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Contribution à la mise en place d'un système de mesure de performances dans une entreprise publique: Cas de la Caisse Nationale de Sécurité Sociale

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par Virgile I. Anani LABITE
Université d'Abomey Calavi - Audit et Contrôle 2005
  

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PARAGRAPHE 2 : Revue de littérature et Hypothèses de l'étude

I- Revue de littérature

L'objectif est de présenter les termes et expressions utiles à la compréhension de notre travail ainsi que les travaux antérieurs relatifs à notre sujet.

1- Concept d'entreprise publique

Le concept d'entreprise publique, bien qu'il soit couramment utilisé, recouvre en fait une signification juridique imprécise et a depuis longtemps, posé un problème de définition.

Ainsi, le lexique des termes juridiques précise que « ni la doctrine, ni la jurisprudence n'ont encore dégagé l'essence de cette catégorie juridique et nombreux sont d'ailleurs ceux qui en nient la spécificité. Cependant il existe toute une série d'organismes que l'on désigne sous ce terme générique et qui ont en commun une personnalité juridique distincte de celle de l'Etat : l'accomplissement d'activités de nature industrielle ou commerciale et des systèmes de gestion proches de ceux du secteur privé ».

Mais il faut noter que cette catégorie regroupe un ensemble d'entités hétérogènes en ce sens qu'elles relèvent de statuts, histoires, modalités de gestion et structures juridiques très variés. Cette définition juridique ne lève donc pas le flou sur le concept d'entreprise publique car certaines d'entre elles s'identifient aux établissements à caractère industriel ou commercial, d'autres aux sociétés d'Etat, d'autres encore aux établissements publics à caractère administratif.

C'est pourquoi nous nous référons maintenant à l'approche économique du concept d'entreprise publique. Ainsi, le dictionnaire économique et financier définit l'entreprise publique comme « un organisme placé sous la tutelle ou l'autorité des pouvoirs publics qui en ont la propriété  partielle ou entière, et dont l'activité est orientée vers la production de biens et services destinés à la vente à un prix qui tend à couvrir au moins leur prix de revient ».

Cette définition apporte quelques éléments nouveaux à savoir : l'autorité de tutelle, la propriété des moyens de production et la recherche tout au moins d'un équilibre de gestion.

Cependant, il arrive souvent que le prix de vente soit largement inférieur au prix de revient car tout dépend de la politique de l'Etat en matière de production du bien ou service en question. Dans ces conditions l'Etat intervient pour combler le déficit à travers des subventions.

Un autre aspect des entreprises publiques qu'aucune des définitions précédentes n'a évoqué est celui de « l'autonomie de gestion ». Dans ce sens, le lexique des termes économiques ajoute, en plus de tous les autres aspects suscités, que « l'entreprise publique dispose d'une certaine autonomie de gestion. On distingue par degré décroissant de l'autonomie financière et de gestion, les formes suivantes d'entreprises publiques : la concession, la société d'économie mixte, l'entreprise nationale ou nationalisée et la régie autonome, l'office et enfin la régie directe ».

Selon l'autonomie de gestion, l'entreprise publique peut donc prendre plusieurs formes. La législation béninoise (elle aussi) a identifié plusieurs sortes d'entreprises publiques. Ainsi, la loi 88-005 du 26 avril 1988 distingue plusieurs sortes d'entreprises publiques : les offices, les sociétés d'Etat et les sociétés d'économie mixte.

- Les offices :

L'article 3 de la loi 88-005 distingue deux catégories d'offices à savoir les offices à caractère social, scientifique ou culturel et les offices à caractère industriel et/ou commercial.

Les offices à caractère social, scientifique ou culturel sont gérés comme des établissements publics administratifs ; on ne peut pas exiger à ces offices de réaliser des bénéfices.

Quant aux offices à caractère industriel et/ou commercial, ils sont tenus tout au moins d'équilibrer leurs comptes.

- Les sociétés d'Etat :

Selon l'article 5 de la loi 82-008 du 30 décembre 1982, « les sociétés d'Etat sont des établissements publics nationaux à caractère industriel et/ou commercial, appelés à assurer dans les secteurs d'activités déterminés, la réalisation des programmes de développement économique, soit en suppléant l'initiative privée dans les domaines où elle ne s'est pas encore manifestée, soit en prenant en charge des tâches économiques d'intérêt général ».

Cette disposition de l'article 5 de la loi 82-008 comporte des insuffisances. En effet, en définissant la société d'Etat comme un établissement public à caractère industriel, elle ne confère pas à la société d'Etat le statut d'une véritable entreprise. De plus, en précisant que la société d'Etat est créée pour suppléer l'initiative privée, on peut penser à une disparition des sociétés d'Etat une fois que le secteur privé sera bien développé.

C'est pour corriger ces insuffisances que la loi 88-005 en son article7, définit la société d'Etat comme « une entreprise publique à caractère industriel et/ou commercial dont le capital est, soit intégralement souscrit par l'Etat, soit en partie par l'Etat et en partie par des personnes morales de droit public ».

- Les sociétés d'économie mixte :

Selon l'article 12 de la loi 88-005, « les sociétés d'économie mixte sont des sociétés par actions dans lesquelles l'Etat ou toute collectivité publique ou toute entreprise sont associés à des capitaux privés nationaux, étrangers privés ou publics ».

Ces sociétés sont des entreprises semi-publiques quand : l'Etat ou toute collectivité publique associée à des capitaux privés détient au moins 50% des actions ; l'Etat bien que majoritaire peut, dans les statuts, décider que la société d'économie mixte aura une gestion totalement soumise aux règles de droit commun.

2 - Notion d'indicateur

Un indicateur est une information généralement chiffrée, choisie pour rendre compte à intervalle régulier, de l'exécution d'une mission. C'est une information précise, utile, pertinente pour le gestionnaire et exprimée sous des formes diverses.

Les indicateurs de performances traduisent les facteurs de compétitivité de l'entreprise et attirent l'attention des gestionnaires sur les points clés de leur gestion et améliorent ainsi la prise de décision.

- Qualités d'un indicateur de performance

Nombre limité d'indicateurs

Un dirigeant d'entreprise peut se trouver « asphyxié » non seulement par manque d'informations mais aussi par un excès d'informations mal présentées ou insuffisamment hiérarchisées. Le problème à résoudre pour doter les dirigeants d'un outil opérationnel d'information pour l'action, est de sélectionner un nombre réduit de données importantes, rapidement obtenues et cohérentes entre elles, leur permettant d'agir soit directement, soit en contrôlant l'action des principaux collaborateurs auxquels ils ont pu déléguer une part de responsabilité.

Fidélité et objectivité

Un indicateur doit avoir les qualités d'un instrument de mesure. Il doit donc présenter des caractéristiques de fidélité et d'objectivité :

- dans le temps et dans l'espace (la signification de l'indicateur doit rester identique ;

- à l'égard des utilisateurs (il ne doit pas pouvoir être manipulé ou biaisé par les échelons d'exécution ou de décision).

Rapidité et facilité d'obtention des données

L'utilité de l'indicateur diminue très vite quand le délai entre la collecte des données et l'analyse de l'indicateur s'accroît. Pour cela, il faut retenir des indicateurs de calcul rapide et de sources d'information facile à accéder.

Notons que si autrefois les indicateurs de performance se limitent aux données financières, aujourd'hui bon nombre d'auteurs ne considèrent plus les données financières comme la base de la mesure des performances, mais il les traitent seulement comme une mesure parmi tant d'autres.

Les auteurs comme NORTON et KAPLAN conseillent vivement d'ajouter aux traditionnels indicateurs financiers, des indicateurs concernant la satisfaction des clients....

3 - La performance des organisations

La « performance » est un concept difficile à définir et à mesurer. Ce concept est utilisé en contrôle de gestion par transposition facile à son sens en anglais où il signifie d'abord « résultat » (BOUQUIN. H, 1998). On évalue les résultats atteints pour les comparer aux résultats souhaités où à des résultats « étalons ».

Ainsi, une organisation serait déclarée performante, si elle réalise de bons résultats. Mais qu'est ce que l'accomplissement d'un bon résultat ?

Pour une entreprise privée, il peut s'agir par exemple de la réalisation d'un profit maximum qui puisse enrichir davantage les actionnaires : on s'intéresse donc beaucoup plus à la rentabilité financière. Mais pour une entreprise publique, la réponse paraît plus complexe et délicate. On ne peut pas se baser uniquement sur la rentabilité financière pour apprécier la performance des entreprises (MBANGALA. M, 1999). Pour cet auteur, pour mesurer la performance des entreprises publiques, il faut se référer aux missions que l'Etat leur assignent. Il identifie trois (3) missions principales à savoir le développement économique et industriel, l'intérêt général et la rentabilité financière.

A chaque mission, l'auteur associe un critère de performance. Ainsi par exemple, le critère d'efficacité technique est associé à la mission de développement économique et industriel ; le critère de performance économique et sociale est associé à la mission d'intérêt général.

Pour mesurer la performance relative à l'efficacité technique, l'auteur utilise la méthode DEA (Data Enveloppment Analysis) qui consiste à envelopper les activités productives de telle manière que l'ensemble des possibilités de production ainsi formé soit convexe.

En ce qui concerne la performance économique et sociale, l'auteur utilise la méthode des comptes de surplus. Cette méthode permet de montrer d'une part, comment l'entreprise utilise les facteurs de production pour maximiser la production et d'autre part, comment s'organise l'activité de répartition entre tous les fournisseurs des facteurs de production et comment cette production évolue dans le temps.

Il serait illusoire de vouloir évaluer la performance de l'entreprise en se basant sur un seul critère. Il faudra tenir compte des critères, qui nécessitent des mesures d'appréciation pertinentes et suffisamment élaborées. Selon OOGHE et al. (op.cit.) chaque critère de mesure de performance doit réunir les qualités suivantes :

- il doit être simple ou être facilement compris pour que le responsable d'entreprise puisse agir sur ces variables lorsque cela est nécessaire ;

- il doit être objectif, c'est-à-dire approprié à la mesure adéquate des réalisations ;

- il doit être contrôlable, c'est-à-dire intégré les paramètres sur lesquels le manager à des moyens d'agir ;

- il doit être cohérent, toute bonne décision pour un centre de responsabilité doit l'être pour l'ensemble de l'organisation ;

Quant à BARTOLI A. (1997), il propose quatre critères pour apprécier la performances des organisations publiques : l'efficacité, l'efficience, la qualité et la valeur ajoutée. Pour cet auteur, l'efficacité se réfère au rapport entre objectifs et résultats. Mais l'efficacité de l'entreprise tout comme la performance organisationnelle, est un concept difficile à définir de façon opérationnelle. Il est donc nécessaire de chercher une définition plus précise de l'efficacité. GEOROPOULOUS B.S. et TRANNENBAUM A. S. (1957) indiquaient en introduction de leur étude que l'efficacité organisationnelle est l'un des problèmes les plus complexes de l'étude des organisations sociales.

En dépit des nombreux travaux consacrés à ce thème, MAHONEY T. A et WEITZEL W. (1960) font remarquer qu'il existe cependant peu de consensus sur les dimensions ou les composants du concept d'efficacité. Pour MONTEBELLO M. H. (1976), il existe un « consensus sur la mesure ultime de l'efficacité d'une organisation : sa survie». Cependant, peut-on considérer que toutes les entreprises ayant survécu sont efficaces ?

Généralement, l'efficacité se définit comme la capacité d'une organisation à atteindre les objectifs qu'elle s'est fixée (ETZIONI A., 1964 ; BOUQUIN H., 1986 ; DUPUY Y. et AL, 1989 ; DESREUMAUX A., 1992 ; BOIVERT H., 1995).

L'efficacité étant considérée comme le degré d'atteinte des objectifs, reste posée la question de la nature et du nombre des objectifs surtout pour les entreprises publiques africaines qui ont des objectifs multiples et parfois contradictoires.

Puisqu'il est difficile de définir de façon opérationnelle l'efficacité de l'entreprise, KALIKA M. (1995) propose une approche multidimensionnelle de la mesure d'efficacité : efficacité économique, efficacité sociale et efficacité dimensionnelle.

L'efficacité économique est appréhendée par les indicateurs comme le degré d'atteinte des objectifs, la place de l'entreprise dans son secteur, l'évolution de la place de l'entreprise dans son secteur et enfin la qualité des produits et services.

L'efficacité sociale permet de considérer les salariés comme partenaires et non seulement comme facteurs de production. Les indicateurs d'appréciations sont les suivants : le climat social de l'entreprise, la satisfaction des salariés, la nature des relations sociales et l'activités sociale de l'entreprise.

L'efficacité organisationnelle est appréciée par les indicateurs comme : le respect de la structure formelle, les relations entre les services, la qualité de la circulation de l'information et la flexibilité de la structure.

Outre l'efficacité, l'efficience est une autre dimension de la performance. L'efficience est mesurée par la qualité des ressources utilisées pour produire une unité de biens ou services. Il s'agit d'atteindre les objectifs sous contrainte de coût. MATHE J.C. et CHAGUE V. ( 1999) emploient le terme d'efficience productive qui est mesurée en terme de coût et de productivité. La productivité étant le rapport entre une « production et l'ensemble des facteurs de production qui ont permis de l'obtenir (RICHARD J., 1993) ».

La qualité est le troisième critère retenu par BARTOLI A. (op.cit.) pour apprécier la performance ; mais les développements précédents nous permettent d'inclure la qualité comme un indicateurs permettant d'appréhender l'efficacité économique. Cependant il est nécessaire d'insister sur la notion de qualité et de la satisfaction de la clientèle lorsqu'il s'agit du service public. En effet, la qualité d'un produit ou d'un service, c'est son aptitude à satisfaire le besoin d'un client en respectant ses exigences de volume, de temps, de lieu et de coût. Pendant longtemps, les entreprises publiques n'ont avec leurs usagers que des relations de type administratif classique, ne nécessitant pas, dans la plupart des cas, un contact direct entre les agents et le public. Avec les changements croissants qui interviennent dans l'environnement juridique et institutionnel de ces entreprises, l'usager doit être considéré comme un client dont la satisfaction détermine la réussite de l'entreprise publique.

La notion de qualité doit être aussi présente dans l'esprit des dirigeants d'entreprises publiques comme c'est souvent le cas dans les entreprises privées. La qualité n'est pas un concept abstrait dans les entreprises publiques. Elle se traduit dans des opérations concrètes et donc doit pouvoir se mesurer.

ESTELLE M. et al. (1996) identifient quatre dimensions de la performance organisationnelle : la pérennité de l'organisation, l'efficience économique, la valeur des ressources humaines et la légitimité de l'organisation auprès des groupes externes. Pour ces auteurs :

. La pérennité de l'organisation est assurée par trois éléments : la qualité du produit ou service, la rentabilité financière et la compétitivité.

. L'efficience économique se réfère aux deux éléments suivants :

- l'économie des ressources : degré auquel l'organisation réduit la quantité d'inputs tout en assurant un bon fonctionnement du système.

- La productivité : quantité ou qualité de biens et services produits par l'organisation par rapport à la quantité de ressources utilisées pour leur production durant une période.

- La valeur des ressources humaines s'apprécie à travers : la mobilisation des employés et le développement des employés.

- Enfin, la légitimité de l'organisation auprès des groupes externes s'apprécie à travers : la satisfaction des bailleurs de fonds (actionnaires et prêteurs), la satisfaction de la clientèle, la satisfaction des organismes régulateurs et la satisfaction de la communauté.

En mettant l'accent sur la satisfaction de la communauté, ces auteurs pensent entre autres au nombre d'emplois créés par l'organisation dans la communauté. Ce qui répond à la mission d'intérêt général des entreprises publiques.

BOURGUIGNON A. (1995, 1998) définit la performance en gestion à partir de trois sens généraux : performance résultat, performance action et la performance succès.

- La performance résultat est mesurée en comparant le résultat obtenu à l'objectif fixé. Ce qui correspond à la définition généralement acceptée de l'efficacité. C'est l'approche également retenue en contrôle de gestion où la performance est « l'évaluation des résultats obtenus ex-post ».

- La performance action est appréhendée à partir des moyens, des processus, des compétences et des qualités mis en oeuvre pour atteindre les résultats. Ce qui fait appel aux notions d'efficacité et de productivité.

- Enfin, la performance succès est fonction des représentations de la réussite et varie donc en fonction des représentations que se font les acteurs, et de manière plus générale, l'organisation tout entière (BESIRE D., 1999).

A partir de cette revue des travaux sur la performance, nous pouvons retenir :

- que la performance d'une entreprise ne peut être appréciée uniquement en interrogeant la rentabilité financière. Beaucoup d'autres indicateurs non financiers doivent être pris en compte si l'on veut mesurer la performance globale de l'entreprise.

- que la performance est un concept qui fait appel aux notions comme : efficacité, efficience, productivité, climat social, rendement des employés, la qualité du service, la satisfaction des clients, des usagers, des communautés etc.

Un bon système de mesure de performance doit intégrer tous les concepts ci-dessus cités. Car « what gets measured gets managed ! » que l'on peut traduire en français par « on ne gère bien que ce que l'on mesure »

II- Hypothèses de l'étude

Hypothèse 1 : Entreprise publique, la CNSS ne dispose pas d'un système de mesure de performance adéquat.

Hypothèse 2 : la mesure des performances est une démarche indispensable pour l'amélioration des services fournis.

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"Entre deux mots il faut choisir le moindre"   Paul Valery