Memoire Online - Contribution à l'éducation et aux renforcements de capacités des acteurs en comptabilité des matériels en service dans les services publics à Madagascar. Cas de la Province de Toamasina

MEMOIRE DE FIN D'ETUDES EN VUE DE L'OBTENTION DUDIPLÔME D'ETUDES
SUPERIEURES SPECIALISEES EN EDUCATION ET FORMATION DES ADULTES

Remerciements

Le présent travail est le fruit de l'effort de plusieurs personnes (morale ou physique), auxquelles, j'adresse mes vifs remerciements. Ces remerciements s'adressent, avant tout, à toute l'équipe de l'Ecole Normale Supérieure au sein de l'Université de Fianarantsoa, et plus particulièrement aux enseignants de cet établissement, pour les cours qu'ils nous ont dispensé et qui nous ont permis d'approfondir nos connaissances et compétences, en matière d'éducation et de formation d'adultes pour le développement.

Remerciements à tous les membres du Jury qui ont jugé ce travail pour leur aimable compréhension;

Remerciements particuliers, à Monsieur Jean Baptiste RAKOTOZAFY HARISON, pour ses conseils précieux, en qualité d'encadreur pédagogique ;

Remerciements, adressés à la Direction du Patrimoine de l'Etat auprès du Ministère des Finances et du Budget, par le biais de Madame Jocelyne RABEARIVELO, Directeur de ladite direction pour son appui technique. Je suis également reconnaissant envers Monsieur Marcellin RAMANANTSOA, Directeur Régional du Budget Atsinanana, qui a facilité mon inscription pédagogique ainsi que mes fréquents déplacements à Fianarantsoa, en qualité de supérieur hiérarchique ;

Remerciements, à l'ensemble de l'administration publique de la Région Atsinanana et Analanjirofo (Collectivités décentralisées, Etablissements publics, services déconcentrés de l'Etat) qui m'a autorisé à effectuer des enquêtes et des recherches dans leur service respectif ;

Mes remerciements s'adressent aussi à la famille François Xavier RASOANAIVO, pour leur accueil chaleureux durant tous mes séjours à Fianarantsoa (lors de différents regroupements).

Je suis entièrement reconnaissant envers ma famille en général, et envers ma
femme en particulier, pour les sacrifices qu'elles ont dû subir durant tous ce

temps: restriction du budget familial, absence répétée et périodique au foyer; mais, sans pourtant se plaindre.

J'espère que ce travail contribuera à l'éducation et à la formation des acteurs cibles du présent ouvrage, tant au niveau des attitudes qu'aux compétences. Ainsi, il constituera la première récompense de nos efforts communs

Introduction

Faisant partie intégrante de la comptabilité des matières, la comptabilité des matériels en service, comme celle des matériels en approvisionnement et la comptabilité administrative (consommable et durable), est une obligation pour les services publics. Une obligation du fait qu'elle relève généralement du budget de l'Etat (Général ou autonome). Autrement dit, elle engendre une dépense publique. On peut même affirmer que la comptabilité des matériels en service, bien que certaines personnes ne partagent pas le même avis que le nôtre, est à la base du fonctionnement de l'administration. Aucun service ne peut pas fonctionner en absence de minimum de matériels. Ceci explique davantage, sa place dans l'élaboration et dans l'exécution des dépenses publiques, surtout avec ce décollage technologique qui oblige l'administration et les services publics dans son ensemble, de renouveler, d'améliorer au tant que possible, la condition de travail de ses agents pour le bon fonctionnement et l'efficacité de l'administration. L'environnement et la motivation professionnelle dépendent souvent de la qualité des matériels mis à la disposition de chacun dans l'accomplissement de leur tâche quotidienne. Effectivement, pour éviter toute sorte de gaspillage du budget de l'Etat, pour ne pas dire, «les ressources du peuple », la gestion de ces matériels, qui font partie du patrimoine de l'Etat, devra se faire conformément, aux dispositions règlementaires en vigueur, tout en tenant compte de la situation financière et économique du pays. Malheureusement, la bonne gestion n'est pas toujours la bienvenue au sein de l'administration publique malgache, et le respect des règles reste jusqu'à présent une utopie. Volontaire ou involontaire, peu importe, les faits sont là. Dans certains services publics du pays, le budget annuel relatif aux achats des matériels en service ne se modifie que très peu. On dira que les besoins en matériels restent les mêmes d'une année à l'autre ; ou on utilise de nouveaux matériels pour chaque année d'exercice. De l'autre coté, la majorité de l'administration publique ne possède pas du tout d'un compte matières, entre autres, les collectivités territoriales décentralisées (Régions, communes), les établissements publics et les institutions autonomes. Est-ce le symbole d'irresponsabilité, de l'ignorance ou de la simple négligence? Certes, on n'a pas

l'intention d'en accuser qui que ce soit. L'objectif est de prendre en considération ce phénomène et d'apporter par la suite un remède pouvant garantir l'efficacité dans la gestion du patrimoine de l'Etat, plus particulièrement, en ce qui concerne les matériels, les mobiliers, les objets et les denrées mis en service.

Les recherches et les enquêtes effectuées auprès de quelques services publics, des collectivités territoriales décentralisées (de la région Atsinanana et Analanjirofo) et dans les établissements publics nationaux ont relevé que le problème est loin d'être superficiel. Il est avant tout, d'ordre éducationnel, pour ne pas dire « comportemental ». Ensuite, s'ajoute d'autres problèmes liés à la capacité technique et professionnelle. En fait, partant de ces constats, l'objet de ce travail est de contribuer à l'éducation et aux renforcements de capacités des acteurs en comptabilité des matériels en service dans les services publics à Madagascar. Signalons que toute administration à caractère public ne peut s'épargner de la comptabilité des matières, dont la gestion des matériels en service fait partie. Conscient que toute action visant l'éducation et la formation d'adultes devra « lui permettre d'acquérir les éléments de tous ordres qui lui donneront la possibilité, en lui modifiant son savoir être, d'une réalisation plus complète de lui-même dans une adaptation authentique et réaliste par lui-même, à son milieu ¹», ce travail a été initié pour parvenir à ce principe. Il développera les trois principaux types d'objectifs, tels que les connaissances générales, les compétences professionnelles, et le savoir être comme les attitudes et comportement. Cependant, il faut admettre que l'atteinte de ces objectifs ne constitue pas à elle seule, la solution aux problèmes. En effet, le système existant au sein de l'administration, a été aussi pris en considération.

Ce travail sera subdivisé en trois grandes parties. Une partie introductive, qui évoquera surtout les principes généraux de la comptabilité des matériels en service, suivie de la seconde partie, consacrée spécialement à l'état des lieux auprès de l'administration publique, et qui est le phénomène déclencheur du présent ouvrage. Enfin, la troisième et dernière partie a comme objet, les orientations éducatives ainsi que les contenus, permettant l'auto-formation des

différents acteurs de la comptabilité des matériels que pour l'ensemble des citoyens, les pites et les objectifs de formation. Sans nul doute, ce travail est loi d'être satisfaisant. Il s'agit d'une part de contribution au développement du pays.

Première partie

PRESENTATION TECHNIQUE

ET PRINCIPES GENERAUX

Cette première partie nous donne un aperçu ou une image globale de ce qu'on appelle le « devra être » de la gestion des matériels en service auprès des services publics et/ou de l'administration publique dans son ensemble. En d'autres termes, il s'agit de la notion et des connaissances indispensables pour la bonne gestion des matériels en service, qui constitue un élément à part entière du patrimoine de l'Etat.

En effet, il sera énoncé dans la présente partie, toutes les dispositions règlementaires relatives à la comptabilité des matériels, les procédures y afférentes et l'ensemble des acteurs qui mettent en pratiques ces dispositions.

Chapitre 1. NOTION GENERALE, CADRE JURIDIQUE ET SITUATION ADMINISTRATIVE

Suivant l'article 55 du Décret n° 2005-003 du 04 janvier 2005, portant règlement général sur la comptabilité de l'exécution budgétaire des organismes publics, « La comptabilité comprend une comptabilité selon les besoins et les caractères propres à chaque organisme public, une comptabilité analytique et une ou plusieurs comptabilités spéciales des matières, valeurs et titres ». Ces dernières (comptabilités spéciales des matières, valeurs et titres), dénommées « comptabilité des matières et des immeubles» dans l'Instruction Générale du 22 juillet 1955, comprennent, elles aussi à leur tour, quatre (04) éléments :

- La comptabilité, en quantité et valeurs, des matières et du matériel de toute nature formant l'approvisionnement des magasins (matériels en approvisionnement) ;

- La comptabilité, en quantité et valeurs, des objets qui, à raison de leur affectation spéciale, ne font pas partie de l'approvisionnement des magasins et sont confiés à un détenteur quelconque pour les besoins du service ou pour son usage personnel (matériel en service);

- Les comptabilités administratives se rapportant aux matières, denrées et tous objets mis en consommation, en cours de transformation ou de confection, ainsi qu'aux matériaux employés aux constructions. Sont compris dans cette branche, tous objets et matériels durables, dont le prix unitaire est inférieur à cinquante mille Ariary.

- Le compte évalué des propriétés immobilières bâties ou non bâties

appartenant au Territoire, aux provinces et aux communes (comptabilité des immeubles)

En fait, ce travail concerne, plus particulièrement du second élément qui n'est autre que la comptabilité des matériels en service.

1.1. Principes fondamentaux

1.1.1 Définition:

La comptabilité des matériels en service est un ensemble des règles applicables à la gestion des objets et matériels de toute sorte (outillages divers, matériels et machines agricoles, matériels informatiques, matériels et mobiliers de bureau, matériels de logement, matériels roulants...), utilisé par l'administration publique pour le fonctionnement de ses services. On entend par l'administration publique, toutes les Institutions de l'Etat, tous les Ministères et leurs services déconcentrés, collectivités territoriales, Etablissements publics...

Cependant, pour être prise en comptabilité des matériels en service, ces objets sont soumis à une double condition:

- Avoir un prix unitaire strictement supérieur à MGA 50 000,00. Par contre, les matériels et objets dont le prix unitaire est au dessous de ce seuil, entrera dans la comptabilité administrative, qui est un élément à part et entière de la comptabilité des matières.

- Ne pas sceller dans les murs ou sur le sol. Autrement dit, les objets ou matériels qui sont susceptibles des mouvements de mutation.

1.1.2 Tenue de la comptabilité

Généralement, quatre (04) principes régissent la comptabilité des matériels en service. Ces principes sont indissociables :

- Une Comptabilité soumise à la période annuelle : par principe, l'exercice budgétaire de l'administration publique s'étend du 1^er janvier au 31 décembre de l'année N. En d'autre terme, la gestion comptable se fait annuellement.

- Une comptabilité tenue par service et par budget: tout service disposant d'un budget propre (budget général, autonome ou annexe) devra avoir un compte. Ainsi, « chaque livre comptable est unique par service ou branche de service et par budget »². La régularité de ce compte est sanctionnée

2 Instruction Générale du 22 juillet 1955, sur la comptabilité des matières, art 31, alinéa 4

par la délivrance d'un quitus annuel émanant de la Direction du Patrimoine de l'Etat auprès du Ministère des Finances et du Budget, au niveau central ; et par la Direction Régionale du Budget, au niveau excentrique.

Toutefois, il est possible pour des services n'ayant pas du budget propre, d'ouvrir un compte des matériels en service. C'est le cas par exemple, de la Commission Régionale des Marchés (CRM) d'Alaotra Mangoro...

- Une rubrique budgétaire unique pour tous les services : étant donné que toutes les opérations en comptabilité publique sont régies par le Plan Comptable des Opérations Publiques (PCOP), la rubrique de la comptabilité des matériels en service est unique pour l'ensemble de l'administration publique.

- Comptabilité par nomenclature: l'Instruction générale du 22 juillet 1955 évoque que tous les objets devraient être classés selon leur nature et suivant leur destination. En se référant toujours à ladite instruction, ce classement se fait par nomenclature sommaire, et numéroté de un à treize.

1.1.3 Tenue de Registres :

Puisqu'il s'agit de la comptabilité, le Journal est un document indispensable. Ensuite, s'ajoute le Grand livre (annuel ou triennal). Le premier fait figurer les différents mouvements ou opérations effectuées au cours de l'exercice (en quantité et en valeur), et par numéro d'ordre chronologique. Toute inscription dans le journal doit être accompagnée des pièces justificatives valables (ordre d'entrée ou ordre de sortie), tandis que le second fourni des renseignements généraux sur l'ensemble des matériels existants. L'enregistrement des objets dans le grand livre doit se faire obligatoirement par article, par ordre alphabétique et par numéro de la nomenclature sommaire. La désignation des objets et matériels est identique à celle du livre journal avec les caractéristiques y afférents. Cependant, il est à noter que, deux ou plusieurs objets de même nature et ayant le même prix unitaire, forment un article, même

si la période ou date d'acquisition est différente. De même, l'unification des prix est obligatoire lorsque les prix dans les écritures des deux ou plusieurs objets de même nature, et même caractéristiques sont différents à la fin d'année.

Afin d'éviter toute forme et/ou tentative de fraude, « le libellé des articles inscrits sur les livres doit être clair et précis, sans surcharges ni interlignes ; les grattages sont formellement interdits. Les ratures ne sont autorisées que dans les cas d'erreurs matériels... »3

1.1.4 Les différentes sortes d'opérations :

Par principe, il n'y a que deux types d'opération comptable : l'entrée et la sortie. Ainsi, la comptabilité des matériels en service ne fait pas l'exception à ce principe. On parle généralement de la prise en charge et de la décharge.

- La prise en charge: comme son nom l'indique, est une opération comptable qui consiste à faire porter en écriture (journal), tout objet ou matériel nouvellement acquis (achat ou dotation) et/ou nouvellement constaté (excédent lors du recensement). Elle nécessite inévitablement une pièce justificative, appelée « Ordre d'Entrée» qui est établie à partir d'une facture, en ce qui concerne les achats effectués ; un état de cession ou ordre de sortie émanant du service ou organisme donateur, en ce qui concerne les dotations ; et un procès verbal de recensement, pour les excédents constatés.

- La décharge est une opération comptable permettant à un service public de se désengager des objets ou matériels figurés dans ses écritures. Elle doit être justifiée par un « Ordre de sortie ». La décharge peut s'effectuer pour plusieurs raisons : délivrance à un service public par d'autre service, la perte des objets ou déficit constaté lors du recensement, et la condamnation des matériels. La première demande une présentation d'un récépissé portant la prise en charge de la partie bénéficiaire qui se justifie par son « ordre d'entrée » ; la seconde doit être accompagnée par un procès verbal constatant la perte des objets, dûment approuvé par l'autorité compétente à cet effet ; et un procès verbal de condamnation approuvé, pour la troisième.

³ Instruction générale du 22 juillet 1955, sur la comptabilité des matières. Art. 34

Bref, il est considéré comme opération en comptabilité des matériels en service, tout mouvement nécessitant un enregistrement dans le livre journal. De ce fait, les prêts, les réparations et les remplacements d'objets dans les unités collectives, bien qu'ils entrainent des mouvements des objets et matériels, ne donnent pas lieu à un mouvement comptable (chapitre 5 de l'instruction générale du 22 juillet 1955). En effet, ces types de mouvements ne sont pas définitifs, ils ne s'agissent que des mouvements temporaires des objets et matériels

1.2. Cadre réglementaire et rattachement administrative

De rang constitutionnel, le préambule de la Constitution de la quatrième République de Madagascar énonce que, « Considérant que l'épanouissement de la personnalité et de l'identité de tout Malagasy est le facteur essentiel du développement durable et intégré dont les conditions sont, notamment : la bonne gouvernance dans la conduite des affaires publiques, grâce à la transparence dans la gestion et la responsabilisation des dépositaires de la puissance publique ;

Article 93.- La Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l'action du Gouvernement. Elle assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances ainsi que dans l'évaluation des politiques publiques. Par ses rapports publics, elle contribue à l'information des citoyens.

Les comptes des Administrations publiques doivent être réguliers et sincères, et donner une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière.» En effet, étant le résultat des dépenses publiques, les objets et matériels mis à la disposition de l'Administration devront être gérer convenablement.

D'une manière générale, en tant qu'un élément de la comptabilité
des matières, la comptabilité des matériels en service est régie par l'Instruction

Générale du 22 juillet 1955. Bien qu'il existe quelques textes règlementaires et des mises à jour, ce texte datant de la fin de la colonisation, confirmé par la circulaire n°13 604-FIN/MTM du Ministre des Finances en date du 19 mai 1965, reste un texte de base et de référence dans la gestion des objets et matériels dans les services publics à Madagascar. La question est de savoir si devant les différentes catégories de l'Administration publique, l'application des règles relatives à la comptabilité des matériels en service est identique.

1.2.1 Ministères et Services déconcentrés de l'Etat :

Se servant du budget général de l'Etat, les départements ministériels et leurs services déconcentrés au niveau provincial et régional ayant les mêmes procédures budgétaires, appliquent, par voie de conséquence, les mêmes règlements, y compris pour tout ce qui concerna la comptabilité des matières.

1.2.2 Collectivités Territoriales Décentralisées :

a. Première catégorie :

Sont classées dans cette catégorie, les provinces, les régions et les communes urbaines. Pour cette catégorie, la loi n°95-005 du 21juin 1995 relative aux budgets des Collectivités territoriales décentralisées a clairement défini dans son article 3 que : « Les Régions, les Départements, Communes urbaines suivent le régime de la comptabilité publique, sur la gestion financière et sur celle des matières conformément aux lois et règlements en vigueur ». Pour le cas des communes urbaines, une autre précision est avancée. « Les comptabilités des matières sont tenues, conformément à la réglementation, par un agent municipal désigné par l'ordonnateur »⁴. L'arrêté n°3738/96 MBFP/SG du 14 juin 1996 fixant le régime de la comptabilité des communes rurales, de première catégorie, stipule que : « l'exécution des opérations financières des communes rurales de 1^ère catégorie, suit le régime de la comptabilité publique ». Ce qui fait

4 DECRET n° 2005-003 du 04 janvier 2005, portant règlement général sur la comptabilité de l'exécution budgétaire des organismes publics Art. 281

que, les communes rurales de première catégorie, font partie de cette première distinction.

Ainsi, comme les départements ministériels et leurs services déconcentrés, la comptabilité des matières des CTD classées dans la présente catégorie, est strictement soumise à l'approbation annuelle de reddition des comptes auprès de la Direction du Patrimoine de l'Etat ou à la Direction Régionale du Budget, le cas échéant. Il s'agit en effet, du respect des principes de la répartition des services publics et de la décentralisation, notamment, aux missions prévus dans les dispositions de l'article 20 de la loi n°93-005 du 26 janvier 1994.

b. Deuxième catégorie :

Dans ce paragraphe figure les communes rurales de la deuxième catégorie. Cependant, il faut préciser que cette deuxième distinction a été faite à base du «Manuel de comptabilité-matières à l'usage des communes », publié par le Ministère chargé du Budget et du Développement des Provinces Autonomes, en octobre 2001. Dans la page 15, paragraphe 2-11-1, dudit manuel, il a été avancée que : «Avant l'approbation par ses soins, le Maire doit tout d'abord vérifier cet inventaire ». Toutefois, cette disposition peut engendrer de multiples débats. D'abord, est-ce que ce manuel a une valeur juridique, comme les différents textes règlementaires ? Effectivement, la disposition prévue dans l'article 9, de l'arrêté n°3739/96 MBFP/SG du 14 juin 1996 stipule qu'« Au 31 décembre de chaque année, le trésorier est chargé de préparer le compte financier appuyé des pièces justificatives. Le compte financier est présenté par le maire devant le conseil communal en assemblée générale pour approbation ». Peut-être, cet article est aussi valable pour le compte-matières, car, c'est aussi, le trésorier lui-même qui assure cette comptabilité des matières (art.5). Ensuite, le principe de séparation du pouvoir sera-t-il respecté ? Même avec examen du conseil communal, le maire, qui est à la fois, ordonnateur en matière, assure luimême l'approbation du compte de la commune. Quoi qu'il en soit, les dispositions règlementaires en vigueur, évoque que leur « comptabilités des matières sont tenues conformément à la réglementation par le receveur ou par

un agent communal désigné par l'ordonnateur »⁵. Ce qui implique que l'application de la disposition, prévue dans ce manuel ne sera acceptée que lorsqu'elle va de l'avant avec les textes règlementaires, car les articles de l'instruction générale du 22 juillet 1955, cités comme référence ne mentionnent pas cette distinction, concernant l'autorité d'approbation, d'autant plus que le susdit arrêté n'est pas cité en référence. Ce qui fait que, la procédure de la comptabilité-matières des communes rurales de cette catégorie, voire des collectivités dans son ensemble, devra faire l'objet d'études des autorités gouvernementales.

1.2.3 Etablissements Publics nationaux et autres institutions publiques :

Suivant l'article 2 de loi n°98-031 du 20 janvier 1999, les établissements publics sont classés en deux catégories: les Etablissements publics à caractères industriels et commercial (EPIC) et les Etablissements public à caractère administratif (EPA). Bien que les dispositions de l'article 321, alinéa 2 du décret n° 99-335, paru dans le journal officiel du 30.08.99, p.1940 relatives à la comptabilité des matières des Etablissements publics nationaux sont plus ou moins floues, celles de la circulaire n°01.MFB/SG/GB/DPE/SM du 14 juillet 2010, par contre, stipulent clairement que «les établissement publics (EPIC, EPA...), les collectivités décentralisées doivent respecter, outre la procédure de leur comptabilité financière, toutes les dispositions relatives à la gestion de la comptabilité des matières (Instruction générale, décrets, circulaires, décisions...) ». Celles-ci supposent que ces établissements, comme l'ensemble des services publics, sont soumis à la reddition de comptes de matériels en service à chaque fin d'exercice.

En somme, quelque soit leur nature et leur statut, et même si la procédure de leur comptabilité financière est différente, l'ensemble de l'Administration publique dispose des mêmes règlements en matières de la gestion des matériels en service. Seules, les communes rurales (à partir de la deuxième catégorie) qui font l'exception.

5 D E C R E T N° 2005-003 portant règlement général sur la comptabilité de l'exécution budgétaire des organismes publics, Article 323

1.3. Système de contrôle

Les écritures comptables et les inventaires physiques des matériels dans un service, collectivité ou établissement devraient rester en concordance. Pour garantir cette concordance, la mise en place d'un système de contrôle est indispensable.

1.3.1 Contrôle interne:

Comme son nom l'indique, le contrôle contextuel s'effectue dans un contexte bien défini. D'abord, il est effectué dans les conditions prévues par l'article 15 de la susdite instruction. Celui-ci stipule que « dans le cas de mutation de comptables, la remise et la prise de service donnent lieu en principe, à un recensement général des matières et objets ». Mais, à noter que cette opération n'est obligatoire. Elle s'effectue à la demande du comptable entrant. Dans le cas où ce dernier n'a pas pu procéder à ce recensement, dans un délai de quinze jours après la date de sa prise de service, « il sera considéré comme ayant reconnu la concordance entre l'existant et les écritures » et, son prédécesseur sera acquitté de droit de toute responsabilité y afférente. Ensuite, ce type de contrôle pourra se faire à la demande du chef de

service ou du comptable dépositaire pour quelque motif que ce soit (incendie, cyclone, vol, doute...).

Ces contrôles consistent surtout à la comparaison de l'existant réel et les écritures. En cas de différence (excédent et/ou déficit), un procès verbal de recensement sera établi, conformément à la règlementation en vigueur. Seuls, les articles qui présentent de différences seront portés dans le procès verbal de recensement.

1.3.2 Vérification externe et contrôle règlementaire :

On entend par « vérification externe et contrôle règlementaire », l'ensemble de toute action exercée par l'Inspection Générale de l'Etat, le Contrôle Financier ou du service chargé des matériels auprès du Ministère du Budget, conformément à la règlementation en vigueur.

La vérification et contrôle externe pourra aussi être périodiques ou contextuels. Périodique, dans le sens où chaque service est soumis à la reddition de compte qui devra être approuvée, par le service chargé des matériels au sein du Ministère du Budget, après visa du Contrôle Financier (circulaire n°01MFB/SG/DGB/DPE/SM du 14 juillet 2010). Tandis que, le contrôle contextuel est exercé généralement par les services d'inspection.

1.4. Reddition des comptes de fin d'année et pénalisation

La reddition des comptes se définit comme étant un rapport annuel de la situation comptable d'un service donné, présentant la situation initiale, les opérations effectuées au cours de l'année, ainsi que la situation en fin d'exercice, dressé par le dépositaire comptable. Ce rapport sera présenté dans un document, appelé « état appréciatif ». L'état appréciatif, accompagné des pièces justificatives d'entrées et de sorties (ordre d'entrée, ordre de sortie) sera dressé en deux exemplaires, dont un servira de chemise.

1.4.1 Approbation des comptes :

Suivant la règlementation en vigueur « aucun Titre d'Engagement Financier se
rapportant aux achats de matériels et de mobiliers sur toutes les rubriques de

fonctionnement et/ou d'investissement ne pourra être délivré par le Contrôle Financier s'il n'a pas été produit à l'appui de la demande d'engagement, le quitus d'approbation du compte matière d'au moins (N-2) »⁶. En d'autre terme, l'approbation des comptes matières est obligatoire pour tout service public, sous réserve du non délivrance d'aucun titre d'engagement financier, relatif à l'acquisition des matériels. L'approbation des comptes matières et la délivrance du quitus y afférent, relèvent exclusivement de la compétence de la Direction du Patrimoine de l'Etat, au niveau central; et de la Direction Régionale du Budget, au niveau régional.

Cependant, cette disposition ne concerne pas les collectivités territoriales décentralisées et quelques institutions autonomes qui sont dispensées du TEF dans leur procédure financière.

1.4.2 Dossier de reddition des comptes :

- État appréciatif avec les pièces justificative (ordre d'entrée, ordre de sorties et/ou factures);

- Autres actes jugées nécessaires selon les cas (procès verbal de condamnation, procès verbal constatant la perte des objets et matériels, décision portant nomination des membres de commissions diverses, d'agent recenseur...)

Chapitre 2. LES PRINCIPAUX ACTEURS EN COMPTABILITE DES MATERIELS EN SERVICE

Dans un cas général, on considère cinq principaux acteurs en comptabilité des matériels en service, ceux-ci sont : l'ordonnateur en matière, le dépositaire comptable, les détenteurs effectifs, les commissions et les agents de contrôle.

2.1. L'ordonnateur en matière

L'ordonnateur en matière est une qualité liée à la fonction. Principalement, ce sont les directeurs et les chefs de service, qui agit en qualité de l'ordonnateur principal en matière. En se référant à la circulaire n°01MFB/SG/DGB/DPE/SM du 14 juillet 2010, il s'agit du Gestionnaire d'Activités (GAC). Toutefois, « il peut éventuellement déléguer sa signatures à un fonctionnaire relevant de chaque SOA, exerçant alors les fonctions d'ordonnateur délégué en matière ».

2.1.1 Attributions de l'ordonnateur en matière :

en matières ordonne tous les mouvements d'entrée ou de sortie des matériels et objets, fait procéder à des recensements généraux ou partiels (contrôle interne). Sur ce, il devra être l'initiateur et l'ordonnateur de toutes les opérations (ordre d'entrée et ordre de sortie, recensement, revalorisation...) dans son domaine. Ceci débute, en principe, dès la préparation du budget prévisionnel, en identifiant les besoins en objets et matériels nécessaires pour le fonctionnement de son service; et de les soumettre à l'ordonnateur secondaire qui se chargera de la procédure d'engagement selon les règlements y afférents. Il nomme par voie de décision le dépositaire comptable, procède à l'institution des commissions, conformément aux dispositions de l'instruction générale dans son article 57, en ce qui concerne la commission ordinaire des recettes, et de l'article 138, pour celle de remises. Il se charge de la répartition et de l'emploi des objets et matériels relevant de son service, et veille à la reddition des comptes.

2.1.2 Responsabilité de l'ordonnateur en matière :

L'ordonnateur en matière est « pécuniairement responsable des délivrances non prévues par les règlements qu'il aurait autorisées». Il est également responsable de toutes les informations transmises à l'ordonnateur secondaire, notamment, en ce qui concerne la certification des services faits.

2.2. Les comptables dépositaires et les détenteurs effectifs

2.2.1 Le dépositaire comptable :

Le dépositaire comptable est un fonctionnaire chargé « de la garde, de la conservation et de l'entretien du matériel en service ainsi que de la régularité des écritures le concernant⁷ ». Il est nommé au niveau de SOA par décision de l'ordonnateur en matière (cf. circulaire n°01MFB/SG/DGB/DPE/SM du 14 juillet 2010)

La responsabilité du dépositaire comptable prend effet à partir de la prise en charge des objets et matériels qu'il certifie la réception, et/ou à partir de son entrée en fonction, en cas de mutation des comptables. Dans ce dernier cas, un délai de 15 jours lui est accordé pour vérifier la concordance entre les écritures et les existants réels. Les résultats de cette vérification (qui se fait généralement par le biais d'un recensement général ou partiel) sont présentés dans un « Procès-verbal de mutation comptable (modèle n°13)». Passer ce délai, si le dépositaire comptable entrant n'a pas demandé cette opération de vérification (recensement), il devient automatiquement responsable des objets et matériels inscrits dans les écritures de son prédécesseur.

Le dépositaire comptable tient, prend soins et met à jour les documents comptables, tels que le grand livre et le livre journal. Sur ordre de l'ordonnateur en matière, il procède aux mouvements d'entrées et de sorties des matériels. Toutes les correspondances relatives à ces opérations se font toujours et exclusivement par écrit. En ce qui concerne les mouvements d'entrées, le dépositaire comptable reçoit de l'ordonnateur en

matière « un ordre d'entrée » qui lui ordonne la prise en charge. Cet ordre d'entrée précise exactement la désignation des objets et matériels faisant objet de la prise en charge, la quantité, la valeur unitaire, la valeur de chacun des articles, la valeur totale de l'opération, ainsi que la référence de la pièce justificative correspondante. La copie de cette pièce justificative est adressée en même temps que l'ordre d'entrée, au dépositaire comptable : facture pour les achats, fiche de cession, ordre de sorties émanant du service donateur, pour les dotations ou délivrances, procès verbal de recensement, pour les excédents...En ce qui concerne les achats, les instructions données par la Direction Régionale du Budget insistent pour que toutes les factures relatives aux achats des matériels soient certifiées par le dépositaire comptable (pour prise en charge dans le journal de la comptabilité des matériels en service). Il en est de même, pour les ordres d'entrées. Pour être valide, les ordres d'entrée devront faire apparaître la déclaration de prise en charge du dépositaire comptable. En principe, un ordre d'entrée, est revêtu de deux signatures.

Comme la prise en charge, la décharge est de natures différentes. Par voie de conséquence, les ordres de sorties sont établis pour de multiples raisons. Le rôle et la responsabilité du dépositaire comptable varient selon le cas. D'abord, on parle des sorties volontaires des objets et matériels sur lesquelles figurent, le changement de classification et de valeur ; délivrance par un dépositaire comptable à d'autres dépositaires comptables (donation, au terme courant), sorties pour destruction, démolition, vente suite à une condamnation... Dans ces situations, les missions du dépositaire comptable consistent uniquement à la mise en oeuvre de la procédure administrative classique, à l'intérieur du service même ; et dans le cas échéant, entre deux organismes concernés (service donateur et bénéficiaire, service public et fournisseur). De l'autre coté, il existe des sorties involontaires opérée par un service public. Ce sont des décharges qui nécessitent selon le cas, une procédure spécifique, ou une intervention judiciaire (le cas échéant) : déficit constaté lors du recensement, perte des objets et matériels...Aussi, la responsabilité du dépositaire comptable, ne sera pas uniquement d'ordre professionnel, elle pourra être pénale.

Cependant, dans le cas où le (ou les) matériel (s) en question a été mise à la disposition de tiers, pour son usage personnel ou pour le besoin de service, la responsabilité revient au détenteur du matériel, appelé « détenteur effectif ».

2.2.2 Les détenteurs effectifs :

On considère comme « détenteur effectif », tout fonctionnaire ou agent de l'Etat, qui soit par leur statut, soit par leur fonction, possède à sa disposition des objets ou matériels appartenant à un service public. Les détenteurs effectifs deviennent aussi responsables des matériels qui sont mis à leur disposition. Ainsi, par exemple, les hauts fonctionnaires de l'Etat, logés dans des logements de fonction, équipés des ameublements, matériels et mobiliers de logement, matériels de cuisines sont devenus détenteurs effectifs de ces matériels. Il en est de même pour les fonctionnaires ayant des véhicules administratifs, des ordinateurs portables à leur disposition, les chefs d'ateliers qui disposent des outillages, à défaut de magasin ou pour organisation propre du service...

En ce qui concerne les matériels installés dans les logements, le dépositaire comptable établit une fiche d'inventaire en trois exemplaires, suivant le modèle n°26. La première copie servira d'une pièce comptable du dépositaire comptable, la seconde sera gardée par le détenteur, et la troisième sera adressée au chef du service responsable du logement ou l'ameublement, dans un délai de quinze jours. Cette fiche devra mentionner l'adresse de l'immeuble et le logement où se trouvent le mobilier, le prix unitaire et le prix total des articles, la provenance et l'état de ces articles. Tandis que pour les autres matériels, il sera établi une fiche d'inventaire des matériels remis à un détenteur effectif, modèle n°25. Le grade, la fonction et l'adresse exacte du détenteur effectif. Ces inventaires sont numérotés et inscrits sur un carnet tenu par le dépositaire comptable.

2.3. Les commissions

Il existe en principe, trois types de commissions en comptabilité des matières.
Ces commissions sont aussi valables pour la comptabilité des matériels en
service. Elles devront être instituées dans chaque service. Il s'agit de la

commission ordinaire de recette, la commission ordinaire de remises et la commission de réception.

2.3.1 La commission ordinaire de recette :

En se référant à l'article 57 de l'instruction générale du 22 juillet 1955, sur la comptabilité des matières, l'institution de cette commission relève de la compétence du gestionnaire d'activité dont il nomme les membres. La commission est composée de trois fonctionnaires, issus de n'importe quel service. Toutefois, « en cas d'impossibilité, elle peut être réduite à deux et même à un membre ». Cependant, « le dépositaire comptable, ne peut, en aucun cas faire partie de la commission nommée pour examiner le matériel ou les objets qu'il doit prendre en charge» (art.58).

L'attribution de cette commission est occasionnelle. Elle ne se réunit que «pour la réception des achats effectués sur marché ». Les observations et les décisions de cette commission sont portées en écriture dans un procèsverbal (modèle n°14, en annexe)

2.3.2 La commission ordinaire des remises:

La commission des remises est une commission instituée dans chaque service, et comme celle des recettes, « elle est composée, si possible, de trois fonctionnaires ». On entend par «remise », la restitution à titre définitif ou en vue de remplacement, des objets et matériels, jugés inutiles et sans emploi par le dépositaire comptable.

2.3.3 Commission de réception

A la différence de la commission ordinaire de recette qui ne se réunit que pour les achats effectués, cette commission se charge de toute réception des objets et matériels en dehors des achats : excédent constatés lors d'un recensement, dotation, ou cession ...

2.4. Les agents de contrôle

Lors de son intervention dans une séance de formation en novembre 2008, un haut fonctionnaire de l'Etat⁸, a évoqué quatre catégories d'agents de contrôle. Il s'agit d'agent recenseur, les commissions diverses, les vérificateurs de la direction du patrimoine de l'Etat et/ou de ses services déconcentrés et les organes de contrôle de l'Etat, tels que le Contrôle Financier, l'Inspection Générale de l'Etat...

Pourtant, en se référant à l'instruction générale du 22 juillet 1955, il existe trois catégories d'organes de surveillance et de contrôle (Art.260 à 262). D'abord, la surveillance et le contrôle permanent exercé par les chefs de service ou ordonnateurs en matières (contrôle interne), ensuite le contrôle de l'Administration Territoriale ou Provinciale qui est actuellement assuré par la Direction du Patrimoine de l'Etat et ses services déconcentrés, celui du Contrôle Financier et de l'Inspection Générale de l'Etat, et enfin, les autres contrôles contextuels et/ou temporaires et indépendamment du contrôle normal.

En réalité, ces deux points ne sont pas contradictoires. On peut les concilier, en disant que les quatre organes cités par ce haut fonctionnaire n'est qu'un élargissement des deux organes stipulés dans l'article 260 et 261 de l'instruction générale.

2.4.1 La surveillance et le contrôle permanent (contrôle interne)

Il s'agit d'une surveillance et contrôle des matériels au niveau de chaque service. L'ordonnateur en matière et/ou chef de service « veillent à la régularité de toutes les écritures qui s'y rapportent » (art.60 de l'IG du 22/07/55), d'une façon périodique (trimestrielle, semestrielle...). L'objet de ce contrôle est la mise à jour des écritures par rapport aux réalités physiques des objets et matériels.

C'est le contrôle effectué par l'autorité de vérification et d'approbation des comptes à la clôture d'exercice. En effet, « à la fin de la période annuelle, chaque dépositaire comptable dresse, d'après les livres et pièces justificatives, un état appréciatif (modèle n°9) présentant par numéro de la nomenclature sommaire le montant de chaque opération à charge et à décharge » (art.261 de l'IG), la récapitulation qui précise les existants au début de l'année, la valeur totale des entrées et de sorties, ainsi que le reliquat en fin d'année, en vue de la délivrance d'un quitus d'approbation.

Mais ce contrôle touche aussi la vérification des opérations circonstancielles en vu de leur approbation ou visa, comme par exemple, le cas de la condamnation des matériels, procès verbal constatant la perte des matériels, le recensement...

2.4.3 Les autres contrôles

Il s'agit d'un contrôle effectué sur instruction spéciale du chef de province, du chef de région ou de leurs délégués, en vu de vérifier « toutes les pièces de la comptabilité (...) et porte ses investigations dans toutes les parties du service » (art.262 de l'IG), lorsqu'ils jugent nécessaire. Pourtant, dans la pratique, celui-ci, n'est plus le cas. Ce qui explique davantage l'importance de la révision des textes qui règlementent la comptabilité des matières.

Deuxième partie

ETAT DES LIEUX

La partie précédente a été abordée afin de donner aux lecteurs, un aperçu global et technique sur les principes généraux relatifs à ladite comptabilité. En d'autre terme, il s'agit des connaissances minimum que devront avoir les personnes liées à la procédure de la comptabilité des matériels en service.

La présente partie par contre, citera les réalités au niveau de l'administration publique qui font l'objet du présent travail dans son ensemble. Les cas de quelques services à caractère public seront présentés, suivi d'une analyse y afférente. Il s'agit surtout, des cas des services déconcentrés, et ceux des collectivités territoriales décentralisées (Régions, Communes), etc. En fait ces cas sont évoqués pour pouvoir identifier les besoins éducatifs et en formation des acteurs en comptabilité des matériels en service.

Chapitre 3. LA GESTION DES MATERIELS EN SERVICE DANS L'ADMINISTRATION PUBLIQUE MALGACHE

Dans le présent chapitre, trois principaux cas sont pris en considération. Le cas des services déconcentrés de l'Etat, dont tout engagement lié à l'acquisition des matériels est soumis obligatoirement au visa préalable du contrôle financier, le cas des collectivités territoriales décentralisées qui est dispensé du visa du Contrôle Financier, et enfin, celui des organes de contrôle.

L'étude effectuée s'est concentrée généralement dans l'ensemble de la Province de Toamasina, en ce qui concerne le cas des services déconcentrés ; et dans la Région Atsinanana et Analanjirofo pour le cas des collectivités ainsi que celui des organes de contrôle. Toutefois, on estime que celle-ci reflète l'image de la gestion des matériels dans l'ensemble de l'Administration Publique malgache.

3.1. Réalités au niveau des services déconcentrés de l'Etat

3.1.1 Données statistiques

Les données statistiques nous font comprendre l'image et/ou les problèmes qui se posent concernant la comptabilité des matériels en service auprès des services déconcentrés de l'Etat. En effet, sur 41 actes administratifs liés à l'approbation des comptes matières, transmis par le service interrégional du Patrimoine de l'Etat Toamasina au cours du premier trimestre de l'année 2011, 20 ont été rejetés ; soit environ 49,2% des dossiers traités. En plus, si les articles 247 et 248 de l'Instruction Générale du 22 juillet 1955 précisent clairement que le dossier de reddition des comptes devra être établi à la fin de chaque période annuelle, et devra être transmis au gestionnaire d'activité dans le mois qui suit la clôture de l'exercice pour que ce dernier procède à la vérification, avant de le transmettre à la Direction du Patrimoine de l'Etat ou à ses services déconcentrés au niveau régional pour approbation, la réalité est toute autre. La Région Atsinanana et Analanjirofo comptent à elles seules, 240 SOA (Service Opérationnel des Activités), et sans parler des SOA, dans la Région Alaotra Mangoro (130 Atsinanana, et 110, pour Analanjirofo). Alors que pour l'ensemble des dossiers reçus par le Service Régional du Patrimoine de

l'Etat - Toamasina durant ce premier trimestre, il n'y a que trois (03) services transmettaient leur dossier de reddition des comptes de l'année 2010, vingt neuf (29), pour l'exercice 2009, sept (07) pour approbation de l'exercice 2008 et deux (02) pour l'année 2007. La situation a été presque la même, au cours de l'année 2010.

Source: SRPE Atsinanana, Rapport d'Activité sur l'Approbation des comptes matières - 1^er trimestre 2011et 1^er trimestre 2010.

Ce graphique explique les difficultés que subissent les dépositaires comptables et les gestionnaires d'activité dans la tenue de la comptabilité des matériels en service. Si, normalement, les dossiers de reddition des comptes devront parvenir à la Direction du Patrimoine de l'Etat, qui remplace le haut commissariat prévu dans l'instruction générale, en matière de correspondance (cf. Circulaire n°01 MFB/SG/DGB/DPE/SM du 14 juillet 2010), « dans le mois qui suit la clôture d'exercice »⁹, il n'y a que trois services parviennent à respecter le délai imparti. Cependant, aucun quitus n'a été délivré à ces services. En d'autre terme, il fallait attendre les instructions et les rectifications faites par le service vérificateur pour pouvoir régulariser leurs écritures comptables. Certains services n'arrivent même pas à régulariser leur situation comptable pendant quatre ans. C'est le cas par exemple de la circonscription scolaire de Sainte Marie; trois ans pour le Service Interrégional de la Solde et des Pensions de Toamasina, de la Direction Régionale de la Santé Publique Atsinanana, de la Direction Régionale de la Population Analanjirofo...

Autre remarque à tenir, plus de 70% des dossiers traités en 2011 concernent la demande de quitus d'approbation de la comptabilité des matériels en service pour l'exercice 2009. Pour l'ensemble des dossiers étudiés en 2010, il en est de 59% pour l'exercice 2008. En connaissez-vous la raison?

Source: SRPE Atsinanana, Rapport d'Activité sur l'Approbation des comptes matières en 2010, et en 2011

La circulaire n° 148-MDB/SG/DGDPB/3/M.M.1 du 21 juillet 1997, dans son troisième paragraphe, stipule que « a)- Tout achat de matériel et de mobiliers sur toutes les rubriques budgétaires de fonctionnement ou d'investissement sera conditionné par l'approbation préalable du compte-matières de l'antépénultième année précédant l'année en cours, c'est-à-dire de l'année (N - 2) ». Et, cette disposition reste toujours en vigueur. En effet, sans quitus de l'année N-2, les services déconcentrés de l'Etat sont privés de tout achat des matériels. Autrement dit, la préoccupation de certains acteurs de la comptabilité des matériels en service est avant tout, le droit d'accéder à la dépense publique, plutôt que de la bonne gestion des matériels existants. S'agit-il de problèmes éducatifs ou de la simple ignorance? Problème éducatif dans le sens où on n'est pas conscient de la pratique anormale dans l'exécution des tâches habituelles en tant que fonctionnaire responsable. Dans la plus part des cas, les mouvements comptables ne sont pas enregistrés à temps réel. Les écritures sont régularisées aux fins d'obtenir le quitus permettant l'accès à d'autres acquisitions. En plus, le

remplacement fréquent des dépositaires comptables, talonné peut être par leurs incompétences (ce n'est pas forcement vrai), du fait de l'insuffisance de la politique bien définie, en matière de formation (à titre d'exemple, veuillez se référer à la page 56).

En somme, l'insuffisance, l'inefficacité et/ou l'absence du programme de la formation, de la conscientisation et de l'éducation des responsables pour le changement de comportement constituent un des handicaps majeurs dans la gestion du patrimoine de l'Etat, pour ne pas dire dans l'Administration en général. Mais, sans nul doute, celles-ci ne sont pas les seules. Les problèmes de savoir faire (ou compétences) ne sont pas épargnés.

3.1.2 Les problèmes constatés lors de vérification des dossiers:

Comme il a été évoqué ci-dessus, le pourcentage de la reddition des comptes rejeté et approuvé est presque le même, au cours du premier trimestre. En moyenne, plus de 45% des demandes d'approbation sont rejetées. Il est vrai que les données avancées sont limitées au cours des deux dernières années, du fait que les rapports d'activités précisant les données statistiques sur l'approbation des comptes matières débutent en avril 2010. Toutefois, on estime que ces données reflètent effectivement les réalités au sein des différents services.

Source: SRPE Atsinanana, Rapport d'Activité sur l'Approbation des comptes matières en 2010

Partant de ces deux graphiques, et en termes de contenu, deux questions s'imposent, - comment pouvons-nous expliquer ce grand nombre de rejet ? - quels sont ses grands facteurs?

En fait, les réponses y afférentes sont multiples. En se référant aux différents motifs de rejet officiel des demandes d'approbation, en dehors des cas évoqués dans la première partie de ce chapitre, deux remarques ont été observées : l'incompréhension ou la non connaissance des textes relatifs à la comptabilité des matériels en service et la « non maîtrise du métier» tout simplement. Le document 1 ci-dessous par exemple, apporte une affirmation sur la première raison, tandis que la deuxième sera justifiée par le document 2.

En effet, le service concerné par ce document 1 n'a pas été pénalisé pour des raisons de compétences, mais surtout des connaissances. Prenons par exemple, le cas de la deuxième raison, qui n'est autre que de simples problèmes de communication et/ou de la routine. Problème de communication dans le sens où il s'agit de la non effectivité de notification de la circulaire auprès des différents services publics, car c'est une nouvelle disposition dans la procédure de l'approbation des comptes matières dont son application au niveau de la vérification, commence en 2011. En ce qui concerne la dernière raison du rejet, le service vérificateur ne vérifie pas les documents comme le grand livre et le journal. En conséquence, certains services ne disposent et n'utilisent même pas de ces documents comptables. La manière dont ils remplissent les imprimés en est la preuve. Sur ce, ces imprimés sont souvent remplis « bizarrement ».

Ce document par contre, résume les grands facteurs de blocage en matière de la gestion des matériels en service au sein de l'administration publique malgache. Il s'agit d'un compte nouvellement créé, au titre de l'année 2009 alors que la demande de quitus ne se fait qu'en 2011. Ceci justifie le rôle de

«année N-2». Si la nomination du comptable dépositaire est en 2011, qui assurait la gestion de ces matériels au cours de ces deux années ? A côté de ce problème qui a été déjà développé plus haut, se voit les difficultés

la réalisation de leur tâche fonctionnelle et quotidienne. Ainsi, toutes les pièces maîtresses nécessaires à la reddition des comptes ont été l'objet de critiques acerbes des vérificateurs. Ne s'agit-il pas simplement de problèmes de savoir faire (compétences)? En fait, quelque soit les raisons, la tenue de la comptabilité des matériels en service constitue une « bête noire» des responsables services déconcentrés de l'Etat dans la Province de Toamasina, pour ne pas dire dans le pays dans son ensemble.

Bref, au niveau des services déconcentrés, la comptabilité des matériels en service ne constitue pas une priorité, mais une « corvée » et inévitable pour l'utilisation des crédits qui leur sont alloués. Plus de la moitié de ces services ne régularisent pas leur situation comptable que lorsque celle-ci est exigée par la Délégation Régionale du Contrôle Financier, sous réserve de la suspension d'engagement sur les dépenses relatives aux achats des matériels. En conséquence, ce phénomène ne peut pas passer sans engendrer des lacunes au sein des autres acteurs, plus particulièrement, chez les dépositaires comptables. La politique de formation et de renforcement de compétences et des acquis est presque absente, ce qui explique l'importance du taux élevé des demandes d'approbation rejetées par la Direction Régionale du Budget et le Service Régional du Patrimoine de l'Etat.

3.2. Cas des collectivités territoriales décentralisées (CTD)

La province de Toamasina, qui est notre champ d'études, est formée par trois Régions: Alaotra Mangoro, Analanjirofo et Atsinanana. Cependant, il faut préciser que l'étude des cas des collectivités territoriales décentralisées s'est particulièrement effectuée dans la partie du pays betsimisaraka. Un territoire qui s'étend de Maroantsetra à Marolambo, c'est-à-dire dans la Région d'Analanjirofo et celle d'Atsinanana.

Dans un cas généralisé, la comptabilité des matériels en service ne constitue guère une priorité des collectivités territoriales décentralisées. En fait, depuis au moins, plus d'une dizaine d'années (faute d'archives), aucune collectivité (Région et/ou communes) n'a présenté sa reddition de compte de fin d'année auprès du Service Régional du Patrimoine de l'Etat.

3.2.1 Les Régions en tant que collectivité :

On pourra sans doute avancer que les Régions devraient être un modèle de toutes les collectivités, surtout en matière de gestion. Cependant, aucune trace écrite justifiant l'existence d'un compte matières n'a été constaté au sein des deux régions étudiées. Alors que, « La comptabilité de la Région comprend une comptabilité des recettes et des dépenses budgétaires, une comptabilité générale et des comptabilités spéciales des matières, valeurs et titres ¹⁰». Lors de notre descente auprès de la Région d'Analanjirofo, notamment dans le service des affaires administratives et financières, le numéro un dudit service a ouvertement signalé que depuis son entrée en fonction (2009), aucune prise en charge des matériels n'est signalée. Une situation qui semble inimaginable par rapport aux dotations et aux oeuvres sociales effectuées par ladite région. Prenons à titre d'exemple, le cas des «télévisions communautaires » qui ont été distribuées dans plusieurs communes de la Région (06 communes rurales distribuées au moment de notre descente, décembre 2011). Ce sont des achats effectués par la région, mais directement passés aux communes, sans bon de sortie, ni accusé de réception de la part des communes bénéficiaires, comme le cas de la commune rurale de Mahambo, District de Fénérive Est. Pourtant, selon l'article 69 du Décret N°2007-444 du 21 mai 2007, « Le comptable principal de la Région annexe à son compte de gestion annuel le compte «matières, valeurs et titres », établi dans les conditions fixées par les lois et règlements en vigueur ». En fait, les dispositions transitoires dudit décret, notamment, à celle de l'article 83, concernant l'utilisation d'un compte de dépôt, en absence du budget régional, qui est en d'autre terme, une gestion de chèque et/ou d'une seule autorité permet aux Chefs des Régions d'ignorer les procédures relatives à la comptabilité des matières. En conséquence, certains matériels mis à la disposition de quelques responsables disparaissent au moment de la passation de service. Effectivement, il s'agit d'une situation humainement logique car il n'y a aucune trace écrite. Aucune fiche de détenteur effectif n'a été établi, d'autant plus que ces matériels ne sont pas pris en charge en comptabilité des matières. En ce qui concerne les matériels de logement installés à la Résidence régionale,

10 Décret 2007-444 du 21 mai 2007, fixant les règles de gestion budgétaire, financière et comptable des Régions, article 64

aucun recensement ou inventaire physique n'a été effectué, depuis pas mal de temps. A chaque passation des dirigeants, on ne fait que confirmer le recensement et/ou l'inventaire précédant, et qui est devenu désormais, une pratique courante (routine). De sa qualité de Résidence officielle, l'accès et le recensement des objets et matériels qui s'y trouvent nécessite une autorisation particulière du Chef de Région. Le problématique ici, est de savoir si les écritures sont en concordance avec les réalités physiques des matériels, qui a fait aussi l'objet de la circulaire n°01 MFB/SG/DGB/DPE/SM du 14 juillet 2010, qui rend le recensement général annuel obligatoire. Concernant les mouvements des matériels inventoriés par contre, on observe une volonté manifeste de protéger les matériels et le patrimoine dans son ensemble. Ainsi par exemple, pour les dotations obtenues par des tiers, les bons de sorties sont utilisées comme pièces justificatives d'entrée, qui seront automatiquement enregistrés dans un cahier de registre. Il en est de même pour les sorties, une lettre administrative servira de bon de sortie, avec une décharge du bénéficiaire.

Peut-on nous dire que cette situation est volontaire ? Lors de l'ouverture de la formation en comptabilité des matières organisée par la Direction Régionale du Budget Atsinanana dans la Région d'Analanjirofo, en date du 20 juillet 2011, le Chef de ladite Région a bien reconnu durant son allocution que la comptabilité des matières reste un handicap dans la gestion des collectivités au sein de sa Région. Toujours dans son discours, celui-ci a aussi précisé que sa région en tant que boîte administrative (mais non pas un territoire) n'a jamais disposé d'un compte matières, et que cette formation servira un point de départ. Ce passage, nous amène à déduire deux choses : sera-t-il problème d'initiative et de connaissances des textes, ou s'agit - il de problème de compétence? En se référant à ce discours, il ne s'agit en aucun cas d'une mauvaise intention. Effectivement, en parlant des textes et d'initiative, est-il normale qu'une Région ne dispose même pas de l'Instruction Générale du 22 juillet 1955, sur la comptabilité des matières ? Malheureusement, c'est le cas de plusieurs régions. L'initiative en matière d'administration se prend en fonction des textes règlementaires en vigueur. Or, le texte de base en question est absent. De plus, les services régionaux du Patrimoines de l'Etat, responsables directs du suivi de

la gestion et de la conservation des matériels en service (rattachés au MFB) ne sont installés que dans les chefs lieux de province. En effet, même si la Région d'Analanjirofo dispose d'un CRGP, les échanges sur la comptabilité des matériels en service restent encore très limités, du fait que l'approbation et la vérification de celle-ci relevaient encore, à l'époque, de la compétence du Service Régional du Patrimoine et de la Direction Régionale du Budget Atsinanana. Autre explication, est aussi l'effet de l'inapplication. En fait, les questions sont posées en fonction des réalités vécues ou des actions à entreprendre. Or, la Région ne dispose pas d'un compte-matières, donc, sans application, sans question.

En fait, ce phénomène n'est pas un cas isolé de la Région d'Analanjirofo. Pour la Région Atsinanana par exemple, depuis sa date de création, aucune demande d'approbation de compte matière n'a été déposée auprès de l'autorité compétente à cet effet. Il en de même pour celle d'Alaotra Mangoro.

3.2.2 Les communes:

En ce qui concerne le cas des communes, on parlera des exemples des communes urbaines, dans un premier temps, suivi de ceux des communes rurales. Pour les communes urbaines, on a surtout étudié celle de Fénérive - Est, pour la Région d'Analanjirofo et de Toamasina I, pour celle d'Atsinanana. Un point commun a été observé. Ces communes urbaines ne disposent pas d'un compte matières. Pour le cas de Fénérive -Est par exemple, le premier magistrat de la ville a évoqué avant tout, le problème du personnel, qu'il a appelé « surcharge du personnel ». En fait, dans les collectivités territoriales décentralisées, la faculté de recrutement est très dépendante du budget communal. Autrement dit, pour des raisons financières, le nombre du personnel de ladite commune est très limité. La fonction du dépositaire comptable est donc assurée à la fois par le comptable communal. Ce qui fait que, dans un cas général, la comptabilité financière et / ou administrative constituent une priorité. Il dispose de peu de temps pour s'occuper de la comptabilité des matières en général, et des matériels en service, en particulier. Cependant, cette remarque ne justifie pas, à elle seule la non

fonctionnalité de la comptabilité des matériels en service de cette municipalité, car une des points à prendre en considération est aussi, l'absence du texte de base régissant la comptabilité des matières (IG du 22 juillet 1955). Comment pouvons-nous envisager la bonne gestion des matériels sans référence, ni renforcement de capacités y afférents? Aucun document officiel relatif à la comptabilité des matériels en service n'est utilisé. Pour le cas de la commune urbaine de Toamasina I, la situation, bien qu'elle présente une grande ressemblance, la différence est aussi énorme. Il ne s'agit pas, en effet de l'ignorance. En fait, un service de la comptabilité des matières et approvisionnement figure dans l'organigramme de ladite commune. Ce service, selon son numéro un, dispose et par voie de conséquence, est, en connaissance de texte relatif à la procédure de la comptabilité des matières, mais pour de multiples raisons, son application reste ineffective. Aucune pièce justificative prévue dans l'instruction générale, n'est utilisée et la procédure demeure non respectée. Pourtant, on constate un point commun : une volonté de conserver et de gérer ces matériels. Ainsi par exemple, tous les matériels de la commune urbaine de Fénérive-Est sont, enregistrés dans un cahier de registre, mais sans pourtant mentionner les valeurs justifiant la comptabilité. En plus, les principes d'enregistrement sont encore loin d'être respectés (par nomenclature et/ou ordre alphabétique). Pour la prise en charge, une commission de réception établi une fiche de réception qui servira de pièce justificative d'entrée.

La situation des communes rurales est aussi catastrophique, en matière de la comptabilité des matériels en service. Aucune référence règlementaire relative à la comptabilité des matières n'est disponible auprès de toutes les communes rurales où on a effectué nos recherches. Toutes ces communes ne disposent non plus d'un dépositaire comptable d'objets et matériels. Effectivement, suivant l'article 5 (alinéa 3) de l'arrêté n°3739/96 MEFP/SG du 14 juin 1996, la conservation des matériels de la commune rurale (2^ème catégorie) est assurée à la fois par le secrétaire - trésorier et comptable (STC) communal: « le trésorier doit entre autres tenir une comptabilitématières » et, « est responsable de la garde et du maniement des deniers de la commune» (art.6). En fait, cette conservation n'est que théorique dans le sens

où celui-ci ne fait que tenir la liste des matériels à la disposition de la commune. Effectivement, le nombre du personnel permanent de la commune rurale ne permet pas à cette dernière d'avoir un dépositaire comptable, d'autant plus que le portefeuille communal est très «maigre». Généralement, chaque commune rurale dispose au moins, de deux matériels roulants (moto) dont le premier est à la disposition du Maire et le second est au service foncier. Cependant, ces matériels ne sont pas pris en charge par la commune. Prenons le cas de la commune rurale de Tetezambaro, aucune écriture comptable, ni recensement des matériels mentionne l'appartenance de ces deux matériels à la commune. En effet, ces matériels roulants sont des dotations soit, de la part des organismes non gouvernementaux (nationaux ou internationaux), soit du Gouvernement. Autrement dit, il ne s'agit pas de l'achat communal. Selon quelques Chefs de District (lors des interviews qu'ils nous ont accordées lors de notre recherche), certains Maires de la commune rurale leur ont déjà demandé s'il sera possible de muter ces motos à leur nom personnel. Ce passage nous intéresse en posant une question : est-ce que tout matériel obtenu en dehors des achats communaux n'est pas comptabilisé par les communes? En fait, comme il a été évoqué cidessus, six communes rurales de la Région Analanjirofo ont bénéficié d'une télévision communautaire. Le Maire de la commune rurale de Mahambo a expliqué qu'aucune trace écrite n'a été établie au moment de la réception. Par contre une cérémonie officielle avec la présence de la presse locale a été organisée à cette occasion. Donc, en l'absence d'écrits, les télévisions n'ont pas été prises en charge par les communes bénéficiaires, car en comptabilité des matières toute communication se fait par écrit. Parlant de cette situation, la conservation et la gestion des biens communaux sont-elles fiables et assurées ? N'y a-t-il pas de risque de tentation élevé de détournement de biens communaux ? La réponse est délicate et la situation est très critique. En partenariat avec le PNUD, le Ministère de la Décentralisation et de l'Aménagement du Territoire) a publié un ouvrage intitulé « Guide du Maire ». Ce «guide» ne mentionne aucune expression concernant la comptabilité des matières. La gestion des matériels en service est-elle donc négligeable et sans importance au sein des communes ou des collectivités dans son ensemble? En fait, même si ce guide n'évoque pas les questions concernant la comptabilité des

matières, il ne signifie, en aucun cas, de la négligence, car malgré les critiques qu'on peut apporter à son égard, « le manuel de comptabilité des matières à usage des communes », publié par le Ministère du Budget et du Développement des provinces autonomes, en octobre 2001, symbolise cette volonté de sauvegarder ou de mieux gérer les matériels, objets et denrées communaux. Malheureusement, ce manuel n'est pas présent au niveau des communes où on a effectué nos recherches. Les explications sont nombreuses. Il n'est pas enregistré dans la comptabilité de la commune, donc devient propriété personnel de l'ancien maire, ou bien, le dispatching de ce manuel, par le gouvernement de l'époque n'est pas effectif.

3.3. Organes de vérification et d'approbation :

D'une manière générale, on distingue trois catégories d'organes de vérification et d'approbation des comptes matières : la direction du patrimoine de l'Etat, au niveau central, la direction régionale du budget, au niveau régional et provincial (qui sont tous rattachés au Ministère des Finances et du Budget).

En étudiant le cas de la province de Toamasina, cette analyse concerne surtout le cas des vérificateurs au niveau de la Direction Régionale du Budget (Service Régional du Patrimoine de l'Etat Atsinanana, Circonscription du Patrimoine de l'Etat Alaotra Mangoro, devenue actuellement, Service Régional du Patrimoine de l'Etat, et le bureau du Patrimoine de l'Etat Analanjirofo), et ceux des Districts. L'approbation des comptes matières de tous les services publics dans la province de Toamasina relève de la compétence de la Direction Régionale du Budget Atsinanana, siégée au Bâtiment ex-Faritany Toamasina. Malgré l'existence de la circonscription du patrimoine de l'Etat Alaotra Mangoro, la vérification des dossiers se fait à Toamasina, jusqu'à la fin d'année 2011. Il en est de même, en ce qui concerne le bureau du patrimoine de l'Etat d'Analanjirofo, qui a été créé en mois de mai de l'année 2011. Parlant du service régional du patrimoine de l'Etat, la vérification est assurée par quatre agents dont le chef de division des Matériels et le Chef de Service, avant son approbation par le Directeur Régional du Budget. Jusqu'en novembre 2011, aucune «formation

formelle » n'est accordée à ces agents. Ici, on entend par « formation formelle », toute formation officielle organisée par le gouvernement ou le département chargé de la gestion des matériels en service dont son application est obligatoirement prise en considération avant toute approbation. Toutefois, les agents du service du patrimoine de l'Etat ont pu bénéficier des formations non formelle, leurs permettant d'exercer leur tâche quotidienne. Ce sont surtout des échanges de connaissances, d'expériences entre agents, partage des textes... Sans doute, celles-ci présentent des inconvénients du fait que chacun a sa manière d'interpréter un texte. C'est le cas par exemple de l'application de la circulaire n°01 MFB/SG/DGB/DPE/SM du 14 juillet 2010. Ainsi, concernant le remplissage des imprimés relatifs au recensement, deux points de vue se divergent concernant les entrées: le premier suggère que les acquisitions par achat ou dotation au cours de l'année figurent parmi les existants d'après les écritures ; le second avance que celles-ci constituent des excédents. Il fallait attendre la formation du mois de novembre 2011 pour pouvoir s'entendre. Pourtant, pendant ce temps, le susdit service a donné une instruction officielle (deuxième point de vue) et qui est en contradiction avec celle qui est donnée au cours de cette formation (premier point de vue). Alors qu'en se référant à l'article 243 de l'Instruction Générale du 22 juillet 1955, « Le procès-verbal est arrêté au nombre des articles comportant des excédents ou déficits et à la valeur de ces excédents ou déficits ». Les acquisitions par achat ou dotation font objets d'un ordre d'entrée, et par conséquent, figurent parmi les écritures. Donc, elles ne sont pas des excédents.

En ce qui concerne les districts, les enquêtes effectuées montrent que la plupart des Chefs de District ne sont même pas en possession des textes relatifs à la comptabilité des matières, comme l'instruction générale du 22 juillet 1955 sur la comptabilité des matières, alors qu'ils font parties d'organes de contrôle (de légalité et de régularité), en ce qui concerne la gestion au niveau des communes. Pourtant, certains responsables au niveau des districts, et qui sont dans la plupart, des administrateurs civils ont expliqué qu'à l'école, « on a parlé un peu de la comptabilité des matières, mais c'était un passage ». Pour le cas de Fénérive Est, la première formation relève en juillet

2011. Comment pourront-ils assurer convenablement leurs missions de contrôleurs ? Même les Districts ne disposent non plus d'un compte matières (100% des districts étudiés : 11/18 Districts dans la province de Toamasina, et 18/18, lorsqu'on se réfère aux dossiers déposés au Service Régional du Patrimoine de l'Etat).

Chapitre 4. ANALYSE SUR LA PLACE DE L'EDUCATION ET DE FORMATION DANS LA GESTION DES MATERIELS EN SERVICE

Comme dans toute gestion, les connaissances, la technicité et la compétence sont des conditions nécessaires pour obtenir de bons résultats. Indéniablement, celles-ci sont indispensables pour le bon fonctionnement et l'efficacité dans une gestion quelconque, y compris celle de la comptabilité des matériels en service. Cependant, pour cette dernière, elles ne sont pas les seules exigences permettant de garantir ces résultats, car le sentiment de solidarité, d'honnêteté et l'esprit du « fihavanana », ainsi que l'attachement à des biens communs, jouent un rôle important dans ce domaine. En fait, la gestion du patrimoine ne se limite non seulement par des expériences et/ou de savoir faire du fonctionnaire ; elle est avant tout, une question d'éducation, pour ne pas dire, une de mentalité.

4.1. L'obligation de réserve et le respect de la hiérarchie : un abus autorisé des supérieurs hiérarchiques dans l'administration publique

4.1.1 Du respect de la hiérarchie

« L'agent de l'Etat est lié par l'obéissance hiérarchique pour tout ce qui concerne l'accomplissement des tâches relevant de ses attributions. A ce titre, il doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique... »¹¹. Le respect de cet article est une obligation pour tous les fonctionnaires. En ce qui concerne la gestion des matériels en service, cette liaison hiérarchique est surtout celle de l'ordonnateur en matière et le dépositaire comptable. Selon l'article 6 de l'instruction générale du 22 juillet 1955 sur la comptabilité des matières, et réaffirmé par la circulaire n°01 MFB/SG/DGB/DPE/SM du 14 juillet 2010, la fonction de l'ordonnateur en matière est assuré par les Directeurs et/ou chefs de service, gestionnaires d'activités (GAC) et, qui nomme aussi les dépositaires comptables. Désigné par l'ordonnateur en matière, le dépositaire comptable a celui-ci comme supérieur hiérarchique. Dans de nombreux services ou

11 DECRET N° 2003-1158 du 17 décembre2003 Portant Code de Déontologie de l'Administration et de Bonne Conduite des Agents de l'Etat, art 31

collectivités, la fonction de l'ordonnateur en matière est assuré à la fois par l'ordonnateur secondaire qui est aussi le premier responsable au sein du même service. C'est surtout le cas de toutes les communes aussi bien au niveau urbain que rural, de quelques services déconcentrés de l'Etat comme ceux de la Direction Régionale du Budget Atsinanana, du Service Régional de l'Exécution Budgétaire Analanjirofo, les bureaux du District... C'est dans ce sens que l'attention devra être attirée. Dans un service situé dans la ville de Tamatave, un dépositaire comptable se plaint aux débuts de sa prise de fonction. Les procès verbaux de réception lui étaient toujours parvenus pour signature, sans pourtant faire la constatation physique des objets et matériels y afférents. Pour un supérieur dont la fonction de l'ordonnateur en matière (ou GAC) et de l'ordonnateur secondaire (ORDSEC) sont cumulées, de grands problèmes peuvent se poser. Lorsque l'autorité ayant procédé à l'engagement des dépenses publiques assure à la fois la certification des services faits (juge et partie), et que le dépositaire comptable n'assiste pas à la réception physique des acquisitions effectuées, n'est il pas une tentative de détournement ? Dans certains cas, on observe quelques supérieurs qui sont en connaissances des différents textes relatifs à leurs tâches, mais il se peut que leurs instructions soient en contradiction. Faut-il rappeler que dès que la signature du dépositaire comptable est apposée sur le procès verbal de réception des matériels, indépendamment de l'ordre d'entrée, en tant que « responsables de la garde, de la conservation et de l'entretien du matériel en service ainsi que de la régularité des écritures le concernant » (art.23 de l'instruction générale du 22 juillet 1955), théoriquement, il s'agit déjà de la prise en charge. Il est vrai que, juridiquement, le dépositaire comptable a le droit de demander une instruction écrite ou la vérification physique vis-à-vis de son supérieur, mais pour de multiples raisons, la réalité est toute autre. Parmi ces raisons, on peut citer le vouloir de « faire plaisir » à son supérieur, la peur de devenir son ennemi, la sauvegarde des acquis professionnels (poste), ou de « la gestion de carrière », car on dit souvent que « le désir d'un chef est un ordre » et que l'inexécution de ce « désir » constitue une « désobéissance hiérarchique » qui coûterait très chère pour la carrière à venir. Même si, « dans le cas où l'ordre donné est manifestement illégal ou de nature à compromettre gravement un intérêt public, l'agent est

habilité à en informer soit les autorités placées au-dessus de son supérieur

hiérarchique, soit les services de la Médiature » (Art.31, alinéa 2 du DÉCRET N° 2003-1158 du 17 décembre 2003), dans la plupart des cas, une chose est sûre: « celui qui possède la force a aussi pour lui le droit ». En fait, le système qui affecte l'administration publique malgache influe sur les manières d'agir des agents de l'Etat.

4.1.2 De la discrétion professionnelle

« ... en matière de secret professionnel, tout fonctionnaire est lié par l'obligation de discrétion professionnelle »¹². Qu'est ce qu'on entend par « discrétion professionnelle » ? Celle-ci est une question fondamentale, car même en cas de violation grave des textes et des règlementations en vigueur, par un supérieur, il est rare de trouver un employé qui ose le dénoncer pour éviter « le retour de flammes ». Dans certains cas, au moment de la prise de décision, la nomination aux hauts emplois de l'Etat ne se base pas par des expériences ou de compétences : il s'agit d'un réseau (politique, amical, ou familial...). Vouloir informer le chef de notre supérieur sur ses manifestations illégales, c'est comme « hitory an'i Koto, amin'ny baban'i Koto » (dénoncer Koto à son père). Ainsi, lorsqu'on ne fait pas partie du réseau, on se tait. Entre chefs, on se couvre et on a toujours le temps de s'expliquer, de se justifier. Cependant, il n'y a que peu de temps pour la justification des subordonnés. Prenons par exemple le cas de la Région d'Analanjirofo, où le dépositaire comptable n'est pas en mesure de confirmer ou non de la concordance entre les matériels de logements installés actuellement à la Résidence et ceux qui sont mentionnés dans l'inventaire présenté lors de la passation de service, en 2009. Cet agent est tenu à l'obligation de réserves et à la discrétion professionnelle. Que devra t-il faire? Où est-ce qu'il doit s'adresser ? Qui portera garant de sa sécurité professionnelle? Il en est de même pour les procès verbaux fictifs dans quelques services. Au moment où on arrive à constater l'absence de certains objets, mais qui sont pourtant mentionnés dans les écritures comptables, et que peut être celui qui a donné l'ordre n'est plus dans sa fonction, sans aucune trace

12 LOI N° 2003-011 du 03 septembre 2003 Portant Statut Général des Fonctionnaires, art. 15.

écrite de sa part (car à l'époque son instruction était verbale), quelle sera la disposition de l'administration ? Ces séries de questions ont été présentées à titre indicatif. Un employé de courte durée ou des agents EFA nommé dépositaire comptable, par exemple n'auront pas le courage de dire la vérité, pour obtenir le renouvellement de leur contrat de travail ; les fonctionnaires, par crainte d'affectation disciplinaire...De toutes les façons, l'Administration publique est complètement politisée. On accorde trop de pouvoir de décision aux hommes politique et un large pouvoir d'influence à nos politiciens qui fusionnent en effet, les convictions personnelles et les convictions professionnelles ; celles des techniques à celles de la politique. En conséquence, même les techniciens ayant au départ une meilleure conviction technique et professionnelle se laissent faire pour faire preuve de fidélité à son supérieur, puisque « désormais s'est instituée l'habitude de considérer comme politisés les directeurs et chefs de service du ministère... Le renouvellement plus ou moins complet de personnels d'autorité, à chaque changement du ministre ou de majorité, constitue à présent un élément du paysage politique et un motif supplémentaire d'instabilité¹³ », et qui sans doute influe sur les comportements des fonctionnaires ayant une fonction de responsabilité. Personne ne veut de l'excellence, car elle peut se transformer en suicide. Dénoncer et/ou critiquer les pratiques illégales, pourraient être considérés comme preuve d'indiscrétion ou du non respect de la confidentialité. C'est ainsi qu'un fonctionnaire devient « un homme « derrière le bureau» et un homme qui n'a grand-chose à faire¹⁴ », car il doit garder les pratiques et les routines habituelles. Il suffit d'être assidu, sans abandon de poste et on atteint facilement l'âge de la retraite. Par contre, ceux qui sont « révolutionnaires-indiscrets » subissent des différentes sortes d'affectation, de sanction (directe ou indirecte), retrait de la promotion....

13 (P) DEHEUVEL, l'Excellence est à tout le monde, libres propos sur l'éducation, p.44

4.2. Considération des biens publics : exemples de véhicules administratifs

Dans son article 14 (alinéa 4), la loi n°2003-011 stipule que « l'administration met à la disposition du fonctionnaire des moyens et un environnement adéquats à la bonne marche et à l'exécution du service ». Et, il est aussi nécessaire de rappeler que « l'agent de l'État ne doit en aucun cas utiliser les biens publics à des fins personnelles ou requérir les services d'un subordonné pour des activités autres que celles relevant de ses fonctions ou tâches »¹⁵. C'est à partir de ces références que cette sous partie sera développée. Sur ce, on étudie en particulier le cas des matériels roulants, qui pourra refléter en grande partie les comportements et les attitudes de la plupart des fonctionnaires à l'égard des matériels en service.

4.2.1 Comment se comportent les détenteurs des véhicules administratifs ?

La manière dont on utilise les véhicules administratifs devra faire un objet de refonte considérable au sein de l'administration publique. On arrive plus à distinguer la voiture de fonction, voiture de représentation et les véhicules de service à celle de véhicule personnel et familial. En fait, à Madagascar, certains responsables qui bénéficient d'un véhicule de fonction l'utilisent pour toutes ses fins (professionnelles, personnelles ou familiales). D'autant plus qu'actuellement, il est très rare de trouver un véhicule administratif avec une plaque rouge. Cette situation favorise en effet, l'abus de certains fonctionnaires qui l'en bénéficient. Visiblement, on n'arrive plus à identifier s'il s'agit d'un véhicule administratif, et par voie de conséquence, on peut le profiter facilement. Ainsi par exemple, tous les vendredis soirs, des véhicules de fonction se rangent dans le parking des boîtes de nuit (Pandora station, le Neptune...) ou des grands restaurants où il ya du cabaret (Bateau ivre, l'Univers...), ou aussi dans les « karaokés ». Est-ce encore une nécessité de service?

Autre remarque qu'il faut prendre en considération est aussi la sortie familiale
pour les weekends (à Foulpointe, à Fénérive Est, à Vatomandry...), sans oublier
les autres services particuliers que devraient subir les véhicules administratifs

15 DECRET N° 2003-1158 du 17 décembre2003 Portant Code de Déontologie de l'Administration et de Bonne Conduite des Agents de l'Etat, art 19

(transports familiaux vers les brousses pour les 4X4, transports des matériaux de construction aux fins personnels...).

En fait, ce ne sont que des exemples parmi tant d'autres. On a évoqué ces cas pour donner un aperçu global sur la perte de l'Etat en matière d'utilisation des véhicules administratifs : taux d'amortissement, consommation en carburant et lubrifiant (une grande partie des charges est souvent utilisée en dehors du service), réparation inutile et évitable...

4.2.2 Gestion et entretien des matériels roulants : problèmes de moyens ou

problèmes de gestion ?

Des descentes sur les lieux ont été effectuées auprès des différents garages des services publics installés au niveau du chef lieu de la province de Toamasina. Parmi ces garages, on cite celui du «Garage Administratif de Toamasina » qui est rattaché directement au Service Régional du Patrimoine de l'Etat (Ministère des Finances et du Budget); le garage de l'ex-Province de Toamasina et actuellement géré par la Région Atsinanana, sis à l'enceinte de la Maison Rouge, celui de la Direction Régionale de l'Education Nationale Atsinanana...

a. De l'entretien du matériel:

Les photos prises lors de ces descentes sont alarmantes. Malheureusement, on n'a pas pu accéder à des archives budgétaires relatives à la rubrique liée à l'entretien et réparations de véhicules, surtout en ce qui concerne celles de la province de Toamasina, car des questions demandent des réponses concrètes. N'avait-elle pas suffisamment de crédits pouvant entretenir ses matériels roulants ? Comment obtiendrons-nous les moyens permettant l'acquisition de ces matériels sans pourtant capable de les entretenir ? De quelle manière utilisons-nous nos véhicules administratifs ? Pour une analyse un peu technique de la situation, il est demandé de porter une réflexion objective à travers les photos suivantes :

Véhicules administratifs appartenant à l'ex-Faritany Toamasina et actuellement gérés par la Région Atsinanana

Avec une simple analyse, comment est-ce possible? Ces deux véhicules de marque Kangoo portent tous de matricule de la série « AD ». Selon le Centre Immatriculation de Toamasina, les numéros d'immatriculation des véhicules de cette série se sont délivrés entre le 26 avril 2000 et le 05 avril 2005. Ces Kangoo ont été mis en circulation entre 23 aout 2002 et 06 janvier 2003.

Pourtant, ces véhicules ne possédant aucun pneu ne sont plus fonctionnels et, il sera un miracle de les faire fonctionner. En plus, sachant qu'un autre véhicule du même type, de même série d'immatriculation, avec le même propriétaire est aussi en sur cale dans l'enceinte du garage administratif de Toamasina. Une des questions supplémentaires qui s'impose est aussi celle du taux d'amortissement. Ainsi, peut être, il nous est arrivé à l'idée de dire qu'il s'agit d'un problème de « marque ». Pourtant, il est de fausse thèse de véhiculer cette idée, car on trouve d'autres véhicules de «bonne marque » qui sont devenus actuellement inutilisables.

C'est le cas par exemple du RAV4, anciennement utilisé par un ancien Commissaire Général auprès du Gouvernorat de la Province autonome de Toamasina (de couleur rouge sur la photo)...Utilisé aux débuts des années 2000, ce RAV4 est actuellement presque transformé en épave. Selon les bruits de couloir, et les interviews effectués à cet effet, ce phénomène d'épaves est surtout dû à des petites pannes non réparées et/ou négligées.

En fait, quelque soit les circonstances, il ya eu lieu une négligence des biens communs. Mais, la situation ne s'arrête pas sur une simple négligence. D'autres faits sont aussi catastrophiques et mérite une attention particulière de la part de tous.

b. De la garde et de la conservation du matériel:

Si l'on peut se cacher derrière l'insuffisance ou de la manque de crédits alloués aux entretiens de véhicules comme origines de la situation précédente, celle-ci par contre est un autre problème. Quelles explications pouvons-nous avancer face à cette situation (photo ci-dessous) ? On dirait que celle-ci est une finalité voulue de la situation précédente. Les véhicules en pannes et qui sont gardés dans des garages publics deviennent « réservoirs des pièces de rechanges ». Où sont passés le moteur, le tableau, les pneus, les globes et d'autres pièces ?

En revenant sur le cas des Kangoo sus-évoqués, après moins de 10 ans de mise en circulation, toutes les pièces motrices à l'intérieur et aussi à l'extérieur ont été presque dérobées. C'est dans ce sens que le sentiment d'attachement aux biens publics joue un rôle important dans la gestion des matériels. Effectivement, dans une telle situation, on ne peut pas admettre que les « dérobeurs » ne se rendent pas compte de l'illégalité de ses actes : c'est une volonté de chercher un avantage particulier en pillant les biens communs. Quelles étaient les mesures prises par l'administration devant ce ravage des biens publics? Les responsables sont-il ignorants ou complices ?

Pourtant, plusieurs alternatives sont possibles. La première et la plus simple consiste à faire une cession à des services qui en ont besoins des matériels roulants et disposant de crédits suffisants pouvant les entretenir. C'est le cas par exemple des établissements publics nationaux... Mais, la concurrence entre les différents services publics est interprétée autrement, et par voie de conséquence, on ne veut pas que notre pair se développe par notre propre appui et notre soutien. Une deuxième alternance est la condamnation des objets et matériels

c. De la condamnation du matériel:

Celle-ci est une procédure légale et figure parmi les attributions des acteurs en comptabilité des matériels en service. Cependant, 100% des services où on a effectué nos recherches n'ont jamais procéder à la condamnation. Pour quelle raison? Pourtant, « lorsqu'il est présumé que des matières (...) ou objets (...) en service ne peuvent plus servir sous la désignation avec laquelle ils figurent dans les écritures, il en est dressé un état par les soins du (...) dépositaire comptable. Cet état est remis au chef de service qui convoque la commission ordinaire des remises, laquelle opère en qualité de commission de condamnation ¹⁶». En fait, les raisons sont multiples: un circuit de procédure lourde et couteux en temps, l'ignorance de textes, l'absence du personnel apte à la matière, ou d'une simple négligence (car une grande majorité des services

matériels figuraient toujours dans
les écritures comptables, tout en
étant inutilisables. Ce Land rover
appartenant au Ministère des
Finances par exemple restait
toujours dans l'enceinte du garage administratif de Toamasina et continue

à garder dans les écritures comptables, sa valeur initiale. Cependant, on est tous conscient qu'en le gardant dans cet état, on ne fait qu'accélérer sa dégradation. En étant conscient de la situation, une procédure de condamnation des matériels roulants est actuellement, en cours (depuis 2010), pour l'ensemble de la Direction Régionale du Budget Atsinanana, et dont ce land rover fait partie. Il en est de même pour le cas de la Direction de l'Inspection d'Etat à Toamasina. L'autre land rover sur la photo suivante appartient à cette direction. Un véhicule qui ne sera peut être fonctionnelle, mais continue à occuper l'espace du garage

administratif de Toamasina. Pourquoi ne pas les condamner pour faire gagner au moins quelques

recettes à l'Etat ? Plus, on les garde, plus ils perdent de leur valeur. Si on s'est rendu compte dès

le départ, la situation pouvait être autrement. Pour ce dernier, la situation est autrement : la comptabilité des matériels est encore centralisée à la direction centrale. Selon quelques interviews, la direction régionale a déjà entamé la procédure de condamnation (en 2010), suite à une mobilisation faite par le service régional du patrimoine de l'Etat Atsinanana, mais, pour de multiples raisons (qui ne nous ont pas été dévoilées), reste en instance. Les responsables devraient faire preuve d'une gestion exemplaire, car la bonne gestion ne se décrète pas, il se construit en commun. Pour les malgaches qui ont toujours respect à leurs « raiamandreny », c'est surtout l'action et la volonté de ces derniers qui déterminent en grande et en majeure partie de leur « comportement professionnel ». Dans le cas contraire, les mauvais exemples ne cesseront de se répandre. N'est-il pas le cas du fléau de la corruption actuelle ? Les pillages sous différentes formes des richesses nationales (trafic du bois de roses, pierres précieuses...), les détournements des deniers publics à travers des « commissions » qui varient de 10 à 20%, et qui allant même jusqu'à 30% des crédits accordés aux ordonnateurs des dépenses publiques sont encore un autre combat. Mais pour revenir à notre sujet, le mode de gestion des ressources humaines n'influe pas sur le comportement et la mentalité de ses acteurs ?

4.3. Gestion de ressources humaines

4.3.1 Système de motivation

La comptabilité des matières est une des branches, au sein de l'administration publique, qui réalise des lourdes tâches, et engendre des responsabilités plus ou moins importantes. Responsabilité importante, dans le sens où elle assure la garde, la conservation et l'entretien de tous les matériels, mis à la disposition de chaque service. En d'autre terme, elle est le garant du fonctionnement de l'administration, car aucun service ne peut fonctionner sans avoir le minimum du matériel. Imaginez-vous que dans chaque service, avec la quantité des matériels utilisés par les personnels, sauf ceux qui sont mis à la disposition des tiers (véhicules de fonction, ordinateurs portables...) sont à la charge directe d'une seule personne dénommée « dépositaire comptable ». Cependant, tout le monde le sait : la comptabilité des matériels en service figure parmi les branches les moins défavorisées de l'Etat. Si on ne prend que l'exemple du dépositaire comptable, les avantages liés à ses fonctions ne correspondent guère aux risques qu'il peut courir au cours de sa fonction.

Aussi, à titre d'exemple, suivant le Décret n°61-242 du 26 mai 1961 fixant le montant et les conditions d'attribution des indemnités de responsabilité allouées aux fonctionnaires des cadres et agents de l'État chargés d'une gestion de derniers ou de matières, modifié par les décrets n°61-654 du 7 décembre1961 et 66-084 du 15 février 1966, l'indemnité annuelle de celui-ci ne s'élève qu'à six milles ariary, au maximum. Avec des millions d'Ariary, placés sous sa responsabilité, quel genre de motivation y a-t-il? En cas de perte d'une machine à calculer uniquement, à titre d'exemple, l'indemnité n'est pas en mesure de la remplacer. Sur ce, selon le Service Interrégional de la Solde et des Pensions de Toamasina, aucun des dépositaires comptables de la province de Toamasina, n'arrive pas à bénéficier de cette indemnité.

4.3.2 Appui technique, formation et encadrement

A côté de ce problème de motivation, s'ajoute les problèmes d'appui
et d'encadrement. Dans la région Atsinanana, par exemple, à l'exception
de la direction régionale de la santé publique, et de la chambre de commerce et

d'industrie, qui ont demandé par leur propre initiative, avec leur prise en charge des coûts, aucune formation n'a été accordée aux acteurs de la comptabilité des matières. Il est vrai qu'à chaque début d'exercice, une séance d'information et de formation est organisée, mais, elle est surtout consacrée sur l'exécution budgétaire pendant l'année, et la comptabilité matière n'est qu'une sous partie de la séance.

Pour ce qui est de la région Analanjirofo, on a déjà avancé plus haut que la première formation en comptabilité des matériels en service s'est réalisée au cours de l'année 2011 (juillet). Cette formation a été exclusivement organisée en faveur des services déconcentrés, même s'il y a eu lieu la participation de la Région Analanjirofo et de la Commune urbaine de Fénérive-Est. En d'autre terme, ce qui justifie la négligence des collectivités territoriales. Cette négligence peut être volontaire ou non. Quoi qu'il en soit, un grand nombre des acteurs en comptabilité des matériels n'ont pas reçu d'appuis techniques relatifs à leur fonction. Il relève de leur part, d'interpréter les différents textes y afférents, à condition qu'ils en possèdent. Il est vrai que ce problème ne devrait pas se poser, avec la présence des clubs régionaux de la gestion publique. En principe, la réunion mensuelle de ce club permet de résoudre certains obstacles ; et dans le cas où une séance spéciale est nécessaire, il revient à ceux qui sont intéressés de se manifester. Or, jusqu'à présent, à part de la Direction Régionale de la Santé Publique Atsinanana et de la Chambre de Commerce et d'Industrie de Toamasina, aucune manifestation officielle n'a été reçue auprès du service du patrimoine de l'Etat. Ce qui explique en une partie, l'insuffisance des projets de formation réalisés.

Autre explication, l'absence des crédits relatifs à la formation et aux renforcements de capacités dans des services excentriques est l'une des raisons de cette situation. Effectivement, si on se réfère, à la Direction Régionale de la Santé, la formation a été financée par un organisme international; tandis que, pour celle de la Chambre de Commerce, cet établissement dispose d'une autonomie budgétaire et financière, et que l'approbation du budget est de la compétence locale (Assemblée Générale). On a souvent tendance à penser que seuls les départements centraux, qui sont en mesure de procéder à la formation

et aux renforcements des capacités du personnel. Cette pensée plus ou moins archaïque n'est pas forcement vraie. Y a-t-il d'autres écoles spéciales pour le personnel des ministères, et qui sont différentes des cadres régionaux ? En plus, la plupart des formateurs, sont des techniciens pratiquants dans le domaine à former, sans pourtant avoir des connaissances et compétences requises pour être formateurs (ceci peut être exagéré). On estime que la maîtrise du sujet et « la possession des matériels comme le vidéo projecteur » sont suffisantes pour pouvoir former les gens. Cette idée est complètement fausse, car «former» est une attribution à part, comme « gérer ou administrer»... Aussi, tous les techniciens ne sont pas forcement des formateurs.

Le Ministère des Finances et du Budget, par le biais de la Direction du Patrimoine de l'Etat, organise souvent des formations en vu de renforcer la capacité de ses techniciens responsables (dépositaires comptables, agents vérificateurs des comptes matières etc.). C'est une bonne initiative, mais il faut l'élargir. Au niveau des régions, les responsables du service du patrimoine de l'Etat, assure, certes la gestion de leurs matériels, mais aussi, chargés de la vérification et d'approbation des comptes matières de tous les services publics relevant de leur ressort. En tant que premier responsable de suivi et contrôle de la gestion du patrimoine de l'Etat, il est en une partie, leur mission de participer aux renforcements de capacités des responsables de comptes matières au sein de leur région. Pourtant, ni le service du patrimoine de l'Etat, ni les autres services publics (autres que les établissements à budget autonome) ne dispose pas de crédits y afférents. Ce qui fait que, même si on veut se manifester, l'absence de ces crédits constitue un handicap.

C'est dans ce sens que la présence de l'autorité régionale (chef de région ou on délégué) dans le club régional de la gestion publique est importante. En qualité de chef de l'administration dans sa circonscription, il est aussi, de son devoir d'en assurer la bonne marche de la gestion publique relevant de son territoire, dont le renforcement de capacités du personnel.

Troisième partie

SUGGESTIONS: ORIENTATION

EDUCATIVE ET PROPOSITIONS

PRATIQUES

La situation qui règne dans le monde de la comptabilité des matériels en service, et voire dans l'ensemble de la gestion publique est alarmante. Il ne s'agit pas simplement de questions techniques, mais elle est à la fois comportementale. Or, la vie en société ne devra plus se contenter de ce qui est, mais plutôt, de ce qui devrait être. En effet, quelque soit les dispositions à entreprendre ou les attitudes à adopter pour faire face à ladite situation, l'impact de la mauvaise gestion au sein de l'administration publique aura toujours des néfastes conséquences sur l'économie nationale, les conditions de travail des fonctionnaires et le niveau de vie de la population en général.

Sûrement, vouloir changer n'est pas facile et « ne s'accomplit jamais sans dommage ». Pourtant, le monde évolue, et nous demande plus de professionnalisme, de la conscience professionnelle et aussi du renforcement de la solidarité entre les hommes. Ici, la solidarité se définit comme étant un lien unissant une génération à l'autre. Comment pouvons-nous devenir solidaires, en détruisant l'avenir de notre génération future.

Prendre part à un processus conduisant à ce changement (technique, professionnel et comportemental) constitue l'objet de cette partie, voire de cet ouvrage en général

Chapitre 5. ANALYSE DU PROBLEME ET CADRE DE L'ETUDE

5.1 Problématique

5.1.1 L' « utopisme » de la gestion saine, transparente et efficace

« Le monde, la vie humaine, les actions et leurs conséquences ne sont pas sécables ».

La gestion saine, transparente et efficace a été prônée dans notre pays depuis un certains temps. Cependant, jusqu'à présent, celle-ci n'est pas effective et, honnêtement, on peut même avancer que très peu de signe marque ce décollage en matière de gestion publique. Au contraire, la terreur règne et presse la conscience psychologique et professionnelle d'un grand nombre de fonctionnaires. Certes, plusieurs textes règlementaires sont publiés pour leurrer l'opinion publique nationale voire internationale par rapport aux engagements officiels et « publicitaires » de Madagascar, sans pourtant montrer d'une manière concrète sa fidélité envers ses différents engagements. En réalité, la situation est vraiment très complexe. Instaurer une gestion transparente, c'est comme faire perdre le pouvoir. « A quoi sert le pouvoir si on ne peut l'en abuser? ». Un grand nombre de fonctionnaires nommés dans un poste de commandement, de décision et de gestion (même si cette opinion s'avère un peu exagérer) profitent de leur passage pour s'enrichir, créer une « dynastie professionnelle ou politique », s'intégrer ou de créer un réseau quelconque... Une grande partie de l'ordonnateur de crédits publics sont endettés d'une manière directe ou indirecte à des fournisseurs ou à des entreprises. Le calcul d'intérêt est déjà fait au moment de la publication ou de l'officialisation du budget alloué à chaque ministère, direction ou service : les commissions. Ceux qui paient un « écolage » accèdent facilement à toutes les offres disponibles : marchés publics et même pour la nomination aux hauts emplois de l'Etat...Dans quelques directions régionales de la Région Atsinanana et Analanjirofo par exemple, la plupart des achats et travaux ont été confiés à trois entreprises appartenant à une seule personne. L'un des directeurs de ces directions nous a ouvertement expliqué que cet opérateur sera toujours au service de sa direction à tout moment difficile :

insuffisance de crédits dans certaines rubriques, lenteur sur la procédure d'engagement financier... En attendant la procédure légale, le service risque d'être paralysé. Dans d'autres services, les raisons sont externes aux nécessités de service. Il est plutôt d'ordre personnel, les profits issus des commissions. En fonction de la régulation mensuelle ou trimestrielle, l'ordonnateur percevra à l'avance la somme correspondante : 10, 20 ou 30% de crédits. Ce phénomène influe sur la gestion budgétaire des matériels, tant au niveau de la qualité que par rapport au taux d'amortissement.

Au niveau des institutions politiques, des gros industriels et opérateurs économiques se voient intéressés aux staffs politiques des membres du gouvernement, pour défendre les intérêts de leurs entreprises, pour pouvoir influencer les techniciens du ministère... Ils soutiennent financièrement et matériellement les manifestations politiques, et détiennent le pouvoir économique. La question de compatibilité est donc primordiale, si non, la bonne gouvernance et la bonne gestion reste une utopie. En fait, « c'est la conviction qu'il faut faire partager. Malheureusement, je suis pessimiste sur la capacité de la politique de prendre l'initiative. Elle agit en réponse à la pression [...] des lobbies industriels les plus puissants et les plus riches... » (Pasquale Pistorio cité par Anne-Marie Ducroux in Les nouveaux utopistes du développement durable, p.88). Les membres du gouvernement et d'autres institutions qui utilisent leurs matériels de service pour des missions politiques de leur parti en inventant des missions de service, qui leurs confèrent aussi le droits aux indemnités diverses mises à la charge de l'Etat. Des dotations en matériels au nom du département ministériel au bénéfice des « communautéélectorales », pourtant, ceux de l'administration souffrent de l'insuffisance ou de manque de matériels.

A chaque changement du ministre, lesquels d'entre-nous oseront demander la signature d'une fiche de détenteur effectif à un ministre pour les matériels qui lui ont été mis à la disposition ? Même la plupart des Secrétaires Généraux et les Directeurs Généraux se soumettent pour être reconduits. Dans ces conditions, comment pourrons-nous espérer de la bonne gestion et de la bonne

gouvernance ? De quelles approches allons-nous adopter pour y parvenir ?

Quelle que soit la complexité de ces questions, on devra commencer à agir, en déployant tous nos efforts afin de conscientiser le public et le monde de l'Administration en général, car travailler n'est pas seulement de gagner de l'argent, « mais cela doit être aussi une forme de plaisir, permettre la prise de responsabilité ...¹⁷ ».

Aussi, avançons-nous l'idée de la refonte générale du système d'organisation administrative et de la masse salariale des fonctionnaires. En parlant de cette dernière, un secrétaire général d'une commune urbaine, comme celle de Toamasina I, par exemple, ne touche qu'environ de cinq cent soixante mille Ariary (MGA 560 000), soit environ de MGA 18 500/jour; cinq cent mille Ariary (MGA 500 000), pour les directeurs (MGA 16 700 /jour). Pourtant, ces rémunérations ont été basées sur la grille indiciaire de la fonction publique en vigueur. Et, lorsque le service public et les collectivités n'ont pas les moyens de procéder à location des loyers, conformément à la circulaire n°05 MFB/SG/DGB/DPE/SLA du 31 mars 2010, ces hauts fonctionnaires devraient payer par leurs propres moyens le frais de loyer. Or, dans la ville de Tamatave, un logement « semi-dure », en bon état, s'élève en moyenne, de MGA 50 000/mois, la chambre (MGA 70 000 à 100 000, pour les bâtiments en dure), soit environ de MGA 200 000, pour l'ensemble de la famille (4 chambres, en général). En plus, s'ajoute le frais mensuel de l'eau et de l'électricité « JIRAMA » (MGA 40 000 à 60 000), les frais de scolarité de leurs enfants (MGA 15 000 à 25 000/enfant, en moyenne, pour les établissements privés). Par voie de conséquence, les risques de tentation à la corruption s'avèrent élevés. D'autant plus qu'à la retraite, la pension reste encore un autre sujet à discuter. On estime, qu'avec une bonne gestion, la retouche de cette masse salariale est complètement possible. Effectivement, si après trois ans de crise (« sans aides

17 Christian Balmes, recueilli par Anne-Marie DUCROUX in Les nouveaux utopistes du développement durable, p.98

extérieures »), le gouvernement parvient à payer le salaire des fonctionnaires, avec ses dépenses aux programmes obligatoires, en temps normal, il est évident que cette option peut se mettre en oeuvre. En ce qui concerne le système, il faut revoir les critères ainsi que le mode de nomination et d'abrogation des hauts emplois de l'Etat. Le principe est que ces critères se font d'une manière plus objective, fondée sur la technicité et les résultats attendus, évidemment, par rapport aux missions de service.

En parlant d'approches proprement dites, la mise en place d'une autonomie administrative voire financière, aux instances provinciales et/ou régionales semble parmi une option considérée comme favorable. La priorité dans l'exécution des tâches professionnelles, est surtout à présent, de satisfaire les « faiseurs et destructeurs du pouvoir », investis d'une autorité de nomination et de destitution, et qui sont dans la plupart, externe à la localité où on travaille, plutôt, que de l'intérêt régional, provincial ou national. Alors, qu'en réalité, les prestations de l'administration publique, devront, en premier lieu, rendre service aux citoyens, et à la population, en partant du local vers le global. C'est à eux qu'on devrait d'abord, rendre compte. Le centralisme avancé, en effet, ne fait qu'aggraver le caractère de « soumission », en faveur de petit groupe dominant. Avec cette autonomie, la défaillance, la compétence ou l'efficacité des responsables locaux seront jugées par les usagers locaux, avant de se rendre compte au gouvernement central.

Ici, lorsqu'on avance que l'autonomie administrative et financière au niveau provinciale et/ou régionale, est une des solutions, il ne faut pas surtout se référer, à l'expérience vécue pendant la deuxième partie de la troisième république. Car, non seulement, le processus a été paralysé en cours de chemin, mais aussi, cette notion d'autonomie n'était pas vraiment effective, du fait que le transfert de compétences ne constituait pas une volonté de la plupart des membres de gouvernement de l'époque.

Les problèmes caractérisant la gestion au sein de l'Administration publique malgache se regroupent en trois volets. Il est vrai que cette analyse concerne la gestion publique en générale, mais à travers de celle-ci, nous parviendrons à comprendre la difficulté d'application des règles relatives à la procédure de la comptabilité publique :

Sans vouloir trop initier dans l'étude historique et politique de Madagascar, qui est loin d'être l'objet du présent travail, ce paragraphe va se limiter sur les faits et de la pratique politique dans notre pays, qui sans doute, l'une des raisons ayant une influence considérable sur la mauvaise gestion qui règne dans l'ensemble du territoire de la grande île. Madagascar a depuis toujours brulé certaines étapes dans tout processus de changement entreprise. La plupart de nos dirigeants ont accédé au pouvoir d'une manière « accidentelle », sans idéologie politique, ni de projets de société. L'accession au pouvoir a été toujours poussée soit par la «reproduction sociale », soit pour des raisons financières qu'on appelle «achat de la conviction politique du peuple », ou soit par des manifestations populaires. La première raison ayant comme conséquence la monopolisation par quelques familles des postes clés dans l'administration publique. Selon le rapport annuel de la Banque Mondiale en juin 2010, « une dizaine de familles détiennent traditionnellement les postes les plus importants au sein de la Banque Centrale de Madagascar, des banques commerciales et du Ministère des Finances et du Budget ¹⁸». Dans ce rapport, cette institution financière cite l'exemple du monopole des Rainizafinimanga. « Alors que la banque mondiale a travaillé avec cette famille main dans la main pendant des décennies et c'est actuellement qu'elle voudrait remettre en cause ce pouvoir quasi dynastique ». Dans cette situation, lorsque l'application stricte des règles de gestion pour la transparence au niveau de ces départements remet en cause l'intérêt de cette « dynastie », elles ont peu de chance de passer. La seconde est l'idée reposant sur l'influence de l'argent dans la plupart des

18 Banque Mondiale, Rapport annuel «Madagascar : vers un agenda de relance économique ». Juin 2010

instances de décisions. Elle se présente au cours des différents concours administratifs, dans les campagnes électorales, et même sur la nomination des hauts emplois de l'Etat. Pourquoi dépenser des milliards à une élection communale ou législative dans les grandes villes, alors que l'ensemble des salaires et indemnités au cours d'un mandat électoral n'arrive même pas à rembourser cette somme ? Il en est de même pour quelques directeurs généraux et directeurs régionaux qui à chaque fin d'année offrent des soi-disant cadeaux à leurs patrons respectifs, les « écolages » sous différentes formes... Malheureusement, ce phénomène est tout à fait normal et accepté par notre société. Celui qui ne paie pas un « écolage » subit des difficultés pour accéder aux postes de responsabilité quelque soit sa conviction ou ses compétences. A la différence de ces deux premières raisons, cette dernière est en quelque sorte une compensation de lutte commune. La fidélité au patron est la condition d'une promotion professionnelle, en ce qui concerne les cas de l'administration publique. Dans le domaine politique proprement dit, l'aspect de celle-ci, peut se présenter sous plusieurs formes.

On dit que « l'inadaptation est une exclusion de la société ». La vraie question est de comment fusionner l'application des règles de bonne gestion et les tendances dominantes au sein de l'administration publique. Si, quelques groupes de familles ou d'individus dominent un ou plusieurs départements clefs et qu'ils ont leur propre manière de voir les choses, comment faire pour introduire de nouveaux règles ? Celle-ci devient plus compliquée lorsque l'intérêt de la majorité remet en cause l'intérêt des petits groupes dominants. La transparence de gestion, en matière des ressources humaines et du recrutement par exemple, favorise l'égalité de chance entre les citoyens, mais déstabilise la faculté de répandre la domination quasi dynastique sur les postes clefs. Mais, de nombreux citoyens estiment que la lutte est déjà perdue d'avance. Il s'agit d'un réseau favorisé et entretenu depuis la période coloniale, et même avant. Ainsi, « l'homme est contraint de s'accommoder aux réalités ... et cela afin d'éviter une autre souffrance mais aussi en vue d'obtenir

une satisfaction qui celle de l'approbation de la famille, d'abord, puis de la société tout entière^.19 ».

C'est dans ce sens qu'un grand nombre de nos cadres, et surtout dans les provinces deviennent des « obéissants à l'aveuglette » aux recommandations des politiques, tout en étant conscients de l'illégalité ou de l'irrégularité, voire de l'injustice même de certains ordres. Il s'agit d'un choix de vie : accepter la réalité telle qu'elle est actuellement, leur permet de sauvegarder les avantages sociaux qu'ils détiennent dans leur vie professionnelle (dotés d'indice fonctionnel, véhicules de fonction, prestige social...) etc. La volonté de changer et de modifier ou d'améliorer la gestion publique s'arrête là où l'on intègre dans le système. Le système ne travaille qu'en fonction de l'intérêt des éléments qui le compose. Combien des professeurs d'université, lors des différentes grèves, ont réclamé certains droits, mais qui se taisent une fois devenus membres du gouvernement ? Combien de nos cadres dénoncent le népotisme au niveau des recrutements mais refont les mêmes pratiques une fois investis de pouvoir ? Il est vrai que tout changement ne se fait pas brutalement : c'est un processus. Mais, le problème c'est qu'on ne constate que très peu de signe de démarrage de la part de ces cadres et des intellectuels dans son ensemble. Au contraire, ils critiquent lorsqu'ils se sentent écarter, et renforcent le système, une fois à l'intérieur. En fait, renverser la situation est une ambition mal placée et qu'il faut s'adapter au système. Faut- il signaler qu' « au dessous des motivations conscientes et des décisions raisonnables, se situe un appareil psychique où agissent des motivations cachées... ²⁰». Tout processus de changement provoque toujours de dommages et entraine des sacrifices diverses. Ainsi, il est très rare de voir un cadre qui sacrifie ses avantages pour une cause commune. Un enfant d'un directeur ou chef de service disposant d'un véhicule de fonction, par exemple se voit habitué à être ramener à l'école par un chauffeur; et par voie de conséquence subit un choc psychologique lorsque son père (ou sa mère) est limogé de son poste. Un haut fonctionnaire doté d'un

¹⁹ J-P CHARRIER, L'inconscient et la psychanalyse, PUF 108 ; Bd St Germain, Paris 1968 (p.25-26)

indice fonctionnel ou d'autres avantages liés à la fonction, ayant adopté un mode de vie un peu noble, cherche à tout prix les moyens de les garder.

L'impact des volets ci-dessus, talonné par l'absence de la politique bien définie, en matière du renforcement des capacités des personnels en service au niveau des régions constituent une des failles dans la gestion des matériels, voir dans la fonction publique dans son ensemble. En dehors du recrutement par voie de concours d'entrée dans les grandes écoles nationales (ENAM, ENMG, IMATEP etc., même si parfois, on estime l'existence de plusieurs sortes de corruption), la plupart des recrutements dans l'administration se font par sélection des dossiers. On se réfère souvent au niveau académique (titre et diplôme), sans tenir compte de la compétence et de l'expérience de chacun. En effet, « Le problème de la compétence s'efface devant la règle des investitures. Les titres et les diplômes donnent accès aux postes clefs de l'administration. Aucune garantie de valeur professionnelle (celle-ci peut être réelle aussi bien que nulle) ne correspond à la valeur administrative de ses diplômes.²¹». Déjà, les procédures de recrutement donnent avantage à la propagation de quasi dynastie (la concurrence n'est qu'une formalité), mais aussi, certains établissements des universités publics sont tellement « réputés » par la distribution des « diplômes bidons », obtenu sur le « marché ». Dans une telle situation, qu'attendons-nous de nos techniciens ? Ils se sentent sécurisés dans l'administration, ils adorent le système, qui ne se base pas d'ailleurs par des compétences. Actuellement, on n'arrive pas à décrire les formes et les critères d'évaluation des agents ou fonctionnaires de l'Etat (cadres supérieurs ou simples opérateurs...). En principe, pour les hauts emplois de l'Etat, les critères de nomination et les résultats attendus devront être claires et définis préalablement, pour être évalués avant toute destitution ou limogeage. Malheureusement, la réalité est toute autre. Les compétences techniques ne constituent plus un critère de base: les politiques, l'équipe et les familles d'abord !

En somme, la fusion de ces trois principaux facteurs entraîne la dégradation du système administratif de la grande île, et qui nécessite inévitablement de la conscientisation, de l'éducation et de la responsabilisation de tous les nationaux.

5.2 De la communication à l'éducation : fondement de tout changement de comportement

« L'homme n'est homme que par un effort constant de socialisation et la vie sociale n'est possible
que par une codification des conduites à partir des modèles sociaux qui modifient, en les inhibant,
nos pulsions archaïques. Toute notre éducation se passe à résoudre le conflit entre notre nature,
comprise comme l'ensemble dynamique de nos pulsions ataviques, et la culture, qui fonde la vie
collective»

Face à ces différents points sus-évoqués, quelles formes de communication et/ou d'approches éducatives pouvant mener les fonctionnaires à un changement de comportement durable, tout en étant conscient que « l'éducation est essentiellement un processus social»? (Dewey, cité par J. Life et G. Rustin in Philosophie de l'éducation, p.199).

5.2.1 Cadre théorique

Dans un cas général, l'homme a tendance à attribuer son échec à autrui. On essaie toujours de chercher un responsable de notre misère, de notre inefficacité, de notre pauvreté, de notre incompétence, de notre malheur, ou de notre sanction, etc. Si, dans l'enseignement, on dit souvent « qu'il n'y a jamais de mauvais élèves, il n'y a que de mauvais maître », la situation est totalement différente, lorsqu'on parle de la gestion publique et de la politique, car « chaque peuple a un gouvernement qu'il mérite ». L'accession des dirigeants au pouvoir est une responsabilité des citoyens. En d'autre terme, il n'y a jamais de mauvais dirigeants, il n'y a que des citoyens inconscients et irresponsables. Donc, la persistance du soi-disant système pourri et corrompu qui règne et influe sur la gestion publique malgache dans son ensemble est due en une et en grande partie par les citoyens eux-mêmes. On se laisse dominer par le système,

sans se préoccuper de ses impacts dans l'avenir et le développement du pays. Aussi, « on est alors conduit à demander à l'éducation de former des citoyens capables de s'informer, de suivre intelligemment les questions sociales et la politique, de réfléchir et de juger correctement. Ce qui importe des exigences morales: la formation de véritables consciences de citoyens ... » (J. Life et G. Rustin, Philosophie de l'éducation ; p.131). L'éducation n'a pas de sens, si elle n'a pas d'impact sur la société ; elle est destinée à forger la personnalité de l'homme qui lui-même n'aura d'autre champ d'application qu'en société. Partant de ces principes, l'éducation au sein de l'administration et de la gestion publique a en premier lieu, une mission axée sur le développement d'une conscience citoyenne. Mais, ceci n'est que le début de la première phase de l'éducation. Etre conscient ne suffit pas, être motivé est une autre étape à franchir. Développer la motivation citoyenne est une étape inévitable dans tout processus visant un changement d'une société et/ou d'une pratique, car l'implication et la participation effective de tous en dépendent.

a. Le développement de consciences citoyennes

Notre façon de voir la société reste encore très bornée. On se limite sur la famille. C'est ainsi que notre action ne vise que le quotidien, le foyer et les besoins familiaux. Certes, la famille est la première image d'une société ; mais il faut se rendre compte qu'en fait, elle n'est qu'un élément qui compose la société, comme l'entreprise, les associations etc. « Le développement (...) ne se décrète pas, il se construit en commun...Une large concertation permet une bonne connaissance des besoins avant de discuter de moyens aptes à les satisfaire.²² » De toutes les manières, « le changement, pour être effectif, doit toujours venir de l'intérieur, il est endogène. On ne change pas une Société, on accompagne un changement ²³». Ici, le changement (conscientisation) consiste à accompagner les citoyens de ne pas se focaliser au sein de la famille, mais au niveau de la communauté, de la région, de la province et de la nation toute entière. En fait, la persistance du système sur

²² J-M Simon in Les nouveaux utopistes du développement durable (ouvrage collectif), p.59-60

²³ Harison Rakotozafy, Développement : Pratiques et projets sociaux. Cours du Module 6 du MSFD ENS/UF, p.6

lequel on vit actuellement n'est autre que l'effet de cette délimitation de notre vision de société. Comment faire pour transformer cette vision à une pensée un peu plus large ? La réponse à cette question constitue l'objet du présent paragraphe. On a souvent tendance à ne pas penser qu'à « Moi » et/ou à « ma...», sans pourtant se préoccuper de « nous » et/ou de « notre (pays)... ». Cependant, l'homme devra être conscient que l'impact du problème de la société revient à la famille et à l'individu. Ainsi, par exemple, la crise politique que traverse notre pays, en 2009, a fait faillite certaines entreprises (61 entreprises fermées, 109 deviennent non fonctionnelles, à raison de chômage technique et 36 000 personnes se trouvent au chômage, selon le rapport du Ministère de l'Economie²⁴) qui à leur tour se voient obliger de licencier ces employés; et par voie de conséquence, de nombreux pères de famille se trouvent au chômage et que leurs enfants ne pourraient plus fréquenter l'école. La mauvaise gestion des matériels en service réduit le taux d'amortissement des matériels, et augmente par la suite les dépenses publiques, notamment, en matière d'importation qui influe sur la balance commerciale du pays, la dévaluation monétaire et l'accroissement du coût de la vie, etc. Le souci des fonctionnaires est connu : une fois destitué, limogé, ou affecté, ce sont « ma femme et mes enfants» qui subissent les conséquences, mais non pas la société et le pays!

Aussi, toute communication visant à conscientiser les citoyens, plus particulièrement les fonctionnaires et agents de l'Etat, se fonde sur l'impact du système au niveau familial, au niveau professionnel et ses interdépendances. A titre d'exemple, un directeur de l'économie et des finances de la commune urbaine de Toamasina a écroué en 2007, après exécution de l'ordre de son supérieur hiérarchique (maire). Non seulement, ce système l'a arraché de son travail, mais, l'a emprisonné, et aussi, a fait subir à sa famille de sacrifices supplémentaires. Alors que cette situation pouvait être inévitable, par un simple respect de règles en vigueur, tout en sachant que, son refus pourrait, aussi, entraîner une destitution...

²⁴ Informations publiées par « taratra mobile » en date du 06 février 2012

b. Analyser les motivations

En se référant à cette réalité dont nous mêmes pouvons être conscients, sera-t-il possible de mener une lutte ? Nos concitoyens auront-ils le courage d'affronter ce système, ou ils préfèrent de se taire pour ne pas être « endommagés » ? Sur ce point, l'analyse de Jean-Paul Charrier pourrait être considérée comme point de départ: « Le bonheur ne réside ni dans la vie animale, ni dans la fuite tâches et des obstacles que dresse la vie communautaire. Il réside dans la sublimation qui délivre l'énergie de la libido vers des tâches spirituelles : celles de la recherche, de la création, de la construction.» Or, un être du plaisir comme l'homme, celui-ci disait-il toujours, semble une utopie. Quel bonheur y a-t-il dans une vie plein de frustration, peur, soumission permanente ? En fait, il ne s'agit que d'une vente de personnalité, de la dignité et de la morale au détriment du plaisir et du désir. Même dans ces derniers, ceux-ci n'appartiennent qu'à quelques petits groupes. Prenons par exemple, le cas d'un dépositaire comptable des objets et matériels, quel plaisir bénéficie-il de son obéissance ? Il ne bénéficie que d'une indemnité annuelle, proportionnelle à la valeur totale de matériels sous sa responsabilité dont le montant total n'excédant pas six milles ariary. Il en est de même pour celui de l'ordonnateur en matière qui ne bénéficie d'aucune indemnité. Mais à la différence du dépositaire comptable, la fonction de l'ordonnateur en matière est liée à la fonction de GAC et qui dans certains services est, aussi assimilée à celle de l'ordonnateur secondaire. Pour eux, la soumission n'est pas due à la fonction de l'ordonnateur en matière, mais pour des promotions professionnelles qui au départ n'a aucun lien avec la comptabilité des matières. Ainsi, leur intervention en qualité de l'ordonnateur en matière peut être motivée par des avantages extérieurs : achat fictif des matériels, remplacement des objets, etc. Donc, l'amélioration de la gestion des matériels en service, ne peut en aucun cas, être traitée séparément à celle de l'Administration en général. Le contexte actuel au sein de l'Administration influe sur la manière d'agir des acteurs en comptabilité des matériels.

5.2.2 Cadrage de l'étude dans le contexte malgache

En se référant à la pyramide de Maslow sur les besoins fondamentaux, et compte tenu des observations ci-dessus, on admet que la formation et l'éducation des acteurs en comptabilité des matériels en service devront se faire en deux étapes : une sensibilisation qui vise l'éducation de l'ensemble des citoyens et/ou, à la limite pour ceux qui sont dans le corps des fonctionnaires ; et les renforcements de capacités proprement dits. En effet, les ateliers et formations des techniciens demeurent inefficaces et provoquent des dépenses inutiles, sans cette première. La comptabilité des matériels n'est pas un élément isolé du système de l'administration et de la gestion publique, elle fait partie intégrante de ce système.

Etre dans l'administration, c'est déjà un emploi. « Ecoutez ! Les ECD, les EFA, etc., sont, certes des employés, mais qui sont encore susceptibles de licenciement facile, par le non renouvellement de contrat ». Pour les fonctionnaires, cette recherche de stabilité pourra prendre d'autres formes, comme par exemple, la fuite des fréquentes affectations, sauvegarde des promotions professionnelles... Tant que les critères garantissant la stabilité

professionnelle ne se font pas d'une manière transparente, la chance reste très peu.

Ainsi, l'importance de la première étape repose surtout sur la reconnaissance de l'influence du système sur les attitudes des acteurs en comptabilité des matières, d'abord, et qui se manifeste par la suite au niveau de leurs actions qu'on appelle aussi, le comportement. Le renforcement de capacité de ces acteurs (seconde étape) n'arrive à résoudre que celle de la partie observable mais non pas la cause profonde du problème. Faudra-t-il rappeler que « l'attitude est un des facteurs explicatifs du comportement » et que « l'apprentissage d'un nouveau comportement est susceptible de modifier l'attitude ultérieure » ? Or, l'attitude en question « est le produit et le résultat de toutes les expériences de l'individu, expériences directes ou socialement relayées, avec l'objet ou la classe d'objet ²⁵». La négligence ou la faible considération de la comptabilité des matériels et/ou des matières dans son ensemble ne provient pas uniquement des acteurs en comptabilité des matières, d'autant plus que la plupart d'eux ne sont que des exécuteurs d'ordre. C'est tout un système. Les relations hiérarchiques et le conformisme jouent un rôle déterminant dans cette situation. Si, les acteurs en comptabilité des matières n'ont pas été pénalisés de leur négligence, c'est que celle-ci n'est pas un problème vis-à-vis de leur supérieur voire du système en général; et même si certains acteurs comme les dépositaires comptables ont l'intention de bien gérer ces matériels, ils se voient obliger de s'accommoder à la réalité, lorsque cette dernière est en contradictoire avec son intention primaire. Prenons par exemple le cas des collectivités territoriales décentralisées, qui a été déjà évoqué dans la deuxième partie de ce travail dont aucune d'entre-elle ne dispose d'un compte-matières (Atsinanana et Analanjirofo), à qui remettons-nous la responsabilité ? Est-elle des acteurs en comptabilité des matières ou du système ? En fait, la réponse est les deux. Le maire qui est à la fois, premier responsable de la gestion de la commune est aussi l'ordonnateur en matières, donc fait partie des acteurs. En principe, toutes les initiatives en matière de gestion (que ce soit celle des matières ou non) devraient être l'oeuvre de sa volonté. Les autres acteurs ne sont que des exécutants. Mais, la question n'est

pas d'une seule commune, elle est totalement généralisée. Comment expliquions-nous alors cette généralisation? Dans une société, il se peut qu'un groupe minoritaire adopte le comportement de la majoritaire. On parle d'une influence majoritaire, qui oblige les minoritaires d'abandonner leur comportement initiale par « la peur de la désapprobation sociale » qui freine en effet l'adhésion au système. « Je vais vous mettre sur les rails»; celle-ci est l'expression qu'utilisent souvent les supérieurs à leurs subordonnés fidèles, qui ouvre la voie vers l'adhésion au système. En fait, c'est à partir de cette phase que devrait commencer toute action de formation. De toute manière, l'exécution des taches permettant le jugement de performances et de compétences professionnelles des agents de l'Etat (ou fonctionnaires) ne se trouvent qu'à la quatrième phase de la pyramide.

La deuxième étape qui est le renforcement de capacités proprement dit, ne sera donc utile qu'à partir de cette phase. Mais, c'est encore avec un taux élevé d'incertitudes. Quelle garantie avons-nous pour dire qu'une fois intégrés, ils ne refont pas la même chose en défendant la valeur du système ? C'est la raison pour laquelle on a avancé que la modification de l'attitude ultérieure dépendra alors de la modification d'actuel système.

5.2.3 La communication politique : une éducation au niveau des institutions

Cette communication semble la plus difficile de toutes. Difficile dans le sens qu'elle s'adresse à ceux qui détiennent le pouvoir de changer, de décision etc. Elle touche en effet, toutes les instances du pouvoir ayant de l'influence sur le fonctionnement de l'administration. Il s'agit de la conscientisation au niveau des institutions de l'Etat, comme, le parlement, le gouvernement et les institutions juridictionnelles ; et à la limite des choses, le «Bureau Indépendant Anti-Corruption» (BIANCO). Si, en apparence, on dit que le contrôle des actes de l'Exécutif relève de la compétence du Parlement, celui-ci devra, en tant que représentant du peuple, le premier à intervenir face à ce fléau au niveau de la gestion publique. Mais, pourquoi aucune manifestation n'a été signalée de sa part? En fait, la situation est totalement inverse. Ceux ne sont pas des représentants du peuple, ils représentent leurs partis respectifs. Ils sont

élus et/ou désignés par l'exécutif. Elus par l'exécutif, dans la mesure où le chef de l'exécutif lui-même, à la fois chef du parti, qui propose et fait élire les candidats. Aussi, il est difficile de faire confiance à nos parlementaires. Comment changer cette pratique ? Depuis notre indépendance, aucun parti n'est arrivé au pouvoir par leur propre conviction, c'est le pouvoir qui a créé leur conviction. Ainsi, faire changer les hommes politiques et les politiciens, avec leur force, est presque une mission impossible. Pourtant, il ne faut pas garder les bras croisés. Comme il a été évoqué un peu plus haut, la meilleure méthode d'éduquer les membres des institutions, c'est d'éduquer les citoyens. Le grand secret de l'éducation, disait J. Life et G. Rustin, c'est de ne pas éduquer. Tous les éducateurs nationaux, ayant le sens du patriotisme, et qui sont convaincus que les lacunes au niveau de la gestion publique constituent, en une et en grande partie, les causes de notre sous développement stagnant, pour ne pas dire décroissant, devront se consacrer à la conscientisation citoyenne. Dans son chapitre XI, article 11.12, le rapport de la Conférence Internationale sur la Population et le Développement qui s'est tenu au Caire - Egypte (1994), a bien stipulé que « Des activités efficaces d'information, d'éducation et de communication sont une condition préalable à un développement humain durable et préparent la voie à une modification des mentalités et des comportements... Dans un contexte démocratique, une connaissance accrue et un engagement plus affirmé créent dans l'opinion un climat favorable à l'adoption de décisions et de comportements informés et responsables. Fait plus important encore, ils préparent aussi la voie à l'ouverture d'un débat public démocratique et permettent ainsi la mobilisation d'une ferme volonté politique et d'un solide soutien populaire en faveur de l'action nécessaire aux échelons local, national et international ». Aussi, il est toujours aux Life et Rustin de continuer que « L'éducation est donc véritablement une mission, l'éducateur représente plus que la Société ; il représente l'Humanité ; il est le principal artisan du progrès humain dans le sens que l'histoire des hommes a dégagé et qu'elle précise de plus en plus. Nous n'avons plus à nous poser de question de la légitimité de notre intervention : intervenir n'est pas seulement pour nous un droit ; c'est un devoir. » L'éducation et la communication au niveau des institutions ne seront possible que par des citoyens instruits et bien éduqués. C'est ainsi que la

fonction éducative et délibérative de la presse devrait être respecté, en favorisant les débats objectifs et éducatifs. Ceux-ci, ne devront pas uniquement se concentrer au niveau central, mais, surtout au niveau des provinces et des régions. Le développement part toujours du local au global, d'une petite échelle à la grande. Si, au niveau central (dans la capitale), les débats sont plus ou moins ouverts, surtout dans les stations privées (comme l'exemple de l' « invité de zomà » au TV plus), les stations publiques (TVM et RNM) devront accorder une large autonomie pour leurs antennes provinciales ou régionales afin de permettre aux « provinciaux et régionaux » de comprendre les réalités locales. Il est vrai que certaines émissions comme le « vaovaom-paritra » se tendent actuellement vers cette vision, mais, celui-ci n'est qu'une séance d'information. Le décodage de cette information devrait se faire dans un cercle de débat, car à peu près la moitié de la population malgache, en général, et de la province de Tamatave, en particulier, sont analphabètes (plus de 54% en 1993). Sans ce débat éducatif, seront-elles capables de réaliser convenablement leurs devoirs de citoyens ? Aussi, cette « ferme volonté politique et d'un solide soutien populaire », prévu par le rapport de la conférence internationale sur la population et le développement, ne sera effective, tant que la politique d'éducation citoyenne n'est pas définie. Or, imposé le test d'analphabétisme comme accès à certains droits civiques (vote...), comme c'était le cas de quelques pays, n'est qu'une sorte de discrimination pure et simple, et ne fait que maintenir la distance entre les nationaux.

La campagne d'alphabétisation fonctionnelle intensive pour le développement (AFI-D), menée par le gouvernement malgache (par le biais du ministère de la population, puis de l'éducation nationale), en collaboration avec le programme des nations unies pour le développement (PNUD) et celle des autres organismes oeuvrant dans ce domaine, comme le cas du programme de promotion des revenu rural (PPRR) constituaient, certes, un espoir ; mais pour de différentes raisons, elles sont actuellement interrompues. Parmi ces raisons, on peut citer la crise politique qui a entrainé la suspension des aides financières, la fin du projet, (en ce qui concerne le cas du PPRR...), mais, aussi, l'insuffisance de mesure d'accompagnement permettant à ces néo alphabètes, l'utilisation d'une manière

permanente de leurs acquis. A coté, de ces raisons, s'ajoutent les problèmes de rendements par rapport aux résultats attendus. Selon le rapport de l'Antilin'i Madagasikara (ECAR Sacré-Coeur Toamasina), en juin 2008, après onze (11) mois de campagne dans la commune rurale de Tanananifololahy (District d'Andilamena- Région Alaotra Mangoro), il n'y que onze (11) personnes, qui sont alphabétisés. Pourtant, on est entièrement conscient, que celle-ci (campagne d'alphabétisation), est à la base de cette prise de responsabilité citoyenne. Parmi les explications qu'on peut avancer, c'est toujours l'incompatibilité des acquis (économiques...) par rapport au processus de changement ou aux approches adoptées. Ainsi, par exemple, le District d'Andilamena (CR Tanananifololahy), considéré comme «zone rouge » à l'époque, en matière de sécurité, est l'un des districts riche en bovidés et en « or ». Au lieu d'assister au cours d'alphabétisation, les analphabètes continuent à profiter de cette opportunité. D'autant plus que l'indemnité, accordée aux alphabétiseurs varie entre 30 000 à 40 000 Ariary par phase pédagogique (environ deux semaines, le minimum). Alors que dans d'autres secteurs d'activités (local), ils peuvent gagner cette somme, en une ou deux journées seulement. Cette question de compatibilité entre activités économiques, et l'alphabétisation devra être prise en considération, pour que la campagne d'alphabétisation deviennent efficace et motivante, aussi bien pour les analphabètes que pour les alphabétiseurs. Et ceci, pour devenir de bons acteurs de changement afin de pouvoir participer objectivement à la modification et à l'amélioration de notre système.

En plus, toutes les communes ne sont pas couvertes par des radios ou stations locales, et encore moins par les projets d'alphabétisation. Ainsi, il est nécessaire que les organisations paysannes soient devenues un véritable cercle d'échanges, d'éducation et de débat, en milieu rural.

Chapitre 6. RENFORCEMENT DES CONNAISSANCES ET COMPETENCES DES ACTEURS EN COMPTABILITE DES MATERIELS EN SERVICE : Pratiques et études des cas

« ... nous voulons former des hommes qui pensent et qui jugent correctement par eux-mêmes, et
qui soient tout prêts à entrer dans la vie et dans l'action pour y marquer leur place, conscients de
ce qu'ils veulent et doivent faire. »

6.1 Identification des pistes et objectifs de formation

6.1.1 Une vision au changement global : les objectifs de changement

« Amener l'homme à passer ces plaisirs brutaux de la consommation aux plaisirs élevés de la contemplation et de la création²⁶», constitue une des visions fondamentales de ce processus éducatif qui vise l'amélioration de la gestion des matériels en service dans les services publics à Madagascar; et sans nul doute, pour l'ensemble de l'administration publique, en général. Effectivement, on dit souvent que c'est « la nécessité qui fait loi », et que c'est l'homme lui-même qui est à l'origine de cette loi. Aussi, on estime que la plupart des dirigeants sont en connaissance des textes, qui sont d'ailleurs élaborés en fonction de cette nécessité, mais, à cause de leurs égoïsmes élevés, de leurs propres intérêts, ils préfèrent sacrifier l'intérêt de la nation et de tous les nationaux. De toutes les manières, la valeur de l'homme, disait Herbart²⁷, ne réside certes pas dans le Savoir, mais bien dans le Vouloir.

Cependant, il faut admettre que l'insuffisance d'une politique bien définie en matière de formation et de renforcement de capacités des acteurs en comptabilité des matières est l'un des grands handicap de cette discipline. C'est plutôt, les organismes non gouvernementaux qui deviennent souvent les commanditaires. Il est vrai que le Vouloir est plus important que le Savoir, mais Vouloir sans pourtant Savoir n'est qu'une ambition mal placée. En fait, la participation à de différentes sortes de formation et d'atelier de formation

²⁶ J-P CHARRIER, L'inconscient et la psychanalyse, PUF 108 ; Bd St Germain, Paris 1968 (p.83)

permet à tous les professionnels de développer leur vision de chose, car la formation ne se fait pas uniquement pour le développement des connaissances et des compétences, mais surtout, nous introduire des comportements et de nouvelles attitudes dans la réalisation de notre tâche quotidienne.

Ainsi, « mettre l'homme qu'il faut, à la place qu'il faut » paraît comme une finalité, mais ceci semble trop utopiste de notre part. Il faut faire preuve d'un réalisme. Ne sera-t-il possible de former des acteurs conscients de leurs droits et de leur devoir de citoyens, tout en étant capables de maîtriser les tâches liées à leur fonction, sans pourtant, remettre en cause leurs obligations professionnelles (discrétion, respect de la hiérarchie) ? Cette question reflète en effet, l'image que nous voulons avoir au sein de la gestion publique, notamment, en ce qui concerne la comptabilité des matériels en service.

6.1.2 Les pistes et les objectifs de formation

Les propos avancés dans ce paragraphe ne sont que des propositions; de ce fait, ils ne constituent pas une vérité absolue. Néanmoins, ils ont été définis en fonction des attributions des différents acteurs en comptabilité des matériels. Il faut aussi préciser que, malgré, l'étroite liaison entre le système qui existe au sein de l'administration publique, les pistes et les objectifs proposés au titre du présent paragraphe, sont strictement destinés aux acteurs de la comptabilité des matériels : l'ordonnateur en matière, le dépositaire comptable, les détenteurs effectifs, les commissions et les agents de contrôle.

Toutefois, ils ne se limitent pas seulement sur les pistes et les objectifs de formation, mais aussi jusqu'aux contenus, ainsi qu'aux quelques objectifs pédagogiques.

Attributions	Pistes	Objectifs de formation	Contenus	Connaissances	Compétences	Attitudes et comportements
Ordonne les mouvements d'entrée ou de sortie	Mouvements des matériels	Maîtriser les différentes opérations qui donnent lieu à une entrée et/ou une sortie Donner des ordres aux différents acteurs	Les opérations comptables	Identifier les objets et matériels pris en compte par la comptabilité des matériels Citer toutes les situations donnant lieu à une décharge	Lire, contrôler les ordres d'entrées et de sorties Vérifier les écritures comptables	Se rendre compte de l'importance des écris et de responsabilité de chacun dans tout mouvement comptable Faire respecter les règles en vigueur Responsabiliser les différents acteurs (DC et commissions)
		Se conformer à la procédure liée aux mouvements des matériels	Les procédures en comptabilité des matériels	Retenir les principes généraux de la procédure en comptabilité des matériels	-
Crée et convoque les diverses commissions (ordinaire de recettes et de remises)	Les commissions	Distinguer les missions attributions et les attributions de chaque commission	Les diverses commissions en comptabilité des matières	Connaître les textes en vigueur Définir les attributions de chaque commission	-	Reconnaître l'utilité des diverses commissions au sein d'un service Rendre fonctionnel les différentes commissions
Procède aux recensements	Recensement des matériels	Ordonner, accepter une opération de recensement	Le recensement	Connaître les différentes circonstances déclenchant un recensement	Mettre en oeuvre les procédures de recensement	Responsabiliser les recenseurs -

Attributions

Pistes

Objectifs de
formation

Contenus

Connaissances

Compétences

Attitudes et
comportements

Garde, conservation et entretien du matériel en service

Sauvegarde des matériels

Sauvegarder les matériels de

l'Etat

Techniques de conservation et de la garde des matériels

Connaître les limites de ses

responsabilités

dans la garde des matériels

Partager ses responsabilités à des tiers.

Etablir une fiche de détenteur effectif.

Exécuter l'ordre de l'ordonnateur en matières

Se faire

convaincre de l'importance de la fiche de détenteur effectif

Mettre à jour en temps réels les écritures

comptables

Assure la régularité des écritures dans les registres, ainsi que dans les pièces justificatives

Tenir de la comptabilité, les livres

comptables

Maîtriser l'utilisation du grand livre et du livre journal

Enregistrement des opérations comptables

Retenir les documents de base en comptabilité de matériels en service

Porter en écriture tous les

mouvements comptables

Respecter les principes d'enregistrement des objets dans le grand livre/journal

Connaître les différentes

pièces indispensables à la comptabilité des matériels et leurs utilités

Les pièces justifiants les mouvements d'entrées et de sorties

Enumérer les

pièces justificatives d'entrée et de sortie

Identifier les principaux cas permettant l'établissement de ces pièces

Contrôler, vérifier et reproduire dans l'ordre d'entrée

et/ou de sortie les opérations effectuées

Refuser tout mouvement des matériels sans ordre écrit

Procède à la reddition de compte de fin d'année

Reddition de compte

Faire la reddition de fin d'année

Reddition de compte de fin d'année

Identifier les différentes pièces à fournir

Remplir les imprimés

Se motiver

d'établir à temps la reddition de

compte

Demander un recensement

des matériels, si nécessaire

Recensement

Procéder à un recensement

Recensement

Connaître les périodes par

laquelle le recensement devra lieu

Utiliser des techniques simples pour la comparaison du résultat d'agent recenseur et sa vérification

Se faire

convaincre de l'importance du recensement par rapport à sa responsabilité

Rendre compte en cas de perte du matériel

La perte des matériels

Déclarer et constater la perte des matériels

La perte des matériels

Identifier les différentes actions à entreprendre en cas de perte

Citer les pièces nécessaires permettant les décharges en cas de pertes

Saisir l'autorité judiciaire

compétente

Rédiger la déclaration de perte des objets et matériels

Se conformer aux dispositions réglementaires

Attributions

Pistes

Objectifs de
formation

Contenus

Connaissances

Compétences

Attitudes et
comportements

Réception des objets et matériels de toute origine

Réception des objets et matériels

Recevoir des objets et

matériels

Techniques de réception des objets et matériels

Connaître les
différents textes
relatifs à la
comptabilité des
matières

Etablir un PV ordinaire des recettes

Se conformer aux
dispositions
règlementaires

Procède à la remise des

objets inutiles et sans emploi

Remises des objets

Effectuer des remises en cas de besoin

Procédure de condamnation

Définir les différents types de

condamnation

Procéder à la condamnation des objets et matériels

On insistera surtout sur le cas d'organes de vérification et d'approbation des comptes matières (Direction du Patrimoine de l'Etat et la Direction Régionale du Budget ou DPE/DRB) et de la Délégation du Contrôle Financier (CF).

attributions	pistes	Objectifs de formation	Contenus	Connaissances	Compétences	Attitudes et comportements
Vérification et approbation de la reddition des comptes matières	Traitement de dossiers de reddition de compte	Vérifier et approuver la reddition des comptes matières	Traitement et vérification des dossiers de reddition des comptes	Mémoriser les pièces à fournir Se retenir des numéros de la nomenclature sommaire, et les matériels y se rapportent	Contrôler la régularité et la conformité des éléments présentés Rédiger des instructions en retour, en cas de rejet Faire approuver ou rejeter un dossier Identifier les différents points de contrôle où se basent la vérification	Se conformer aux dispositions réglementaires
Approbation des procès verbaux de recensement et de condamnation	Recensement	Approuver les procès verbaux de recensement et de condamnation	Recensement et condamnation	Définir les différents types de condamnation
Approbation de procès verbaux constatant la perte des matériels	Condamnation	Approuver les procès verbaux constatant la perte des matériels	La perte des matériels	Identifier les pièces justificatives de pertes Connaitre les dispositions règlementaires relatives au montant de la perte

6.2 Les contraintes à lever par rapport à la réalisation

« Qu'il soit malléable ou rétif, on a d'abord l'idée d'exercer sur lui une pression qui le
contraigne, le dompte et le marque. L'éducation commence ainsi par la contrainte sinon par la
coercition violente. »

La réalisation de ces objectifs est une tâche qui est loin d'être facile. D'abord, le cadre juridique de la comptabilité des matières qui devrait servir de référence et du point de départ de la conception du contenu de la formation, puis s'ajoute l'hétérogénéité des apprenants qui, sans nul doute rendra complexe la préparation et la réalisation des actions de formation, et enfin le choix des formateurs.

6.2.1. Le cadre juridique

L'Instruction générale du 22 juillet 1955, texte de base et de référence de la comptabilité des matières et des immeubles à Madagascar comme on la constate date de la colonisation. Certaines dispositions ne sont plus praticables et inversement, des mises à jour sont nécessaires pour d'autres. L'application stricte de ce texte colonial ne peut pas passer sans laisser de problèmes aux acteurs en comptabilité des matériels. Ainsi par exemple, en cas de perte de matériels, que devrait-on faire? Dans son article 193, l'Instruction générale stipule qu'un procès-verbal est dressé et « présente des indications précises sur la cause de l'évènement, le détail et la valeur des matières et objets perdus, et contient les conclusions de la commission relativement à la responsabilité du comptable et à l'imputation du montant des pertes ». Dans la pratique, on demande au service intéressé de présenter une déclaration de perte et une attestation de recherche infructueuse. Or, sauf erreur de notre part lors de recherches, aucun texte en vigueur relatif à la gestion des matières n'évoque cette disposition qui constitue en effet un motif de rejet du dossier de la reddition de compte. Alors qu'en droit, on ne peut sanctionner une personne que par violation des dispositions réglementaires déjà promulguées. Toujours dans cet article, « lorsque le montant total des

pertes est égal ou inférieur à 50 000 francs, il n'est pas établi de procès verbal; la perte est constatée par une décision du chef de service ». Concernant exactement ce montant, le montant de la prise en charge prévu dans ladite instruction est de 5 000 francs, et suivant la circulaire n°01 MFB/SG/DGB/DPE/SLA du 14 juillet 2010, il est devenu actuellement 50 000 Ariary (250 000 francs), soit cinquante fois de plus du montant initial. Faudra til aussi faire la même référence avec le montant de la perte ? Cette mesure s'avère inévitable. Mais, la question du prix n'est qu'un problème de chiffre, tandis que la première est vraiment un débat de fond. Celle-ci n'est qu'un cas parmi tant d'autres. En effet, cette situation influe sur le contenu de la formation, aussi bien pour les vérificateurs que pour le dépositaire comptable, voire pour l'ensemble des acteurs même. En plus, la situation comme le comportement et l'attitude des agents de l'Etat ne cessent d'évoluer depuis ce temps. En fait, ce sont des dispositions prises bien loin avant de « l'ère du développement de la corruption» à Madagascar. Il en est de même pour l'évolution structurelle de la société administrative. Partant de ces observations, nous estimons que ce texte de base devrait être révisé le plutôt que possible et bien évidemment, en tenant compte des situations susévoquées.

Autres remarques à tenir compte concernent les collectivités territoriales décentralisées. En se référant aux textes règlementaires actuellement en vigueur, la gestion des matières des Communes Urbaines et des Régions est semblable à ceux des services déconcentrés, l'effectivité de l'application reste vaine. Or, avec ou sans quitus en fin de gestion, elles n'ont jamais été objets de la suspension d'engagement prévue dans les règlementations (N-2) du fait de la non exigence de ce quitus dans leur procédure d'engagement financier et/ou de leur mandatement ; et celle-ci explique comme l'on a signalé dans la deuxième partie de ce travail la négligence de la procédure de la comptabilité des matières au niveau des collectivités. Rappelons qu'aucun d'entre-elles ne dispose d'un compte-matières en ce qui concerne la province de Toamasina. En effet, le mode d'application des règles devrait être le même pour l'ensemble de l'Administration publique et par voie de conséquence, le quitus

N-2 doit être exigé dans le dossier de mandatement relatifs aux acquisitions des matériels de toutes les collectivités territoriales décentralisées.

En ce qui concerne le cas des Communes Rurales, une analyse particulière s'avère nécessaire, car suivant les dispositions actuellement en vigueur, l'approbation de leur compte-matières se fait par le Maire lui-même, après l'examen du Conseil communal. L'intention n'est pas de remettre en cause cette compétence, mais surtout de voir les choses d'une manière plus objective. Effectivement, il est très difficile pour les communes rurales de présenter auprès du Service du Patrimoine de l'Etat leur dossier de reddition de compte, d'autant plus que ce dernier ne s'installe que dans les chefs lieux des Régions. Cette difficulté est d'ordres multiples: financier, temporel... Par contre, les Chefs de District sont à la fois autorité chargée du contrôle de régularité et de la légalité. N'est-il pas donc raisonnable que l'approbation des compte-matières relève de leur compétence?

En somme, sans trop initié dans l'étude de cas par cas des dispositions prévues dans ladite instruction, ce texte mérite d'être réexaminé.

6.2.2. Les apprenants

Comme il a été évoqué ci-dessus, l'hétérogénéité des acteurs en comptabilité des matières complexera les actions de formation. Cette hétérogénéité ne se limite non seulement par rapport aux différentes catégories d'acteurs (le dépositaire comptable, les commissions et les ordonnateurs en matière), mais aussi, à l'intérieur de chaque catégorie. Elle se manifeste en premier lieu par la différence du niveau intellectuel qui n'est pas du tout épargné dans la phase de conception, notamment auprès des dépositaires comptables dont ils varient généralement de la catégorie I à la catégorie VI (en d'autre terme, niveau du CEPE à la Maîtrise). Par ailleurs, on voit une tendance que plus le niveau académique est faible, plus l'année d'expérience est élevée. En effet, dans ce premier groupe d'apprenant, le problème se pose entre la qualité pratique - routine et le niveau académique des apprenants. La question n'est pas de trouver lequel des deux cas est le plus efficace, mais plutôt de voir quelle

solution sera la plus adéquate. Sur ce, on note que dans un cas général, la plupart des dépositaires comptables ayant une catégorie supérieure ou égale à quatre (IV) sont issus des services ou des directions qui sont nouvellement créés. Celle-ci justifie que l'autre catégorie appartient alors à un minimum d'ancienneté et qui signifie en une partie (même s'il n'est pas de la totalité), une retraite très prochainement. Mais dans le cadre professionnel, quelque soit sa nature, la formation est un investissement aussi bien pour l'organisme présentateur que pour les participants eux-mêmes. De sa qualité d'investissement, la formation est alors orientée vers le futur ; elle nous aide à participer à la reconstruction d'une société et/ou de s'y adapter. Sera-t-il nécessaire de former actuellement un agent qui partira en retraite d'ici trois ans ou moins? Ayant -nous la possibilité d'organiser une séance de formation d'une manière annuelle ou biennale ? De quel cursus de formation allons-nous adopter? Faudra-t-il institué un critère académique ou de catégorie pour les dépositaires comptables ?

En fait, ces questions sont interdépendantes les unes par rapport aux autres. Mais toutes dépendent du choix politique de chaque département ou du gouvernement en général. Par ailleurs, il semble raisonnable qu'un investissement soit rentable le plus possible. Quelque soit le cursus de formation adopté, son efficacité et sa réussite seront jugés en fonction de la pratique et les résultats réalisés par les apprenants. En plus, la mission des formateurs ne prend pas fin au moment des ateliers. Normalement, ils continuent à faire de suivi du stage qu'ils ont sanctionné, jusqu'à une période d'évaluation. Et, puisque la gestion des matières comme l'ensemble de la gestion publique se fait théoriquement, du 1^er janvier au 31 décembre de l'année N, un cycle de formation devra durer d'au moins un an (12 mois). Ainsi, l'indicateur de réussite n'est pas fictif ou théorique, il relève du concret, c'est un fait. Avec ce système, la première question sera abandonnée, du fait que par principe, les résultats d'une évaluation deviendront de nouveaux besoins de formation, qui s'étalent d'une année complémentaire. Le renouvellement ou le rajeunissement de l'administration est donc nécessaire ? La situation est vraiment délicate, car elle risque de se

transformer en une sorte de discrimination à l'égard des personnes âgées et pourra créer une frustration interne pour ceux qui sentent victimes de cette mesure. Mais, dans toute reconstruction d'une société, il y aura toujours des groupes ou d'une classe sacrifiée. C'est aussi une culture que devrait avoir l'ensemble des fonctionnaires. La cause commune passe avant tout. De plus, l'expérience sans innovation de nouvelles méthodes de travail n'est qu'une routine. Autrement dit, le nombre d'années de service effectué n'est pas forcement l'équivalent d'années d'expérience. Alors que, pour pouvoir réaliser ces innovations, on a besoin d'un minimum de niveau intellectuel permettant la faculté d'analyse d'une situation, de compréhension et éventuellement, proposer une suggestion adéquate. Il faut alors uniformiser les critères de nomination des dépositaires comptables. Parmi ces critères, on pourra donc suggérer celui de la capacité intellectuelle.

Mais, les apprenants ne se limitent pas au niveau des dépositaires comptables, ou aux ordonnateurs en matière, comme les agents de contrôle. Si on se réfère aux dispositions de l'arrêté n°3739/96 MBFP/SG du 14 juin 1996, notamment dans son article 9, les membres du conseil communal auprès des communes rurales font partie intégrante des apprenants, et ceuxci en qualité d'agent de contrôle et de vérification. Pour ce groupe d'apprenant, il y aura au moins une séance de formation tous les quatre ans, pour chaque municipalité. Là aussi, on rencontrera surement ce problème d'hétérogénéité des apprenants. Partant de la disposition du susdit article, le conseil communal fait partie intégrante d'agents de contrôle, comme les agents vérificateurs.

6.2.3. Les formateurs

L'action de formation a été jusqu'à présent considérée comme une des tâches habituelles des techniciens des Ministères, des responsables de direction ou de service public. Comme l'on a signalé un peu plus haut, la plupart des formations organisée au sein de l'Administration publique ont été conçues, préparées et effectuées par des «Cadres », principalement composés des Directeurs, des Chefs de services... On a souvent tendance à penser que

tous les responsables sont des formateurs de droit. Cette pensée est complètement à côté de la plaque et que le métier de formateur ne dépend pas de la grandeur de la responsabilité, ni de l'ancienneté dans la discipline concernée. Certes, ces qualités constituent un atout considérable pour les formateurs, mais seulement un atout.

C'est dans ce sens que la mise en place d'un corps des formateurs en gestion publique (dont la comptabilité spéciale des matières est une des branches) ou avec d'autre dénomination est souhaitée. Ainsi, la conception de la formation, l'identification des besoins en formation des responsables de la gestion publique est une action permanente. Car, dans la plupart des cas, les services publics et les départements ministériels incluent le service de la formation au sein de la direction des ressources humaines, et parfois ces services sont dirigés par des cadres qui n'ont pas de qualifications de formateurs. Or, bien que certaines personnes ne partagent pas notre point de vue, le département de la formation n'est qu'une structure d'appui en parallèle à la gestion des ressources humaines. Effectivement, cette suggestion engendrera certainement des polémiques pour la plupart des techniciens qui croient à l'automatisme du métier de formateur d'une part, mais aussi pour les avantages supplémentaires qu'il faudra encore octroyer, d'autre part, comme les indemnités de recherches et de documentation. Autres discussions qu'il faudra s'attendre, quel sera le département tutelle ? Rattachera -t-il au ministère de la fonction publique ou au ministère des finances et du budget? L'importance de cette idée repose surtout sur l'existence d»une structure qui se charge d'une façon permanente l'analyse et l'évaluation de la performance des services publics par rapport à sa gestion au cours de l'année d'exercice.

Pour ce qui est de la comptabilité des matières proprement dite, cette initiative relève de la compétence du Ministère des Finances et du Budget, par le biais de la Direction du Patrimoine de l'Etat. Cette équipe de formateur ou ce «corps de formateurs » devrait-être représentatif, au tant que possible. L'expérience a fait montrer que les séances de formation organisées dans la Région Atsinanana (Chambre de Commerce et d'Industrie) et Analanjirofo ont

été assurées par trois à cinq agents de la Direction Régionale du Budget. Ce qui nous amène à déduire que, pour commencer, ce nombre est suffisant pour former cette équipe pour l'ensemble de la Province. Cette vision est à la fois d'ordre fonctionnel qu'économique. D'ordre fonctionnel, dans la mesure où les besoins en formation seront identifiés par leur soins, au cours de la vérification et de l'approbation des dossiers parvenus au Service Régional du Patrimoine de l'Etat. Il suffit en premier lieu que ce dernier envoie les copies de notes de rejet et/ou du quitus pour qu'elle (équipe) puisse en faire l'étude. Les autres études ne seront donc que complémentaires. Economiquement, ce système semble le plus adéquat, tant au niveau temporel que financier. Les formateurs au niveau central ne se soucient plus du calendrier des fréquents déplacements au niveau excentrique, qui d'ailleurs s'avèrent coûteux et presque impossibles, si on veut vraiment de bons rendements. Ainsi, la structure au niveau centrale n'assure alors que de la coordination et le renforcement de capacités des formateurs régionaux ou provinciaux. Peut-être on ira penser que ce sera inutile car ils n'auront pas beaucoup de tâches et qu'il vaut mieux garder la pratique courante. Ne prenons que le cas de la Région Atsinanana qui dispose plus de quatre vingt communes, sans compter les services déconcentrés et les Etablissements publics nationaux. Chaque commune, service ou établissement compte au moins deux stagiaires. Alors, pour l'ensemble de la province, on pourra déjà imaginer le volume de leur travail.

6.2.4. Quelques principes

Le bénéfice de la formation dans le cadre de renforcement de capacités est à la fois un droit et un devoir pour tout ce qui détient un poste de responsabilité ; et la réalisation de celle-ci est une obligation pour l'organisme employeur si les résultats et l'atteinte des objectifs constituent une priorité. Mais, des principes devraient régir cette formation:

La formation est une action qui ne s'impose pas, c'est une solution aux difficultés rencontrés par les futurs apprenants. La conception de la formation n'est pas alors un métier d'un bureaucrate ou d'un idéaliste qui ne fait que préparer son action dans les quatre murs avec un cartable rempli de documents, réunion sur réunion, c'est du précis. Ainsi, la standardisation ne peut pas être transposée sur les approches. Les méthodes et techniques, les

cas étudiés devraient refléter les réalités locales, les vécus réels des apprenants.

L'inadéquation entre emploi-formation est un phénomène très courant au sein de l'administration publique. Mais devant ce phénomène, la politique de renforcement de capacité n'est pas très valorisée. Aussi, pour pallier cette situation, faut-il rappeler que la formation est un devoir pour tout ce qui détient un poste de responsabilité.

6.3 Analyse du rapport problématiques-suggestions

« Etre éducateur c'est déjà avoir pris parti, et adopté une doctrine morale et sociale qui
permette de guérir et de redresser ce que la morale et la société considèrent comme malsain,
aussi bien que de préserver et de cultiver ce qu'elles jugent recommandable »

Compte tenu de problématiques énoncées au début de cette partie, des suggestions ont été évoquées afin de les atténuer. En quoi ces suggestions pourront-elles participer à la résolution de ces problématiques ? En fait, d'une manière générale, elles se divisent en deux catégories:

6.3.1. Volet éducatif et théorique

La première catégorie de suggestions a été axée sur l'information et l'éducation citoyenne dans son ensemble en vue de conscientiser la population face au système et à la structure qui influent l'Administration publique en général. Il s'agit des suggestions très théoriques mais calquées

du réel. Le principe fondamental de cette théorie est que, l'impact du problème de la société revient toujours au foyer et que tout citoyen a le devoir de s'occuper de l'affaire publique pour sa sécurité. En effet, le développement de la corruption actuelle a comme origine principale ce qu'on appelle l'égoïsme familial, sans faire soucie de l'impact de celui-ci à l'ensemble des membres de la société. La persistance du mode de gestion qui affecte la gestion publique d'aujourd'hui a été favorisé par un système qui monopole l'Administration depuis longtemps. La modification ou plus précisément l'amélioration de ce mode de gestion restera une illusion sans bouleversement de ce système. Or, le bouleversement du système en question, ne pourra se réaliser sans faire une analyse sur la cause de sa persistance et de sa puissance. En effet, cette analyse nous amène à déduire un point fondamental qui est le non effectivité de la participation citoyenne dans la vie sociétale. Ceci est dû, d'une part, à la faiblesse du niveau d'éducation d'une grande majorité de la population qui limite la capacité d'analyse, de réflexion et surtout de l'objectivité dans la prise de décision et, d'autre part à la pauvreté chronique d'une grande partie de la masse populaire. De ce fait, la prise de décision et la gestion dans son ensemble ne sont qu'une affaire de petit groupe détenteur du système et la masse populaire n'est qu'une forme de recours à la légitimité de leur décision. C'est dans ce sens que notre suggestion entre en scène afin de rentabiliser davantage la part qui revient de droit à la population en général. Tout processus de changement et/ou de développement devrait tenir compte de cette conscientisation à caractère éducatif. N'est-il pas de cette vision que la Conférence Internationale sur la Population et le Développement (Caire1994) a avancé que « L'éducation est un facteur clef du développement durable » ? Ainsi par exemple, 95% des habitants de Ningxia (Chine) étaient illettrés en 1949, c'est-à-dire au début de la fondation de la République populaire, et en1998, 89,5% des habitants de cette région sont alphabétisés (Source: Office d'Information du Conseil des Affaires d'Etat de la République populaire de Chine). L'essor de la Chine actuel n'est-il pas donc lié à ce résultat éducatif ? Or, la politique et le système éducatif même qui sont inquiétants pour Madagascar. Serait-il encore l'oeuvre volontaire du

système pour maintenir le niveau et la qualité de notre éducation pour que les enfants du pays restent à sa merci? Quoiqu'il en soit, l'éducation, affirme toujours le rapport de cette conférence, contribue largement au perfectionnement des compétences de la population active et à la promotion d'une démocratie politique. Mais, cette éducation se classifie en trois catégories, le formel, le non formel et l'informel. Si l'amélioration de la formelle relève exclusivement de la compétence des détenteurs du système, le non formel et l'informel par contre, peuvent être l'oeuvre des organisations non gouvernementale et même l'ensemble des citoyens. C'est ainsi que parmi les suggestions, on a aussi insisté sur la valorisation du programme d'alphabétisation des adultes et l'ouverture de débats dans les différentes instances de la structure sociale qui malheureusement, presque absents dans toutes les régions de la province. Lorsque ces actions parviennent à faire comprendre à la population l'impact de son immobilisme sociale et l'implication de celui-ci dans la pauvreté qui règne au niveau de la population majoritaire dont elle fait partie, celles-ci fera naître « un cri de détresse collective », et qui finira par l'adoption d'un nouveau plan de reconstruction de la société : un nouveau système. Car à défaut de ce dernier, les autres mesures ne seront que des « calmants pour l'endormir à nouveau » (Emile Durkheim, Le socialisme p. 39). Peut-être, un grand nombre de personne considéra cette idée comme superficielle et non réaliste en avançant qu'il s'agit d'une «simple réédition, une variante tout au plus des plaintes que les misérables de toutes les époques et de toute les sociétés ont fait entendre, des éternelles revendications des pauvres contre les riches²⁸ » ou celle du groupe dominé vis-à-vis des dominants. Sans aucun doute et pour être honnête, cette vision a effectivement participé non seulement au choix de la solution, mais aussi à la restitution des faits. De toutes les façons, disait toujours Durkheim, les recherches ont été entreprises pour établir la doctrine dont on avait eu antérieurement l'idée et on ne fait que demander à la raison des raisons pour se justifier. De l'autre côté, pour ce qui est du réalisme, estil nécessaire de signaler que l'éducation devrait toujours basée sur un idéal

tiré d'un fait réel et que le reste ne dépend que du vouloir commencer et du vouloir changer. Pourquoi les différentes ethnies de la Chine d'aujourd'hui parviennent-elles à participer sur un pied d'égalité à la gestion des affaires d'Etat alors que certaines d'entre-elles étaient rattachées aux seigneurs féodaux, aux nobles, aux temples et monastère ou aux propriétaires de serfs avant la fondation de la République populaire de Chine en 1949²⁹ ? La réalité actuelle au sein du système administratif n'est qu'une situation déclencheuse, une société critiquée qui donna naissance à ce cri de souffrance qu'on a parlé plus haut. Contrairement à la phrase célèbre de Claparède qui disait que « l'éducation est une vie, non une préparation à la vie », nous considérons l'éducation comme une phase de la construction, de la reconstruction et/ou de la mise en place d'un nouveau système qui luimême est un idéal. Puisque « l'enfant que nous formons vivra dans une société différente de celle où nous nous trouvons : différente dans sa structure économique et sociale, dans son organisation politique, et par le système d'idées qui y aura cours. Et pourquoi alors, au lieu de le former selon les exigences de la société actuelle, ne l'éduquerions-pas en vue de la société idéale ? 30»

Autre phénomène qui n'est pas développé dans le paragraphe précèdent mais aussi lié au système est celui de l'impact de la pauvreté. L'amélioration du niveau de vie et du pouvoir d'achat des agents de l'Etat quelque soit le chemin à y parvenir est primordial pour toute amélioration de la gestion. La corruption et l'obéissance parfois à l'aveuglette sont en effet les conséquences de la misère d'une grande partie des agents de l'Etat ou du fonctionnariat dans son ensemble. On se sent en sécurité lorsqu'on est derrière un supérieur, « sous parapluie ». En un mot, le volet éducatif voire théorique de notre suggestion consiste en effet à l'incitation pour la remise en cause du système qui domine la structure sociale, politique et

²⁹ La politique chinoise à l'égard des ethnies minoritaires et son application (Office d'Information du Conseil des Affaires d'Etat de la République populaire de Chine)

administrative malgache qui est nécessaire pour la transformation d'une administration de culte à une administration technique et objective. Et c'est à partir de ce point que l'amélioration de la qualité technique entre sur le terrain.

6.3.2. Volet fonctionnel et pratique

Faut-il rappeler que l'acte de nomination des agents de l'Etat (décret, décision, note de service...) ne mentionne pas les résultats attendus par l'intéressé et éventuellement les indicateurs d'évaluation. En effet, le soucie de l'administration et du gouvernement en général est très connu, la crainte de la désobéissance administrative. Or, tout le monde le sait, tous les agents de l'Etat sont soumis au respect de la hiérarchie. Alors, le soucie de désobéissance ne pourra être soulevé, la désobéissance est une violation des statuts et du code de la déontologie des fonctionnaires. Notre suggestion consiste donc en ce point de définir clairement et préalablement les termes de référence, la durée de réalisation, les indicateurs d'évaluation des responsables publics. Sur ce, chaque agent est donc soumis non seulement au respect de la hiérarchie, mais aussi à l'obligation des résultats, qui jusqu'à présent ne constitue pas une priorité d'un grand nombre des cadres voire des fonctionnaires en général. Ainsi, les qualités techniques et professionnelles, les compétences qui passe avant la politique. En fait, cette suggestion consiste à atténuer la politisation au sein de l'Administration publique qui nous dirions même, l'unique moyen pour parvenir à la dépolitisation de l'administration. Certes, cette solution n'est pas un cadeau pour les politiques, c'est la raison pour laquelle nous insisterions sur la conscientisation citoyenne pour les faire comprendre, par le biais de la démocratie que nous chantons toujours.

Cette vision nécessite indéniablement des compétences professionnelles, des qualifications adéquates ou ce qu'on a appelé plus haut l'adéquation emploi-formation au sein de l'administration publique. Cependant cette dernière ne s'applique plus à ceux qui sont déjà en exercice, car faut-il souligner qu'une vraie solution ne devrait pas engendrer de nouveaux

problèmes. Quelle mesure d'accompagnement allons-nous proposer pour combler le vide ? Ainsi, dans un premier temps, le renforcement de capacités proprement dit servira de la passerelle pour les actuels acteurs en comptabilité des matières, et de référence pour le soutien et l'appui de la tutelle, dans un second temps. Ce qui explique l'importance de ce travail en essayant de définir le cadre directif de tout projet de formation relatif à la gestion des matières et plus spécialement, celle de la comptabilité des matériels en service. En parallèle de cette mesure purement technique s'ajoute celle de la motivation. Les exigences des résultats nécessitent inévitablement une rémunération appropriée. Ce n'est pas le fruit du hasard ou manipulation de toute sorte comme les dirigeants avancent en réplique des revendications, les différentes manifestations sans cesses des fonctionnaires. Pourquoi, au lieu de les blâmer n'essayons pas d'atteindre la cause, « ne serait-ce que pour bien comprendre les effets » disait Durkheim. Nous estimons en effet que la réussite et l'efficacité de l'Administration publique ne résident ni sous la pression, ni sur la publication des lois, elles viennent de l'intérieur poussée par une force imaginaire qui n'est autre que la conscience, née d'une motivation profonde et, qui elle-même est une contrepartie à la satisfaction des besoins d'un individu.

6.4 Mise en situation : Etudes de cas

« Mais on peut aussi considérer la société comme une vaste organisation de production.
Et ce sont, cette fois, des exigences techniques qui passent au premier plan.»

Partant de ces objectifs, et compte tenu des cas vécus par les services publics, dans le domaine de la comptabilité des matériels en service, on essayera de proposer par la présente sous partie quelques exercices permettant aux différents acteurs, d'approfondir leurs connaissances et compétences, mais aussi, leurs savoir être, pour la bonne marche de leur branche de service: c'est une auto-formation. Certainement, on n'a pas pu détecter toutes les difficultés qui règnent dans ce domaine, mais, par contre,

on est confiant que l'étude de cas que nous allons avancer vous sera utile dans la réalisation de votre tâche habituelle.

Certains contenus s'adressent, en même temps, à tous les acteurs.
C'est le cas par exemple, de la procédure et techniques de condamnation

la reddition de compte, les opérations comptables...). Cependant, il existe des contenus spécifiques pour chaque poste.

i. Lors de son ouverture, au mois de janvier de l'année N, la Direction Régionale X a reçu du ministère X, les objets et matériels suivants :

- 03 chaises en piétement métallique capitonné en bleu à Ar 52.790,20 l'unité

- 02 armoires métalliques à deux portes, de couleur gris à Ar 51 000,00 l'unité

- 01 ordinateur complet, écran 17» de Marque Samsung, unité central pentium CELERON à Ar 1 250 000,00

ii. Le 13 février N, la direction acquiert par achat venant de «Etablissement Mamitiana, sis à Tanamakoa - Parcelle 12/12 Tamatave » les matériels ci-dessous :

- 02 machines à calculer CITIZEN CX-121 II à Ar 65 000,00 l'unité - 01 Etagère en bois ordinaire de 02 cases à Ar 8 000,00

iii. Le 25 novembre, à la demande de son ministère, la direction est obligé de faire retourner 01 parmi les armoires métalliques.

iv. Avant la fin d'année, l'ordonnateur en matière a ordonné son DC de préparer son dossier de reddition de compte.

v. Suite à un cyclone du mois du février de l'année N+1 qui a ravagé le local de la direction, l'étagère en bois palissandre est détruite et devient inutilisable, et la machine à calculer est déclarée perdue.

Depuis son existence en 1999, la commune rurale X, n'a jamais disposé des comptes matières (comptabilité des matériels en service). Au cours du troisième trimestre de l'année 2010, le Maire, et à la fois, ordonnateur en matière de ladite commune décide de régulariser sa situation ainsi que les écritures comptables.

b. Techniques de Conservation et de la Garde des matériels Activités types n°03 :

Le dépositaire comptable du Service de Santé du District X qui réside dans le chef lieu de ce district, est à la fois dépositaire comptable de tous les Centres de Santé de Bases au sein dudit district. Il trouve toujours de difficultés car à chaque recensement, il devait faire face à un déficit des matériels, surtout au

niveau de ces. Il se plaint auprès de son chef, mais celui-ci lui décline toute responsabilité.

La commune urbaine X, effectuait des achats des matériels informatiques (08 ordinateurs portables), destinés aux hauts emplois cette commune. Contrairement aux directeurs communaux, le maire et le secrétaire général n'ont fait aucune décharge à la réception de ces matériels et le dépositaire comptable ne leurs a pas osé demander de la faire. Le mandat du Maire est terminé le mois de novembre de l'année N, et il n'a pas été réélu. Involontaire ou non, il n'a pas pu retourner son ordinateur portable, car la passation a été organisée à l'amiable. Au cours de l'année N+1, cette commune a été objet d'une inspection, et on a constaté que les écritures ne sont pas conformes aux inventaires physiques, notamment en ce qui concerne les ordinateurs portables. Le dépositaire comptable a évoqué que cet ordinateur est encore chez le maire sortant, qui malheureusement a décédé, un mois après sa cessation de fonction. Le responsable de l'inspection a dit au dépositaire comptable que « les écritures montrent que vous aviez pris en charge ces matériels, et aucune décharge ou fiche de détenteur effectif n'est signalée.»

En ce qui concerne la vérification et le traitement des dossiers en vu d'approbation et/ou de visa quelconque, il faut que les agents de vérification et de contrôle soient capable de maîtriser avant tout, les taches dévouées à l'ordonnateur en matière, au dépositaire comptable, et aux différentes commissions. En d'autre terme, les activités précédentes sont aussi valables aux agents de vérification et de contrôle. De toutes les manières, on ne peut pas vérifier quelque chose qu'on ne connait pas.

En fait, le renforcement des capacités de ces agents n'est qu'une formation complémentaire à toute opération liée à la comptabilité des matériels. Il est surtout, une question de méthodologie et de techniques de travail. Comment vérifier et traiter un dossier de compte des matériels en service?

Ainsi, à la différence de ces deux acteurs précédents, ils se concentrent plus particulièrement, aux différents points de contrôle et les critères de vérification. (Voir annexe VII)

Conclusion

La comptabilité des matériels en service est une branche à part entière de la gestion publique. De ce fait, elle fait partie intégrante des missions dévouées à l'Administration. Ce travail, malgré ces limites, nous aide à faire un bilan ou une autocritique de notre politique en matière de la gestion des matériels. Certes, en tant que branche de l'administration publique, elle ne peut pas être étudiée séparément du système au sein de cette administration, d'autant plus, qu'il s'agit d'une tâche des agents de l'Etat. Il est vrai que notre étude devra être consacrée à l'éducation et aux renforcements de capacités des acteurs de cette branche, mais, l'éducation n'est pas une loi qui se décrète. Elle se fait en fonction des besoins et de l'environnement sociopolitique et économique des acteurs cibles. Vouloir contribuer à cette éducation nécessite le minimum de connaissances de cet environnement, et c'est la raison pour laquelle, on a essayé d'entrer un peu plus dans le détail du système qui règne dans l'administration en général.

Aussi, avons-nous constaté les différentes failles de la comptabilité des matériels, qui se manifestent sous de nombreuses formes, comme par exemple, la négligence de la reddition de compte de fin d'année, qui n'est souvent effectuée, que par la nécessité dans l'engagement des dépenses (N-2) ; le taux élevé de demandes d'approbation rejetées par la Direction Régionale du Budget, qui en une partie, se traduit comme, signe d'incompétence vis-à-vis des acteurs en comptabilité des matériels, l'état de quelques matériels roulants, situés dans le garage de l'ex-Faritany de Toamasina, aussi bien que dans l'enceinte du garage administratif. Ces cas sont peut être moins importants par rapport à ceux des collectivités territoriales, qui, jusqu'à présent, aucune d'entre-elles ne disposent de comptes des matériels en service, voir de la comptabilité des matières dans son ensemble. Encore pire, de faire connaissance que la plupart des Districts, qui font parties des organes de contrôle, de vérification et d'approbation ne tiennent même pas de compte. Donc, il ne s'agit non

seulement de l'incompétence, mais aussi, du vouloir faire. Mais, le vouloir dépend, certes de la situation et du contexte. C'est surtout dans cet angle que la notion du système entre en scène.

Comme il a été évoqué plus haut, la comptabilité des matériels en service n'est pas un secteur isolé du système administratif du pays. L'amélioration de cette comptabilité dépend, effectivement de plusieurs paramètres de la société, et plus particulièrement, l'environnement sociopolitique au sein de l'Administration. La politique éducative ou de formation des acteurs en comptabilité des matériels n'aboutira jamais, sans remise en cause de l'ensemble du système. Ces acteurs ne sont que des agents d'exécution (chefs de service, mais aussi, des simples fonctionnaires), qui dans la pratique habituelle, ne font que suivre et exécuter les instructions, soit de leur supérieur hiérarchique, soit des personnes influentes vis-à-vis de l'administration. La recherche de la stabilité de carrière est liée à la fidélité au chef. Ainsi, même si, parfois, on se sent convaincu que ces instructions sont manifestement illégales, pour l'avenir des enfants, l'honneur de la famille, on se ferme les yeux. Il est vrai que la politisation de l'administration est l'un des facteurs majeurs de cette crainte d'instabilité entrainant la déviation de nos cadres techniciens, mais, admettons aussi que, la dépolitisation ellemême ne sera jamais une volonté des politiques malgaches.

C'est surtout, dans cette vision des choses que la communication doit être exploitée en faveur de l'éducation et de la formation citoyenne. Les approches avancées dans ce travail, en matière d'éducation ne se limitent, non seulement aux acteurs en comptabilité des matériels en service, mais aussi, pour les différentes instances de l'Administration publique, que les citoyens dans son ensemble. Nous insistons en effet sur le fait que la modification du système est un des facteurs majeurs pouvant influencer sur l'attitude. Evidemment, sans cette étape, les objectifs de formation en vue de renforcements de capacités développés dans le dernier chapitre, resteront vains. Des études de cas, avec simulation ont été présentées, afin d'aider les concernés dans leur tâche quotidienne.

Nous-mêmes, sommes convaincus des limites du présent travail. Parmi ses limites, on évoque le cas de la comptabilité administrative, qui n'est pas vraiment étudiée à fond, alors que tout matériel n'entrant pas dans la comptabilité des matériel en service (supérieur à MGA 50 000), sera enregistré d'office dans cet élément de la comptabilité des matières. Peut être, il n'arrive pas à résoudre toutes les difficultés auxquelles devront faire face ces différents acteurs, mais, il s'agit d'une contribution citoyenne !

Références bibliographiques

Loi n° 2003-011 du 03 septembre 2003 Portant Statut Général des Fonctionnaires ;

Décret n° 2003-1158 du 17 décembre2003 Portant Code de Déontologie de l'Administration et de Bonne Conduite des Agents de l'Etat,

Décret n°2005-003 du 4 janvier 2005 portant règlement général sur la comptabilité de l'exécution budgétaire des organismes publics.

Décret n°2007-444 du 21 mai 2007 fixant les règles de gestion budgétaire, financière et comptable des Régions.

Arrêté N°3738/96 MBFP/SG du 14 juillet 1996, fixant le régime de la comptabilité des communes rurales de première catégorie

Arrêté N°3739/96 MBFP/SG du 14 juillet 1996, fixant le régime de la comptabilité des communes rurales de deuxième catégorie

Textes spécifiques relatifs à la comptabilité des matières actuellement en vigueur :

Instruction Générale du 22 juillet 1955 sur la Comptabilité des Matières et des Immeubles à Madagascar et Dépendance; (J.O de 1955 page 1765) ;

Décret n°61-242 du 26 mai 1961 fixant le montant et les conditions d'attribution des indemnités de responsabilité allouées aux fonctionnaires des cadres et agents de l'État chargés d'une gestion de derniers ou de matières (J.O M 1961page 942) modifié par les décrets n°61-654 du 7 décembre1961 (J.O.p 2229) et 66-084 du 15 février 1966 (J.O 1966 p 504) ;

Arrêté interministériel n° 074/2005 du 21 janvier 2005 fixant les modalités d'application du décret n° 2004 -515 du 4 mars 2004 ;

Arrêté n° 6153-93 du 26 novembre 1993 portant application du décret n°93- 894 règlementant l'utilisation des véhicules administratifs (J.O.R.M du 28 février 1994 page 701) ;

Arrêté n°21-543/2007-MFB du 11 décembre 2007 portant constitution des commissions de réception pour les marchés publics de travaux, de fournitures et de prestations intellectuelles ;

Circulaire n° 460-MFB/SG/DGD/3/SEMA du 5 avril 1994 relative à la reddition des comptes des matières;

Circulaire n°498-MDG/SG/DGPBD/3/MM.1 du 21 juillet 1997 sur l'amélioration de gestion des matières;

Circulaire n° 148-MEFB/SG/DGDP/DL/SM -du 9 mars 2005 sur l'amélioration de gestion des matières;

Note circulaire n°02 -PM/CAB/CT/DA du 11mars 2005 sur la gestion des biens et équipements.

Actes administratifs relatifs à l'approbation des comptes matières délivrés au cours des années 2009, 2010 et 2011

Rapports d'activités trimestrielles de la Division des Matériels et Logements (année 2010 et 2011).

J-P CHARRIER (1968) : L'inconscient et la psychanalyse, P.U.F 108, Bd Saint-Germain, Paris, 126 p.

M. CROZIER (1963) : Le phénomène bureaucratique, Paris, Edition du Seuil, 382 p.

P. DEHEUVELS (1988) : L'excellence est à tout le monde, libres propos sur l'éducation, Editions Robert Laffont

A. ETCHEGOYEN (1995) : Le corrupteur et le corrompu, Paris, Editions Julliard, 228 p

Ministère du Budget et du Développement des Provinces Autonomes. Manuel de comptabilité-matières à l'usage des communes. (octobre 2001)

Ministère de la Décentralisation et de l'Aménagement du Territoire, en collaboration avec le PNUD. Guide du Maire.

Extrait du rapport annuel de la Banque Mondiale (Juin 2010) : Madagascar: vers un agenda de relance économique ;

Office d'Information du Conseil des Affaires d'Etat de la République populaire de Chine: La politique chinoise à l'égard des ethnies minoritaires et son application. Septembre 1999.pp. 52

Annexes

Charbon et tous combustibles minéraux. Bois de chauffage ; charbon de bois, huile à brûler, pétrole, essence, gas-oil, mazout, huiles et graisses diverses ; ampoules; tubes lumineux ; bougie ; allumettes, mèches pour lampes, etc.

Vêtements et sous-vêtements confectionnés, chaussures et coiffures diverses, mouchoirs, etc.; effets de sport. Havresacs, cartouchières, ceintures porte-sabre, bretelles de fusil, courroies de sacs, étuis et courroies de revolver, tambours, clairons et trompettes, étuis-musettes, pochettes à riz, quarts, bidons, gamelles individuelles, couteaux, peignes, trousses garnies, patiences, accessoires et rechanges, etc.

Tentes complètes et accessoires, lits de camp; outils portatifs ; cantines à vivres, seaux en toiles et métalliques, thermos, marmites et gamelles de campement, accessoires et rechanges, etc.

Harnais et pièces de harnachement, couvertures de cheval; cordes à fourrage, sacs à avoine, étrilles, brosses à pansage ; fourches, accessoires et rechanges, etc.

Meubles divers en bois ou métalliques, coffres-forts ; lavabos et appareils sanitaires ; glaces, housses, pendules, tableaux, tapis, rideaux, stores; pots à eau, cuvettes ; accessoires et rechanges.

Service de table; objets en porcelaine, en faïence ; cristaux ; couverts, argenterie, couteaux, bouts de table et surtouts : plateaux divers; écrins pour argenterie, caves à liqueurs, filtres et percolateurs ; moulins à café; ustensiles de cuisine; lessiveuses, bassines et machines à laver.

Appareils de chauffage domestiques et radiateurs ; cuisinières, réchauds et fours, accessoires divers.

Bougeoirs, fanaux, lampes et lampadaires, lustres, projecteurs, abat-jour, globes, bidons à huile, à pétrole, verres de lampe, etc.

Réfrigérateurs, glacières et aspirateurs domestiques. Postes de radio et de télévision, phonographes et disques.

Lits et tous articles de literie, hamacs, draps, couvertures, couvre-lits, moustiquaires, sacs de couchage, nattes, toiles confectionnées pour matelas et traversins.

Nappes et linge de maison, porte-serviettes ; tapis et peignoirs de bain ; tabliers d'office et de cuisine, etc.

Vaccins, sérums, virus et toxines ; médicaments pour la médecine humaine et vétérinaire, toutes préparations et tous produits pharmaceutiques. Eaux minérales ; objets de pansement ; produits chimiques divers.

05._ Outillage, instruments et appareils divers, matériel de transport,
instruments de musique, matériel sportif, matériel de guerre

Outils à main pour toutes professions; manches d'outils et objets de rechange, etc.

Machines à percer, à tarauder, à cisailler, à raboter, à bouveter, à coudre, etc. ; marteauxpilons et machines-outils, scies mécaniques, forges portatives, accessoires et rechanges, soufflets de forge, enclumes, étaux, bigornes meules.

Charrues, herse, tarares, batteuses et machines agricoles, etc. ; presse d'imprimerie, établis divers et accessoires, pétrins, etc.; courroies de transmission, volants ; accessoires et objet de rechange, etc.; machines à écrire, à calculer, duplicateurs et machines tireuses diverses, etc.

Automobiles, camions, camionnettes, bicyclettes, motocyclettes et scooters, poussepousse, avions planeurs, hélicoptères et tous aéronefs, accessoires et rechanges.

Matériel de carrière et de concassage : concasseurs, gravillonneurs, marteaux pneumatiques, compresseurs, etc.

Moteurs divers, machines à vapeur, locomobiles ; chaudières, cylindres, générateurs, bouilleurs ; pompes diverses ; accessoires et objets de rechange, groupes électrogènes ; gonfleurs de pneus, chargeurs d'accumulateurs, appareils de graissage, distributeurs de combustible, appareils à froid, aspirateurs, etc.

Grues et appareils de levage, sonnettes, apparaux de halage, crics et vérins, triqueballes, tombereaux, camions, charrettes, chariots, diables, brouette ; brancards, civières ; voitures à bras, voitures de malades, voitures diverses, etc.

Balances et bascules; poids, mesures de capacité et de longueur ; compas spéciaux et calibres; compte-fils ; dynamomètres ; jauges ; rechanges pour instruments de pesage, etc.

Instruments de vérification et de réception pour les armes portatives et leurs munitions, les bouches à feu, les projectiles, les poudres, etc.

Appareils pour la fabrication de la glace, accessoires et rechange appareils de laboratoire, alambics ; étuves.

Appareils électro-médicaux ; appareils orthopédiques, camisoles de forces, etc.

Alcoomètres, aréomètres, baromètres, burettes alcalimétrique et chlorométrique, densimètres, ébullioscopes, balances de précision, thermomètres, gammamètres.

Instruments d'astronomie, de géodésie, de météorologie, de topographie, etc.

Appareils et accessoires pour la photographie, le cinéma, la radio et la télévision, phonographes, pick-up, magnétophones, disque, plaques et films, etc.

Appareil de transmission et de réception; poteaux et fils télégraphiques ; piles,

Fusils et revolvers de tous modèles, épées, sabres, épées-baïonnettes, pièces d'armes pour fusils, revolvers et armes blanches, tubes pour tir réduit, etc.

Canons de tous calibres; canons revolvers et à tir rapide, mitrailleuses, obusiers, mortiers ; affûts ; caissons, prolonges, etc. ; accessoires divers et rechanges.

Poudres de guerre, obus, gargousses, cartouches, fusée, signaux, détonateurs et capsules, mèches, cordeau Bickford ; dynamite et autres explosifs. Feux d'artifice.

Caisses, barils, boîtes, coffres, sacs pour projectiles, armes munitions, poudres, artifices, sacs, sangles ; boîtes pour instruments vérificateurs et tous accessoires à l'usage des forces armées.

Locomotives et locotracteurs, autorails, tenders, fourgons, wagons et voitures, wagonnets, plate-formes; plaques tournantes ; rails, aiguilles, raccords ; traverses, éclisses, disques, signaux, chaînes d'attelage, accessoires et rechanges, etc.

Bateaux, dragues, remorqueurs, embarcations à voiles ou à moteur, citernes, baleinières, youyous, péniches, pirogues, etc.

Pontons, chalands, grues flottantes, bateaux-pompes, charbonnières, radeaux, etc.

Ancres diverses ; jas ; grappins, manilles, organeaux, chaînes diverses, gueuses en fonte ; etc.

Gréements de bâtiments et d'embarcation et objets divers de garnitures; voiles diverses, tente ; capots, etc. ; pavillons divers, flammes, guidons, etc. ; drapeaux, panoplies, etc.

Compas de relèvement et accessoires, jumelles marines, longues-vues, lochs, sabliers, sondeurs ; objets de timonerie, pièces accessoires et de rechange, instruments divers.

Avirons, gaffes, gouvernails ; caillebotis, tolets de nage, tapis d'embarcation, etc. Appareils de sondage, de guidage, de repérage et de transmission.

Bois en grume, en billes, équarris ou débités ; lièges, bambous, rotin, roseaux, osier, jonc, etc.

Métaux bruts, laminés ou tréfilés, alliages, métal antifriction ; objets de serrureries, vis, pointes, boulons, rivets, toile métallique, toile et papier à l'émeri.

Cordages divers, fils et filés, fil de pêche, fil à voile, fil de caret, torons, etc.

Toile diverses, molleton, flanelle, étamine, guinée, calicot, drap, tissus divers en soie, en laine, en fil, en coton, en rayonne ou fibre synthétique.

Ganses, rubans, galons et tous articles de mercerie et passementerie, aiguilles, épingles.

Marbre et toute pierres de construction, moellons, pavés, pierraille, cailloux, briques et agglomérés, carreaux, tuiles, ardoises, carton bitumé, tôle ondulé, asphalte, bitume ; chaux, ciment, plâtre, gravier, sable, etc.

Huiles et graisses pour armes, machines, voitures, etc. ; suif, savon potasse, cire, cirage ; goudron, brai, résine, poix, etc.

Peintures de toutes sortes ; mastics, vernis ; matières colorantes ; poudre à dorer et argenter, siccatif etc.

09_ Vivres, fourrages, semences et plants, animaux vivants Blé, riz et toutes céréales ainsi que leurs dérivés.

Viande fraîche, gibier, volailles, oeufs, lard, charcuterie, poissons frais, séché, salé ou fumé.

Café, thé, chocolat, cacao; sucre sous toutes ses formes; manioc, pommes de terre, tapioca, etc.

Beurres et graisses alimentaires ; huiles comestibles; sel, poivre, ingrédients et condiments divers ; ail, oignons, épices, etc.

Animaux de selle, de bât, de trait, animaux pour la culture, la reproduction; animaux de boucherie et de basse-cours ; animaux vivants de laboratoire et d'exposition.

Ouvrages et recueils de toutes sortes, publications et documents de sciences et arts; publications périodique ; bulletins officiels ; livres divers, etc., plans et cartes divers.

Livres et fournitures scolaires ; ensembles ou collections techniques, scientifiques, littéraires, artistiques, etc. ; fourniture de bureau, de dessin, etc.

11_ Caisses d'emballage, récipients, objets non classés précédemment Armes de luxe et autres ; bijoux, étoffes précieuses, médailles, verroterie, bimbeloterie, etc.

Caisses diverses ; barriques et fût, boucauts, fûts métalliques, bidons, sacs divers; bouteilles et flacons divers; dames-jeannes, touques, touries, etc.

Liste des Imprimés et documents indispensables à la comptabilité des matériels
en service

Numéro de l'imprimé	Désignation	Référence dans l'IG du 22/07/1955
1	Journal en quantités et en valeurs des entrées et des sorties	Art.33
2	Grand-livre annuel des mouvements d'entrée et de sortie (petit et grand format)	Art.25 et 33
3	Grand-livre triennal des mouvements d'entrée et de sortie (petit et grand format)	Art.31 et 48
7	Ordre d'entrée	Art.54
8	Ordre de sortie	Ar.153
9	Etat appréciatif	Art.247
10	Relevé récapitulatif des entrées et des sorties effectuées pendant l'année	Art.249
11*	Avis d'expédition	Art.182, 190
12*	Facture d'envoi	Art.42 et 182
13	Procès verbal de mutation comptable	Art.15
14	Procès verbal de la commission ordinaire des recettes	Art.60
15	Procès verbal de visite au débarquement des caisses et colis reconnus avariés	Art.99
16	Procès verbal de la commission ordinaire de visite	Art.106
17	Procès verbal de condamnation	Art.207
18	Procès verbal de perte	Art.193
19	Procès verbal de recensement	Art.243
20	Tableau indiquant le matériel entrant dans la composition d'une unité collective	Art.5
21*	Carnet de recensement, de recettes, de visites, etc.	Art. 62, 97, 124, 125, 208, 241
25	Inventaire de matériel remis à un détenteur effectif (format simple ou format double)	Art. 24
26	Inventaire de mobilier de logement (format simple ou format double)	Art.24, renvoi 1
27*	Registre destiné à l'inscription des envois effectués	Art.182
28*	Registre des avis d'expédition reçus	Art.187

* Non disponible à l'antenne régionale de l'imprimerie nationale Atsinanana, depuis l'année 2006 (au moins)

avant qu'il soit établi un procès verbal de recensement, suivant le modèle n°19. Confrontation entre les écritures et l'inventaire physique pour identifier les excédents et/ou les déficits, s'il y a eu lieu.

- Réunir toutes les pièces comptables : ordres d'entrée (accompagné d'ordre de sortie, de facture, PV de recensement, en cas d'excédent ou autre état de cession, s'il y a eu lieu), les ordres de sortie (accompagné de l'ordre d'entrée émanant du service bénéficiaire...)

- Etablir l'état appréciatif, conformément au modèle n°9 et remplir
l'imprimé de l'Inventaire des objets et matériels, suivant modèle n°2

- Réunir tous les actes administratifs nécessaires : Décision portant nomination du dépositaire comptable, nomination d'agent recenseur, commission d'évaluation de prix, en ce qui concerne les excédents des matériels constatés lors du recensement, le décret portant création ou nouvelle organisation du service ou de la direction (pour un compte nouvellement créé), la note de présentation, la FCC dûment visée par le Trésor, l'état de rapprochement, s'il y a eu lieu...

Lors du recensement, après avoir constaté un excédent du matériel (machine à écrire marque OLIVETTI), une commission a été créée pour évaluer le prix, et PV d'évaluation de prix sera établi à cet effet. Si la valeur est supérieure ou égale à 50 000 Ariary, un ordre d'entrée (pour prise en charge) sera effectué ; dans le cas contraire, il sera transféré dans la comptabilité administrative (durable)

- Dans le premier cas, le dépositaire comptable dresse un état de l'étagère en bois ordinaire détruit et qu'il juge inutilisable et le remet au chef de service, ordonnateur en matière. A son tour, ce dernier convoque la commission ordinaire des remises qui opère en qualité de commission de condamnation. Cette commission procède à la condamnation pour démolition (ou destruction selon leur choix) et dresse un PV de condamnation, modèle n° 17, en mentionnant « la décision de la commission sur les causes qui nécessitent la condamnation ». Toutefois, conformément à l'article 136 de l'Instruction générale du 22 juillet 1955, ces attributions peuvent être assurées par le chef de service, ordonnateur en matière ou son délégué. Ce PV de condamnation sera transmis à la direction du patrimoine de l'Etat ou à la direction régionale du budget, pour approbation. Après son approbation, on procède à la démolition proprement dite, et un compte rendu de démolition est adressé au chef de servie. Ensuite, il est dressé un ordre de sortie qui engendre la sortie de ce matériel dans le registre (grand livre et le livre journal)

- En ce qui concerne le deuxième cas, un compte rendu de perte est dressé par le dépositaire comptable, qu'il remet à l'ordonnateur en matière. Celui-ci convoque la commission ordinaire des remises qui fait la constatation du fait et de l'importance de la perte. Cette commission établi un PV modèle n°18 et mentionne ses conclusions sur la responsabilité du comptable dépositaire et l'imputation du montant de la perte. (Nb. « Lorsque le montant total de la perte est égal ou inférieur à 10 000 Ariary, il n'est pas établi de PV ; la perte est constatée par une décision du chef de service », art. 193. Notant que ce montant devra être modifié par rapport à la modification du seuil minimum de la prise en charge). Le PV de perte sera approuvé par la l'autorité compétente (DPE-DRB) et un ordre de sortie, permettant la sotie du matériel dans les registres sera établi.

- Une commission de réception (s'il y en a déjà, et création dans le cas contraire) procède à la réception administrative, et dresse un PV de réception, tout en mentionnant, les caractéristiques et la nature des objets et matériels reçus, l'origine, la quantité et l'état du matériel...

³¹ Manuel de procédure de comptabilité des matières à l'usage des communes, paragraphe 2-11-1, p.15

- Celle-ci opère en qualité de la commission d'évaluation de prix, qui établie par la suite un PV d'évaluation de prix.

- Procéder à la prise en charge, et un ordre d'entrée sera établi (PV de réception et de l'évaluation de prix serviront des pièces justificatives), avant son enregistrement dans le livre journal

iv. Présentation du dossier de reddition de compte de fin d'année : (voir page 20, en ce qui concerne les dossiers y afférents. Toutefois, pour le cas sus-évoqué, ci-joint quelques écritures)

La remise à un détenteur effectif les matériels qu'il utilise, en dressant une fiche de détenteur effectif. Dans ce cas, le détenteur effectif est responsable de la garde et de la conservation des matériels mis à sa disposition...

Méthodes et techniques de traitement et de vérification des dossiers des comptes
des matériels en service:

Par rapport à la forme, les points suivants sont indispensables à toute vérification :

Ø Est-ce que les imprimés sont -ils biens remplis ? Le remplissage de tous les imprimés devra être conforme aux instructions générales et suivant les modèles officiels : ordre d'entrée, ordre de sortie, inventaire de mobiliers, état appréciatif, PV de recensement, PV de condamnation, PV constatant la perte des objets, Inventaire des matériels remis au détenteur effectif...

Ø Les signatures ne sont-elles pas omises ? Pour la FCC, la signature de l'ORDSEC et du Trésorier Général ou le Fondé de pouvoir est obligatoire; l'ordonnateur en matière (ordonné l'opération) et le dépositaire comptable (pour la prise en charge ou décharge), en ce qui concerne l'ordre d'entrée et de sortie

Ø Les factures sont-elles certifiées par le GAC (Service fait) et le Comptable dépositaire (prise en charge)

Ø Les principes d'enregistrement dans le journal et le grand livre sont-ils respectés (nomenclature, FOLIO...)? Dans le grand livre, l'enregistrement se fait par numéro de la nomenclature sommaire, et par ordre alphabétique. En aucun cas, deux articles qui commencent part deux alphabets différents ne peuvent pas avoir le même numéro du folio, comme, un objet commençant par « D » ne peut pas avoir un numéro, antérieur à celui du « B » ou de « C ». par contre, l'enregistrement dans le journal, se fait obligatoirement, par ordre chronologique des opérations.

Ø Les prises en charge et/ou décharges sont - elles accompagnées des pièces justificatives valables ? (facture ou ordre de sortie pour les

prises en charge, ordre d'entrée du service bénéficiaire ou PV de condamnation, PV de perte pour les sorties...)

La vérification sur le fond se rapporte sur deux points: la concordance des écritures avec les pièces justificatives et les autres pièces comptables ; puis la vérification arithmétique.

La concordance entre la valeur mandatée (et/ou engagée) et la valeur des prises en charge:

DCER = Différence constaté dans l'état de rapprochement 2ème cas : le service a reçu une donation

Vérification de l'état appréciatif (récapitulation) Vérification et lecture horizontale


Numéro de la nomenclature (exemple)	Existant au 1er janv. (a)	Entrée pendant l'année (b)	Total de l'existant et des entrées (c)	Sorties pendant l'année (d)	Reste au 31 décembre (e)
03	x	x	x	x	x
05	y	y	y	y	y
N	z	z	z	z	z
TOTAUX	=x+y+z	=x+y+z	=x+y+z	=x+y+z	=x+y+z

Vérification du nombre ainsi que le décompte par article et par nomenclature sommaire (horizontale)

Vérification du calcul par article, par nomenclature et la récapitulation (verticale). En cas de TVA, celui-ci doit être incorporé dans le prix unitaire des articles.

Concordance entre les valeurs et/ou la désignation des articles dans les pièces justificatives, pour les entrées et les sorties

Liste des interviews

- Monsieur Cyrile RANDRIANANDRASANA, Administrateur Civil et Chef de District de Toamasina II (décembre 2011)

- Monsieur Le Maire de la Commune Urbaine de Fénérive Est (décembre 2011) - Monsieur Le Maire de la Commune Rurale de Mahambo (décembre 2011)

- Monsieur Paulin RAHARIJAONINA, deuxième Adjoint au Maire de la Commune Rurale d'Ambodimanga II (décembre 2011)

- Monsieur Etienne LEMA, Directeur Régional de l'Education Nationale Atsinanana

- Monsieur Michel TALATA, Directeur des Affaires Générales et de l'Administration Territoriale (DAGT), après de la Région Atsinanana

- Monsieur Le Directeur Régional de l'Inspection Générale de l'Etat Toamasina

- Monsieur Mélèce RAHARITODY, Directeur des Affaires Financières de la Commune Urbaine de Toamasina (janvier 2012)

- Monsieur Bienvenu LANANA, Chef de Service des Affaires Administratives et Financières auprès de la Région Analanjirofo (décembre 2011)

- Monsieur Stephan BEVOAVY, Chef du Service de la comptabilité des matières et approvisionnement au sein de la commune urbaine de Toamasina

- Madame Lanto RAZAFINDRAZAKA, Chef de Division des logements et matériels après du service régional du patrimoine de l'Etat (Direction régionale du Budget Atsinanana)

- Madame Christine RAVAONIRINA, Secrétaire comptable de la Commune Rurale de Tetezambaro (décembre 2011)

Table des Matières

Chapitre 2. Les principaux acteurs en comptabilite des materiels en service 25

Chapitre 3. La gestion des materiels en service dans l'Administration publique malgache 34

Chapitre 4. Analyse sur la place de l'education et de formation dans la gestion des materiels en

4.1. L'obligation de réserve et le respect de la hiérarchie : un abus autorisé des supérieurs

4.2. Considération des biens publics : exemples de véhicules administratifs 53

4.2.2 Gestion et entretien des matériels roulants : problèmes de moyens ou problèmes de

Troisième partie SUGGESTIONS : ORIENTATION EDUCATIVE ET PROPOSITIONS PRATIQUES 63

5.1.2 Les facteurs de la dégradation qui persistent au niveau de la gestion publique 69

5.2 De la communication à l'éducation : fondement de tout changement de comportement 73

5.2.3 La communication politique : une éducation au niveau des institutions 79

Chapitre 6. Renforcement des connaissances et competences des acteurs en comptabilite des
materiels en service : Pratiques et études des cas 83

Liste des Imprimés et documents indispensables à la comptabilité des matériels en service 121

Méthodes et techniques de traitement et de vérification des dossiers des comptes des matériels