés, du suivi des activités liées à la coopération internationale et aux organisations internationales. La division est composée de trois sous-directions : la sous-direction de la procédure législative, la sous-direction de la traduction et de l'interprétation et la sous-direction des relations interparlementaires.

Chacune des structures visitées aura participé à notre édification et à notre formation dans son domaine de compétence.

SECTION II : L'EVALUATION DU STAGE

En dépit de quelques difficultés auxquelles nous apportons ici des suggestions de solution (paragraphe II), le stage aura été à plus d'un titre satisfaisant (paragraphe II).

Paragraphe I- Les connaissances acquises

Le stage à l'Assemblée nationale aura été bénéfique tant sur le plan académique, professionnel que personnel.

En effet, au-delà de la maitrise des règles et mécanismes de fonctionnement de leur administration, ce stage aura permis de saisir le rôle et la place de l'Assemblée nationale dans la structure étatique, les rapports réels existant entre le Législatif et l'Exécutif au Cameroun, et surtout le fonctionnement quotidien de l'Assemblée nationale en tant que pouvoir. A cet égard, il aura été particulièrement intéressant de noter les nuances et les écarts existant entre les textes et la pratique de l'auguste chambre. Tout comme nous avons décelé le rôle du Secrétariat général dans l'accomplissement des missions de l'Assemblée nationale en ce qui concerne l'élaboration des lois.

Véritable fonction publique autonome avec un système autonome de recrutement, de gestion de carrières ou encore de sécurité sociale, la fonction publique de l'Assemblée nationale a été explorée même si ses effectifs nous ont paru insuffisants au regard des missions de l'Assemblée et du travail quotidien rencontré. C'est d'ailleurs l'une des suggestions que nous faisons pour une plus grande efficacité du Parlement camerounais.

Paragraphe II- Les difficultés rencontrées et les solutions proposées

L'on pourrait distinguer entre les difficultés rencontrées dans le déroulement du stage et les difficultés inhérentes aux différentes structures.

S'agissant d'abord des difficultés des services, l'on pourrait signaler la dualité observée dans la gestion du contentieux de l'Assemblée nationale. En effet alors qu'il existe un service du contentieux au sein de la direction des affaires générales, l'Assemblée nationale est client d'un avocat chargé de gérer le contentieux. Cet état de fait conduit à une double instruction des mêmes dossiers sans pour autant conduire à une meilleure efficacité puisque l'avocat n'associe pratiquement pas le service du contentieux, qui pourtant a une meilleure maitrise du dossier du fonctionnaire dans l'hypothèse du contentieux de la fonction publique. Ce service se retrouve donc à un rôle précontentieux dont les avis ne sont pas toujours suivis par l'avocat, véritable gestionnaire du contentieux. Cela pourrait sans doute s'expliquer par le nombre réduit de cadres affectés à la gestion du contentieux²⁴. La solution viendrait à notre sens d'un renforcement de l'équipe en charge du contentieux. Cette équipe non seulement instruirait les dossiers mais représenterait le cas échéant l'Assemblée, comme c'est le cas dans certains ministères, devant le prétoire ; le recours à l'avocat n'étant utile que pour des cas exceptionnels.

Autre difficulté, la faible informatisation des services. Ceux-ci disposent de très peu voire pratiquement pas d'ordinateurs. Ce qui est une vraie entrave et une cause de lenteur dans le traitement de certains dossiers. La moyenne d'au moins une machine par service voire par bureau est une exigence de modernisme mais également d'efficacité et d'efficience.

Les difficultés liées au stage sont relatives au caractère essentiellement théorique du stage : aucun dossier traité, aucun cas étudié. La solution de notre point de vue viendrait de la signature d'un partenariat entre l'IRIC et l'Assemblée nationale. Le partenariat préciserait les activités et tâches auxquelles pourrait participer le stagiaire. Le cadre ainsi aménagé permettrait sans nul doute aux stagiaires d'acquérir de l'expérience tout en examinant des questions spécifiques. Enfin et surtout, les travaux des stagiaires rendus publics permettraient de donner davantage de visibilité et de mieux faire connaître une institution dont certains rôles et missions restent peu connus comme c'est le cas en ce qui concerne les engagements internationaux de l'Etat.

DEUXIEME PARTIE

L'ASSEMBLEE NATIONALE ET LES ENGAGEMENTS

INTERNATIONAUX DE L'ETAT

L'accord résultant de l'engagement international n'est pas nécessairement juridique. Ainsi dans ses conclusions reproduites à la suite de la Résolution adoptée à sa session de Cambridge par l'Institut de droit international le 29 août 1983, le professeur Michel Virally affirme : « Ne constituent pas des textes internationaux ayant une portée juridique dans les relations mutuelles entre leurs auteurs les textes comportant des engagements à l'égard desquels les Etats qui les ont acceptés ont entendu se lier seulement sur le plan politique et qui déploient tous leurs effets sur ce plan. »²⁵. Nous nous intéresserons par conséquent aux seuls engagements internationaux juridiques de l'Etat. Sur ce plan le Parlement camerounais à travers l'Assemblée nationale, unique chambre fonctionnelle, joue un rôle contrasté selon que l'on s'intéresse à la naissance de l'engagement (chapitre III) ou à sa mise en oeuvre (chapitre IV).

CHAPITRE III : LE ROLE DE L'ASSEMBLEE NATIONALE DANS LA NAISSANCE DES ENGAGEMENTS INTERNATIONAUX DE L'ETAT

La Constitution camerounaise du 18 janvier 1996 révisée énonce à son article 43 : « Le Président de la République négocie et ratifie les traités et accords internationaux. Les traités et accords internationaux qui concernent le domaine de la loi, défini à l'article 26 ci-dessous, sont soumis avant ratification, à l'approbation en forme législative par le Parlement. ». De cette disposition, il ressort clairement une prééminence de l'Exécutif incarnée par son Chef dans la conclusion des engagements internationaux (section I) pour lesquels l'Assemblée nationale n'a en réalité qu'un rôle marginal et résiduel (section II).

SECTION I : UN ROLE PASSIF AU REGARD DE LA PREEMINENCE

CONSTITUTIONNELLE DE L'EXECUTIF.

L'Assemblée nationale et le Parlement dans son ensemble ont peu d'emprise sur la décision d'engager l'Etat sur la scène internationale. C'est au président de la République seul, chef de l'Exécutif, qu'appartient l'initiative de l'engagement (paragraphe I) et une fois l'engagement conclu la décision finale de lier l'Etat (paragraphe II).

Paragraphe I- L'initiative de l'Exécutif.

Le pouvoir d'initiative de l'Exécutif se manifeste à travers sa compétence exclusive d'élaboration de l'engagement international (A) et de la discrétion dont il dispose pour la soumission de cet engagement au Parlement (B).

A- Compétence exclusive d'élaboration de l'Exécutif.

« Négocier ne saurait être le fait de plusieurs, et rien de ce qui touche aux relations d'un peuple avec ses voisins ne peut être préparé dans le tumulte d'une assemblée délibérante. Cependant, il n'y a pas de question sur lesquelles un gouvernement puisse être exposé à compromettre les intérêts publics d'une façon plus grave qu'en matière de politique extérieure. Les vrais principes veulent que le gouvernement ait les mains complètement libres pour toutes les négociations diplomatiques, mais qu'il ne puisse jamais engager définitivement sa signature, qui est celle de la nation, sans l'avis préalable des représentants de la nation»²⁶. Ces propos d'Eugène

26 Eugène Pierre cité par Laurent Fabius, « L'Assemblée nationale et les Relations internationales », Connaissance de l'Assemblée N° 11, septembre 1998, p.5.

Pierre, secrétaire général de la chambre des députés en 1902, illustrent et résument assez bien la logique qui a conduit à la consécration d'une compétence exclusive de l'Exécutif pour l'élaboration des traités et conventions. Ainsi, les plénipotentiaires de l'Etat dans les négociations internationales sont les représentants du pouvoir Exécutif. Qu'il s'agisse du Président de la République, du Premier ministre, du ministre des affaires étrangères, de l'ambassadeur ou de tout autre agent de l'Etat désigné à cet effet, le plénipotentiaire est issu du pouvoir Exécutif dont il applique la politique et les directives. Même dans les hypothèses où, comme dans la pratique camerounaise, il arrive que le Président de l'Assemblée nationale représente l'Etat à un forum international ou au sein d'une organisation internationale c'est toujours, selon la formule consacrée, en qualité de « représentant personnel du Chef de l'Etat ». Comme l'affirme pour le regretter madame Ann-Cathrine Haglund, membre du Riksdagen de la Suède, « les gouvernements ne consultent presque jamais leurs parlements nationaux avant de signer une convention ».²⁷

Cette compétence exclusive de l'Exécutif dans l'élaboration et la négociation des traités et accords internationaux est précédée par une décision discrétionnaire de participer ou non à la négociation. En effet, conformément à l'article 5 de la constitution camerounaise, c'est le Président de la République qui définit la politique de la nation dont le gouvernement est chargé de la mise en oeuvre²⁸. Les engagements internationaux de l'Etat faisant partie de la politique extérieure de la nation et influençant la politique interne, il est logique que celui qui a en charge de définir la politique de la nation, soit seul apte à décider quels engagements doivent intéresser l'Etat du Cameroun. Ces prérogatives constitutionnelles du Président de la République sont accentuées dans la pratique camerounaise où la politique étrangère fait partie du « domaine réservé » du chef de l'Etat.

Le souhait exprimé par madame Tarja Halonen, vice-présidente de l'Assemblée parlementaire de l'Europe, de voir les parlementaires avoir connaissance des instruments internationaux auxquels leur pays n'est pas encore partie ou ne l'est que partiellement afin de faire pression sur les gouvernements afin qu'ils les ratifient ou y adhèrent²⁹ reste un voeu pieu dans le contexte camerounais. L'on est encore loin de la pratique allemande où en vertu de l'article 23-3 de

27 « Mise en oeuvre au niveau national des instruments des droits de l'Homme. Rapport introductif présenté par Ann-Cathrine Haglund, membre de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe », Le Parlement : gardien des droits de l'Homme, symposium interparlementaire, Budapest 19-22 mai 1993, UIP, série « rapports et documents » N° 21, 1993, p. 71.

29 « Responsabilité et Rôle du Parlement pour assurer le respect et la protection des droits de l'Homme et des minorités. Rapport introductif présenté par Madame Tarja Halonen, membre du Parlement de la Finlande, vice-présidente de l'Assemblée parlementaire de l'Europe », Le Parlement : gardien des droits de l'Homme Op. Cit. p. 23.

la Loi fondamentale³⁰, lorsque le Bundestag s'est prononcé sur un projet d'acte communautaire, le gouvernement fédéral « tient compte » de cette position dans les négociations au sein du Conseil. Même si ces avis n'ont pas de caractère juridiquement contraignant, ils ont cependant un poids significatif au niveau politique. Si le Gouvernement fédéral souhaite s'écarter de l'avis du Bundestag, il doit se justifier vis-à-vis de ce dernier³¹. Au Cameroun, l'exclusion du Parlement du processus d'élaboration se double d'une totale liberté de l'Exécutif du moment où l'Assemblée nationale doit être associée au processus.

B- Le choix de la soumission au Parlement

La latitude d'opérer un choix se présente à l'Exécutif au moment de la négociation dans la forme de l'accord, de la modalité d'obtention de l'autorisation de ratifier et du moment de requérir cette autorisation.

S'agissant de la forme de l'accord, le droit international à côté des traités au sens étroit³² consacre la catégorie des accords en forme simplifiée. Ce sont des accords internationaux devenant obligatoires par la seule signature. Celle-ci remplit selon le professeur Ruzié une quadruple fonction : authentification du texte, précision du lieu et de la date, consentement des plénipotentiaires, force obligatoire³³. Pour ce type d'accord, le traité est définitivement conclu dès qu'il est signé. Il n'est plus nécessaire qu'intervienne après cette signature un deuxième acte quelconque, que ce soit la ratification, l'acceptation ou l'approbation³⁴. Or comme le relèvent les professeurs Nguyen Quoc Dinh, Patrick Daillier et Alain Pellet, aujourd'hui les traités en forme solennelle ne constituent qu'une catégorie, largement minoritaire, d'accords internationaux³⁵. Le pouvoir Exécutif a donc la possibilité en optant pour ce type d'accords de soustraire à la procédure de ratification et donc de l'office de l'Assemblée nationale un certain nombre d'engagements.

En effet, la constitution camerounaise contrairement à celle de la France par exemple, ne contient aucune disposition relative à ces accords ; l'article 43 disposant juste que les traités et accords lorsqu'ils sont du domaine de la loi sont soumis avant ratification à l'approbation en forme

³⁰ L'article 23-3 de la Loi fondamentale allemande dispose : « Avant de concourir aux actes normatifs de l'Union européenne, le gouvernement fédéral donne au Bundestag l'occasion de prendre position. Dans les négociations, le gouvernement fédéral prend en considération les prises de position du Bundestag » cité par « L'Assemblée nationale et l'Union européenne », Connaissance de l'Assemblée N° 9, février 1998, p. 181.

³² Selon l'expression de David Ruzié. David Ruzié Droit international public, Paris, Dalloz, Mémentos, 14^ème édition, 1999, p. 23.

34 Nguyen Quoc Dinh, Patrick Daillier, Alain Pellet Droit international public, Paris, LGDJ, 7^ème édition, 2002, p. 143.

législative du Parlement. La ratification est-elle obligatoire dès lors que l'accord est du domaine de la loi ? Ou l'approbation du Parlement n'est requise q'une fois que le traité est soumis à ratification ? Dans tous les cas, le constituant camerounais aurait sans doute gagné en précision et en clarté en énonçant une obligation pour l'Exécutif de requérir une autorisation parlementaire pour les accords les plus importants.

Aux termes de l'article 36 alinéa 1 de la Constitution du 18 janvier 1996, le président de la République peut après consultation du président du Conseil constitutionnel, du président de l'Assemblée nationale et du président du Sénat, soumettre au référendum tout projet de réforme qui, bien que relevant du domaine de la loi, serait susceptible d'avoir des répercussions profondes sur l'avenir de la Nation et les institutions nationales. Il s'agit notamment « des projets de loi tendant à la ratification des accords ou des traités internationaux présentant, par leurs conséquences, une importance particulière ». Le président de la République dispose ainsi de la possibilité de soustraire le Parlement de la procédure de ratification lorsqu'il estime que celui-ci serait hostile à un accord international qui aurait l'appui du peuple. Cette hypothèse est possible lorsqu'en raison d'une différence entre majorité présidentielle et majorité parlementaire, le Chef de l'Etat nouvellement élu dispose de la sympathie des populations face à un Parlement qui lui serait hostile. Bien que cette hypothèse reste un pur cas d'école dans le contexte camerounais actuel et que le recours au referendum n'ait jamais été effectué pour une autorisation de ratification au Cameroun, il n'en demeure pas moins que le président de la République dispose d'une véritable option dans le choix de la modalité d'obtention de l'autorisation de ratifier.

Le pouvoir Exécutif même lorsqu'il décide de requérir l'approbation en forme législative du Parlement, dispose d'un pouvoir discrétionnaire dans le choix du moment. En effet, il n'existe aucune indication textuelle du moment où l'Assemblée nationale doit être saisie aux fins d'obtenir une autorisation de ratifier. Ce qui explique sans nul doute le long délai en moyenne observé entre la signature et la ratification. Les députés de l'Assemblée nationale s'en sont d'ailleurs plusieurs fois plaints en relevant « la période anormalement longue entre l'adoption de la convention et le dépôt du texte sollicitant de l'Assemblée nationale l'autorisation de ratifier »³⁶ ou encore « pourquoi le Cameroun compte toujours parmi les derniers pays à ratifier les conventions ? »³⁷. A

36 Rapport de la Commission des affaires étrangères sur le Projet de loi N° 751/PJL/AN autorisant le président de la République à ratifier la Convention sur l'assistance en cas d'accident nucléaire ou de situation d'urgence radiologique, adoptée le 26 septembre 1986 à Vienne, mars 2004, Inédit.

37 Rapport de la Commission des affaires étrangères sur le Projet de loi N° 752/PJL/AN autorisant le président de la République à ratifier la Convention sur la notification rapide d'un accident nucléaire, adoptée le 26 septembre 1986 à Vienne, mars 2004, Inédit).

ces interrogations le représentant du gouvernement répondra en faisant valoir soit le caractère délicat et sensible du nucléaire qui nécessitait au préalable des larges concertations, ou encore le caractère scientifique du sujet qui « importait de bien comprendre et d'en connaître toutes les implications avant de les ratifier »³⁸. Quoi qu'il en soit, l'Exécutif dispose d'un véritable pouvoir discrétionnaire pour la soumission de l'engagement international au Parlement et en cas d'autorisation de ratifier sur la prise d'effet de l'engagement.

Paragraphe II- La décision sur la prise d'effet de l'engagement.

L'Exécutif dispose d'une double compétence discrétionnaire pour décider de parfaire la conclusion des accords sous la seule condition d'avoir obtenu l'autorisation préalable du Parlement (A) et pour publier les conventions ainsi conclues et permettre de la sorte leur application dans le for interne (B).

A- La compétence discrétionnaire de parfaire la conclusion.

« Le Parlement participe à la conclusion de l'accord, mais en aucun cas, il n'engage l'Etat »³⁹. Ces mots de Jean Dhommeaux résument bien l'effet de la loi de ratification sur la naissance effective de l'engagement. En effet, l'analyse classique déduit des compétences de l'Exécutif la compétence limitée de l'organe parlementaire d'où elle fait découler la nature juridique spéciale de la loi autorisant la conclusion définitive de certains engagements. Cette loi, selon la présentation qui en est généralement faite, doit être considérée comme une pure « formalité habilitante », comme une simple autorisation donnée « en forme de loi » ou « dans les formes législatives »⁴⁰. Formellement législatif, l'acte du Parlement n'aurait « en aucune manière une nature matériellement législative »⁴¹, car selon une description suggestive employée notamment par le professeur Charles Rousseau et reprise en plusieurs occasions par le gouvernement français, il ne s'agirait que d'une autorisation solennelle donnée en forme législative à l'Exécutif d'exercer des prérogatives qui, constitutionnellement, lui appartiennent en propre⁴². En substance, cet acte

38 Ces réponses assez curieuses peuvent laisser penser d'une part que le Gouvernement a adopté et signé des conventions sans les comprendre et sans en connaître toutes les implications en renvoyant cette tâche au moment de la ratification tout en estimant que les députés dont l'autorisation est requise à un mois de la limite fixée par l'AIEA ont besoin de beaucoup moins de temps pour comprendre la Convention ou pire n'ont pas besoin de la comprendre pour donner leur autorisation, d'autre part que « les larges concertations » et « la sensibilité » du sujet excluaient le Parlement qui ne doit intervenir qu'à une phase terminale après que la décision soit prise.

39 Jean Dhommeaux « La conclusion des engagements internationaux en Droit français : Dix sept ans de pratique », AFDI, 1975, vol 21, p. 834.

40 Niboyet, Gervais puis Duverger cités par Luc Saïdj Le Parlement et les traités, Paris, 1979, LGDJ, p. 45.

parlementaire n'a pas de caractère obligatoire et c'est bien seul le président de la République qui ratifie les traités selon les termes de l'article 46 de la Constitution.

Ainsi, le Parlement ne ratifie pas lui-même les traités. Il se contente d'autoriser à l'avance un acte qui est de la compétence exclusive du président de la République, ainsi qu'en témoignent à la fois les dispositions constitutionnelles et le libellé même des lois relatives à la ratification. Cette « approbation en forme législative » ne rend même pas obligatoire l'intervention de l'acte présidentiel, car en votant la loi d'autorisation, le Parlement ne lie pas le Cameroun et n'oblige pas le président de la République à ratifier ; il ne lui ouvre qu'une faculté. En effet, l'Assemblée nationale n'est pas saisie d'un projet de loi ratifiant le traité, mais d'un simple projet de loi autorisant une éventuelle ratification à la discrétion de l'Exécutif. Sur le plan international, la compétence discrétionnaire de l'Exécutif pour parfaire la conclusion du traité et engager définitivement l'Etat se manifeste par le fait que le vote du Parlement ne lie pas l'Etat, n'oblige même pas à lier l'Etat et n'empêche pas plus de délier ultérieurement l'Etat⁴³.

Cette compétence discrétionnaire du président de la République de parfaire ou non l'engagement international de l'Etat du Cameroun une fois l'autorisation du Parlement acquise, se reflète à l'interne par une décision discrétionnaire d'incorporer l'accord dans l'ordre juridique interne à travers la publication.

B- Compétence discrétionnaire de publier les accords.

A la lecture de l'article 45 de la Constitution : « Les traités ou accords internationaux régulièrement approuvés ou ratifiés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve pour chaque accord ou traité, de son application par l'autre partie». Il ressort clairement de cette disposition constitutionnelle que les traités et accords ne produisent leurs effets sur le plan interne qu'une fois qu'ils ont été publiés, c'est-à-dire après une formalité qui incombe encore une fois au pouvoir Exécutif.

L'absence de caractère normatif de la loi autorisant la ratification d'un traité résulte du fait qu'en votant une telle loi le Parlement n'édicte pas de règle, ne fait pas « oeuvre de législateur »⁴⁴, que ce soit directement ou indirectement. De manière directe d'abord, le Parlement ne participe pas à l'élaboration des clauses du traité et, juridiquement, il ne se prononce pas directement sur les clauses projetées. De façon indirecte, appelé à ne donner qu'une autorisation de ratification et non à

approuver le traité, le Parlement selon le professeur Saïdj ne saurait du coup insérer le contenu du traité dans l'ordonnancement juridique interne ou, dans une optique plus dualiste, « transformer » les clauses de l'engagement international en règles de législation interne, le Parlement devenant, sur le plan national, l'«auteur » du traité dont il s'approprierait les stipulations⁴⁵. En effet, la loi « n'incorpore » pas le traité à l'usage du droit interne, car les parlementaires ne sont pas juridiquement saisis d'un traité, ou même comme nous l'avons déjà relevé d'un projet de loi ratifiant le traité, mais d'un simple projet de loi autorisant une éventuelle ratification à la discrétion de l'Exécutif. Il appartient donc à celui-ci d'introduire les dispositions normatives du traité et par conséquent leur invocabilité par les citoyens devant le juge interne par la publication.

Contrairement à la Loi fondamentale de la République fédérale d'Allemagne qui prévoit à son article 59 alinéa 2 une clause prévoyant la promulgation d'une loi pour les traités donnant ainsi à ceux-ci « la valeur d'une loi ordinaire »⁴⁶, la Constitution camerounaise à son article 45 parle de publication conférant au traité une valeur supra législative. Disposant de véritables pouvoirs exorbitants et discrétionnaires tant dans l'initiative que dans la décision de prise d'effet de l'engagement international, le pouvoir Exécutif semble reléguer le parlement et l'Assemblée nationale à un rôle marginal et résiduel.

SECTION II : UN ROLE RESIDUEL ET RESTREINT EN DEPIT DE CERTAINES

PREROGATIVES RECONNUES

La principale intervention reconnue à l'Assemblée nationale dans la naissance des engagements internationaux est « l'approbation en forme législative » de l'article 43 de la Constitution (paragraphe I) même s'il s'est développé dans la pratique une diplomatie parlementaire dont la portée n'est pas moins significative (paragraphe II)

Paragraphe I- L'approbation des engagements internationaux à travers la loi de ratification.

Délaissant le débat sur la nature de la loi de ratification⁴⁷ et ayant déjà évoqué dans les paragraphes précédents les effets et la portée de celle-ci, nous nous intéressons ici à l'étendue de

47 La doctrine est en effet divisée sur la nature de la loi de ratification : pour certains auteurs tels Duverger, Niboyet ou encore Gervais, la loi autorisant la ratification n'est qu'une « formalité habilitante » en forme de loi dont l'absence de caractère normatif et obligatoire la distinguerait d'une véritable loi. Pour d'autres auteurs tels Luc Saïdj, la notion de norme semble indépendante du nombre de destinataires, du nombre des évènements visés, de la formulation personnelle ou impersonnelle d'une disposition. L'autorisation parlementaire de ratification de traité n'en serait pas moins

l'autorisation parlementaire qui met en cause le droit d'information du Parlement (A), d'autre part le problème des modalités de l'autorisation parlementaire, qui soulève la question du droit d'amendement des députés (B).

A- Le droit d'information du Parlement

Même s'il y'a quelques années encore le traité n'était pas systématiquement joint au projet de loi autorisant la ratification, désormais le texte même du traité est soumis aux députés en même temps que le projet de loi. Si cette procédure permet une information des députés sur le texte pour lequel l'autorisation de ratifier est requise, l'on doit s'interroger sur la communication des réserves formulées ou à formuler par le Gouvernement à propos de l'accord international soumis à l'examen parlementaire. Le président de la République est-il tenu de communiquer au Parlement les réserves et déclarations et, de manière plus générale, toutes les limitations qu'il envisage d'apporter à l'application des conventions ? Doit-il s'en tenir une fois le vote du Parlement acquis, à ce qu'il a indiqué à l'Assemblée Nationale et, en sens inverse, doit-il accomplir toutes les formalités annoncées ?

Cette question ne s'est pas encore posée devant l'Assemblée nationale du Cameroun mais elle le fût en 1973 devant l'Assemblée nationale française à l'occasion des débats sur la ratification de la Convention européenne des droits de l'homme. Le professeur Jean-Pierre Cot, député socialiste, soutint en séance publique que « les réserves font partie intégrante du traité international, qu'elles doivent être communiquées au Parlement et que le Parlement ne peut délibérer valablement qu'au vu de la totalité de l'engagement international». Le ministre des affaires étrangères, monsieur Michel Jobert, reconnut certes qu'il trouvait « naturel que, dans la mesure du possible, le Gouvernement informe le Parlements des réserves qu'il entend faire » mais tout en précisant que « la formulation des réserves étant une prérogative spécifique de l'exécutif », la communication qu'il avait faite des réserves à la Commission des affaires étrangères n'était qu'une simple information, sans caractère officiel, qui ne portait au surplus que sur « le projet actuel » donc modifiable, des réserves ; si en l'espèce, le ministre s'engageait à ne pas modifier ultérieurement le libellé de ces réserves, il ne s'agirait là que d'un engagement purement personnel,

« normative » en ce sens qu'elle édicte une « règle, un principe de conduite ». Elle n'a pas de caractère impératif parce qu'il n'est pas de la nature des normes d'avoir un contenu juridique impératif, parce qu'il faut distinguer règle et commandement, parce qu'à côté de certaines normes dotées d'un contenu impératif, existent des règles permissives ou habilitantes, qui par définition n'ont pas pour fonction d'imposer. Voir à ce sujet Jean Dhommeaux Op. Cit. p. 834 et suivantes ; Denys de Bechillon Hiérarchie des normes et hiérarchie des fonctions normatives de l'Etat, Paris, Economica, 1996, p. 81 et suivantes ; Luc Saïdj Op. Cit. pp 86-93 ; « L'Assemblée nationale et l'Union européenne », Connaissance de l'Assemblée N° 9, février 1998, p. 32.

insusceptible d'être considéré comme découlant d'une obligation juridique ; à plus forte raison, ajoutait le ministre, « le Gouvernement ne pourrait accepter que l'autorisation de ratifier qu'il sollicite soit assortie de conditions... il est libre de ne pas faire usage de l'autorisation qui lui a été donnée, de n'en faire usage qu'au moment qu'il juge opportun, ou de ne le faire que de façon partielle en formulant des réserves »⁴⁸.

La position du Gouvernement camerounais ne devrait pas s'éloigner de celle de son homologue français car si la Constitution impose que le Parlement soit saisi du contenu des engagements internationaux, aucune de ses dispositions n'exige expressément que le contenu soit celui de l'engagement international tel que déterminé par lés éventuelles réserves et déclarations du Gouvernement et comme l'admettait le professeur Jean-Pierre Cot dans son intervention précitée à l'Assemblée nationale française, il s'agit là d'une « lacune de notre droit »⁴⁹. Mais pour le professeur Luc Saïdj, il s'agirait plutôt d'un silence qu'il semble possible de pallier, par un certain nombre d'indices qui, pris isolément, ne sont peut-être pas toujours décisifs, mais qui tous convergent en un faisceau suffisamment solide pour fonder, au profit du Parlement, un droit d'information qui n'est que la conséquence logique du texte constitutionnel. Ces indices tiennent d'une part aux nécessités du contrôle de constitutionnalité, d'autre part aux exigences du contrôle parlementaire lui-même⁵⁰.

Les nécessités du contrôle de constitutionnalité découlent du fait que les réserves ou déclarations gouvernementales peuvent avoir une incidence sur la compatibilité entre un traité et la Constitution. D'un côté une réserve ou une déclaration peut rendre un engagement international incompatible avec la Constitution ; d'un autre côté, une réserve ou une déclaration peut rendre un engagement international compatible avec la Constitution. Pour exercer un contrôle efficace et assurer le respect de la Constitution, le président de l'Assemblée nationale et les députés doivent être informés de la réserve ou de la déclaration.

Les considérations propres à l'exigence du contrôle parlementaire sont au moins au nombre de trois selon Luc Saïdj⁵¹. La première de caractère général, a trait aux nécessités d'un contrôle démocratique sur la politique extérieure du gouvernement. A une époque où les engagements internationaux revêtent une importance de plus en plus fondamentale, la simple règle démocratique conduirait à ce qu'en dehors même de toute exigence proprement juridique, le Parlement soit

spontanément tenu informé de tous les éléments propres à former son opinion. [a deuxième exigence du texte constitutionnel est le principe de l'autonomie du pouvoir de contrôle du Parlement. Quelles que soient, sur le plan politique, les bonnes volontés réciproques, il n'appartient pas sur le plan juridique, au contrôlé de déterminer les pouvoirs du contrôleur. Or tel est bien le cas : selon qu'une disposition juridique est incluse dans le traité lui-même ou formulée dans une réserve, selon que cette réserve est émise à la signature ou à la ratification, selon que l'Exécutif juge opportun ou inopportun d'en communiquer la teneur au Parlement, ce dernier est informé ou n'est pas informé, informé partiellement ou complètement, du contenu juridique précis qui découle de la position gouvernementale. [a troisième considération met en jeu les principes de droit public. [a loi relative à la ratification est avant tout une autorisation donnée à un texte juridique précis, qui, dès lors qu'il sera publié, aura une autorité supérieure à celle des lois. Or ce texte juridique précis, ce texte « supra législatif », tel qu'il sera notamment appliqué par le juge, ne sera pas le traité général mais l'engagement international tel que précisé par les réserves et déclarations du gouvernement. Dès lors, permettre la liberté d'action du gouvernement c'est permettre juridiquement au gouvernement de déterminer seul le contenu du droit supra législatif applicable, alors que le « législateur international » lui-même, au moins dans sa volonté première, ne le peut pas puisque son oeuvre est subordonnée à l'assentiment du Parlement ; permettre la liberté d'action de l'Exécutif, c'est permettre à l'Exécutif de prendre sans contrôle parlementaire ni juridictionnel, des actes juridiques qui dans un mécanisme d'édiction purement interne, relèveraient du seul pouvoir législatif, voire du seul pouvoir constituant.

Ainsi au regard de la profonde novation que des réserves peuvent faire subir aux dispositions du traité et afin que l'autorisation parlementaire garde tout son sens⁵², le président de la République doit communiquer à l'Assemblée nationale le texte même des réserves et déclarations qui seraient faites ou confirmées s'il décidait d'utiliser l'autorisation parlementaire et une fois l'autorisation parlementaire accordée, le président de la République ne peut modifier le contenu de l'engagement en formulant de nouvelles réserves ou déclarations, ou ce qui reviendrait au même, en modifiant le libellé des réserves ou déclarations antérieurement communiquées au Parlement. Ce serait le cas échéant une atteinte directe portée au droit d'information du Parlement ou tout au moins une discourtoisie vis-à-vis de l'Assemblée nationale⁵³.

Le manque d'information des députés au Cameroun n'est pas toujours imputable au pouvoir Exécutif mais est également dû à l'intérêt très inégal des parlementaires caractérisé par une extrême brièveté des débats ou une absence des débats même si, comme l'ont déjà relevé à maintes occasions les députés, en omettant de déposer la version anglaise du traité, « ce qui ne permet pas à l'ensemble des membres de votre commission des affaires étrangères d'en prendre bonne connaissance »⁵⁴, ou en ne déposant le traité qu'à quelques jours du délai de ratification obligeant les députés à donner leur autorisation dans l'urgence alors que « l'importance du traité méritait que ce document leur soit distribué longtemps avant la tenue de la commission »⁵⁵, le gouvernement ne permet pas une totale information des parlementaires en même temps qu'il exclut de fait tout véritable amendement.

B- Le droit d'amendement du Parlement.

Jean-Pierre Camby et Pierre Servent définissent l'amendement « comme une suggestion de modification partielle dans le cadre d'une procédure réglementée et destinée à être soumise au vote de cette assemblée. Il prévoit en effet soit la modification du texte débattu, soit un ajout à celui-ci »⁵⁶. La question ici est de savoir si l'assemblée nationale peut au moment d'accorder son autorisation à ratifier, suggérer des réserves ou des modifications que le président de la République devra formuler au moment de la ratification.

Contrairement au Règlement de l'Assemblée nationale française qui stipule clairement à son article 128 que « Lorsque l'Assemblée est saisie d'un projet de loi autorisant la ratification d'un traité ou l'approbation d'un accord international non soumis à ratification, il n'est pas voté sur les articles contenus dans ces actes, et il ne peut être présenté d'amendement. L'Assemblée conclut à l'adoption, au rejet ou à l'ajournement du projet de loi. », le Règlement de l'Assemblée nationale du Cameroun ne contient aucune stipulation spéciale relative à la question. Il faut donc se limiter à l'alinéa 3 de l'article 47 de ce texte qui précise que « les amendements ne sont recevables que s'ils s'appliquent effectivement au texte en discussion ». On peut déduire de cette disposition que l'Assemblée nationale n'étant pas saisie du traité lui-même mais d'un projet de loi en autorisant la

54 Rapport de la Commission des affaires étrangères sur le Projet de loi N° 555/PJL/AN autorisant le président de la République à ratifier le traité relatif à l'harmonisation du droit des affaires en Afrique signé à Port-louis (Ile Maurice) le 17 octobre 1993, AN/CAE, juin 1994, Inédit.

56 Jean ÀPierre Camby, Pierre Servent, Le travail parlementaire sous la cinquième République, Paris, Montchrestien, clefs/politique, 3^ème édition, 1997, p. 77.

ratification, les amendements des députés ne peuvent porter que sur le projet et en aucun cas sur le texte même du traité ou de l'accord.

Cette interprétation est conforme à l'approche traditionnelle qui fonde l'interdiction d'amendement à l'accord initial sur deux raisons principales. La première, la moins déterminante est une raison de technique juridique. Selon l'analyse classique et comme nous l'avons déjà relevé, le Parlement n'est pas saisi directement de l'accord international car le projet à lui soumis n'approuve pas ledit accord mais autorise seulement la ratification, ce qui est différent. Juridiquement, le Parlement ne se prononce pas sur l'accord, en l'approuvant, mais sur l'autorisation de ratification, distincte de l'accord et seule soumise à son vote, donc à son éventuel pouvoir d'amendement. La seconde raison est que qu'il soit directement approuvé ou qu'il fasse l'objet d'une autorisation de ratification ou d'approbation, le texte ici concerné est, un texte dont le contenu relève de la négociation internationale et, de ce seul point de vue, échappe donc à la compétence du Parlement.

Le professeur Denys de Bechillon s'inscrit en faux avec cette analyse et affirme que le Parlement peut « via le dépôt d'une motion d'ajournement, subordonner l'autorisation de ratifier à l'accomplissement de certaines formalités, à prise de certaines garanties, voire à la formulation des réserves. Il n'est même pas inconcevable qu'il induise la nécessité d'une véritable réouverture des négociations »⁵⁷. Pour séduisante et intéressante qu'elle soit, cette idée est contraire aux prérogatives reconnues au président de la République par la Constitution et la consécration par cette même Constitution, d'une compétence parlementaire de simple attribution. C'est la position du professeur Saïdj, bien qu'il affirme que l'on ne puisse tirer argument de l'exclusivité de l'initiative gouvernementale pour en déduire l'impossibilité d'amendements parlementaires ; la loi de finances bien qu'étant du seul ressort du gouvernement, n'empêche pourtant pas les parlementaires de jouir d'un droit d'amendement qui n'est restreint que par les dispositions expresses de la Constitution⁵⁸. Pas plus qu'il n'a le droit d'amender l'engagement international, écrit-il, le Parlement n'a la possibilité juridique de proposer des amendements d'orientation, c'est-à-dire des amendements par lesquels le Parlement préciserait la politique dans laquelle doit s'insérer la ratification du traité ou poserait comme condition à la ratification l'accomplissement d'actes diplomatiques déterminés ou encore exigerait du gouvernement, éventuellement sans délai, l'adoption ou la préparation des textes qui paraîtraient, directement ou indirectement nécessiter la ratification du traité. Le droit

d'amendement ouvert aux parlementaires en matière de lois d'autorisation de ratification ou semble en définitive, résider surtout dans le fait que ce droit permet, ou plutôt permettrait, et encore sous des limites parfois importantes, d'assurer la rectitude de l'autorisation parlementaire et d'éviter ainsi que l'Assemblée nationale soit contrainte de se prononcer dans des conditions discutables : moyen de défense beaucoup plus que moyen positif d'initiative. L'autorisation demandée par l'Exécutif peut, en effet, s'avérer juridiquement contestable en la forme. Au delà des incorrections de pure rédaction, il s'agit surtout des cas dans lesquels l'autorisation unique demandée s'appliquerait à des engagements internationaux juridiquement dissociables ou des hypothèses dans lequel le gouvernement inclurait dans son projet des dispositions juridiquement distinctes de l'autorisation de ratification⁵⁹.

Telle n'est pas la pratique camerounaise et en attendant que pareille éventualité se présente, la Commission des affaires étrangères qui examine au fond les projets de lois de ratification conclut presque toujours ses rapports à l'assemblée plénière avec la même formule : « votre commission des affaires étrangères a adopté sans amendement le projet de loi N°... », « Elle prie maintenant la chambre entière de bien vouloir entériner ses conclusions ». Pratiquement, l'Assemblée nationale n'a jamais rejeté un projet de loi autorisant la ratification d'un traité ou accord international⁶⁰. S'il faut trouver un domaine où les élus à l'Assemblée nationale font preuve d'initiative sur le plan international, c'est peut-être dans le domaine de ce qu'il convient désormais d'appeler la « diplomatie parlementaire ».

Paragraphe II- La pratique de la diplomatie parlementaire.

La fonction diplomatique est celle par laquelle sont élaborées les normes de droit international public c'est-à-dire celles qui gouvernent les relations entre puissances étatiques. On y trouve évidemment l'ensemble du droit international conventionnel au sens strict, mais également les normes non conventionnelles en dérivant, à l'instar des actes unilatéraux des organisations internationales intégrées, de même que l'ensemble des règles formellement non conventionnelles non- écrites par lesquelles l'Etat est internationalement lié, la coutume et dans une certaine mesure

⁶⁰ Cela peut s'expliquer également par l'argument qui consiste pour les membres du Gouvernement d'affirmer devant les députés qu'en ratifiant un traité, le Cameroun tiendrait ses engagements internationaux. Cet argument est juridiquement inexact parce que le Cameroun ne peut être tenu par un engagement que s'il est parfait c'est-à-dire ratifié ; en réalité l'engagement international ne naît réellement qu'une fois la ratification effectuée dans les formes prescrites par la Constitution. Toutefois l'on ne peut nier un engagement moral ou politique pris par l'Exécutif au moment de la signature, mais l'on peut également s'interroger sur la portée réelle d'un tel engagement devant l'Assemblée nationale.

les principes généraux du droit⁶¹. Bien que traditionnellement attribuée à l'Exécutif, on note de plus en plus l'intervention du Parlement dans certains domaines et sous certaines conditions (A) même si la portée normative et obligatoire de ces énoncés interparlementaires reste très contrastée (B).

A- Une intervention de l'Assemblée nationale tolérée dans certains domaines.

Bien que certains auteurs aient proposé de limiter les précédents, éléments matériels de la coutume, aux seuls actes des agents diplomatiques, cette conception restrictive n'a pas été suivie par le droit international, et comme l'affirment les professeurs Nguyen Quoc Dinh, Pellet et Daillier, « les actes législatifs et administratifs peuvent aussi servir de précédents le cas échéant »⁶². Ainsi les prises de positions, déclarations et autres actes de l'Assemblée nationale peuvent établir une pratique, qui si elle est accompagnée d'une opinio juris, ferait naître une coutume d'où peut découler un engagement liant l'Etat du Cameroun. Le professeur Ruzié cite ainsi en exemple les lois internes portant sur des matières d'ordre international telles la mer, les nationalisations, les immunités ou encore la neutralité⁶³. Toutefois, dans un contexte de « sacralisation de l'Exécutif (...) exact reflet du présidentialisme tropical »⁶⁴ et où « les projets de loi ont toujours reçu et reçoivent rapidement l'appui de la majorité parlementaire acquise au Parti au Pouvoir alors que les propositions de lois non seulement sont rares, mais ne deviennent jamais les normes législatives au Cameroun »⁶⁵, les actes législatifs sont très souvent ceux que l'Exécutif veut bien qu'il pose quand il ne les incite. L'intervention parlementaire n'a en réalité lieu dans ce qui est considéré comme le « domaine réservé » du chef de l'Etat, que dans les formes et les domaines déterminés par la présidence de la République comme l'illustre la pratique des groupes d'amitié.

Le groupe d'amitié est un groupe de parlementaires destiné à créer ou resserrer des liens d'amitié avec des parlements étrangers. D'un point de vue fonctionnel, on pourrait dire aujourd'hui qu'un groupe d'amitié est un instrument privilégié de la politique des relations internationales de l'Assemblée nationale et l'un des relais parlementaires de la politique étrangère⁶⁶. En effet, avec soixante douze groupes d'amitié⁶⁷, le réseau diplomatique de l'Assemblée nationale dépasse largement le cadre des pays avec lesquels l'Etat du Cameroun entretient des relations

64 Joseph Kankeu « Les missions du Parlement camerounais : regard sur une illusion », Juridis Périodique N° 73, janvier-février-mars 2008, p. 42.

66 « L'Assemblée nationale et les relations internationales » Op. Cit. p. 60.

diplomatiques. C'est parce qu'ils apparaissent comme des relais parlementaires de la politique étrangère, qu'au sein des délégations se trouve toujours un représentant du ministère des relations extérieures qui participe activement à la préparation des voyages officiels mais également à la détermination et au choix des sujets et questions à débattre.

Si l'Exécutif veille autant à la manière dont sont menées les relations interparlementaires, c'est parce que les résolutions qui y sont prises sans engager l'Etat au sens du droit international, n'en ont pas moins une certaine portée.

B- La valeur contrastée des résolutions d'institutions interparlementaires.

Les institutions interparlementaires sont des organismes de coopération parlementaire tant au niveau sous-régional, régional que mondial⁶⁸. La valeur des résolutions et autres énoncés des institutions interparlementaires dépend de la nature même de ces organisations.

Selon la définition proposée au cours des travaux de codification du droit des traités par sir Gérard Fitzmaurice, l'organisation internationale est une « association d'Etats constituée par traité, dotée d'une constitution et d'organes communs, et possédant une personnalité juridique distincte de celle des Etats membres »⁶⁹. Cette définition à laquelle la doctrine dans son ensemble est favorable, attire l'attention sur les deux aspects fondamentaux d'une organisation internationale : son fondement conventionnel et sa nature institutionnelle. L'article 2 paragraphe 1i de la Convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités précise simplement que l'expression « organisation internationale » s'entend d'une « organisation intergouvernementale ». De ces définitions, il découle clairement que les institutions interparlementaires ne sont pas des organisations internationales et que par conséquent leurs énoncés ne sauraient lier l'Etat, bien que l'article 1 des statuts de l'Union interparlementaire la présente comme une « organisation internationale des Parlements »⁷⁰.

Parce qu'elles ne sont pas des organisations internationales avec des Etats comme membres, les énoncés des institutions interparlementaires ne contraignent pas les Etats. A cet égard la

68 Voir Annexe 1 pour les douze institutions interparlementaires auxquelles est membre le Cameroun.

70 Foyer de la concertation interparlementaire à l'échelle mondiale, l'UIP s'est donné pour vocation de promouvoir la paix et la coopération entre les peuples par la voie parlementaire, ainsi que le développement et le renforcement des institutions représentatives en étroite liaison avec l'association des secrétaires généraux des Parlements. Elle est dans les faits l'homologue parlementaire des Nations unies, auxquelles la lie depuis 1966, un accord de coopération.

terminologie utilisée par l'UIP est fort révélatrice : « engage les Etats à... », « Recommande aux parlements... », « Demande aux gouvernements... », « Appelle les Etats à ... », « prie instamment les organisations internationales... », « Prie gouvernements et parlements de ... », « lance un appel... », « Prie instamment tous les Etats... ». On ne peut même pas les qualifier de recommandation si l'on s'en tient à la définition des professeurs Nguyen Quoc Dinh, Daillier et Pellet selon laquelle la recommandation est « un acte qui émane en principe d'un organe intergouvernemental et qui propose à ses destinataires un comportement donné »⁷¹ ; encore moins d'actes concertés non conventionnels ou non binding agreements « que l'on peut définir comme des instruments issus d'une négociation entre personnes habilitées à engager l'Etat et appelées à encadrer les relations de ceux-ci, sans pour autant avoir un effet obligatoire »⁷². Pour le docteur Cyriaque Esseba⁷³, les résolutions des institutions interparlementaires ont une valeur de simple recommandation qui ne lient que l'Assemblée nationale. Celle-ci ne peut même pas préparer une proposition de loi sur la base des résolutions de l'UIP en vertu de la séparation des pouvoirs.

Toutefois, si les résolutions des institutions interparlementaires ne sont pas obligatoires d'un point de vue juridique, elles sont politiquement contraignantes. En effet, parce qu'il y'a pour elle un risque de suspension en cas de non suivi de résolution, l'Assemblée nationale n'hésite pas à faire pression sur l'Exécutif et bien de projets de lois, devenus lois, prennent en compte généralement les prescriptions de l'UIP. C'est compte tenu de cet impact des résolutions des institutions interparlementaires que se trouvent par exemple au sein de chaque délégation de l'Assemblée nationale à l'UIP un représentant du ministère des relations extérieures en plus du ministre chargé des relations avec les assemblées.

En définitive, si les députés ne peuvent engager l'Etat sur la scène internationale, ils peuvent encore moins décider de mettre fin à ces engagements. L'initiative dans ce domaine appartient de façon quasi-exclusive à l'Exécutif et au président de la République, l'Assemblée nationale devant se satisfaire le plus souvent du contrôle de la mise en oeuvre de ces engagements.

⁷³ Direction des affaires générales et secrétaire administratif de la délégation de l'Assemblée nationale à l'UIP.

CHAPITRE IV : LA MISE EN OEUVRE DES ENGAGEMENTS

INTERNATIONAUX PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE.

L'exécution des traités incombe à tous les organes de l'Etat parce que l'obligation d'exécuter s'impose à l'Etat pris dans son ensemble comme sujet du droit international. Dès 1839 en effet, le Conseil d'Etat français a déclaré : « l'exécution du traité est dévolue non pas à un seul organe ou à une seule autorité mais à toutes les autorités, législative, politique et judiciaire dans l'ordre de leurs compétences »⁷⁴. Dans sa décision du 3 septembre 1986, le Conseil constitutionnel du même pays a rappelé qu' « il appartient aux divers organes de l'Etat de veiller à l'application [des] conventions internationales dans le cadre de leurs compétences respectives»⁷⁵. S'agissant du Parlement, ses compétences telles que déclinées à l'alinéa 2 de l'article 14 de la Constitution sont la confection des lois (section I) et le contrôle de l'action du Gouvernement (section II).

SECTION I : UNE RELATIVE SOUMISSION DE L'ASSEMBLEE NATIONALE

AUX ENGAGEMENTS INTERNATIONAUX DE L'ETAT.

La soumission de l'Assemblée nationale aux engagements internationaux du Cameroun reste contrastée et mitigée. Si le compte rendu des débats et travaux parlementaires révèle une volonté de prendre en compte les engagements internationaux dans la tâche législative (paragraphe I), la subsistance et l'adoption de lois contraires aux traités et accords auxquels est partie le Cameroun laissent croire à une certaine méconnaissance de ces engagements (paragraphe II).

Paragraphe I- la prise en compte des engagements internationaux dans la tâche législative.

La prise en compte des engagements internationaux est une exigence de la Constitution qui affirme le caractère supra législatif des traités et accords internationaux (A). La spécificité des directives communautaires appelle un développement particulier (B).

A- Le caractère supra législatif des traités et accords internationaux.

Aux termes de l'article 45 de la Constitution, « les traités ou accords internationaux régulièrement approuvés ou ratifiés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve pour chaque accord ou traité, de son application par l'autre partie ». Sous réserve de

réciprocité donc, le législateur est soumis au respect des conventions et accords internationaux et la violation d'un traité devrait normalement être sanctionnée par le constat de sa non conventionalité. Comme l'a affirmé madame Tarja Halonen, membre du Parlement de la Finlande et vice- présidente de l'Assemblée parlementaire de l'Europe, « lorsqu'ils adoptent des lois, les Parlements devraient s'assurer que rien ne va à l'encontre des engagements internationaux pris par leur pays... »⁷⁶.

Toutefois, le Conseil constitutionnel français, dans le cadre d'une jurisprudence affirmée dans sa décision N° 74-54 DC du 15 janvier 1975, s'est refusé à contrôler la conformité des lois aux stipulations des engagements internationaux de la France, considérant qu' « une loi contraire à un traité ne serait pas, pour autant, contraire à la Constitution.»⁷⁷. La tâche du contrôle juridictionnel de la conventionalité des lois incomberait donc au juge de l'application de la loi c'est-à-dire les juridictions judiciaires et administratives. Il a fallu attendre un arrêt du 20 octobre 1989, Nicolo, pour que le Conseil d'Etat admette à la suite d'un revirement jurisprudentiel attendu⁷⁸ qu'il lui appartenait de faire prévaloir les conventions internationales sur les lois, même postérieures ; bien que le Conseil ait précisé ultérieurement que la compatibilité d'une disposition législative avec une norme internationale n'était pas un moyen d'ordre public⁷⁹.

De façon générale, l'exposé des motifs de certains projets de lois fait ressortir le cadre infra conventionnel dans lequel ils s'inscrivent lorsqu'ils visent par exemple l'adaptation de l'ordre juridique interne aux normes internationales. S'agissant du cas particulier des normes communautaires, si elles s'imposent aux lois nationales au même titre que l'ensemble du droit international, sa férule est beaucoup plus contraignante, du fait d'une évolution qui conduit à considérer que la supériorité du droit communautaire sur la loi aurait un autre fondement que l'article 45 de la Constitution⁸⁰.

B- La transposition du droit communautaire

Il s'agit ici principalement parmi les actes juridiques traités à la section I du Chapitre III du Traité CEMAC révisé, des directives. Les directives, précise l'alinéa 3 de l'article 41 du même texte, lient tout Etat membre destinataire quant au résultat à atteindre, et en laissant aux instances

77 « L'Assemblée nationale et l'Union européenne » Op. Cit. p. 38. Cette hypothèse est envisageable dans le cas où une loi serait contraire à un traité lui-même contraire dans certaines de ses dispositions à la Constitution et pour lequel la procédure prescrite à l'article 44 de la Constitution n'a pas été suivie.

⁷⁸ Jusque là le Conseil d'Etat était resté fidèle à la conception qui fait du juge administratif le « serviteur de la loi ».

⁷⁹ Conseil d'Etat, 28 juillet 1993, Bach cité par Bertrand Mathieu, La Loi, Paris, Dalloz, connaissance du droit, 1996, p. 44.

nationales leur compétence en ce qui concerne la forme et les moyens. Or le développement du droit communautaire, son caractère précis, l'absence de prise en considération de la distinction entre la loi et le règlement, implique de plus en plus souvent l'intervention du droit communautaire dans le domaine réservé à la loi par la Constitution. Dans ce cas il appartient au Parlement de transposer les directives communautaires dans l'ordre interne.

Le recensement des transpositions effectuées par l'Assemblée nationale n'est pas aisé. Si quelques textes ont pour vocation principale d'assurer une transposition, la plupart du temps la transposition est réalisée au gré des articles de divers projets de loi, voire pas voie d'amendements présentés par le Gouvernement au cours de la discussion d'un projet de loi. L'identification de telles transpositions est d'autant plus malaisée qu'il n'est pas toujours précisé, dans les exposés des motifs ou lors des débats, qu'il s'agit de mettre en oeuvre des dispositions communautaires. En outre, rien n'empêche le Gouvernement de procéder à des « transpositions » anticipées de textes communautaires non encore définitivement adoptés. De fait, rien ne distingue l'examen des textes de transposition de l'examen des projets et propositions de loi « ordinaires » si ce n'est le recours quelques fois, par le Gouvernement, pour s'opposer à certains amendements ou lors des débats, à l'argument de leur contrariété au droit communautaire.

La transposition des directives communautaires se révèle à la fin frustrante pour les parlementaires si l'on s'en tient à cette déclaration de monsieur Michel Pezet, président de la délégation des commissions européennes à l'Assemblée nationale française : « L'Assemblée, quasiment réduite au rôle du moine copiste, [doit] transposer en droit interne, avec un enthousiasme mitigé, un nombre de plus en plus important des directives communautaires élaborées selon des modalités rien moins que transparentes »⁸¹. La frustration et la réticence des parlementaires ressortent encore mieux de cette déclaration de monsieur Gilbert Gantier lors des débats à l'Assemblée nationale française le 26 mai 1992 : « L'introduction des directives européennes dans notre droit réduit les parlementaires que nous sommes à des acteurs de second rang. Nous disposons d'une latitude d'action très limitée : nous ne pouvons ni changer la philosophie du texte ni le rejeter (...) car, dans les deux cas, la Cour de justice des Communautés européennes pourrait condamner la France pour non- application des directives. Notre pouvoir est ainsi inférieur à celui que nous possédons dans le domaine de la ratification des conventions internationales. Sous l'Empire, le corps législatif, dénoncé par tous les historiens pour son rôle politique inexistant, disposait de pouvoirs plus importants que nous en l'occurrence. Cette

transformation en chambre d'enregistrement est d'autant plus humiliante que nous traitons de la fiscalité, qui est à l'origine de la création des Parlements et qui constitue toujours l'une des principales compétences du Parlement »⁸². Cette réticence à transposer les règles communautaires peut sans doute expliquer les manquements parfois observés.

Paragraphe II- La méconnaissance dans certains cas des engagements internationaux par la loi.

Malgré les prescriptions constitutionnelles, il existe dans l'ordre juridique camerounais des cas de contrariété de la loi aux traités et accords internationaux (B) qui ont des justifications diverses (A).

A- Les causes des violations de l'Assemblée nationale.

Pour madame Ann-Cathrine Haglund, l'examen attentif de la législation nationale afin de l'adapter aux dispositions des conventions internationales est une tâche pour laquelle les parlements nationaux manquent de personnel adéquat et qui doit être menée par les départements ministériels. « Ce n'est que dans des cas rares et fortuits que les Parlements prennent l'initiative à cet égard »⁸³. En effet, sans aller jusqu'à parler comme le docteur Joseph Kankeu d' « inconfort intellectuel de la plupart des parlementaires » au Cameroun⁸⁴, l'on doit admettre que les députés ne disposent pas de l'équipe de techniciens et de spécialistes qui puissent travailler en amont à rassembler tous les traités et accords internationaux auxquels se rapporte un projet de loi ou qui exigent une adaptation de l'ordre juridique interne. Cet état de fait s'illustre par l'inexistence au Secrétariat général de l'Assemblée nationale, d'un répertoire des traités ratifiés par le Cameroun. Certains cadres de la sous direction de la procédure législative nous ont d'ailleurs confié qu'ils avaient été tous surpris, cadres du Secrétariat général et députés, par l'annonce d'une certaine contrariété entre le Protocole de Maputo et le code pénal camerounais. Ils n'avaient pas remarqué ces dispositions.

A côté de cela, il conviendrait de signaler que selon les termes de monsieur Joseph Kankeu, « la fonction législative du Parlement se trouve faible, bridée par les prérogatives procédurales conférées au Gouvernement de la République et entravée par la multiplication des dispositions à caractère technique et par les phénomènes d'obstruction politique »⁸⁵. En réalité, le pouvoir réglementaire, par le jeu des dispositions des articles 26, 28, 29, 30, et 31 de la Constitution dégage

une certaine primauté sur le pouvoir législatif. Les lois sont dans la plupart des cas issues des projets de loi et exceptionnellement des propositions de lois. Dans le domaine communautaire par exemple, le rôle du Parlement en qualité d'organe législatif dans la transposition des directives, est limité. En raison de la définition a priori limitative du domaine de la loi, résultant de la Constitution, la plus large part des transpositions est effectuée par voie réglementaire. En outre, compte tenu de la prééminence attribuée au gouvernement par notre système constitutionnel dans l'exercice effectif du droit d'initiative législative, la quasi-totalité des transpositions législatives est effectuée à l'initiative du gouvernement. C'est donc aussi à celui-ci qu'incombent la plupart de violations imputées à l'Assemblée nationale.

B- Les manifestations des violations des engagements internationaux par l'Assemblée nationale.

Il convient de le repréciser ici : bien que l'initiative des lois soit pour l'essentiel au Cameroun le fait de l'Exécutif qui peut être politiquement responsable des violations des engagements internationaux par la loi, juridiquement c'est à l'Assemblée nationale en tant que législateur et « auteur constitutionnel » des lois qu'incombe la responsabilité des « lois anti-conventionnelles » et l'ignorance des directives communautaires par l'ordre juridique interne.

S'agissant des lois anti-conventionnelles, il convient de distinguer selon qu'elles sont antérieures ou postérieures au traité. Antérieures, la publication du traité devrait normalement induire leur abrogation et leur disparition de l'ordonnancement juridique. Pourtant, la distinction « enfant légitime » « enfant naturel » ou « enfant adultérin » en matière de succession en dépit de nombreux instruments internationaux sur les droits des enfants ratifiés qui proscrivent pareille distinction démontre bien que cette abrogation n'est pas automatique. C'est pourquoi le professeur Christian Tomushat, membre du comité des droits de l'homme, estimait en 1983 que l'incorporation des normes internationales dans la législation nationale présentait des avantages considérables. En effet, cette incorporation permet aux autorités nationales de combler d'éventuels retards dans la législation nationale par rapport au droit international et peut favoriser une application plus efficace en cas de conflit avec le droit interne. Surtout, selon le professeur Tomushat, l'incorporation permet à l'individu de faire directement valoir les droits qui lui sont reconnus par la communauté internationale et de participer à la réalisation de ces droits⁸⁶.

86 Christian Tomushat cité par Thomas Mc Carthy, conseiller principal du sous-secrétaire général aux droits de l'homme, centre des droits de l'homme des Nations unies, Le Parlement : gardien des droits de l'homme Op. Cit. p. 82.

Les lois postérieures anti-conventionnelles, entraînent la responsabilité internationale de l'Etat du Cameroun et pas de l'Assemblée nationale, même si elles sont en réalité plus le résultat d'une ignorance que la volonté délibérée d'enfreindre le droit international ou communautaire.

Dans un arrêt Francovitch du 19 novembre 1991, la Cour de justice des Communautés européennes a posé le principe selon lequel le droit communautaire impose aux Etats membres de réparer les dommages causés aux particuliers par les violations du droit communautaire qui leur sont imputables. Or la faute peut résulter, comme nous l'avons déjà démontré, d'une mauvaise transposition de la directive par la loi. Saisi d'un recours en responsabilité du législateur pour non respect du droit communautaire, et donc pour faute, le Conseil d'Etat français dans un arrêt du 28 février 1992, société Arizona Tobacco, a mis en jeu la responsabilité pour faute de l'autorité réglementaire, en interposant un acte administratif d'application de la loi entre la norme communautaire et la loi. Le juge administratif a ainsi évité de poser le problème de la responsabilité pour faute du législateur. Il est cependant probable qu'un jour le juge administratif sera confronté à un litige où il ne pourra faire jouer cet artifice et devra, s'il veut respecter le droit communautaire, mettre en jeu la responsabilité du fait de la loi pour faute.

Au regard des conséquences pour l'Etat d'un manquement à ses obligations internationales, le Parlement, incarné au Cameroun par l'Assemblée nationale, doit veiller non seulement au respect par lui-même desdits engagements mais s'assurer de leur mise en oeuvre par le gouvernement dans sa mission de contrôle.

SECTION II : UN CONTROLE IMPARFAIT DE L'EXECUTION DES

ENGAGEMENTS INTERNATIONAUX PAR L'EXECUTIF.

Si comme nous l'avons précédemment écrit, la partie la plus visible des activités parlementaires réside essentiellement dans la fonction législative, la fonction de contrôle de l'activité gouvernementale apparaît comme plus importante au regard de la prééminence de l'Exécutif dans la naissance et l'exécution des engagements internationaux. Les parlementaires pour exercer ce contrôle disposent de moyens directs (paragraphe I) et d'autres plus indirects (paragraphe II) par lesquels ils peuvent tout de même contraindre le gouvernement.

Paragraphe I- Le contrôle direct

L'on pourrait distinguer ici entre des moyens expressément prévus par la Constitution (A) et d'autres qui sont nés de la nécessité du travail parlementaire et aménagés par le Règlement de l'Assemblée nationale (B).

A- Les procédures constitutionnelles : les questions et enquêtes.

Pour madame Tarja Halonen, les parlementaires ont ou devraient avoir à leur disposition les moyens de poser des questions au gouvernement, oralement ou par écrit. Ils devraient constamment garder à l'esprit l'aspect « droits de l'homme » de l'action gouvernementale. Dans certains cas précis, il conviendrait de recourir à un vote de confiance afin de souligner l'importance accordée aux droits de l'homme⁸⁷. Au Cameroun cette procédure est prévue non seulement pour l'aspect « droits de l'homme » mais pour l'ensemble de l'activité gouvernementale y compris la mise en oeuvre des engagements internationaux. En effet, l'article 35 de la Constitution met à la disposition du Parlement divers instruments lui permettant d'opérer un contrôle de l'activité gouvernementale : les questions orales ou écrites, et les commissions d'enquête sur des objets déterminés.

La procédure des questions est strictement encadrée par le Règlement de l'Assemblée nationale. Les questions écrites sont remises au président de l'Assemblée nationale qui les transmet au ministre compétent après communication à l'Assemblée nationale. Ce sont des questions sommaires auxquelles les membres du gouvernement sont tenus de répondre dans un délai de trois jours s'ils sont en session et de quinze jours s'ils sont hors session. Un délai supplémentaire de deux et de trois jours leur est accordé respectivement en période de session et hors session si les réponses nécessitent des recherches documentaires. Si la question est complexe, le président de l'Assemblée nationale demande à son auteur de la transformer en question orale. Si ce dernier refuse, alors le membre du gouvernement intéressé dispose d'un délai supplémentaire de deux jours pour répondre à la question. Même si les questions écrites ont l'intérêt de pouvoir être posées hors sessions, le fait que la réponse écrite soit adressée au seul député auteur de la question de façon privée à l'exclusion des autres députés prive l'Assemblée nationale d'un véritable moyen de contrôle et d'information. Les questions orales par contre une fois formulées sont inscrites à l'ordre du jour par la Conférence des présidents et doivent permettre un dialogue entre un parlementaire et un membre du gouvernement sans aucune intervention extérieure. La réponse du Gouvernement a lieu en plénière devant tous les députés mais seuls l'auteur de la question et le membre du gouvernement concernés

prennent la parole. Toutefois, les membres du gouvernement ne sont pas tenus de répondre, de façon automatique, à toutes les questions. L'intérêt public, les impératifs de la défense nationale ou de la sécurité de l'Etat sont parfois invoqués pour refuser d'apporter une réponse ou de fournir des renseignements au Parlement.

La constitution et le Règlement de l'Assemblée nationale respectivement à travers leurs articles 35 alinéa 1 et 67 organisent la possibilité pour le Parlement de constituer des commissions d'enquête pour recueillir des éléments d'information sur des faits déterminés ou sur la gestion des services publics. L'Assemblée nationale pourrait donc décider d'ouvrir une enquête sur la mise en oeuvre de certains engagements internationaux par l'Etat ou sur les motivations ayant conduit à certains accords bilatéraux. Mais il convient de relever que l'Assemblée nationale camerounaise fait peu d'usage de ce pouvoir d'enquête ou ne le fait pas du tout. Toutes choses qui font dire au docteur Kankeu que « les instruments qui permettent au Parlement de mieux s'informer sont, soit mal utilisés, soit butent sur le monopole gouvernemental d'accès aux dossiers ou à l'information »⁸⁸. En effet les questions au Cameroun passent par la censure des groupes parlementaires avant d'être envoyées au Secrétariat général de l'Assemblée nationale. Il s'agit en réalité selon l'auteur suscité des pratiques parlementaires non écrites ayant pour but de soumettre les parlementaires à la discipline du parti qui les a investis et les a fait élire. A ce titre, la tentation est trop grande de voir un député ne pas poser des questions parce que ses électeurs, son parti ou lui-même y trouvent leur intérêt. Monsieur Kankeu n'hésite pas à parler des questions comme « une véritable mise en scène théâtrale » et des commissions d'enquête parlementaire comme « arme rarement utilisée »⁸⁹.

Cette inefficacité des procédures constitutionnelles de contrôle semble renforcée dans le domaine des engagements internationaux par le relatif manque d'intérêt des députés pour ces questions comparées aux questions économiques ou sociales qui touchent de façon plus directe à la vie de leurs électeurs. Cet état de fait place le véritable contrôle entre les mains de la Commission des affaires étrangères.

B- Les débats et travaux en commissions.

Conformément à l'article 38 du Règlement de l'Assemblée nationale, « aucune aaffaire ne peut être soumise à l'examen aux délibérations et au vote de l'Assemblée sans avoir, au préalable, fait l'objet d'un rapport de la commission compétente au fond. ». Pour toute question relative aux

relations internationales, c'est la Commission des affaires étrangères qui est compétente même si d'autres commissions peuvent être saisies pour avis si la question est relative à leur champ de compétence. Ainsi lors des débats et travaux en commission, les commissaires ont la possibilité de poser toutes les questions sur le sujet et d'obtenir tous les renseignements utiles à leur information et qui devraient leur permettre de donner un rapport et une orientation fiables à leurs homologues lors de la plénière.

Toutefois, l'on remarque qu'ici comme avec les questions, les membres du gouvernement ne sont pas tenus de répondre à toutes les questions. Ils peuvent se retrancher derrière les impératifs de la défense nationale, de la sécurité de l'Etat ou du secret de l'information judiciaire pour refuser d'apporter une réponse ou des précisions. De plus, la lecture des rapports de la Commission des affaires étrangères montre que les débats ou travaux en commission ne sont en réalité qu'un prétexte pour les commissaires pour soulever d'autres problèmes que de débattre du texte en discussion. Ainsi par exemple, l'examen de la Convention fiscale entre le Cameroun et la Tunisie tendant à éviter la double imposition en matière d'impôt sur le revenu donnera prétexte aux discussions sur le cas des populations au revenu inférieur à cinquante deux mille francs par mois assujettis à l'impôt sur le revenu des personnes physiques au Cameroun⁹⁰.

Cette attitude des parlementaires et des commissaires s'explique peut être par la conscience qu'ils ont de l'appartenance des questions traitées au « domaine réservé » du président de la République. Leur contrôle qu'il soit direct ou indirect semble limité.

Paragraphe II- Les moyens indirects d'action sur la mise en oeuvre des engagements internationaux par l'Exécutif.

Par moyens indirects, nous entendons des moyens qui ne visent pas expressément le contrôle de la mise en oeuvre des engagements internationaux par le président de la République et le Gouvernement mais qui par leur utilisation politique peuvent se révéler de véritables moyens de pression. Il s'agit du pouvoir financier du Parlement (A) et du mécanisme constitutionnel de mise en jeu de la responsabilité gouvernementale (B).

90 Rapport de la Commission des affaires étrangères sur le Projet de loi N° 758/PJL/AN autorisant le Président de la République à ratifier la Convention fiscale entre le Cameroun et la Tunisie tendant à éviter la double imposition en matière d'impôts sur le revenu. AN/CAE, juin 1994, Inédit.

A- Le vote du Budget.

Le Parlement dispose d'un véritable pouvoir financier. En effet, conformément aux dispositions de l'article 16 alinéa 2b de la Constitution, c'est l'Assemblée nationale qui vote le budget de l'Etat. A travers cette procédure, l'Assemblée nationale détient non seulement le pouvoir de contrôler sur pièces, l'emploi des crédits inscrits au budget de l'Etat mais également de pouvoir décider de réduire la marge de manoeuvre de l'Exécutif en la privant par exemple de moyens pour payer ses contributions dans les organisations internationales. Les députés français n'ont pas hésité à faire pression pour user de ce pouvoir financier et désormais l'Assemblée nationale examine les étapes préliminaires de la procédure législative communautaire en vertu de l'alinéa 4 de l'article 88 de la Constitution française. Certes, un vote négatif serait dépourvu de portée juridique et pratique sur le plan international : la France n'en serait pas moins tenue de verser une contribution. Si elle se refusait à le faire, elle s'exposerait non seulement à des difficultés politiques dans ses relations avec ses partenaires, mais aussi à une condamnation de la Cour de justice des Communautés européennes. Néanmoins, l'Assemblée nationale a la possibilité de se prononcer régulièrement sur l'exécution par la Commission européenne du budget communautaire.

Au Cameroun, si les députés s'interrogent sur les crédits alloués à la politique étrangère, c'est pour demander une équité dans l'adhésion aux organisations internationales francophones ou anglophones. Pratiquement jamais, les députés n'ont refusé d'accorder au Gouvernement les crédits exigés pour la politique étrangère. Cela s'explique sans nul doute par le fait majoritaire qui pousse les députés de la majorité à adjuger au Gouvernement ses projets et demandes. La mission de contrôle parlementaire se trouve ainsi anémiée par le jeu du fait majoritaire qui limite les possibilités de mise en jeu de la responsabilité gouvernementale.

B- La mise en jeu de la responsabilité gouvernementale.

La mise en jeu de la responsabilité gouvernementale est un élément central du régime parlementaire. Dans la Constitution camerounaise, les règles constitutionnelles et notamment l'article 34, réduisent mais n'annulent pas le déclenchement de ces crises. Ainsi, selon les termes de l'alinéa 3 de cet article 34, l'Assemblée nationale peut mettre en cause la responsabilité du Gouvernement par le vote d'une motion de censure. Rien n'exclut que cette mise en jeu de la responsabilité gouvernementale soit relative à une question de politique étrangère ou à la prise d'un engagement international par l'Etat. En France par exemple, messieurs Pierre Bérégovoy, le 21 novembre 1992, et Edouard Balladur, le 15 décembre 1993, ont sollicité et obtenu un vote de

confiance à propos des négociations commerciales du cycle d'Uruguay, menées pour l'essentiel, au nom de la Communauté, par la Commission européenne⁹¹.

Au Cameroun, la réglementation constitutionnelle est suffisamment sévère pour éviter les abus et préserver la stabilité gouvernementale. Le dépôt d'une motion de censure doit être effectuée par au moins un tiers des membres de l'Assemblée nationale, à savoir 60 députés. L'initiative individuelle est ainsi écartée. A cette restriction, on pourrait ajouter l'impossibilité de renverser le Gouvernement pendant la période d'intérim présidentiel encadré par l'article 6 alinéa 4a de la Constitution et au cours de l'exercice des pouvoirs présidentiels en période exceptionnelle telle que prévus par l'article 9 de la même Constitution. « Il est presque évident que la motion de censure ainsi entendue ne peut être possible dans l'actuelle vie constitutionnelle nationale. La proposition d'élus signataires dans les modalités de déclenchement de la procédure semble importante dans une Assemblée peuplée de plus de deux tiers des membres issus du parti au pouvoir. Une fois de plus, il s'agit d'un instrument juridique et politique dont la mise en oeuvre est renvoyée aux calendes grecques »⁹².

CONCLUSION GENERALE

« Le Parlement est le coeur battant de la démocratie, il faut que cela se sente », ces mots de Laurent Fabius⁹³ sonnant comme un réquisitoire pour le Parlement se révèlent d'une actualité particulière au terme de notre étude sur le Parlement et les engagements internationaux de l'Etat du Cameroun. Comme nous avons pu l'observer, le rôle de l'Assemblée nationale en matière d'engagements internationaux de l'Etat au Cameroun est un rôle marginal et résiduel entre les prérogatives exorbitantes reconnues par la Constitution au pouvoir Exécutif et fait majoritaire se manifestant par un soutien inconditionnel de la majorité parlementaire au Gouvernement. Cette conjonction de la majorité parlementaire et de la majorité présidentielle place dans la bouche du Parlement un mors supplémentaire en matière de contrôle de l'action gouvernementale dans la mise en oeuvre des engagements internationaux.

Le postulat de base selon lequel le président de la République, chef de l'Exécutif est seul compétent pour contracter des engagements internationaux se trouve largement vérifié : la naissance des engagements internationaux dépend pour l'essentiel du président de la République qui non seulement dispose d'un pouvoir exclusif d'initiative mais aussi d'une compétence discrétionnaire de parfaire l'engagement international tant à l'international que dans l'ordre juridique interne. Toutefois, la thèse de la « chambre d'enregistrement » est pour le moins exagérée : même affaiblie ou concurrencée, l'Assemblée nationale demeure un passage obligé de la négociation et une tribune pour l'opposition. On y ajoutera le rôle fondamental de la transparence du débat : l'existence d'un Parlement, comme l'affirment messieurs Camby et Servent, c'est la garantie, théorique parfois il est vrai, que le vote de la loi se fait « sous l'oeil » du peuple, c'est-à-dire que l'article 17 de la Constitution en prévoyant la publicité des débats, constitue un élément central du caractère démocratique des institutions. Si nul n'est censé ignorer la loi, chacun doit pouvoir être informé des conditions dans lesquelles elle s'élabore⁹⁴.

De plus, ne disposant pas d'experts et d'une équipe chargée de recenser et d'étudier tous les engagements liant l'Etat, les députés découvrent souvent dans la presse ce dont ils ne seront informés officiellement que des semaines plus tard. Les ministres leur réservent rarement la primeur de leur communication. Dépassé par la vitesse de l'information, surclassé par les techniques qu'il ne maîtrise pas, éclipsé par les vedettes de la télévision, le parlementaire est parfois en proie au doute

existentiel. « Il me paraît grave qu'il y'ait une exportation du débat en dehors de l'enceinte parlementaire, c'est-à-dire que les grands faits nouveaux en politique soient l'objet d'un dialogue singulier entre le ministre et les journalistes, ou le ministre et l'opinion. Le Parlement est court-circuité » notait Jean-Michel Belorgey qui protestait alors contre la faiblesse des moyens de travail des commissions permanentes⁹⁵.

En définitive, les faits observés et les conclusions obtenues à partir de l'exemple du Cameroun sont dans une grande majorité généralisables non seulement à l'ensemble des pays d'Afrique subsaharienne dont la Constitution et le régime politique sont inspirés de la constitution française de 1958 mais également aux pays à régime semi-présidentiel où l'identité des majorités et présidentielles doublée de la discipline du parti amenuise la portée du rôle du Parlement comme contre-pouvoir. S'il fallait faire une recommandation, ce serait celle d'une rénovation du travail parlementaire. Cela passe par un assistanat obligatoire aux députés, un assouplissement des modalités d'organisation des questions afin de donner plus de liberté aux Parlementaires pour utiliser leur temps à leur gré et développer le nombre de questions de leur choix, une facilitation de la création des commissions d'enquête parlementaire et de contrôle, et enfin la création d'une commission pour veiller à la qualité de la loi et à son application effective⁹⁶.

Pour finir, nous faisons nôtres ces mots de Jean-Pierre Camby et Pierre Servent sur le travail parlementaire et le rôle de l'Assemblée nationale : « L'idée selon laquelle le Parlement se réduirait aujourd'hui à une scène déserte ou à un théâtre d'ombres est le fait d'une société dans laquelle le poids de l'image est trop souvent plus important que celui des réalités. Les stéréotypes ont la vie dure, surtout face à une matière aussi complexe. Le travail parlementaire, par sa minutie, son rythme et ses rites s'éloigne souvent du spectaculaire. Mais le Parlement demeure un lieu de pouvoirs ; l'image de parlementaires ne travaillant pas ou passant leur temps à des oppositions stériles n'est pas exacte »⁹⁷.

ANNEXES

ANNEXE 1

ORGANISMES INTERPARLEMENTAIRES AUXQUELS EST MEMBRE L'ASSEMBLEE NATIONALE DU CAMEROUN

Source : Arrêté du Bureau N° 2007/010/AB/AN du 17 décembre 2007 portant désignation des délégués de l'Assemblée nationale dans les organismes interparlementaires.

ANNEXE 2

Source : Arrêté du Bureau N 2008/003/AB/AN du 12 mars 2008 portant constitution des groupes d'amitié à l'Assemblée nationale au titre de la huitième législature.

BIBLIOGRAPHIE

- Bechillon Denys de Hiérarchie des normes et hiérarchie des fonctions normatives de l'Etat, Paris, Economica, 1996, 577p.

- Camby Jean-Pierre, Servent Pierre Le travail parlementaire sous la cinquième République, Paris, Montchrestien, clefs/politique, 3^ème édition, 1997, 156p.

- Charpentier Jean Institutions internationales, Paris, Dalloz, 14^ème édition, 1999, 142p.

- Georgopoulos Const. La ratification des traités et la collaboration du Parlement, Paris, LGDJ, 1939, 131p.

- Gicquel Jean Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, 1987, Montchrestien, 9ème édition, 872p.

- Nchouwat Amadou (sous la direction de) National Assembly of Cameroon competencies and configuration, Presses universitaires d'Afrique, Yaoundé, Novembre 2005, 180p.

- Nguyen Quoc Dinh, Daillier Patrick, Pellet Alain Droit international public, Paris, LGDJ, 7ème édition, 2002, 1510p.

- Olama Ombgwa François Les expériences du régime parlementaire au Cameroun, Thèse de Doctorat d'Etat en sciences politique, Université de Poitiers France, juin 1983, 645p.

- Ruzié David Droit international public, Paris, Dalloz, Mémentos, 14^ème édition, 1999, 250p. - Saïdj Luc Le Parlement et les traités, Paris, 1979, LGDJ, 191p.

- Salmon Jean (sous la direction de) Dictionnaire de Droit international public, Bruxelles, Bruylant, AUF, 2001, 1198p.

- Villiers Michel de Dictionnaire de droit constitutionnel, Paris, Armand Colin, cursus, 2^ème édition, 1999, 251p.

- Rapport de la Commission des affaires étrangères présenté par madame Medjo Delphine, sur le Projet de loi N°555/PJL/AN autorisant le Président de la République à ratifier le Traité relatif à l'harmonisation du droit des affaires en Afrique, signé à Port-Louis (Ile Maurice) le 17 octobre 1993, AN/CAE, Juin 1994, Inédit.

- Rapport de la Commission des affaires étrangères présenté par monsieur Ngetcham, sur le Projet de loi N°751/PJL/AN autorisant le Président de la République à ratifier la Convention sur l'assistance en cas d'accident nucléaire ou de situations d'urgence radiologique, adoptée le 26 septembre 1986 à Vienne, AN/CAE, Mars 2004, Inédit.

- Rapport de la Commission des affaires étrangères présenté par monsieur Amougou Nkolo Jean Pierre, sur le Projet de loi N°752/PJL/AN autorisant le Président de la République à ratifier la Convention sur la notification rapide d'un accident nucléaire, adoptée le 26 septembre 1986 à Vienne, AN/CAE, Mars 2004, Inédit.

- Rapport de la Commission des affaires étrangères présenté par monsieur Banadzem Joseph Lukong, sur le Projet de loi N°753/PJL/AN autorisant le Président de la République à ratifier le Traité sur l'interdiction complète des essais nucléaires, adopté le 10 septembre 1996 à New York, AN/CAE, Mars 2004, Inédit.

- Rapport de la Commission des affaires étrangères présenté par monsieur Chemo Sama Eyikeshi, sur le Projet de loi N°755/PJL/AN autorisant le Président de la République à ratifier la Convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée adoptée le 15 novembre 2000, AN/CAE, Mars 2004, Inédit.

- Rapport de la Commission des affaires étrangères présenté par monsieur Yaya Doumba Marius, sur le Projet de loi N°758/PJL/AN autorisant le Président de la République à ratifier la Convention fiscale entre le Cameroun et la Tunisie tendant à éviter la double imposition en matière d'impôts sur le revenu, AN/CAE, Juin 1994, Inédit.

TABLE DES MATIERES

SECTION II : UN ROLE RESIDUEL ET RESTREINT EN DEPIT DE CERTAINES

Paragraphe I- L'approbation des engagements internationaux à travers la loi de ratification 25

A-Une intervention de l'Assemblée nationale tolérée dans certains domaines 32

Paragraphe I- la prise en compte des engagements internationaux dans la tâche législative... 35

Paragraphe II- La méconnaissance dans certains cas des engagements internationaux par la

B- Les manifestations des violations des engagements internationaux par l'Assemblée

Paragraphe II- Les moyens indirects d'action sur la mise en oeuvre des engagements

Le Parlement et les engagements internationaux de l'état du Cameroun

LE PARLEMENT ET LES ENGAGEMENTSINTERNATIONAUX DE L'ETAT DU CAMEROUN

DEDICACE

REMERCIEMENTS

LISTE DES ACRONYMES ET ABREVIATIONS

LISTE DES ANNEXES

SOMMAIRE

INTRODUCTION GENERALE

PREMIERE PARTIE

L'ASSEMBLEE NATIONALE, CADRE DU STAGE.

CHAPITRE I : L'ORGANISATION DE L'ASSEMBLEE NATIONALE

SECTION I : LES ORGANES TECHNIQUES DE L'ASSEMBLEE NATIONALE

Paragraphe I- Les organes directeurs

A- Le Bureau de l'Assemblée Nationale

B- La Conférence des présidents

Paragraphe II- Les organes de travail

A- Les commissions parlementaires

B- Les groupes parlementaires

SECTION II : L'ORGANE ADMINISTRATIF DE L'ASSEMBLEE NATIONALE :

Paragraphe I- Le Secrétaire général et son environnement immédiat

A- Le Secrétaire général de l'Assemblée nationale

B- Les collaborateurs directs du Secrétaire General

Paragraphe II- Les directions techniques

CHAPITRE II : LE DEROULEMENT DU STAGE

SECTION I : L'ORGANISATION PROCEDURALE DU STAGE

Paragraphe I- Le suivi du stage

Paragraphe II- Les services d'accueil

A-[a direction des informations documentaires

B- [a direction des affaires générales

C- La direction de la législation et des affaires linguistiques

SECTION II : L'EVALUATION DU STAGE

Paragraphe I- Les connaissances acquises

Paragraphe II- Les difficultés rencontrées et les solutions proposées

DEUXIEME PARTIE

L'ASSEMBLEE NATIONALE ET LES ENGAGEMENTS

INTERNATIONAUX DE L'ETAT

CHAPITRE III : LE ROLE DE L'ASSEMBLEE NATIONALE DANS LA NAISSANCE DES ENGAGEMENTS INTERNATIONAUX DE L'ETAT

SECTION I : UN ROLE PASSIF AU REGARD DE LA PREEMINENCE

CONSTITUTIONNELLE DE L'EXECUTIF.

Paragraphe I- L'initiative de l'Exécutif.

A- Compétence exclusive d'élaboration de l'Exécutif.

B- Le choix de la soumission au Parlement

Paragraphe II- La décision sur la prise d'effet de l'engagement.

A- La compétence discrétionnaire de parfaire la conclusion.

B- Compétence discrétionnaire de publier les accords.

SECTION II : UN ROLE RESIDUEL ET RESTREINT EN DEPIT DE CERTAINES

PREROGATIVES RECONNUES

Paragraphe I- L'approbation des engagements internationaux à travers la loi de ratification.

A- Le droit d'information du Parlement

B- Le droit d'amendement du Parlement.

Paragraphe II- La pratique de la diplomatie parlementaire.

A- Une intervention de l'Assemblée nationale tolérée dans certains domaines.

B- La valeur contrastée des résolutions d'institutions interparlementaires.

CHAPITRE IV : LA MISE EN OEUVRE DES ENGAGEMENTS

INTERNATIONAUX PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE.

SECTION I : UNE RELATIVE SOUMISSION DE L'ASSEMBLEE NATIONALE

AUX ENGAGEMENTS INTERNATIONAUX DE L'ETAT.

Paragraphe I- la prise en compte des engagements internationaux dans la tâche législative.

A- Le caractère supra législatif des traités et accords internationaux.

B- La transposition du droit communautaire

Paragraphe II- La méconnaissance dans certains cas des engagements internationaux par la loi.

A- Les causes des violations de l'Assemblée nationale.

B- Les manifestations des violations des engagements internationaux par l'Assemblée nationale.

SECTION II : UN CONTROLE IMPARFAIT DE L'EXECUTION DES

ENGAGEMENTS INTERNATIONAUX PAR L'EXECUTIF.

Paragraphe I- Le contrôle direct

A- Les procédures constitutionnelles : les questions et enquêtes.

B- Les débats et travaux en commissions.

Paragraphe II- Les moyens indirects d'action sur la mise en oeuvre des engagements internationaux par l'Exécutif.

A- Le vote du Budget.

B- La mise en jeu de la responsabilité gouvernementale.

CONCLUSION GENERALE

ANNEXES

ANNEXE 1

ANNEXE 2

BIBLIOGRAPHIE

TABLE DES MATIERES

SECTION II : UN ROLE RESIDUEL ET RESTREINT EN DEPIT DE CERTAINES

LE PARLEMENT ET LES ENGAGEMENTS
INTERNATIONAUX DE L'ETAT DU CAMEROUN