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_SOMMAIRE
LISTE DES ABREVIATIONS UTILISEES
3
INTRODUCTION
3
CHAPITRE 1 : L'AMELIORATION DE L'INFORMATION
RELATIVE AUX SITES ET SOLS POLLUES
9
SECTION 1 : LA CONSOLIDATION DE L'INFORMATION
INSTITUTIONNELLE EN MATIERE DE SITES ET SOLS POLLUES
11
PARAGRAPHE 1 : LE RENFORCEMENT DU RECENSEMENT
DES SITES ET SOLS POLLUES
12
A/ LES BASES DE DONNEES EXISTANTES AVANT LA LOI
ALUR
12
B/ UNE NOUVELLE BASE DE RECENSEMENT DES SITES ET
SOLS POLLUES CREEE PAR LA LOI ALUR : LES SECTEURS D'INFORMATION SUR LES
SOLS (« SIS»).
14
1- La mise en place des SIS
15
2- Les effet emportés par le
recensement d'un terrain dans un SIS
16
3- Le lien entre SIS et documents
d'urbanisme
16
PARAGRAPHE 2 : L'INSTAURATION DES CARTE DES
ANCIENS SITES INDUSTRIELS ET ACTIVITÉS DE SERVICE
17
SECTION 2 : LA CONSOLIDATION DE L'OBLIGATION
D'INFORMATION EN MATIERE CONTRACTUELLE
19
PARAGRAPHE 1 : VENTE OU LOCATION D'UN TERRAIN
POLLUE, UNE OBLIGATION D'INFORMATION PREEXISTANTE ET RENFORCEE PAR LA LOI
ALUR.
20
A/ L'OBLIGATION LEGALES D'INFORMATION EN CAS DE
VENTE D'UN TERRAIN POLLUE ANTERIEURE A L'ADOPTION DE LA LOI ALUR ...
21
B/ ... RENFORCEE PAR LA LOI DU 24 MARS 2014 ET
ETENDUE AU CONTRAT DE LOCATION.
22
PARAGRAPHE 2 : LES CONSEQUENCES DE LA
MÉCONNAISSANCE DE CETTE OBLIGATION
23
A/ LES SANCTIONS ENCOURUES EN CAS DE MECONNAISSANCE
DE L'OBLIGATION D'INFORMATION CONTRACTUELLE DU VENDEUR/BAILLEUR D'UN TERRAIN
POLLUE
24
B/ LES CONDITIONS NECESSAIRE A L'OBTENTION D'UNE
REPARATION
25
CHAPITRE 2 : LES CHANGEMENTS APPORTES PAR LA
LOI ALUR EN MATIERE DE REHABILITATION DES SITES ET SOLS POLLUES
27
SECTION 1 : TRANSFERT DES OBLIGATIONS DE
REHABILITATION ET CHANGEMENT D'USAGE
29
PARAGRAPHE 1 : L'INTRODUCTION DE LA NOTION DE
TIERS INTERESSE PAR LA LOI ALUR
29
A/ LA NOTION D'EXPLOITANT ET SON OBLIGATION DE
REMISE EN L'ETAT
30
B/ LA NOTION DE TIERS INTERESSE ET L'OBLIGATION DE
REMISE EN L'ETAT POUVANT LUI ETRE TRANSFEREE
31
PARAGRAPHE 2 : L'ENCADREMENT DU CHANGEMENT
D'USAGE D'UN SITE POLLUE INITIE PAR UN TIERS
33
A/ LE POSSIBLE CHANGEMENT D'USAGE D'UN TERRAIN
AVANT LA MISE EN PLACE DU NOUVEL ARTICLE L 556-1 DU CODE DE
L'ENVIRONNEMENT : UN MANQUE D'ENCADREMENT JURIDIQUE.
34
B/ L'INSERTION D'UNE PROCEDURE DE CHANGEMENT
D'USAGE A L'ARTICLE L. 556-1 DU CODE DE L'ENVIRONNEMENT.
35
SECTION 2 : LA HIERARCHISATION PRECISE DES
RESPONSABLES DE LA REHABILITATION DES SITES ET SOLS POLLUES.
37
PARAGRAPHE 1 : LES RESPONSABLES DE PREMIER
RANG DE LA REMISE EN ETAT DES SITES ET SOLS POLLUES
37
A/ LES RESPONSABLES DE PREMIER RANG SUR LES
TERRAINS AYANT PRECEDEMMENT ABRITE UNE ACTIVITE INDUSTRIELLE
38
B/ LES RESPONSABLES EN CAS DE POLLUTION ISSUE DE
DECHETS.
39
PARAGRAPHE 2 : LE RESPONSABLE A TITRE
SUBSIDIAIRE
40
A/ LA CONSECRATION DU RESPONSABLE SUBSIDIAIRE PAR
LA LOI ALUR...
41
B/ ... OU LA CONFIRMATION D'UNE JURISPRUDENCE
CONSTANTE REAFFIRMEE RECEMMENT
42
CONCLUSION
45
BIBLIOGRAPHIE
47
LISTE DES ABREVIATIONS
UTILISEES
Al. : Alinéa
AJDA : Actualité juridique du droit administratif
AJDI : actualité juridique du droit immobilier
Art. : Article
BASIAS : Base des Anciens Sites Industriels et
Activités de Service
BASOL : Base de données sur les sites et sols
pollués appelant une action des pouvoirs publics, à titre
préventif ou curatif
BDEI : Bulletin de droit de l'environnement industriel
BO : bulletin officiel
BRGM : Bureau de Recherche Géologique
Minière
CA : Cour d'appel
CAA : Cour administrative d'appel
CASIAS : Carte des Anciens Sites Industriels et
Activités de Service
Cass. 3è civ : Arrêt rendu par la
3ème chambre civile de la Cours de cassation
Cass : Cour de cassation
CC : Conseil Constitutionnel
CEAss : Arrêt d'assemblée du Conseil d'Etat
CE Sect. : Arrêt de section du Conseil d'Etat
CE : Conseil d'Etat
CJCE : Cour de justice de l'Union Européenne
DGPR : direction générale de la
prévention des risques
DRIRE : Direction régionale de l'industrie et de la
lumière
Gaz. Pal. : Gazette du palais
ICPE : Installation classée pour la protection de
l'environnement
JO : Journal Officiel
Lebon : recueil des arrêts de droit administratif
Loi « ALUR » : Loi pour l'accès
au logement et l'urbanisme rénové
MEDDE : Ministère de l'Écologie, du
Développement Durable et de l'Énergie
RDI : Revue de droit immobilier
SIS : Secteur d'information sur les sols
TA : Tribunal administratif
QPC : Question prioritaire de constitutionnalité
INTRODUCTION
« Le sol a longtemps été
considéré comme un milieu intermédiaire, dont la
qualité dépendait principalement de celle des autres milieux qui
l'influencent (air, eau). C'est sans doute cette propriété
singulière qui explique l'émergence tardive de
l'individualisation de la prise en compte du sol dans les politiques
environnementales (...) »1(*).
Comme le font ici remarquer les avocats
spécialisés en droit de l'environnement que sont Jean-Pierre
BOIVIN et Frédéric DEFRADAS, même si la
problématique de la pollution des sites et sols existe depuis des
décennies, les prémices d'un cadre juridique applicable en la
matière se sont fait attendre et ne sont apparus que tardivement en
comparaison à l'émergence de la pollution des sols.
Il est dans un premier temps important de délimiter le
terme de sols pollués, qu'entend-on alors par là?
Au sens de la charte européenne des sols en date du 30
mai 19722(*), le sol est
« un milieu vivant en dynamique qui permet l'existence de la vie
végétale et animale. Il est essentiel à la vie de l'homme
en tant que source de nourriture et de matière premières. Il est
un élément fondamental de la biosphère et contribue, avec
la végétation et le climat, à régler le cycle
hydrologique et à influencer la qualité des eaux. »
Pour ce qui est de la définition des sols
pollués précisément, nous retiendrons celle qui nous est
fournie par le ministère chargé de l'environnement. Il s'agit en
ce sens d' « un site présentant un risque pérenne,
réel ou potentiel, pour la santé humaine ou l'environnement du
fait d'une pollution de l'un ou de l'autre des milieux, résultant de
l'activité actuelle ou ancienne ».
Les sols pollués présentent alors, en vertu de
ces définitions, un danger non négligeable pour la santé
humaine mais également pour l'environnement, pouvant affecter la faune
et la flore. Il apparaît donc important de réglementer
l'utilisation et la gestion de ces sites afin de limiter l'apparition de telles
pollutions et les nuisances qu'elles emportent et le cas échéant,
de les réhabiliter dans la mesure du possible.
En plus des conséquences que peuvent engendrer de
telles pollutions, il faut relever que les sites pollués sont nombreux
sur le territoire national. Il aurait été recensé environ
300 000 sites potentiellement pollués parmi lesquels, 4000
présenteraient une pollution avérée en France. Ces
terrains se situent principalement dans le Nord pas de Calais et en Loraine,
régions françaises ayant connu une forte concentration
d'activités industrielles grandement nocives pour l'environnement ainsi
que pour la sécurité et la santé publique.
La première réglementation concrète et
notable relative aux sites et sols pollués est apparue suite à un
arrêt du Conseil d'État rendu en 19973(*) . Ce dernier ne faisant que
confirmer l'obligation de remise en l'état des sites et sols
pollués issue d'un décret du 21 septembre 19774(*) fondé lui-même sur
la loi du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la
protection de l'environnement5(*) .
Suite à cela, l'État Français, auquel
nous nous intéresseront exclusivement dans le cadre de ce devoir, a
décidé de mettre en place une véritable politique de
réhabilitation et de traitement des sites et sols pollués
exprimée par l'édiction de plusieurs directives6(*) confirmées par une
jurisprudence administrative et judiciaire audacieuse.
Le législateur a par la suite souhaité
préciser cette politique en introduisant diverses mesures relatives aux
sites et sols pollués dans le code de l'environnement par le biais de la
loi du 30 juillet 20037(*).
De plus, un chapitre spécifiquement dédié aux sites et
sols pollués a été ajouté audit code et
consacré par l'ordonnance du 17 décembre 20108(*). Pour autant, ce chapitre
n'était jusqu'à récemment quepeu fourni puisque
composé du seul et unique article L. 556-1.
La dernière évolution notable de la
règlementation relative aux sites et sols pollués,
antérieurement à la mise en place du nouveau régime que
nous allons étudier dans le cadre de ce mémoire, résultait
d'une volonté de modernisation de cette dernière traduite par la
prise de quatre circulaires du 8 février 2007.
Après avoir étudié brièvement les
dispositions françaises règlementant le droit des sites et sols
pollués jusqu'alors, il nous est possible de constater que ce dernier
s'est principalement développé par le biais de circulaires et
qu'aucun texte législatif à proprement parlé n'avait
encore été réellement mis en place.
Notons également que, face à la
multiplicité de ces textes et à leur imprécision, le droit
applicable aux sites et sols pollué pouvait être qualifié
d'épars et d'incomplet. Il était en effet
« perçu comme une spécialité technique et
complexe (...) »9(*).
De plus, le droit des sols s'est principalement
développé autour de la police des installations classées
pour la protection de l'environnement même s'il puise dans divers autres
types de polices administratives. Il ne faisait par conséquent l'objet
d'aucune disposition textuelle distincte et propre.
« En effet, pris en étau entre le droit des
installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) et
le droit des déchets, la question des sites et sols pollués avait
bien du mal à s'émanciper de ces tutelles »10(*).
C'est à ce manque de précisions juridiques et
d'existence d'un régime indépendant concernant les sites et sols
pollués qu'est venu répondre récemment la loi pour
l'accès au logement et l'urbanisme rénové11(*).
Cette loi a été introduite en conseil des
ministres par Cécile Duflot, ministre de l'égalité des
territoires et du logement alors en fonction, le 26 juin 2013. Cependant, elle
n'a été adoptée que l'année suivante. En effet, la
loi dite « ALUR » a fait l'objet d'une question prioritaire
de constitutionnalité déposée devant le Conseil
Constitutionnel le 24 Février 2014 par plus de 60 députés
et 60 sénateurs. Dans sa décision QPC en date du 20 mars
201412(*), le Conseil
Constitutionnel en tranché en déclarant l'essentiel de la loi
ALUR conforme à la constitution permettant ainsi sa promulgation quatre
jours plus tard.
La loi du 24 mars 2014 a pour objectif principaux de tenter
de remédier à la forte augmentation des prix des logements ainsi
qu'au manque d'offres de logements sur le marché Français. Pour
ce faire, la loi ALUR réforme en profondeur le droit de l'urbanisme et
de l'aménagement en prenant diverses mesures relatives aux documents
d'urbanisme et de planification notamment.
Ce texte, fourni dont les dispositions influencent de
nombreux domaine comporte en son sein des mesures relatives au droit des sites
et sols pollués. Ces dispositions, moins mise en avant que d'autres n'en
demeure pas moins importantes.
La loi du 24 mars 2014 a en effet apporté des
changements notables au régime des sites et sols pollués. Ces
mesures émanent de l'article 84 bis de ladite loi, devenu par la suite
l'article 173 de la loi ALUR et ont été introduites dans le code
de l'environnement sous la forme de « nouvelles dispositions qui
fournissent aux acteurs, maire, propriétaire, exploitant ICPE,
aménageur, ou promoteur, un cadre rénové pour leurs
opérations »13(*).
Cependant, l'aboutissement de la mise en place de ces mesures
n'a pas été des plus aisés. De fait, face à
l'ampleur des enjeux qu'elles revêtaient, le législateur restait
hésitant quant à leur promulgation.
En effet, aucune référence aux sites et sols
pollués n'avait à la base été retenu dans le
premier projet de loi ALUR soumis à l'examen de l'Assemblée
nationale le 26 juin 2013 malgré l'existence de plusieurs rapports
mettant en avant la nécessité de mettre en oeuvre de nouveaux
mécanismes et de légiférer en la matière afin
d'instaurer un véritable droit des sols pollués
indépendant des autres régimes déjà cités.
Soulignant ainsi l'urgence d'intervenir dans le but de fournir de meilleurs
outils de gestion aux acteurs du secteur.
Malgré cette absence de référence aux
sites et sols pollués dans le projet de loi ALUR présenté
à l'assemblée nationale, le Sénat qui a toujours
été en faveur de l'instruction de telles dispositions a
adopté en première lecture, un amendement défendu par le
sénateur Van Dierendonck proposant d'insérer un article 84 bis,
portant directement sur cette thématique, au projet de loi.
Cet amendement a finalement été examiné
puis adopté en commission mixte paritaire et a été
intégré à la loi ALUR.
« Quelle bataille! Quelle détermination aura
été nécessaire à l'adoption, au sein de la loi
ALUR, du fameux article 173 relatif aux sites et sols
pollués »14(*).
Ces mesures, objet de plusieurs mois de réflexion de la
part du ministère de l'Écologie, envieux de clarifier les
règles applicables à la gestion des sols pollués ont donc
mené à l'adoption de dispositions spécifiquement
consacrées à la gestion de tels sites. Ce qui permet alors de
fournir un socle technique commun à l'ensemble des opérations
applicables aux sites et sols pollués ainsi qu'une « vue
d'ensemble » aux différents acteurs du milieu. Ces
dispositions ont ensuite été confirmées par plusieurs
jurisprudences sur lesquelles nous nous pencherons également au fil du
présent devoir.
Cette nécessaire modernisation de la législation
applicable aux sites et sols pollués revêtait non seulement un
véritable enjeu environnemental d'un point de vue de la santé
publique et dangers environnementaux mais elle a aussi sous entendait
également d'importantes répercussions en droit de l'urbanisme. En
effet, le contexte actuel étant l'urbanisation du territoire, les villes
s'étendent rapidement.
Cependant, cette croissance urbaine se heurte au manque
d'espaces à urbaniser. Ainsi nombreux sont les acteurs de la tendance
à l'urbanisation ont véritablement pris conscience du potentiel
foncier que représentaient les terrains industriels
désaffectés et se sont par conséquent tournés vers
la reconversion des friches industrielles. Il s'agit alors de
réhabiliter des espaces industriels déstructurés,
hérités du déclin de certaines activités
industrielles, désormais inutilisés et laissés à
l'abandon. Ces derniers étant très souvent touchés par la
pollution, ils nous intéresseront particulièrement dans le cadre
de notre étude.
Il convient dorénavant de se poser la question
suivante : Quelles sont les avancées les plus marquantes
opérées ALUR en matière de sites et sols
pollués ?
Dans un premier temps, il est possible de constater que la loi
du 24 mars 2014 renforce l'information relative aux sols pollués en créant des secteurs
dédiés, les « secteurs d'information sur les
sols » (SIS), renforçant de la sorte les liens entre sols
pollués et autorisations d'urbanisme (Chapitre 1).
Dans un second temps, elle réorganise la prise en
charge de la remise en état des sols pollués et remet au clair la
hiérarchie des responsables de l'obligation de réhabilitation
encourageant ainsi à la réhabilitation des sites et sols
pollués (Chapitre 2).
CHAPITRE 1 :
L'AMELIORATION DE L'INFORMATION RELATIVE AUX SITES ET SOLS POLLUES
La nécessité d'information quant à
l'existence potentielle ou avérée d'une pollution sur un terrain
donné n'est pas une préoccupation nouvelle. Il est possible de
retrouver des inventaires de ce type dès 1978.
En effet, l'État français a rapidement
souhaité mettre en place une politique de prévention. Nous
pouvons ici penser à l'adage connu « mieux vaut
prévenir que guérir » (sous-entendu mieux vaut
éviter un ennui que d'être obligé d'y remédier)
qu'applique ici l'État préférant de la sorte
prévenir une pollution éventuelle et/ou empêcher son
accroissement en prenant les précautions nécessaires plutôt
que de devoir procéder à une réhabilitation longue et
coûteuse.
Pour cela, l'Etat se fonde sur le principe de correction, par
priorité à la source, des atteintes à
l'environnement15(*).
Selon ce dernier, il est souhaitable de mettre en place des actions à
priori dans le but de prévenir l'apparition des pollutions ou de limiter
leur extension.
Cependant, lorsque l'évitement de telles pollutions ou
de leur étendue s'avère impossible, il est important de mener une
campagne d'information quant à l'état des sites pollués
afin de prévoir les mesures particulières qui devront être
prises concernant ces sites et leur éventuelle réhabilitation ou
utilisation.
Cette information passera dans un premier temps par le biais
d'une démarche de recensement visant « à
connaître et à faire connaître l'état des pollutions
des sites »16(*)
afin que des politiques de traitement puissent être menées. La
connaissance de ces lieux et de leur état doit donc être actuelle
et diffusée. Ce rôle de diffusion est rempli par plusieurs bases
de données régulièrement actualisées qui jouent un
rôle d'alerte et de mise en garde, tant pour les autorités en
charge de l'environnement et de l'urbanisme que pour les acteurs privés
intervenant sur des sites et sols pollués.
Alors qu'il existait plusieurs bases de données
recensant les sites et sols pollués Français préalablement
à l'adoption de la loi ALUR du 24 mars 2014, cette dernière est
venue compléter le régime en instaurant une nouvelle base de
données notamment et en créant un instrument destiné
à sectoriser le territoire national et à accroître les
connaissances sur ces sols d'autre part (Section I).
Dans un deuxième temps, nous verrons que l'obligation
d'information quant à la pollution des sites n'existe pas que dans la
sphère publique (de l'Etat aux administrés comme nous l'avons vu
ci haut) mais qu'elle existe également dans la sphère
privée étant entendu de particulier à particulier. L'Etat
d'un site étant une donnée essentielle permettant
d'apprécier l'aptitude à la destination de ce dernier et à
évaluer les travaux à entreprendre notamment, la campagne
d'information quant à l'état des sites et sols pollués est
également retranscrite par l'obligation opposée aux vendeurs et
bailleurs de terrains pollués de transmettre toute information relative
à l'état du sol à de potentiels acquéreurs ou
locataire. Cette obligation qui préexistait à la loi ALUR se
trouve renforcée par cette dernière
(Section 2).
SECTION 1 : LA
CONSOLIDATION DE L'INFORMATION INSTITUTIONNELLE EN MATIERE DE SITES ET SOLS
POLLUES
Comme dit précédemment, les premières
bases de recensement des sites et sols pollués sont apparues dès
1978. Suite à cela, d'autres textes, principalement des
circulaires17(*)ont fait
leur apparition en reprenant cette nécessité de recenser les
sites et sols pollués. Ces textes ont ensuite tous été
abrogés par la circulaire du 8 février 2007 intitulée
« modalités de gestion et de réaménagement des
sites pollués ».
La loi «
Grenelle
II » du 12 juillet 201018(*) a également apporté des
compléments à la législation relative aux sites et sols
pollués en insérant l'article
L.
125-6 dans le code de l'environnement. Ce dernier indiquait alors que
l'État devait rendre publiques « les informations dont il
dispose sur les risques de pollution des sols ». Selon cette
disposition, l'Etat se voit dans l'obligation de transmettre des informations
actualisées concernant la pollution des sols sur le territoire national.
Il est par conséquent amené à se renseigner et à
mener des campagnes régulières afin de rendre ses connaissances
en la matière actuelles et de pouvoir les divulguer au public.
Par la suite et plus récemment, la loi ALUR a pris le
relais en modifiant l'article L. 125-6 du code de l'environnement. Elle
introduit en effet dans ce dernier la notion de « secteurs
d'information sur les sols », base de donnée nouvelle,
toujours tenue par l'Etat, qui recensera « les terrains où la
pollution des sols telle qu'elle est connue justifie la réalisation
d'études de sols et de mesures de gestion de la pollution pour
préserver la sécurité, la santé ou la
salubrité publiques et l'environnement » (Paragraphe 1).
Par ailleurs, la loi pose également comme obligation
pour l'Etat de publier une carte des anciens sites industriels et
activités de services (Paragraphe 2).
PARAGRAPHE 1 : LE
RENFORCEMENT DU RECENSEMENT DES SITES ET SOLS POLLUES
Comme vu ci haut, l'État Français, afin de
respecter le code de l'environnement se doit de transmettre au public les
informations dont il dispose au sujet des sites et sols pollués et de
leur état précis. Pour cela, l'administration utilise des bases
données recensant ces informations.
Il s'agit d'outils permettant de centraliser les informations
relatives à ces sites. Ces dernières sont recueillies par la
direction générale de la prévention des risques
dépendante du ministère en charge de l'environnement qui les
retranscrit sur des sites accessibles en ligne dont le traitement est
automatisé. Le but de cette transmission de connaissances est
d'améliorer la gestion des sites pollués et leur
réhabilitation. Cela permet de choisir avec soin les actions qui seront
menées sur ces terrains dans le but de prévenir les nuisances et
risques que pourrait engendrer leur pollution. Cela permet également de
pouvoir mener plusieurs analyses comparatives quant à l'état des
sols.
La loi ALUR est venue compléter le système de
recensement des sites et sols pollués en ajoutant aux deux principales
bases de données, identifiables avant le 24 mars 2014 (A), un inventaire
supplémentaire nommé « secteurs d'information sur les
sols » ((B)
A/ LES BASES DE DONNEES
EXISTANTES AVANT LA LOI ALUR
Il existait avant 2014 deux principales bases de
données recensant les sites et sols pollués du territoire
national.
Tout d'abord, la base de données dite BASOL portant
sur « les sites et sols pollués ou potentiellement
pollués appelant une action des pouvoirs publics,
à titre
préventif ou curatif. ». On retrouve inventoriés au
sein de cette base des sites et sols pollués situés en France
connus depuis 1994.
Elle a pour but de permettre aux administrés de
connaître les actions menées par l'État destinées
à limitée l'extension ou la survenance de pollution sur des sites
pollués ou potentiellement pollués.
Elle est consultable sur le site Internet du
Ministère de l'Écologie, du Développement Durable et de
l'Énergie et est actualisée de manière
régulière puisqu'elle est mise à jour tous les trois mois.
Les informations contenues dans cette base BASOL sont recueillies par les
préfectures et lesDirections régionales de l'industrie et de la
lumière.
Cet outil représentait, jusqu'à l'apparition des
SIS que nous étudierons plus bas, la seule base de donnée
recensant les sites actuellement pollueurs ou potentiellement polluants.
En effet, la seconde base de donnée majeure
identifiable avant le 24 mars 2014 n'informe que sur les sites ayant fait
l'objet d'activités industrielles. Il s'agit de la base de donnée
dite « BASIAS » (Base des Anciens Sites Industriels et
Activités de Service), créée par un arrêté
ministériel en date du 8 décembre 1998. Les données
communiquées par la base BASIAS sont, comme celle de la base BASOL,
publiques et consultables à plusieurs endroit à savoir ; en
préfecture et en mairie, dans les services géologiques
régionaux du Bureau de Recherche Géologique Minière, sur
Internet.
L'inscription d'un site dans cette base de recensement ne
permet pas directement d'informer les tiers sur l'état de la pollution
qui le touche mais simplement de porter à leur connaissance un
inventaire des anciens sites industriels et activités de service. Il
s'agit d'un recensement permettant de garder en mémoire l'utilisation
dont a fait l'objet tel ou tel site. C'est ce qui permet de différencier
les outils de recensement BASOL et BASIAS.
Cependant, malgré cette divergence, les deux outils
peuvent être qualifiés de complémentaires. En effet,
lorsqu'un site n'appelant plus d'action de la part des pouvoirs publics et n'a
donc plus vocation à entrer dans la base de donnée BASOL, il est
aussitôt transférés dans la base de recensement BASIAS.
Enfin, comme le souligne Jean-Pierre LEBRETON19(*) ces outils « ont la
qualité d'inventaire sans opposabilité juridique ; il n'a
pas été établi de lien avec les pouvoirs d'intervention de
l'administration, notamment en matière de planification urbaine et de
réglementation de l'usage des sols ».
C'est notamment ce lien avec la dimension urbanistique qu'est
venu renforcer la loi initié par Cécile DUFLOT en modifiant ainsi
l'article L. 125-6 du code de l'environnement20(*).
B/ UNE NOUVELLE BASE DE
RECENSEMENT DES SITES ET SOLS POLLUES CREEE PAR LA LOI ALUR : LES SECTEURS
D'INFORMATION SUR LES SOLS (« SIS»).
L'instauration des SIS est sans doute la mesure majeure
émanant de la loi ALUR au sujet des sites et sols pollués.
Initialement, ces secteurs d'information étaient dénommés
« zones de vigilance » mais le terme de
« secteurs d'information sur les sols » a finalement
été préféré car jugé plus
neutre21(*).
Leur création était nécessaire dans la
mesure où « Le législateur ne pouvait se suffire de
bases de données répertoriant les sites, simples instruments de
connaissance entre les mains de l'administration concernée ; il
devait organiser une procédure d'identification dans le cadre de
laquelle interviennent les parties prenantes »22(*).
Les modalités de création de cette base ainsi
que les effets emportés par cette dernière sont définis
à l'article précité du code de l'environnement et
attendent encore d'être précisés par un décret en
conseil des ministres.
1- La mise en place des
SIS
« Le représentant de l'Etat dans le
département recueille l'avis des maires des communes sur le territoire
desquelles sont situés les projets de secteur d'information sur les sols
et, le cas échéant, celui des présidents des
établissements publics de coopération intercommunale
compétents en matière d'urbanisme. Il informe les
propriétaires des terrains concernés.
Les secteurs d'information sur les sols sont
arrêtés par le représentant de l'Etat dans le
département. ». C'est ce que nous précise l'article L
125-6 du code de l'environnement.
L'État jouant déjà un rôle
essentiel en termes de gestion des sites et sols pollués comme nous
l'avons vu précédemment, voit ainsi ses prérogatives
étendues en la matière puisqu'il lui revient de créer les
SIS. C'est le préfet qui prendra l'initiative et qui arrêtera la
création d'un tel secteur après consultation des autorités
administratives compétentes en matière d'urbanisme. Les
propriétaires de bien fonciers pollués doivent également
être avertis si la création d'un SIS vient à affecter leur
terrain.
Pour ce qui est des terrains concernés, la loi fait
référence aux « terrains où la connaissance de
la pollution des sols justifie (...) la réalisation d'études de
sols et de mesures de gestion de la pollution pour préserver la
sécurité, la santé ou la salubrité publiques et
l'environnement. ». Doivent donc être compris dans les SIS les
sites dont la pollution avérée est susceptible d'engendrer un
danger justifiant l'adoption de mesures particulières à son
égard.
Notons également que la délimitation de ces
secteurs dépend au sens du code de l'environnement des connaissances que
possède l'État sur les sites et sols pollués. Il n'est
donc pas invité à procéder à une recherche de ces
sites mais simplement à communiquer les données dont il dispose
à leur sujet.
2- Les effet
emportés par le recensement d'un terrain dans un SIS
Au sujet des obligations découlant de la
création des SIS, nous remarquons que ces derniers ont une fonction
d'information, de porter à connaissance comme cela était
déjà le cas pour les bases de données BASOL et BASIAS.
Cependant, les SIS ont un rôle supplémentaire dans la mesure
où ils permettent d'imposer des précautions et des mesures
particulières à prendre pour tout projet envisagé sur un
des sites pollués recensé en leur sein. Lorsqu'un terrain est
touché par un SIS, une étude des sols devra être
menée dans le but d'établir les mesures de gestion de la
pollution propres à assurer la compatibilité entre l'usage futur
et l'état des sols23(*). Cette étude devra être menée par
un bureau d'étude certifié préalablement à toute
opération de construction. Cette mesure constitue par conséquent
une restriction au droit de propriété emportant des effets
assimilables à ceux des servitudes.
De plus, l'une des principales obligations découlant de
l'affectation d'un terrain par un SIS est celle qui revient au
propriétaire de ce terrain lorsqu'il veut céder ce dernier ou
bien le louer. En effet, comme nous le verrons plus en détail dans la
suite de ce devoir, les vendeurs ou bailleurs des biens immobiliers
concernés voient leur obligation d'information contractuelle
renforcée.
3- Le lien entre SIS et
documents d'urbanisme
« Les secteurs d'information sur les sols sont
indiqués sur un ou plusieurs documents graphiques et annexés au
plan local d'urbanisme ou au document d'urbanisme en tenant lieu ou à la
carte communale. ». Selon cette disposition, les documents
d'urbanisme devront impérativement mentionner l'existence potentielle de
SIS sur le territoire de la collectivité qu'ils recouvrent. Ceci permet
un renforcement de l'information quant aux sols pollués dans la mesure
où auparavant, les connaissances relatives à ces sites devaient
simplement être prises en compte dans les documents d'urbanisme. Elles
n'y étaient pas annexées ni mentionnées.
Ce rapprochement entre la dimension urbanistique et les sites
et sols pollués est également assuré par un second
dispositif créé par la loi ALUR il s'agit de la carte des
anciens sites industriels et activités de service (CASIAS) que nous
allons dorénavant étudier.
PARAGRAPHE 2 :
L'INSTAURATION DES CARTE DES ANCIENS SITES INDUSTRIELS ET ACTIVITÉS DE
SERVICE
C'est toujours au sein de l'article L 125-6 du code de
l'environnement que nous retrouvons la mention de ces cartes. Ce dernier
indique que « L'État publie, au regard des informations dont
il dispose, une carte des anciens sites industriels et activités de
services. Le certificat d'urbanisme prévu à l'article
L.
410-1 du code de l'urbanisme indique si le terrain est situé
sur un site répertorié sur cette carte ou sur un ancien site
industriel ou de service dont le service instructeur du certificat d'urbanisme
a connaissance »24(*).
Cette carte, dont le nom est rapproché de la base de
donnée BASIAS traitera par conséquent des même sites. Mais,
alors que BASIAS opère simplement un recensement de ces derniers, la
carte des anciens sites industriels et activités de service sera une
véritable cartographie de ces sites permettant ainsi de les situer
géographiquement. Il sera donc possible grâce à cette carte
dévaluer les régions comportant le plus grand nombres de friches
industrielles dont le sol est pollué par exemple.
La Carte des anciens sites industriels et activités de
service peut donc être perçues comme la consécration
juridique et le pendant de la base de données BASIAS.
Nous remarquons également que si un projet de
construction est envisagé sur un terrain présent sur cette carte,
le certificat d'urbanisme éventuellement demandé et
délivré à cette occasion devra en faire mention.
Ainsi, nous constatons que l'objet principal de cette mesure
semble traduire la volonté du législateur d'intégrer
l'information environnementale dans les renseignements d'urbanisme fournis par
les communes.
Les autorités délivrant le certificat
d'urbanisme pourront par conséquent tenir compte de la présence
du terrain en question sur cette carte pour décider si elles
délivreront un certificat d'urbanisme positif ou bien négatif
dans le cas de la demande d'un certificat d'urbanisme opérationnel.
Cependant, rappelons que le certificat d'urbanisme n'est pas
un document obligatoire, même s'il est conseillé d'en demander un
préalablement à toute opération de construction, et qu'il
s'agit simplement d'un document d'urbanisme informant sur les
possibilités de réalisation d'un projet et sur les règles
d'urbanisme applicables au terrain en question25(*). Ce n'est donc pas un document contraignant d'un
point de vue juridique.
Tout comme en ce qui concerne les secteurs d'information sur
les sols, c'est l'État qui est chargé de répertorier et de
cartographier les sites sur l'outil CASIAS et ce, toujours « au
regard des informations dont il dispose ».
Enfin, les modalités d'élaboration et de
gestion de cette carte ainsi que les répercussions qui
découleront de la mise en place de cette carte seront
précisées par décret en Conseil d'État.
Nous remarquons que par l'introduction de ces dispositifs, la loi
ALUR a souhaité renforcer l'information institutionnelle qui existait
déjà au sujet des sites et sols pollués. Cependant, il ne
s'agit pas de la seule obligation d'information qu'elle est venue consolider.
En effet, la loi du 24 mars 2014 a également entendu modifier le
régime applicable à l'obligation d'information contractuelle en
matière de sites et sols pollués. C'est ce que nous allons
dès maintenant voir.
SECTION 2 : LA
CONSOLIDATION DE L'OBLIGATION D'INFORMATION EN MATIERE CONTRACTUELLE
Nous allons maintenant nous intéresser au cas de la
vente ou de la location par son propriétaire d'un terrain pollué
ou potentiellement pollué. Cette vente ou cette location faisant bien
sur l'objet d'un contrat, il en découle des obligations pour chaque
partie signataire.Même s'il est possible d'identifier des obligations
propres aux contrats de location et d'autres, différentes, propres aux
contrats de vente, nous ne distinguerons pas ici les deux types de relations
contractuelles.
Pour commencer, les propriétaires de terrains peuvent
être tenus de remettre ces biens immobiliers en l'état
préalablement à toute location ou vente de ces derniers.
Cela sera le cas lorsque le propriétaire est
considéré comme le dernier exploitant débiteur de
l'obligation légale de remise en l'état. Si cette obligation ne
se trouve pas respectée, le vendeur/bailleur pourra voir sa
responsabilité civile engagée sur le fondement de l'article 1382
du code civil26(*).
Outre cette obligation, le propriétaire qui vend ou
loue son bien est bien entendu tenu de délivrer ou de mettre à
disposition la chose objet du contrat27(*).
Enfin, en application de l'article 1641 du code civil, le
vendeur est tenu de garantir l'acquéreur contre les vices
cachés28(*),
garantie qui permet à l'acquéreur d'être
protégé de tout défaut qui n'aurait pas été
révélé au moment de la vente et qui serait susceptible de
rendre impropre le bien à la destination qui lui était
réservée ou bien qui diminuent fortement sa valeur, ce sont des
défauts cachés qui auraient pu être de nature à
dissuader l'acquéreur d'acheter le bien.
Pour terminer, il existe une obligation d'information du
vendeur/bailleur à l'égard de l'acquéreur/locataire. Nous
allons maintenant nous attarder plus précisément et longuement
sur cette dernière car, en matière de vente/location de terrains
pollués, cette obligation a été renforcée par la
loi ALUR du 24 mars 2014 (Paragraphe 1) et le non-respect de cette
dernière n'est pas sans conséquences (Paragraphe 2).
PARAGRAPHE 1 : VENTE OU
LOCATION D'UN TERRAIN POLLUE, UNE OBLIGATION D'INFORMATION PREEXISTANTE ET
RENFORCEE PAR LA LOI ALUR.
« Depuis plusieurs années, l'environnement
occupe une place déterminante dans le cadre des ventes de terrains sur
lesquels une activité susceptible d'avoir généré
des impacts a été exercée. » nous disent
Jean-Pierre BOIVIN et Frédéric DEFRADAS29(*).
En effet, l'acquéreur/locataire comme le
vendeur/bailleur ont intérêt à tous deux se renseigner sur
l'état de pollution du terrain objet d'une transaction
immobilière et ce afin de connaitre les frais qu'une éventuelle
réhabilitation engendrerais pour le potentiel acheteur/locataire ainsi
que pour vérifier la compatibilité du terrain avec la destination
envisagée d'une part et pour permettre la sécurisation de la
vente du coté du vendeur/bailleur d'autre part.
C'est ainsi dans cette logique que la loi ALUR est venue
renforcer (B) l'obligation d'information quant aux connaissances sur la
pollution potentielle ou avérée d'un terrain en vente ou en
location qui existait déjà en matière de vente (A).
A/ L'OBLIGATION LEGALES
D'INFORMATION EN CAS DE VENTE D'UN TERRAIN POLLUE ANTERIEURE A L'ADOPTION DE LA
LOI ALUR ...
Dans un premier temps, le vendeur se doit de respecter
l'obligation d'information imposée par l'article L 514-20 du code de
l'environnement selon lequel « Lorsqu'une installation soumise
à autorisation ou à enregistrement a été
exploitée sur un terrain, le vendeur de ce terrain est tenu d'en
informer par écrit l'acheteur ; il l'informe également, pour
autant qu'il les connaisse, des dangers ou inconvénients importants qui
résultent de l'exploitation. (...) ».
En outre, il est également spécifié au
sein de cet article que le vendeur doit informer l'acquéreur de
l'éventuelle manipulation ou de l'éventuel stockage de substances
chimiques ou radioactives ayant eu lieu sur le terrain objet de la cession.
« L'acte de vente atteste de l'accomplissement de
cette formalité ».
Notons que cette obligation n'est pas applicable aux terrains
sur lesquels une installation soumise au régime déclaratif a
été exploité30(*), ni dans l'hypothèse ou l'installation est
encore en activité à la date de la vente31(*).
Le vendeur est donc tenu de signaler les dangers et
inconvénients résultant de l'ancienne exploitation du terrain
mais uniquement en vertu des faits dont il a connaissance.
Deuxièmement, tout vendeur de terrain pollué est
soumis à l'article L 512-18 du code de l'environnement32(*). Cet article précise
que « Le dernier état réalisé -sous-entendu le
dernier état de pollution du site objet du contrat- est joint à
toute promesse unilatérale de vente ou d'achat et à tout contrat
réalisant ou constatant la vente des terrains sur lesquels est sise
l'installation classée. ». Le propriétaire est donc
tenu de mettre à jour régulièrement l'état de
pollution de son terrain et donc, de l'actualiser dès lors qu'une
modification aurait pu engendrer un changement de cet état.
Enfin, il existe une dernière obligation d'information
notable que nous relèverons ici et à laquelle le vendeur d'un
terrain pollué ne peut se soustraire. Il s'agit de celle mise en place
par l'article L125-7 issu de la loi ALUR du 24 mars 2014.
B/ ... RENFORCEE PAR LA LOI DU
24 MARS 2014 ET ETENDUE AU CONTRAT DE LOCATION.
Depuis l'entrée en vigueur de la loi ALUR, le code de
l'environnement dispose en son article L 125-733(*) que « (...) lorsque les informations
rendues publiques en application de l'article
L.
125-6 font état d'un risque de pollution des sols affectant un
terrain faisant l'objet d'une transaction, le vendeur ou le bailleur du terrain
est tenu d'en informer par écrit l'acquéreur ou le locataire. Il
communique les informations rendues publiques par l'Etat, en application du
même article L. 125-6. (...) »
En effet, le propriétaire d'un terrain potentiellement
pollué ou touché par une pollution avérée se doit
d'informer tout acquéreur ou locataire lorsque ce site est situé
dans le périmètre d'un secteur d'information sur les sols ou
qu'il figure sur la carte des anciens sites industriels et activités de
service.
Cette formalité doit être accomplie par
écrit et « L'acte de vente ou de location atteste de
l'accomplissement de cette formalité. ». Elle doit donc
obligatoirement être remplie et justifiée faut de quoi le
vendeur/bailleur pourra voir sa responsabilité engagée, ce que
nous verrons un peu plus tard.
Cependant, observons que le vendeur/bailleur est simplement
tenu de relayer les informations rendues publiques par l'Etat, informations que
l'acquéreur/locataire peut aisément retrouver et consulter pour
s'assurer de la bonne foi du vendeur et du respect de cette obligation
d'information qui lui incombe.
Nous constatons qu'il s'agit du même régime
juridique que pour le cas des terrains ayant abrité une ICPE vu un peu
plus haut dans le devoir.
Ce qui différencie l'article L 514-20 du code de
l'environnement de l'article L 125-7 du même code est que le premier
traite de l'obligation d'information relative à la possible appartenant
d'un terrain en vente/location à une activité liée au
régime des ICPE tandis que le second article fait mention d'une
obligation d'information pesant sur le vendeur/bailleur d'un terrain
pollué ou potentiellement pollué relevant des secteurs
d'information des sols ou bien la CASIAS.
Néanmoins, ces deux articles sont similaires dans la
mesure où l'obligation d'information doit se manifester dans les deux
cas de la même manière et que la méconnaissance de ces
dernières emportent les mêmes sanctions, sanctions que nous allons
maintenant étudier.
De plus, relevons que l'article étudié du code
de l'environnement ne mentionne que le terme de
« terrains ». Mais qu'en serait-il des contrats qui ne
porteraient pas sur un « terrain » mais sur un immeuble par
exemple ? En ce sens, l'article en question apparait comme quelque peu
imprécis. Néanmoins, cette notion devrait être
précisée par un décret dans le but de ne pas entrainer de
confusion et d'éviter les fraudes.
Pour terminer, s'agissant de la recherche éventuelle
de telles informations par le vendeur, ce dernier n'a pas l'obligation de les
effectuer néanmoins, il lui est fortement conseillé de se
renseigner sur le sujet afin de pouvoir justifier toutes poursuites en cas
d'une éventuelle méconnaissance de l'obligation d'information par
le vendeur.
PARAGRAPHE 2 : LES
CONSEQUENCES DE LA MÉCONNAISSANCE DE CETTE OBLIGATION
Si jamais il s'avère qu'une pollution existait sur le
terrain qu'il a acheté ou loué, et que le propriétaire du
terrain en avait connaissance sans pour autant l'en avoir informé,
l'acquéreur ou le locataire disposera de plusieurs moyens
destinés à sanctionner le propriétaire en cas de
manquement à son obligation d'information (A).
Cependant, il ne pourra voir la responsabilité du
vendeur ou du bailleur que dans l'hypothèse ou il aura luisatisfait
à quelques conditions afin de pouvoir prétendre à un
éventuel dédommagement de la part du propriétaire (B).
A/ LES SANCTIONS ENCOURUES EN
CAS DE MECONNAISSANCE DE L'OBLIGATION D'INFORMATION CONTRACTUELLE DU
VENDEUR/BAILLEUR D'UN TERRAIN POLLUE
Si le vendeur ne rempli pas son obligation d'information
contractuelle, ce dernier s'expose à plusieurs types de sanctions
rappelées par l'article L 125-7 du code de l'environnement.
Afin d'éviter toutes ces sanctions, le vendeur/bailleur
d'un terrain pollué a tout intérêt à informer le
locataire/acquéreur de la présence du terrain objet du contrat
dans un secteur d'information sur les sols ou bien dans la CASIAS.
Une fois la pollution intégrée dans
l'économie générale du contrat, il pourra, au même
titre que la seconde partie au contrat, être protégé par le
droit de l'environnement.
Néanmoins, si la pollution n'est en aucun cas
mentionnée dans le contrat alors qu'elle était connue du vendeur
ou du bailleur, l'acquéreur/locataire a la possibilité de
demander la résolution du contrat pure et simple. Il se verra par
conséquent restituer la somme qu'il avait versé au vendeur auquel
il rendra le terrain objet du litige.
La partie non avertie de la pollution connue et
décelée sur le terrain en question peut également exiger
une restitution d'un certain montant prélevé en conservant le
bien sans pour autant que la vente ne soit annulée sur le prix de la
vente ou bien dans le cas d'une location, la réduction du loyer.
Enfin, l'acquéreur/locataire sera en droit de demander
la réhabilitation du terrain aux frais du propriétaire fautif du
terrain, cela dans l'hypothèse seulement ou le prix des travaux
envisagés ne paraît pas disproportionné du prix d'achat de
base.
Pour pouvoir prétendre à l'un de ces types de
réparation, l'acquéreur/locataire doit introduire une action en
justice devant un juge et doit lui aussi respecter plusieurs conditions.
B/ LES CONDITIONS NECESSAIRE A
L'OBTENTION D'UNE REPARATION
Tout d'abord, il est nécessaire que le demandeur
intente une action en justice dans les délais accordés par la
loi. Il s'agit en l'espèce des mêmes délais que ceux
applicables à la garantie des vices cachés en droit commune des
contrats33(*).
Ainsi, le délai court à compter du moment de la
découverte de la pollution et ce pour une durée de deux ans.
Passé ce délai, aucune contestation basée sur l'article L
125-7 du code de l'environnement n'est plus possible. C'est donc une action
limitée dans le temps qui est ici posée par la loi ALUR.
Dans un deuxième temps, il est nécessaire, pour
pouvoir prétendre à l'accueil de son action en réparation,
que l'acquéreur/locataire démontre que la pollution
constatée est de nature à rendre le terrain litigieux impropre
à sa destination.
Pour se protéger, l'acquéreur/bailleur doit par
conséquent mentionner dans le contrat la destination future du terrain
acheté sans quoi il ne pourra pas prouver que la pollution
détectée lui porte préjudice et il ne sera donc pas
protégé par le régime juridique dont il est question
ici.
De plus, la pollution doit être assez importante pour
être de nature à empêcher l'acquéreur ou le
locataire, non prévenu de la présence de pollution sur le
terrain, de disposer du bien comme il l'entendait au moment de la signature du
contrat.
Il s'agit d'un mécanisme de sanctions
spécifiques répondant à une dynamique de droit
privé et dont le régime est identique à celui posé
par l'art L 514-20 du code de l'environnement sur les ICPE
précédemment étudié
Comme pour l'essentiel des dispositions de l'article L 173 de
la loi ALUR, un décret en Conseil d'Etat est attendu afin de
définir les modalités d'application de cet article.
Pour conclure sur ce point, nous avons eu l'occasion d'observer
que la loi ALUR du 24 mars 2014 avait introduit plusieurs dispositifs novateurs
dans le droit des sites et sols pollués et notamment en ce qui concerne
l'obligation d'information découlant de l'existence de tels terrains,
qu'il s'agisse de l'information que l'Etat transmet à ses
administrés ou encore de celle que doit mentionner le
propriétaire d'un terrain pollué en cas de cession ou de location
de son bien.
Mais ces dispositions ne sont pas les seules émanant de la
loi dont Cécile Duflot est à l'origine à marquer
profondément la règlementation sur les sites et sols
pollués. En effet, le législateur a également entendu
clarifier d'autres points concernant la gestion de tels sites et notamment
apporter des précisions législatives pour tout ce qui concerne la
réhabilitation de ces derniers.
Ce sont ces nouvelles règles, introduites dans le code de
l'environnement et destinées à sécuriser la reconversion
des anciens sites industriels et des terrains suspectés de pollution,
que nous allons dès maintenant étudier au travers du
deuxième chapitre de ce devoir.
CHAPITRE 2 : LES
CHANGEMENTS APPORTES PAR LA LOI ALUR EN MATIERE DE REHABILITATION DES SITES ET
SOLS POLLUES
Alors que le droit des sites et sols pollués, pour ce
qui concernait notamment les mesures de leurréhabilitation, s'attardait
principalement sur l'encadrement d'un régime des responsabilités
dites spéciales, la loi ALUR est venu pallier à ce
cantonnement.
En effet, la législation ne s'intéressait
alors qu'aux terrains ayant fait l'objet d'activités menées d'une
part par les exploitants d'installations classées pour la protection de
l'environnement, d'autre part d'activités précisément
recensées dans le code de l'environnement34(*) et enfin, aux activités
émanant de détenteurs ou producteurs de déchets. Toutes
ces personnes étaient alors considérées comme étant
les « pollueurs » du terrain en cas de pollution
avérée de ce dernier. C'est donc la responsabilité de ces
trois types de débiteurs qui était presque toujours retenue en
cas de nécessaire dépollution et remise en l'état du
site35(*).
Ainsi, nous remarquons que régime des
responsabilités en matière de réhabilitation de sites et
sols pollués émanait principalement des législations
relative aux ICPE et aux déchets et pouvait par conséquent
être considéré comme cantonnée à ces
domaines. Mais alors, qu'en était-il des pollutions qui n'avaient pour
origine aucun de ces cas ?
C'est pour pallier à cette interrogation que la loi
du 24 mars 2014 est venue moderniser le droit des sites et sols pollués
en étendant la responsabilité, quant à la remise en
l'état des terrains, à plusieurs autres intervenants que ceux
précédemment évoqués.
Notons que la loi ne remplace pas la législation
existante mais qu'elle vient la compléter.
Les dispositions relatives à ces
« nouveaux » débiteurs de l'obligation de remise en
état d'un site pollué permettent par conséquent de faire
émerger une véritable police des sites et sols pollués
inexistante jusqu'alors. Ceci « permettant ainsi de sortir du seul
domaine de ces réglementation spécifiques -celles
précitées- pour encadrer la réhabilitation des sites et
sols pollués ».
La loi ALUR a, en effet, créé de nouveaux
mécanismes ayant pour but d'accompagner l'émergence de ces
nouveaux acteurs de la reconversion des friches industrielles dont l'action de
« recyclage urbain » permettrait de répondre à
l'objectif de densification des zones urbaines et périurbaines, tout en
apportant une réponse à la pénurie de foncier
constructible36(*).
Dans ce but le législateur a dans un premier temps mis
en place un régime permettant de mieux définir les contours de la
réhabilitation des sites et sols pollués et de justifier
juridiquement que la responsabilité d'autres intervenant que ceux
classiquement invoqués puisse être engagée (Section 1).
Suite à l'introduction de telles dispositions dans le
droit Français, la loi ALUR devait indéniablement clarifier la
hiérarchie des responsables de la remise en l'Etat des sites et sols
pollués.
C'est ce qu'elle opère par le biais de la
réécriture des articles L 556-1 et suivants du code de
l'environnement, consacrant une véritable hiérarchisation
juridique des responsables de la réhabilitation des sites et sols
pollués, déjà entamée par la jurisprudence du
Conseil d'État et de la Cour de Cassation (Section 2).
SECTION 1 : TRANSFERT
DES OBLIGATIONS DE REHABILITATION ET CHANGEMENT D'USAGE
Comme cela a déjà été
souligné, la loi ALUR avait notamment pour objectif de moderniser le
processus permettant de remettre en état un site pollué dans le
but de réutiliser ce dernier autrement que par la passé,
autrement dit, en lui conférant une nouvelle affectation.
La préoccupation relative à la
réhabilitation de tels sites est ancienne cependant elle a longtemps
été abordée uniquement sous l'angle du droit des ICPE
selon lequel, le seul débiteur de cette obligation était le
dernier exploitant d'une telle activité industrielle.
Premièrement, l'intervention des tiers lors de la
réhabilitation d'un site pollué était alors
méconnue du droit. C'est donc pour introduire cette possibilité
dans la législation nationale que de nouvelles dispositions encadrant
cette pratique ont été mises en place par la loi ALUR (Paragraphe
1).
Deuxièmement, il était possible de se
questionner au sujet d'un possible changement de destination d'un site
pollué postérieurement à une première remise en
état. A ce sujet, la loi du 24 mars 2014 tente également de
mettre fin aux interrogations en encadrant les mesures de remise en état
complémentaires rendues nécessaires par un changement d'usage non
prévu au départ par le dernier exploitant du site (Paragraphe 2).
PARAGRAPHE 1 :
L'INTRODUCTION DE LA NOTION DE TIERS INTERESSE PAR LA LOI ALUR
Hormis les cas où les projets de reconversion
étaient menées par les responsables de la pollution
eux-mêmes, aucune disposition légale ne venait encadrer
spécifiquement l'action des tiers intervenant sur les sites et sols
pollués.
Pour commencer, la loi
combinée
à la jurisprudence37(*)prévoyait que l'obligation de remise en
état d'un site pollué suite à la cessation
d'activité pesait exclusivement sur l'ancien exploitant de ce dernier
ou bien, si celui-ci a disparu, sur son ayant droit (A).
Mais la loi ALUR tend également à favoriser la
réhabilitation des anciens sites exploités en offrant la
possibilité, à tout tiers « intéressé »,
de se substituer à cet exploitant pour remettre le site en état
(B).
A/ LA NOTION
D'EXPLOITANT ET SON OBLIGATION DE REMISE EN L'ETAT
Il convient dans un premier temps de s'interroger sur la
notion d'exploitant, quelle peut en être la définition
retenue ?
Il peut d'une part s'agir d'un exploitant dit
« régulier »38(*), ce terme signifiant que la personne a
procédé à la déclaration préalable
régulière d'une ICPE pour se voir délivrer un titre
d'autorisation d'exploiter.
Mais cela peut également être un39(*) exploitant irrégulier
ne disposant pas d'une telle autorisation d'exploitation. En effet, ce dernier
ne saurait ce prévaloir de l'inexistence de l'autorisation
d'exploitation dans le but d'échapper à l'obligation de remise en
l'état.
La cour de cassation a de plus relevé que l'obligation
de remise en état d'un site pollué résultait d'une
« obligation particulière » et qu'à ce titre,
elle pesait, en toute hypothèse, sur l'exploitant de
l'installation40(*).
Ce sont ainsi ces personnes qui, ayant exploité un ou
plusieurs sites sur lesquels étaient situées des ICPE, doivent
remettre le site en question en état après toute cessation
d'activité. Cela dans le but de permettre une protection satisfaisante
des intérêts visés aux articles L. 511-1 et L 211-1 du code
de l'environnement et de rendre possible, en toute sécurité,
l'usage postérieur de ces terrains.
Cependant, la loi ALUR a tempéré ce principe en
légiférant que les exploitants précités avaient la
possibilité de transférer l'obligation de remise en l'état
d'un site ayant accueilli une ICP à un tiers intéressé.
B/ LA NOTION DE TIERS INTERESSE
ET L'OBLIGATION DE REMISE EN L'ETAT POUVANT LUI ETRE TRANSFEREE
Alors que la législation étaient silencieuse
à ce sujet, la loi ALUR a mis en place le fait qu'un tiers à
l'exploitation initial du terrain prenne en charge l'obligation de remise en
état d'une ICPE en lieu et place de l'exploitant.
Auparavant, les exploitants de ces terrains avaient bel et
bien recours à ce type de dispositif néanmoins, même s'il
s'agissait d'une pratique contractuelle développée depuis
plusieurs années et fréquemment utilisée, elle ne pouvait
pas être opposable à l'administration41(*) et se caractérisait
donc nécessairement par un rapport de droit privé42(*).
Ainsi, même si l'obligation de remise en état
était contractuellement transférée par le dernier
exploitant de l'activité industrielle à un tiers, l'exploitant
restait tout de même le débiteur de cette obligation aux yeux de
l'Etat, position qui ne lui était pas conséquent pas favorable
car non sécurisante.
La loi ALUR vient par conséquent consacrer
juridiquement ce transfert de l'obligation de réhabilitation d'un
terrain pollué de l'exploitant à un tiers étranger
à l'exploitation, sécurisant ce types de rapports et apportant
donc une protection supplémentaire à l'exploitant du site.
Dans le cas de figure ou la remise en l'état est
effectuée par un tiers, nous seront en présence d'un contrat qui
identifiera le dernier exploitant comme restant le débiteur
administratif mais engagera le tiers intéressé
(nécessairement bailleur ou acquéreur du terrain en revanche)
à réaliser pour son compte les travaux de remise en état
du site.
Auparavant, le dernier exploitant de l'ICPE était
l'unique interlocuteur de l'administration, devant faire office
d'intermédiaire entre cette dernière et un éventuel tiers
intéressé.« Cette relation triangulaire
cédant/acquéreur/administration entrainait des difficultés
et constituait un frein à la mise en oeuvre de schémas
contractuels permettant de financer des travaux de traitement de sites par un
tiers, au lieu et place de l'exploitant. »43(*)
Avec la mise en place de la pratique contractuelle ci-haut
décrite, le tiers intéressé aura dorénavant une
relation directeavec l'administration, dispensant l'exploitant de faire office
de relais, et deviendra le nouveau débiteur des opérations de
remise en état.
De plus, le tiers aura la possibilité de superviser et
de contrôler l'ensemble de la procédure et des opérations
et de réaliser cette réhabilitation selon les mesures qu'il
entend mettre en oeuvre, ce qui était auparavant impossible.
L'article L 512-21 du code de l'environnement pose les
principes de cette pratique :
« Le tiers demandeur recueille l'accord du dernier
exploitant, du maire ou du président de l'établissement public de
coopération intercommunale compétent en matière
d'urbanisme et, s'il ne s'agit pas de l'exploitant, du propriétaire du
terrain sur lequel est sise l'installation.
Le tiers demandeur adresse au représentant de l'Etat
dans le département un mémoire de réhabilitation
définissant les mesures permettant d'assurer la compatibilité
entre l'usage futur envisagé et l'état des sols.
Le représentant de l'Etat dans le département se
prononce sur l'usage proposé dans le cas mentionné au II et peut
prescrire au tiers demandeur les mesures de réhabilitation
nécessaires pour l'usage envisagé.
Le tiers demandeur doit disposer de capacités
techniques suffisantes et de garanties financières couvrant la
réalisation des travaux de réhabilitation définis au IV
pour assurer la compatibilité entre l'état des sols et l'usage
défini. Ces garanties sont exigibles à la
première demande. »
Nous remarquons alors qu'un tel transfert est très
strictement encadré. Il convient notamment pour le tiers
intéressé de faire la demande du transfert de l'obligation de
remise en état du dernier exploitant vers lui et qu'il devra notamment
prouver qu'il dispose des capacités techniques et financières
suffisantes pour effectuer les travaux de réhabilitation prévus
et accomplir toutes les démarches liées. La démarche sera
matérialisée par un arrêté préfectoral
susceptible de mesures de police.
En tout état de cause, si le tiers demandeur venait
à défaillir et de l'impossibilité de mettre en oeuvre les
garanties financières, le dernier exploitant demeurerait responsable de
la réhabilitation.
Après avoir étudié le cas des remises en
état pour une utilisation définie dans le contrat, nous allons
dorénavant traiter des remises en état pouvant être
nécessaires en cas de changement d'usage postérieur.
PARAGRAPHE 2 :
L'ENCADREMENT DU CHANGEMENT D'USAGE D'UN SITE POLLUE INITIE PAR UN TIERS
Pour que l'obligation de remise en état soit
opposée à un quelconque débiteur, il est nécessaire
que les mesures de remise en état et l'usage projeté soient
clairement mentionnées dans le contrat pour pouvoir par la suite
être mis en oeuvre. Mais qu'en est-il lorsque l'usage du terrain est
voué à changer ? Dans les faits, les constructeurs
intervenants sur un terrain pollué se devaient de définir les
mesures mises en oeuvre par eux dans le cadre de la remise en l'état du
site et de garantir l'application de ces dernières. Cependant, il
n'existait encore aucun cadre règlementaire ou législatif
à ce sujet (A) et aucun lien avec la dimension urbanistique relative aux
autorisations d'urbanisme ne pouvait être relevé.
C'est ce qu'est venu corriger la loi ALUR par le biais du
nouvel article L 556-1 du code de l'environnement (B).
A/ LE POSSIBLE CHANGEMENT
D'USAGE D'UN TERRAIN AVANT LA MISE EN PLACE DU NOUVEL ARTICLE L 556-1 DU CODE
DE L'ENVIRONNEMENT : UN MANQUE D'ENCADREMENT JURIDIQUE.
Le changement d'usage d'un terrain pollué pouvait
être réalisé mais il était alors conseillé au
maître d'ouvrage initiateur de ce changement de soumettre le projet de
dépollution et le changement prévu à l'avis du
préfet.
Ce dernier, après avoir évalué les
solutions proposées pour la réhabilitation du site et
l'étude sanitaire des risques confirmait la faisabilité du
changement d'usage envisagé par le biais d'un arrêté.
Même s'il était vivement conseillé au
maître d'ouvrage d'obtenir cet avis conforme dans la mesure ou ce dernier
pouvait être exigé par la suite en cas de cession du terrain ou de
vente de biens immobiliers situés sur ce dernier, cela n'avait en aucun
cas été rendu obligatoire.
Nonobstant, la preuve de cet avis était notamment
demandé en cas de demande de permis de construire sur le site en
question afin de s'assurer de la conformité de l'usage de ce dernier en
vertu de l'article R. 111-2 code de l'urbanisme établissant un lien
entre les préoccupations environnementales et urbanistiques en
conférant à l'administration le pouvoir de refuser la
délivrance d'une autorisation d'urbanisme ou d'y apposer des
prescriptions particulières pour des motifs de sécurité et
de salubrité publique.
Cependant, il ne s'agissait que d'un
conseil résultant de la pratique et non d'une obligation. En effet,
aucun texte n'organisait l'obligation d'obtenir un tel avis de
l'administration. Ainsi, les maîtres d'ouvrage n'avaient pas
systématiquement recours à cette consultation du préfet.
La compatibilité du projet envisagé avec l'état des
sols d'un terrain n'était ainsi pas clairement assurée. La loi
ALUR, est alors venue apporter des dispositions visant à remédier
à cela.
B/ L'INSERTION D'UNE PROCEDURE
DE CHANGEMENT D'USAGE A L'ARTICLE L. 556-1 DU CODE DE L'ENVIRONNEMENT.
Le nouvel article L 556-144(*) du code de l'environnement pose impose
désormais au maître d'ouvrage souhaitant changer l'usage d'un
ancien site ICPE de « définir des mesures de gestion de la
pollution des sols et les mettre en oeuvre afin d'assurer la
compatibilité entre l'état des sols et la protection de la
sécurité, de la santé ou de la salubrité publiques,
l'agriculture et l'environnement au regard du nouvel usage
projeté. ».
Il s'agit ici d'une obligation spéciale que devront
satisfaire les maîtres d'ouvrage souhaitant effectuer un changement
d'usage sur un terrain ayant accueilli une ICPE et ayant été
réhabilitée dans les règles.
Cette nouvelle réglementation s'inscrit dans le
prolongement d'une volonté de protection de l'exploitant
annoncée notamment par un décret du 13 avril 201045(*), « en cas de modification
ultérieure de l'usage du site, l'exploitant ne peut se voir imposer de
mesures complémentaires induites par ce nouvel usage sauf s'il est
lui-même à l'initiative de ce changement d'usage ».
Conformément à ce que préconise le code
de l'environnement, les mesures de réhabilitation devront être
définies en tenant compte d'un bilan coûts/avantages imposant de
la sorte une contrainte budgétaire ainsi que d'un bilan
inconvénients/avantages.
Concernant l'exécution des mesures, le
maître d'ouvrage devra faire attester de leur mise en oeuvre par un
bureau d'études certifié dans le domaine des sites et
solspollués.
Sur ce point, la loi ALUR va même au-delà, elle
instaure en effet une procédure permettant la réalisation de
projets de constructions ou d'aménagements sur les sites et sols
pollués grâce au nouvel article L 556-2 du code de l'environnement
selon lequel, « les projets de construction ou de lotissement
prévus dans un secteur d'information des sols (...) font l'objet d'une
étude afin d'établir les mesures de gestion de la pollution
à mettre en oeuvre pour assurer la compatibilité en l'usage futur
et l'état des sols ». Cette étude doit être
réalisée comme dit plus haut par un bureau d'étude
certifié et jointe au dossier de
demande d'autorisation.
Dans l'hypothèse ou, après cette
démarche il subsiste une pollution quelconque, il faudra en aviser le
propriétaire du terrain et le préfet afin d'éventuellement
créer un SIS sur le terrain pollué.
Enfin, cette remise en état par le maître
d'ouvrage dans le but d'opérer un changement d'usage du terrain ne devra
cependant pas avoir pour conséquence la disparition de l'obligation de
remise en l'état qui pèse sur le dernier exploitant du site.
Il existe en effet une différence permettant de distinguer ces deux
obligations. La remise en état qui constitue une obligation pour le
dernier exploitant d'un terrain ayant accueilli une ICPE marque la fin de cette
activité tandis que la remise en état pour nécessaire
lorsqu'un usage différent de celui initialement prévu et
engendrée par le maître d'ouvrage marque le début d'une
nouvelle activité.
Après la consécration de la possibilité
de transférer l'obligation de remise en état d'un site
pollué à des personnes autres que l'exploitant, d'une
activité industrielle ainsi que les détenteurs et producteurs de
déchets, le législateur a entendu clarifier le régime des
responsabilité qui découlerait de l'obligation de
réhabilitation des sols pollués.
SECTION 2 : LA
HIERARCHISATION PRECISE DES RESPONSABLES DE LA REHABILITATION DES SITES ET SOLS
POLLUES.
La loi Grenelle 2 avait introduit dans le code de
l'environnement l'article L. 556-1 que nous venons d'évoquer. Ce dernier
employait déjà le terme de « responsable »
pouvant être mis en demeure d'exécuter les travaux de
réhabilitation nécessaires en cas de pollution ou de risques de
pollution d'un sol.Une telle disposition permet de sécuriser et de
minimiser dans al mesure du possible les pollution de sols en permettant de
contraindre certaines personnes pouvant être déclarées
responsables.
Cependant, le terme de « responsable »
n'étant pas précisé et clairement défini, il
était nécessaire que le législateur opère une mise
au point à ce sujet.
La loi ALUR a été ainsi l'occasion, pour le
législateur, de se saisir de cette difficulté et de
préciser la hiérarchie des responsables de remise en état
des sites et sols pollués en commençant par traiter des
responsables principaux (Paragraphe 1) et d'autre part en instaurant la notion
de débiteur subsidiaires (Paragraphe 2).
Elle reprend le mécanisme des responsabilités en
la matière au sein du nouvel article L. 556-3 du code de
l'environnement.
PARAGRAPHE 1 : LES
RESPONSABLES DE PREMIER RANG DE LA REMISE EN ETAT DES SITES ET SOLS POLLUES
L'identité des responsables de la réhabilitation
des sites et sols pollués variera en fonction de l'origine de la
pollution.
En effet, si le sol a été pollué du fait
de la présence passée d'une installation industrielle sur le site
(A) le responsable retenu ne sera pas le même que si le sol a
été pollué d'une autre manière (B).
Les dispositions relatives à ces différents cas
de figure sont repris au sein de L'article L. 556-3 du code de
l'environnement46(*).
A/ LES RESPONSABLES DE PREMIER
RANG SUR LES TERRAINS AYANT PRECEDEMMENT ABRITE UNE ACTIVITE INDUSTRIELLE
L'article L. 556-3 du code de l'environnement indique que
« Pour les sols dont la pollution a pour origine une activité
mentionnée à l'article
L.
165-2, une installation classée pour la protection de
l'environnement ou une installation nucléaire de base, le dernier
exploitant de l'installation à l'origine de la pollution des sols, ou la
personne désignée aux articles
L.
512-21 et
L.
556-1, chacun pour ses obligations respectives. »
Cet article précise ainsi les cas dans lesquels le
terrain sera considéré comme pollué par une
activité industrielle.
Dans ces cas de figure, le responsable prioritaire se trouvera
être en premier lieu le dernier exploitant de l'installation. Ce dernier
sera, comme nous l'avons étudié précédemment dans
l'obligation de remettre le site en état suite à l'arrêt de
son activité et ce afin que le terrain soit en mesure de convenir
à un usage futur autre sans compromettre la sécurité et la
santé publique.
En outre, il est possible, comme nous l'avons
déjà évoqué, que l'obligation de remise en
état du site ait été transférée du dernier
exploitant à un « tiers intéressé »,
notion introduite récemment dans la législation Française.
Si tel est le cas, la responsabilité du dernier exploitant sera
transférée à ce tiers en même temps que l'obligation
de réhabilitation. Le tiers intéressé deviendra dès
lors la responsable de premier rang.
Enfin, le dernier responsable prioritaire potentiel sera
trouvé en la personne du maître d'ouvrage à l'origine d'un
changement de destination du terrain concerné. En effet, en
prévoyant le changement d'usage futur du site pollué, ce dernier
se voit débiteur de l'obligation d'adopter les mesures
nécessaires à la remise en état du terrain pour que ce
dernier puisse être utilisé de la manière projetée.
Nous constatons donc que dans tous les cas, lorsque
l'obligation de remise en état pèse sur une personne, c'est cette
dernière qui peut voir engager sa responsabilité en cas de
manquement à cette obligation. Ainsi, le transfert de l'obligation de
réhabilitation s'accompagne du transfert de la responsabilité.
L'article précité mentionne également les
sols pollués par une autre origine, cas dans lequel, les responsables de
premier rang ne seront pas les mêmes que ceux évoqués
ci-haut.
B/ LES RESPONSABLES EN CAS DE
POLLUTION ISSUE DE DECHETS.
Le nouvel article L. 556-3 du code de l'environnement indique
dans un deuxième temps que « Pour les sols pollués par
une autre origine, le producteur des déchets qui a contribué
à l'origine de la pollution des sols ou le détenteur des
déchets dont la faute y a contribué (...) »
La loi traite ici des sols qui ont été
pollués par des déchets notamment et non pas une activité
industrielle passée. Une telle pollution pouvant être
évitée par de simples mesures de prévention est par
conséquent de nature à engendrer la responsabilité de la
personne qui a produit les déchets ayant engendré la pollution ou
bien du détenteur de ces déchets ayant commis une faute qui a
contribué à la pollution du sol en question.
Cependant, cette disposition peut susciter deux questions
notamment, pour commencer, qu'entend-on par le détenteur et le
producteur des déchets ? Deuxièmement, que signifie la
formulation « dont la faute y a
contribué » ?
Pou répondre à de telles interrogations, on peut
être amenés à penser que le détenteur ou le
producteur des déchets doit être entendu comme celui qui a
placé les déchets sur le site pollué. Quand à la
formulation « dont la faute y a contribué », il est
sans doute sous entendu ici que les déchets se trouvant sur le terrain
ont indéniablement conduit à la pollution après avoir
été placés la ou ils l'ont été par leur
producteur ou détenteur.
L'article L 556- 3 précise par ailleurs que, dans tous
ces cas de figure, quelle que soit l'origine de la pollution, l'administration
est en mesure de contraindre la personne juridiquement responsable pour qu'elle
prenne les mesures nécessaires à la dépollution.
Si cette dernière n'opère pas de remise en
état ou qu'il n'emploie pas de mesures adéquates et que la
pollution constatée présente un risque pour l'homme et
l'environnement, l'administration pourra faire effectuer par ses services les
travaux nécessaires aux frais du responsable. A cette fin, le ministre
chargé de l'Environnement ainsi que le ministre chargé de
l'Urbanisme ont la possibilité de confier l'exécution la
dépollution ordonnée d'office à un établissement
public foncier et, en l'absence d'un tel établissement, à
l'ADEME.
En l'absence de l'un de ces responsables de premier rang, le
propriétaire de l'assise foncière des sols s`il est
démontré qu'il est fautif pourra être déclaré
responsable de la remise en état du sol.
PARAGRAPHE 2 : LE
RESPONSABLE A TITRE SUBSIDIAIRE
Alors que les tentatives de l'administration de contraindre
certains propriétaire à procéder à la remise en
état d'un site pollué leur appartenant étaient
demeurées infructueuses en raison de l'absence de base légale ou
règlementaire, la loi ALUR est venue apporter le socle législatif
règlementaire en la matière (A).
Cette dernière indique en effet qu'en l'absence de
possibilité d'engager la responsabilité d'un des responsables de
premier rang précédemment étudiés, la
responsabilité d'un responsable subsidiaire pourra être
recherchée. Ce principe a été repris récemment par
la jurisprudence administrative (B).
A/ LA CONSECRATION DU
RESPONSABLE SUBSIDIAIRE PAR LA LOI ALUR...
L'article 173 de la loi ALUR qui vient ajouter dans le Code de
l'environnement un nouvel article L. 556-3 en ajoutant aux termes de l'ancien
article L. 556-1, un II qui définit le terme de responsable selon un
ordre de priorité. Dans cette disposition est indiqué qu'en plus
des responsables de premier rang que nous avons évoqués plus
haut, il existe désormais un responsable à titre subsidiaire. Ce
dernier pourra voir sa responsabilité engagée en cas d'absence du
responsable prioritaire ; « A titre subsidiaire, en l'absence de
responsable au titre du 1°, le propriétaire de l'assise
foncière des sols pollués par une activité ou des
déchets tels que mentionnés au 1°, s'il est
démontré qu'il a fait preuve de négligence ou qu'il n'est
pas étranger à cette pollution.».
Le propriétaire d'un terrain pollué n'ayant
accueilli ni ICPE ni déchets, pourra voir sa responsabilité
être mise en cause.
Mais dans un premier temps, le législateur
précise que cette responsabilité n'est que subsidiaire, en effet,
elle ne pourra intervenir que dans le cas ou l'engagement de la
responsabilité d'un débiteur principal est impossible.
C'est-à-dire que sa responsabilité ne pourra être
recherchée qu'en l'absence de l'existence du dernier exploitant d'une
ICPE, d'un tiers intéressé à qui a été
transférée l'obligation de remise en l'état du site ou
bien du maître d'ouvrage à l'initiative du changement d'usage d'un
terrain pollué.
Que signifie alors « l'absence de responsable au
titre du 1° » ? Nous entendrons ici cela comme le fait que
le responsable à titre principal ne peut être retrouvé par
l'administration et que de ce fait, il est impossible de lui enjoindre de
procéder aux travaux nécessaires à al remise en
état du site pollué. Afin de protéger l'administration, il
est alors permis à cette dernière de rechercher un responsable
à titre secondaire pour ne pas avoir à assumer elle-même
les frais qu'entrainerait la mise en oeuvre des mesures de
réhabilitation du terrain.
Dans un second temps, il est indiqué que le
propriétaire de l'assise foncière du terrain ne verra sa
responsabilité engagée que s'il est prouvé qu'il a fait
preuve de négligence ou qu'il n'est pas étranger à cette
pollution. La responsabilité de ce dernier sera alors quasi
automatiquement engagée sauf dans le cas ou le propriétaire
parviendra à démontrer sa bonne foi. Il appartiendra donc
à l'administration souhaitant rechercher la responsabilité d'un
débiteur subsidiaire en matière de réhabilitation de sites
pollués. Si cette dernière y parvient, elle aura la
possibilité de mettre en demeure le propriétaire fautif de
procéder aux travaux de réhabilitation nécessaires ou bien
le contraindre à assumer financièrement l'ensemble des autres
mesures pouvant être prévues par l'Etat.
La loi précise encore une fois qu'un décret en
conseil d'état définira les modalités d'applications de
ces mesures et, notamment, l'identité de l'autorité de police
chargée de les faire appliquer.
B/ ... OU LA CONFIRMATION D'UNE
JURISPRUDENCE CONSTANTE REAFFIRMEE RECEMMENT
Dans un premier temps, le conseil d'état refusait de
reconnaitre la responsabilité subsidiaire du propriétaire sur le
fondement du droit des ICPE du site malgré les poursuites
répétées de l'administration afin d'obtenir la remise en
état d'un site pollué par le propriétaire du terrain suite
à l'impossibilité d'obtenir cette réhabilitation de la
part du dernier exploitant47(*).
Puis cette responsabilité subsidiaire du
propriétaire de l'assise foncière a été reconnue
par la jurisprudence sur le fondement de la législation des
déchets et non sur le fondement de la législation relative aux
ICPE48(*) pour être
par la suite confirmée à plusieurs reprises49(*).
Enfin, plus récemment, en fin d'année 2014, le
conseil d'état est venu préciser le principe de la
responsabilité subsidiaire du propriétaire du terrain posé
par la loi ALUR.
Dans son arrêt du 24 oct. 201450(*), le Conseil d'Etat traite
notamment du comportement fautif du propriétaire du terrain pouvant en
conséquence voir sa responsabilité engagée à titre
subsidiaire.
Ainsi, la responsabilité du propriétaire est
étendue par cet arrêt aux cas ou ce dernier avait connaissance
lors de l'achat du terrain de l'incapacité du responsable principal
à satisfaire à ses obligations de remise en état.
Auparavant, il n'était fait mention dans la jurisprudence que de la
« négligence du propriétaire »
précisée notamment dans l'arrêt Wattelez rendu le 25
septembre 2013 par le conseil d'état51(*)
Le Conseil d'État s'ouvre par conséquent
à une nouvelle hypothèse de responsabilité, lorsque le
propriétaire « ne pouvait ignorer, à la date à
laquelle il est devenu propriétaire de ce terrain, d'une part,
l'existence de ces déchets, d'autre part, que la personne y ayant
exercé une activité productrice de déchets ne serait pas
en mesure de satisfaire à ses obligations »52(*). Le fait de connaitre au moment de
l'acquisition du terrain l'existence de déchets polluant ce site
combiné au non respect de son obligation de remise en état par le
responsable principal est donc clairement ici considéré par le
conseil d'Etat comme une négligence de la part du propriétaire du
bien foncier pouvant être de nature à engager sa
responsabilité. En effet une absence de réaction de sa part lors
de la cession du terrain correspondrait à l'acceptation tacite de la
présence de ces déchets sur son terrain et à la prise en
charge de la pollution pouvant en résulter. Ceci permettant de
responsabiliser les acquéreurs de terrains pollués et de
sécuriser les ventes de tels biens en les encadrant strictement.
Une telle affirmation permet également
l'éloignement dans certains cas de l'application du principe du pollueur
payeur en vertu duquel, celui qui a causé la pollution d'un bien peut
voir sa responsabilité engagée et devra assumer les frais d'une
éventuelle dépollution, prévention ou lutte contre
l'étalement de la pollution qu'il a engendré53(*). En effet, dans le cas ou
l'acquéreur (devenant donc propriétaire) aurait connaissance de
la pollution mais n'aurait pas causé cette dernière, il ne serait
pas responsable en vertu du principe du pollueur payeur, il était donc
nécessaire de permettre un engagement éventuel de sa
responsabilité par un autre moyen.
CONCLUSION
Il est dès lors possible de retenir que la loi ALUR a
opéré une véritable refonte du droit des sites et sols
pollués par le biais de l'introduction de diverses dispositions dans le
code de l'environnement représentants chacune un sujet clé pour
le droit des sites et sols pollués.
Il s'agit la d'une réelle réforme en la
matière même si ces dispositions n'ont pas été mises
en avant comme d'autres mesures prises par la loi ALUR au moment de sa
promulgation.
Outre le fait que, suite à cette loi, le
législateur a cherché à améliorer l'information en
matière de sites et sols pollués, que cela soit d'un point de vue
institutionnel ou d'un point de vue contractuel, ce dernier a également
clairement souhaité favoriser et sécuriser le recyclage des
anciens sites industriels notamment mais également de tous les sites
pollués pouvant faire l'objet d'une nouvelle utilisation que celle
à laquelle ils étaient initialement destinés en
introduisant la possibilité que l'obligation de remise en état
d'un tel site ne pèse plus exclusivement sur les débiteurs qui
étaient connus jusqu'alors.
Même si le droit des sites et sols pollués
n'avait pas attendu l'année 2014 pour émaner, force était
de constater qu'aucun fondement textuel solide ne pouvait être
pointé du doigt. La loi ALUR participe ainsi grandement à la
fortification et à la structuration législative de la
matière en créant un véritable cadre commun et
spécifique au droit des sites et sols pollués.
En effet, l'efficacité des nouveaux dispositifs
introduits par la loi ALUR et relatifs à la gestion et à
l'utilisation des sites et sols pollués ne pourra être
appréciée que lorsque les décrets d'application
prévus par chacune des dispositions adoptées par cette loi
n'auront été pris.
Comme nous l'avons en effet constaté, même s'il a
été possible de décrire ces principes, chacun d'entre eux
doit être précisé par un décret en Conseil d'Etat.
De plus, alors que la loi étudiée semblait
vouloir mettre en place une véritable police administrative en charge du
droit des sols, il est regrettable que le législateur n'ai pas
évoqué précisément l'identité de
l'autorité administrative compétence.
En conclusion, nous retiendrons que la loi ALUR a su apporter
les réponses aux questions que l'on se posaient fréquemment en
matière de règlementation sur les sites et sols pollués
néanmoins, il est possible de relaver plusieurs incertitudes et
impressions demeurant malgré l'adoption des dispositions
étudiées.
Ainsi, certaines incertitudes
démurent et représentent une source d'insécurité.
Les dispositifs mis en places doivent par conséquent encore être
affinés. On pense notamment pour cela à la voie
règlementaire comme l'indique la loi ALUR mais également à
la voie jurisprudentielle.
BIBLIOGRAPHIE
Ouvrage :
-Jean Pierre BOIVIN, Frédéric DEFRADAS, Sites et
sols pollués : outils juridiques, méthodologiques et
financiers, guides juridiques, 2ème édition, 2013
-Michel PRIEUR, Droit de l'environnement, Droit public science
politique, Précis, Dalloz, 7ème édition,
2012
-Yves LE CORFEC, Sites et sols pollués : gestion
des passifs environnementaux, environnement et sécurité, Dunod,
2011
-Séminaire Villeneuve d'Asq, France, ed. Scientifique,
renouvellement urbain sur sites et sols pollués, Université Lille
1, sciences et technologies, 2010
-Raphaël ROMI, Droit de l'environnement, LGDJ-Lextenso
éditions, 2014
Codes :
-Code de l'urbanisme, Dalloz, 2014
-Code de l'environnement, Dalloz 2014
Revues :
-La Lettre d'actualités juridiques, SEBAN et
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l'environnement : les apports de la loi ALUR », Avril 2014
-François-Guy TREBULLE, « sols
pollués : le clair-obscur de la loi ALUR », Environnement
et développement durable, Environnement n° 8-9, aout 2014,
étude 13.
-Marie-Anna LEJEUNE, « l'outsider de la loi
ALUR : le volet « sites et sols pollués »,
Bulletin de CHEVREUX notaires, Edition spéciale, juillet 2014.
-Corentin GOUPILLER et Caroline FACELINA, « la loi
ALUR : âge de raison du droit des sols
pollués ? », Droit de l'environnement n°223, Mai
2014
-Yves JEGOUZO, Jean-Pierre LEBRETON et Pascale STEICHEN,
« la réfomre du droit des sites et sols pollués
commentaire de l'article 173 de la loi ALUR du 24 mars 2014 »,
Gridauh, 24 septembre 2014
-Béatrice PARANCE, note sous arrêt,
« Nouvelles précisions sur la responsabilité du
propriétaire négligent pour les déchets abandonnés
sur son site », La
Semaine Juridique Edition Générale n° 51, 15 Décembre
2014, 1320
-Philippe BILLET, « La loi ALUR et les sols
pollués » La Semaine Juridique Administrations et
Collectivités territoriales n° 37, 15 Septembre 2014
-Lorenzo BALZANO et Camille BILLMANN, « les apports
de la loi ALUR sans le domaine des sites et sols pollués »,
RDI 2014 p. 432
Références juridiques et bases de
données accessibles via l'environnement numérique de travail de
l'université de perpignan :
-Lexisnexis
-Lextenso
-Dalloz
-Légifrance
Sites internet :
* 1 Jean Pierre BOIVIN,
Frédéric DEFRADAS, Sites et sols pollués : outils
juridiques, méthodologiques et financiers, guides juridiques,
2ème édition, 2013
* 2 Charte Européenne des sols,
Conseil de l'Europe, 30 mai 1972 (révisée en 2004)
* 3 C.E, 8 Septembre 1997,
Sérachrom, req. N° 121904
* 4 Article 34-3 du Décret
n°77-1133 du 21 septembre 1977 pris pour l'application de la loi n°
76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la
protection de l'environnement
* 5 Loi n°76-663 du 19 juillet
1976 relative aux installations classées pour la protection de
l'environnement
* 6 Circulaire du 3 décembre
1993 complétée par les Circulaires du 3 Avril 1996 et du 10
décembre 1999, textes abrogés par la circulaire du 8
février 2007 intitulée Modalités de gestion et de
réaménagement des sites pollués
* 7 Loi n° 2003-699 du 30
juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques
et naturels et à la réparation des dommages (1)
* 8 Ord. n° 2010-1579, 17
déc. 2010 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union
européenne dans le domaine des déchets
* 9 Corentin GOUPILLIER et Caroline
FACELINA, la loi ALUR : âge de raison du droit des sols
pollués ?, Droit de l'environnement n° 223-Mai 2014
* 10 F.-G. Trébulle, «Les
principales problématiques juridiques sur le thème de la
pollution des sols», M.-P.Blin- Franchomme (dir), Sites et sols
pollués: les enjeux d'un droit, un droit en jeu(x); dossier
spécial, «Quel avenir pour le droit des sites et sols
pollués?», Litec, coll. Colloques, 2010
Dr. et patr. avr. 2013, n°224, p.43 et s. ;F.Chaillou
et B.Parance,«Les contraintes environnementales des cessions
immobilières» : RLDC 108/2013, n°5216.
* 11 LOI n° 2014-366 du 24 mars
2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové
(1)
* 12
Décision
n° 2014-691 DC du 20 mars 2014
* 13 Nathalie Levray, sites et sols
pollués : un environnement rénové par la loi ALUR,
opérations immobilières, le moniteur.fr.
* 14 Béatrice PARANCE,
professeur de droit, université Vincennes - Saint-Denis (Paris8), membre
du laboratoire de droit médical et de lasanté (EA1581)
« L'article 173 de la loi ALUR : l'émancipation du droit des
sites et sols pollués ? » Gazette du Palais, 03 juillet
2014 n° 184, P.6
* 15 Article 191 § 2 du
Traité sur le Fonctionnement de l'Union Européenne du 25 mars
1957 & Article L 110-1 du code de l'environnement.
* 16 Article 191 § 2 du
Traité sur le Fonctionnement de l'Union Européenne du 25 mars
1957 & Article L 110-1 du code de l'environnement.
* 17 Circulaire n° 94-I-1 du
09/02/94 relative au recensement des informations disponibles sur les sites et
sols pollués actuellement connus notamment.
* 18LOI n° 2010-788 du 12
juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (1)
* 19 Yves JEGOUZO, Jean-Pierre
LEBRETON et Pascale STEICHEN, La réforme du droit des sites et sols
pollués, commentaire de l'article 173 de la loi ALUR du 24 mars
2014
* 20 Article 125-6 du code de
l'environnement modifié par la loi
n°2014-366
du 24 mars 2014 - art. 173.
* 21 Claude
Bérit-Débat, rapporteur pour le Sénat
* 22 Yves JEGOUZO, Jean-Pierre
LEBRETON et Pascale STEICHEN, La réforme du droit des sites et sols
pollués, commentaire de l'article 173 de la loi ALUR du 24 mars
2014
* 23 Article L 556-2 du code de
l'environnement
* 24 IV de l'article L 125-6 du code
de l'environnement.
* 25 Voir en ce sens l'article L 410-1
du code de l'urbanisme, modifié par l'ordonnance n°
2005-1527
du 8 décembre 2005
* 26Article 1382, Créé
par Loi 1804-02-09 promulguée le 19 février 1804 « Tout
fait quelconque de l'homme, qui cause à autrui un dommage, oblige celui
par la faute duquel il est arrivé à le
réparer. »
* 27Article 1719 et 1720 du code
civil
* 28 Article 1641 Créé
par Loi 1804-03-06 promulguée le 16 mars 1804 « Le vendeur
est tenu de la garantie à raison des défauts cachés de la
chose vendue qui la rendent impropre à l'usage auquel on la destine, ou
qui diminuent tellement cet usage que l'acheteur ne l'aurait pas acquise, ou
n'en aurait donné qu'un moindre prix, s'il les avait
connus. »
* 29Jean Pierre BOIVIN,
Frédéric DEFRADAS, Sites et sols pollués : outils
juridiques, méthodologiques et financiers, guides juridiques,
2ème édition, 2013
* 30 C.A Paris, 30 sept 2010, req.,
N°08/16169
* 31Cass. 3è civ, 9avr 2008,
n°07-10.795
* 32 Art L 512-18 du code de
l'environnement créé par la loi du 30 juillet 2003
* 33 Code civil : articles 1641
à 1649
* 34Article L 165-2 du code de
l'environnement
* 35Article L 556-3 II du code de
l'environnement
* 36A. Souchon et P. Viterbo,
Réhabilitation des sites et sols pollués : nouveaux enjeux,
nouveaux acteurs ?, Florilèges du droit public en l'honneur de
Jean-Pierre Boivin : éd. La Mémoire du Droit, 2011
* 37 CE, 8 juill. 2005, n°
247976, Sté Alusuisse Lonza France, au Lebon avec les conclusions
AJDA 2005. 1829
,
chron. C. Landais et F. Lenica
; D. 2005. 3075
,
note B. Quiriny
; RFDA 2006. 375, note B. Plessix
- CAA Lyon, 9 déc. 2010, n° 09LY00211, M. Johannes - Il importe peu
que l'exploitation ait été légalement autorisée ou
non (CE, 10 juin 2011, n° 329899, M. Roulet).
* 38 C.E, 29 mars 2010,
Communauté de communes de Fécamp, req. N°318886
* 39 CAA Nancy, 2 aout 2007, M.
Durrenwaechter, req. n° 05NC01103
* 40 Cass, 3eme civ, 10 avril 2002,
Sté Agip, n° 00-17.874
* 41 CE, 24 mars 1978, n° 01291,
La Quinoléine, au Lebon - CE, 11 avr. 1986, n° 62234,
Sté des produits chimiques Ugine Kulhman, au Lebon - CE, 8
juill. 2005, n° 247976, Sté Alusuisse Lonza France, au
Lebon avec les conclusions; AJDA 2005.
* 42 Cass, 3ème Civ, 16 mars
2005 arrêt Hydro Agri N° 03-17875
* 43 Lorenzo Balzano, Camille Billmann
Les apports de la loi « ALUR » dans le domaine des sites et sols
pollués, RDI 2014. 432
* 44 Modifié par
LOI
n°2014-366 du 24 mars 2014 - art. 173
* 45n° 2010-368
* 46 Livre V
« prévention des pollutions, des risques et des
nuisances », chapite IV « sites et sols
pollués », titre V « dispositions
particulières à certains ouvrages ou
installations »
* 47 CE, 21 févr. 1997,
n° 160787, Wattelez, C.E 21 févr. 1997, n° 160250, SCI
Les Peupliers, C.E ass., 8 juill. 2005, n° 247976, Alusuisse
* 48 CE, 26 juill. 2011, n°
328651, Commune de Palais-sur-Vienne
* 49 CE, 1er mars 2013, n°
348912, CE 1er mars 2013, n° 354188, CE, 25 sept. 2013, n°
358923
* 50 CE, 24 oct. 2014, n°
361231
* 51 C.E, 25 sept. 2013, Wattelez,
n°N° 358923
* 52 CE, 24 oct. 2014, n° 361231,
Note sous arrêt par Béatrice Parance
* 53 L 110-1 du Code de
l'Environnement
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